Przewlekłość postępowania przed sądem konstytucyjnym : wybrane problemy

PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA PRZED SĄDEM KONSTYTUCYJNYM

(WYBRANE PROBLEMY)

WPROWADZENIE

Analizując wnikliwie genezę i rozwój zasady państwa prawnego – związane bez wątpienia z historią niemieckiego prawa publicznego – Z. Maciąg napisał, że: „W systemie ustrojowym chroniącym wolności jednostki skuteczność tej ochrony zależy w znacznej mierze od funkcjo- nalności tego systemu i instytucji prawno-konstytucyjnych służących zapewnieniu jego bezpieczeństwa” [tj. bezpieczeństwa prawnego jed- nostki – przyp. Autora]¹. Bezpieczeństwo prawne jednostki i systemu ustrojowego uznać zaś należy za istotny element zasady państwa praw- nego, stanowiącej jeden z „fi larów” ustrojów współczesnych państw cywilizowanych. Funkcjonalność takiego systemu jest w pierwszej ko- lejności pochodną konkretnych rozwiązań, w szczególności tych, które mają na celu osiągnięcie współdziałania różnych instytucji publicznych.

Jeżeli bowiem w ogóle mowa o systemie, to układ elementów go two- rzących powinien być powiązany i tworzyć pewną – założenia logicznie połączoną – całość². Jedną z przyczyn zerwania tych powiązań może być nadmierne eksponowanie znaczenia podziału (separacji) władz i podkreślanie „samodzielności” najwyższych organów państwa należą- cych do poszczególnych jej gałęzi.

1 Z.A. Maciąg, Kształtowanie zasad państwa demokratycznego, prawnego i socjalnego w Niemczech (do 1949 r.), Białystok 1998, s. 355.

2 Słownik języka polskiego, t. 5, oprac. zbiorowe, Warszawa 2007, s. 238.

Z zakresu działalności sądów konstytucyjnych wskazać można na istotny problem z tej dziedziny, chodzi mianowicie o wykonywanie ich orzeczeń, zwłaszcza przez organy prawodawcze. W odniesieniu do sy- tuacji w Polsce charakterystyczne jest, że autorzy Konstytucji przyjęli, iż nadanie wyrokom Trybunału Konstytucyjnego mocy powszechnie obowiązującej oraz ogłoszenie ich w odpowiednim organie urzędowym oznaczać będzie ich „niezakłócone wykonanie”³. Tymczasem praktyka ustrojowa jasno pokazuje, że tak nie jest, a brak jest konstytucyjnych rozwiązań, mających zapewnić choćby w pewnym stopniu odpowiednią realizację wskazań Trybunału. Zauważyć również należy, że adekwat- nym instrumentem do przeciwdziałania tego rodzaju sytuacjom nie jest odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu szkody wyrządzonej przez niewydanie aktu normatywnego (art. 417¹ § 4 kodeksu cywilnego). Jest to bowiem „instrument ratunkowy”, mający zastosowanie tylko do sy- tuacji braku „obowiązkowej regulacji” pewnej problematyki, a poza tym wymaga on nie tylko wykazania indywidualnej szkody, ale i jednoznacz- nego ustalenia, jakie – choćby minimalne – uprawnienia przysługiwałyby osobie zainteresowanej, gdyby prawodawca wykonał swoją powinność⁴. Zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem, że trudno byłoby w Pol- sce wyposażyć Trybunał w ogólne uprawnienie do określania sposobu wykonania jego orzeczeń (na wzór regulacji obowiązującej w Niemcze- ch)⁵. Jednak można byłoby rozważyć problem specjalnej skargi, której przesłanką byłoby „milczenie prawodawcy” po wyroku TK, ale odpowie- dzialność państwa oparta byłaby nie tyle na wyrównaniu szkody, ile na konstrukcji specjalnego zadośćuczynienia, co zwalniałoby osoby zainte- resowane z konieczności konkretnych obliczeń wskazujących wysokość uszczerbku majątkowego.

3 Z. Maciąg, Stosowanie Konstytucji RP a problem niewykonywania wyroków Trybu- nału Konstytucyjnego, [w:] Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku – doświadczenia i perspektywy, red. Z. Maciąg, Kraków 2006, s. 227.

4 Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 6 września 2012 r. (I CSK 59/12, baza aktów prawnych Lex, 1231457) stwierdził: „treść niewydanego aktu normatyw- nego powinna być możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów państwowych. Sąd nie może konstruować hipotez co do ewentualnej treści niewydanego aktu normatywnego, wychodząc z przyj- mowanych przez siebie założeń aksjologicznych. Jeżeli przepis przewidujący obowiązek wydania aktu normatywnego nie określałby w wystarczającym stop- niu treści tego aktu, sąd nie mógłby poczynić niewadliwych ustaleń dotyczących powstania szkody wynikającej z zaniechania, jej wysokości oraz związku przy- czynowego, będącego przesłanką przyznania odszkodowania”.

5 Z. Maciąg, Stosowanie..., s. 281.

Niezależnie od tego wspomniana wcześniej efektywność systemu ochrony bezpieczeństwa prawnego nie powinna prowadzić do nadmier- nego uwzględniania w procesie prawodawczym „czystego” pragmaty- zmu, wiedzy fachowej oraz interesów poszczególnych grup społecznych zainteresowanych treścią danej regulacji. Negatywne aspekty takiego podejścia ujawniły się(i mimo zmian nadal ujawniają) w procesie pra- wotwórczym na poziomie Unii Europejskiej⁶. W Polsce wciąż zbyt małą uwagę przywiązuje się do opinii prawnych dotyczących powstających aktów normatywnych, jednak problem oddziaływań środowiskowych stał się już dość istotny, szczególnie, że często mają one zakulisowy cha- rakter. Nie ulega zaś wątpliwości, że ochrona bezpieczeństwa prawnego wymaga również regulacji „niekorzystnych” z punktu widzenia niektó- rych grup społecznych, zwłaszcza zaś funkcjonariuszy publicznych i in- nych osób wykonujących zadania publiczne.

Z rozważań Z. Maciąga już z okresu początków transformacji ustro- jowej wynikało, że sprawność działania instytucji publicznych wymaga nie tylko „dobrego” prawa, ale również – a może nawet przede wszyst- kim odpowiednich środków fi nansowych na ich działalność⁷. Szczegól- nie w sytuacji, gdy środków tych jest niewiele, prawidłowa gospodarka fi nansowa nabiera większego znaczenia, a więc ważniejszy staje się – jak to określał Z. Maciąg – element jakościowy (kwalitatywny) zasady państwa prawnego, tj. przewaga rozsądku zarówno nad kierującymi się emocjami większościami, jak i nad dążeniami poszczególnych insty- tucji społecznych, w tym również kościołów⁸. Szczególnie dotyczyć to powinno uregulowanie kwestii proceduralnych, gdzie niezwykle ważna jest rola elementów prakseologicznych.

Funkcjonalność systemu jest jednak zagadnieniem częściowo od- rębnym od praktycznej skuteczności poszczególnych instytucji, które do niego należą. Z tego punktu widzenia dla ochrony praw jednostki kluczowe znaczenie ma prawo do uzyskania wiążącego prawnie roz- strzygnięcia dotyczącego indywidualnych uprawnień i obowiązków „w stosownym czasie”. Najważniejsze miejsce zajmuje tu oczywiście prawo do sądu traktowane jako podstawowy instrument do ustalenia, że inge- rencja w wolność człowieka (zarówno ze strony państwa, jak i instytucji niepaństwowych) jest zgodna z prawem, jak i stwierdzenia, że prawa

6 Z. Maciąg, Probleme der Anpassung der polnischen Verfassungsordnung an europäis- che Standarts, [w:] Europäische Integration und nationale Rechtskulturen, red. Ch.

Tomuschat, H. Kötz, B. v. Maydell, Köln–Berlin–Bonn–München 1993, s. 187.

7 Z. Maciąg, Anpassung..., s. 191.

8 Ibidem, s. 191–192.

podmiotowe(w szczególności zaś prawa majątkowe), które państwo poprzez normy prawne przyznało określonym podmiotom stosunków prawnych, są prawidłowo „rozdzielone”.

Należałoby tu także przypomnieć, że problem rozciągnięcia w czasie postępowania przed organami sądowniczymi ma wymiar ponadczasowy.

Już w Ewangelii św. Łukasza przeczytać można przypowieść o natrętnej wdowie, z której jednoznacznie wynika, że zwłoka w udzieleniu ochrony stanowi cechę niesprawiedliwości⁹. Istotne jest jednak również, że pro- blem przewlekłości postępowania musiał istnieć już wówczas, inaczej przekaz ewangelisty nie byłby przecież wyrazisty dla współczesnych mu czytelników. Po wielu wiekach ten sam problem zauważył W. Szekspir, który w słynnym monologu Hamleta zalicza właśnie „opieszałość pra- wa” do najważniejszych bolączek ludzkiej egzystencji.

Przedmiotem poniższych uwag, które wyczerpują naturalnie złożo- nej problematyki, nie jest jednak omawiany w nauce wielokrotnie pro- blem przewlekłości postępowania przed sądami w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, ale pytanie o występowanie tego zjawiska przed sądem konstytucyjnym i próby przeciwdziałania mu poprzez różnego rodzaju rozwiązania prawne.

PRZEWLEKŁOŚĆPOSTĘPOWANIA PRZEDSĄDEMKONSTYTUCYJNYM

– ZAGADNIENIA TEORETYCZNE IPRAWNO-PORÓWNAWCZE

Przewlekłość postępowania przed sądem konstytucyjnym rozumieć ogólnie można – podobnie jak przewlekłość postępowania sądowe- go – jako stan, w którym „postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla roz- strzygnięcia sprawy”¹⁰. Z teoretycznego punktu widzenia oddzielić na- leży tzw. przewlekłość strukturalną, która odnosi się do znaczącej liczby prowadzonych przed danym organem postępowań, nie jest tylko wyni- kiem zbiegu okoliczności dotyczących pewnych spraw jednostkowych.

Tego rodzaju sytuacja może mieć, ogólnie rzecz ujmując, cztery główne przyczyny. Po pierwsze, dysfunkcjonalną organizację wewnętrzną da- nego organu, co „przekłada się” również na nieprawidłowości w techni- ce prowadzenia postępowania i opóźnienia w dokonywaniu poszczegól- nych czynności procesowych. Drugą przyczyną może tzw. przeciążenie

9 Łk 18, 1–8.

10 L. Jamróz, Przewlekłość postępowania sądowego jako naruszenie prawa do sądu, [w:] Państwo prawa. Parlamentaryzm. Sądownictwo konstytucyjne. Pamięci Profe- sora Z. Czeszejki-Sochackiego, red. A. Jamróz, Białystok 2012, s. 147.

organu zadaniami (sprawami). Wówczas załatwienie sprawy opóźnia się z tego względu, że podjęcie określonych działań musi przez dłuż- szy czas „oczekiwać” na swoją kolejność¹¹. Słusznie zwraca się przy tym uwagę, że o „przeciążeniu” mówić można w sytuacji, gdy działalność sądu w zakresie od niego zależnym zorganizowana jest optymalnie, a mimo to nie udaje się uniknąć przewlekłości¹². Trzecią ważną przyczy- ną może być niewystarczające zaplecze osobowego i rzeczowe, co z re- guły (choć nie zawsze) powiązane jest z niewystarczającymi środkami fi nansowymi pozostającymi w dyspozycji danej instytucji. Wreszcie po czwarte, w grę wchodzi wadliwa regulacja prawna przebiegu postępowa- nia, która zmusza do dokonywania czynności niepotrzebnych w danej sytuacji dla należytego wyjaśnienia sprawy lub też wyznacza zbyt dłu- gie terminy dokonywania pewnych działań. Naturalnie w konkretnej sytuacji określonego sądu przewlekłość może mieć złożone, wielorakie przyczyny. Przewlekłość strukturalna może mieć przy tym charakter względnie trwały lub też ograniczony czasowo wymiar związany pew- nymi nadzwyczajnymi zdarzeniami. Trudno podawać tu ścisłe granice czasowe, ale o pierwszej sytuacji mówić można w perspektywie kilkulet- niej, a zwłaszcza wówczas, gdy ustąpiły już nadzwyczajne okoliczności wskazywane jako jej przyczyna. Przewlekłości postępowania może mieć również charakter pochodny, jej przyczyna tkwi wówczas w opieszałym lub nierzetelnym działaniu instytucji zewnętrznych, od których zależy spełnienia warunków koniecznych do wydania rozstrzygnięcia.

Natomiast nieco inna jest przewlekłość o charakterze indywidual- nym, wynikająca ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, co nie oznacza, że przyczyny nie mają pewnego aspektu systemowego, jed- nak ujawniają się tylko wyjątkowo w szczególnych okolicznościach¹³.

Problem przewlekłości postępowania przed sądem konstytucyjnym wykazuje istotne odrębności w porównaniu z przewłoką postępowania sądowego prowadzonego przed „zwykłym” sądem. Łączy się bowiem z zagadnieniem roli ustrojowej organu sądowej kontroli konstytucyj- ności prawa i jego praktycznych relacji między najwyższymi organami państwa, w tym relacją z władzą ustawodawczą. Głównie chodzi o to,

11 P. Czarny, Zjawisko przeciążenia sądów konstytucyjnych (na przykładzie Niemiec i Polski), [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profe- sora Pawła Sarneckiego, red. P. Czarny, P. Tuleja, Kraków 2004.

12 M. Nowak, Zjawisko przeciążenia sądu konstytucyjnego, „Zagadnienia Sądownic- twa Konstytucyjnego” 2012, nr 2 (4), s. 113.

13 Z zakresu działalności sądów konstytucyjnych wskazać tu można na rotację na stanowiskach sędziowskich, co często wymaga ponownej analizy sprawy przez

„nowego” sprawozdawcę lub innych członków składu orzekającego.

że działając w trybie kontroli represyjnej, sąd konstytucyjny ocenia roz- wiązania już obowiązujące i wywołujące skutki prawne. Im dłuższy czas one obowiązują, tym skutki te są dalej idące, a tym samym przywró- cenie stanu zgodności z konstytucją staje się bardziej skomplikowane.

Poza tym orzecznictwo sądu konstytucyjnego ma bezpośredni wpływ na działalność innych najwyższych organów państwa, w szczególności organów władzy ustawodawczej. Długie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego rodzi nie tylko stan niepewności prawnej, ale ro- dzi również pokusę obniżania roli organu sądowej kontroli konstytucyj- ności prawa poprzez tworzenie różnego rodzaju „faktów dokonanych”, mających pozbawić jego orzeczenia przynajmniej niektórych istotnych skutków¹⁴.

Z prawno-porównawczego punktu widzenia zauważyć należy, że ge- neralnie przyczyną przewlekłości postępowania przed sądem konsty- tucyjnym jest „nadmierna” liczba skarg konstytucyjnych, a dokładniej rzecz ujmując – brak odpowiedniej regulacji proceduralnej lub też środ- ków osobowych i rzeczowych pozwalających na rozpatrzenie wpływają- cych skarg „w rozsądnym czasie”. Zwrócić też należy uwagę, że środki ochrony prawnej funkcjonują w ten sposób, iż przez samo swoje istnie- nie wywołują „popyt” i jego rozwój¹⁵. Stąd otwarcie jednostce dostępu do sądu konstytucyjnego powoduje, że chętnie sięga się do tego instru- mentu i to nie tylko w sprawach istotnych.

Pozornie najprostszym rozwiązaniem problemu przewlekłości było- by wyznaczenie sądowi konstytucyjnemu terminów rozpatrzenia spra- wy lub też terminy dokonania określonych działań procesowych. Jest to charakterystyczne zwłaszcza dla kontroli prewencyjnej¹⁶. Tytułem przykładu, austriacka ustawa o Trybunale Konstytucyjnym mówi, że rozpatrzenie sprawy winno nastąpić w miarę możliwości w ciągu mie- siąca¹⁷. Ustawa portugalska wskazuje zaś między innymi, że sprawoz- dawca winien zasadniczo przygotować projekt orzeczenia w ciągu 40 dni od dnia wyznaczenia, a projekt ten winien stać się przedmiotem na-

14 Przykładami mogą być wypłacenie różnego rodzaju świadczeń przyznanych w ocenie sądu konstytucyjnego niezgodnie z zasadą równości wobec prawa, szybkie podejmowania działań o nieodwracalnych lub bardzo trudno „odwracal- nych” skutkach prawnych (głębokich reform społeczno-gospodarczych).

15 R. Wahl, Die Reformfrage, [w:] Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, red.

P. Badura, H. Dreier, t. I, Tübingen 2001, s. 476.

16 L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 268.

17 Pomimo tego w 1981 r. rozpatrywanie spraw trwało od 4 do 5 lat. R. Machacek, Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof, Wien 1989, s. 21.

rady w ciągu 15 dni od dnia przekazania go sędziom. Skuteczność tego rodzaju regulacji jest ograniczona, terminy te bowiem uważać należy za tzw. instrukcyjne. Drugim generalnym, a wzorowanym na rozwiąza- niach amerykańskich, sposobem uniknięcia przewlekłości struktural- nej, jest wprowadzenie procedury przyjmowania skarg (wniosków) do rozpatrzenia, w której kryteria są w części natury uznaniowej. Stąd sąd konstytucyjny może dostosowywać liczbę rozpatrywanych co do istoty spraw do swoich „możliwości” orzeczniczych w danym okresie. Trze- cim rozwiązaniem jest pewnego rodzaju „koło ratunkowe” dla uniknię- cia przewlekłości w sprawach szczególnie ważnych. Tytułem ilustracji czeska ustawa o sądzie konstytucyjnym przewiduje, że nie musi on kierować się kolejnością, w jakiej wnioski wpłynęły, jeśli zdecyduje, iż dana sprawa ma charakter pilny”¹⁸. Oczywiście jest również to milcząca akceptacja dla sytuacji, gdy ogólnie rzecz biorąc występuje opóźnienie w rozpatrywaniu spraw i trzeba jej uniknąć w szczególnych sytuacjach bez narażania się na zarzut całkowitej arbitralności, jeśli chodzi o tem- po rozpatrywania poszczególnych spraw.

PROBLEMPRZEWLEKŁOŚCIPOSTĘPOWANIAPRZED TK

W ŚWIETLE K^ONSTYTUCJI RP ^IUSTAWODAWSTWA POLSKIEGO

Podobnie jak to jest w przypadku wykonania wyroków TK, Konstytucja RP nie reguluje właściwie problemu czasowej „długości” postępowania przed TK. Ogólne wskazania wynikają oczywiście z zawartego w pream- bule nakazu zapewnienia instytucjom publicznym „sprawności”. Nieza- leżnie od tego, czy wstępowi do Konstytucji RP z 1997 r. przyznawać walor normatywny, czy nie, stwierdzić należy, że preambuła nakazuje ustawodawcy takie uregulowanie organizacji TK i postępowania przed nim, aby przeciwdziałało to nadmiernego rozciągnięciu się w czasie procesu rozpatrywania spraw. Jednocześnie zobowiązuje sam TK do unikania przewlekłości i podejmowania środków zaradczych, jeśli ona wystąpi. Można też stanąć na stanowisku, że wymóg rozstrzygnięcia przez organ państwa sprawy w odpowiednim czasie stanowi element tzw. sprawiedliwości proceduralnej, a obowiązywanie tej zasady wywo- dzić z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP¹⁹.

18 Sądy konstytucyjne w Europie, t. 2, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 105.

19 K. Wojtyczek, Prawo do wysłuchania w postępowaniu kontroli norm przed Trybu- nałem Konstytucyjnym, [w:] Państwo i prawo wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Jaskierni, t. 3, red. R.M. Czarny, K. Sprzyszak, To- ruń 2012, s. 439–440.

W systemie prawa polskiego brak jednak odpowiednich środków egzekwowania tych konstytucyjnych obowiązków. Szczególna regula- cja dotyczy jedynie prewencyjnej kontroli ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym. Jeżeli bowiem Prezydent RP zwróci się ze stosownym wnioskiem do TK, to ten ostatni winien wydać orzecze- nie w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jest to jednak rozwiązanie wyjątkowe²⁰. Uznać to można za wprowadzenie sui generis domniemania, zgodnie z którym w ciągu wskazanego w Konstytucji okresu wyjaśnić można wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, a dłuższy czas rozpatrywania sprawy jest ex lege przewlekłością postępowania i naruszeniem zasady spraw- ności działania instytucji publicznych. Stwierdzić natomiast trzeba, że do postępowania przed Trybunałem konstytucyjnym nie ma zastoso- wania art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, iż elementem prawa do sądu jest prawo do uzyskania rozstrzygnięcia bez nieuzasad- nionej zwłoki. Trybunał jest co prawda w świetle ustawy zasadniczej organem władzy sądowniczej, ale podkreśla ona odrębny status sądów i trybunałów, a zatem trudno uważać TK za sąd w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Poza tym przyjąć należy, że na mocy odesłania zawartego w art. 19 ustawy o TK w postępowaniu przed tym organem obowiązuje wynika- jący z art. 6 k.p.c. nakaz przeciwdziałania przewlekaniu postępowania w szczególności dążenia do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym po- siedzeniu (rozprawie) pod warunkiem, że nie ucierpi na wszechstronne wyjaśnienie sprawy.

Postawić można pytanie, czy art. 197 Konstytucji RP w związku z treścią preambuły mógłby stanowić podstawę do ustalenia – na wzór wcześniej wskazanych państw – w ustawie o TK terminów załatwiania wszystkich lub też określonej kategorii spraw, albo określenia pew- nych terminów dla konkretnych etapów postępowania. Nie wydaje się to całkowicie wykluczone. Przypomnieć tutaj należy, że przygotowany w 2007 r. poselski projekt zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyj- nym przewidywał, iż rozprawa przed Trybunałem „powinna się odbyć nie wcześniej niż trzy miesiące i nie później niż sześć miesięcy od dnia wpłynięcia do Trybunału wniosku, pytania lub skargi konstytucyjnej co do którego nie zachodzą przeszkody formalne”. Termin ten miałby mieć charakter instrukcyjny, a w uzasadnieniu projektu zwracano uwagę, że stan obecny powoduje m.in. poważne zróżnicowanie czasu rozpatry- wania spraw, niektóre sprawy wniesione w analogicznym czasie roz-

20 Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 145.

patrywane są bowiem dużo szybciej. Oczywiście podobnie jak w przy- padku postępowania sądowego, wprowadzenie takich terminów nie jest z pewnością obligatoryjne²¹. Główny problem, jaki jest z tym związany, wynika z różnorodności problemów i trybów postępowania przed TK, co utrudnia wprowadzenie pewnych bliższych założeń, ile czasu zająć powinno rozpatrywanej danej kategorii spraw.

Warto przytoczyć w tym miejscu dane statystyczne obrazujące, jak problem przewlekłości postępowania wygląda w praktyce. Ogłoszone przez TK dane statystyczne wskazują, że średni czas rozpatrywania sprawy zakończonej wyrokiem wyniósł w 2012 r. 19 miesięcy²². Zwraca jednak uwagę, że dwie z rozpoznanych spraw wniesione zostały jesz- cze w 2008 r., a 9 w 2009 r. Sytuacja pod względem statystycznym uległa poprawie bowiem w 2011 r. średni czas rozpatrywania tego ro- dzaju spraw wyniósł aż 24 miesiące²³. Podkreślić tu jednak należy dwie istotne okoliczności. Otóż po pierwsze podawane przez TK dane nie obejmują spraw zakończonych postanowieniami, a po drugie (co istot- niejsze) w przypadku skarg konstytucyjnych(i wniosków podlegających tzw. kontroli wstępnej) podstawą do obliczeń jest moment przekaza- nia sprawy do merytorycznego rozpoznania²⁴. Faktycznie więc okres od wpłynięcia skargi czy wniosku do ich rozstrzygnięcia w drodze wyroku jest dużo dłuższy.

Problem przewlekłości postępowania dostrzeżony został przez au- torów złożonego w Sejmie przez Prezydenta RP projektu nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym²⁵. Projektowane rozwiązania nowej usta- wy służyć mają bowiem m.in. „usprawnianiu pracy oraz efektywności i szybkości orzekania Trybunału”. Wśród rozwiązań mających zapewnić osiągnięcie tego celu wyróżnia się przede wszystkim nakaz wyznaczenia przez przewodniczącego składu orzekającego pierwszej narady w spra- wie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od upływu terminu przedstawie- nia stanowisk przez uczestników postępowania (art. 87 pkt 1 projektu).

Nawiązaniem do sytuacji spraw szczególnie pilnych jest uprawnienie

21 J. Gołaczyński, A. Krzywonos, Prawo do sądu, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 743.

22 Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2012 r., Warszawa 2013, s. 88.

23 Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności Trybunału Kon- stytucyjnego w 2011 r., Warszawa 2012, s. 104.

24 Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2010 r., Warszawa 2011, s. 68.

25 Druk sejmowy nr 1590, www.orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/699F4137C13B- F1E7C1257BB1004B2874/%24File/1590.pdf [28.10.2013].

prezesa do wyznaczenia innego(w domyśle przede wszystkim wcześniej- szego) terminu pierwszej narady. Poza tym ważne znaczenie z punktu widzenia szybkości postępowania ma szersze dopuszczenie możliwości wydania przez TK wyroku na posiedzeniu niejawnym. Zależałoby to głównie od tego, czy za przeprowadzeniem rozprawy przemawia interes publiczny (art. 82 projektu). Mniejszą, ale w konkretnych przypadkach istotną rolę, odgrywać może uprawnienie prezesa TK do skrócenia ter- minu przedłożenia stanowisk przez uczestników postępowania. Warto też odnotować zmianę, z której wynika odejście od przyjętej w praktyce zasady odbywania narady bezpośrednio po rozprawie i niezwłoczne- go ogłaszania wyroku jeszcze w dniu, w którym odbyła się rozprawa (art. 92 ust. 2 projektu). Proponowane rozwiązanie pozornie prowadzić może do skutków przeciwnych niż zamierzone, ale obecna praktyka, zakładająca, że rozprawę przeprowadza, gdy jest już „uzgodniony” pro- jekt rozstrzygnięcia pokazuje, iż wspomniana zmiana może faktycznie uprościć postępowanie.

Inną bardzo ważną nowelą ma być uproszczenie procedury wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych (i niektórych wniosków) przez zniesie- nie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania im dalszego biegu.

Postanowienie w tej sprawie miałoby być jednak wydawane przez skład trzech sędziów TK, a więc w taki sposób, w jaki obecnie są wydawane rozstrzygnięcia w sprawie zażaleń na wydawane w „pierwszej instancji”

jednoosobowo postanowienia. Choć rozwiązanie to jest krytykowane jako nadmiernie ograniczające prawo do wniesienia skargi konstytucyj- nej (art. 79 Konstytucji RP)²⁶, to jednak pamiętać należy, że rozwiązania wprowadzone w 1997 r. związane były m.in. z tym, iż szereg istotnych kwestii dotyczących dopuszczalności skarg nie było jeszcze rozstrzy- gniętych w orzecznictwie TK, stąd potrzeba kontroli w tym zakresie.

Wydaje się jednak, że lepszą gwarancją prawidłowości orzecznictwa mogłaby być zasada, zgodnie z którą jednomyślne stanowisko składu zamyka postępowanie. Natomiast jeśli jeden z jego członków skła- du orzekającego uważa, że skarga spełnia wymogi formalne, wówczas sprawa rozpatrywana jest w poszerzonym składzie tak, aby zapewnić realizację zasady, zgodnie z którą skarga nie podlega rozpatrzeniu jeżeli co najmniej trzech sędziów TK uważa ją za niedopuszczalną. Wydaje się bowiem, że celem regulacji powinno być przede wszystkim zapobieże- nie ewentualnym nieprawidłowościom (związanymi z problemem tzw.

26 Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do przedstawionego przez Prezydenta projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, www.programy.hfhr.pl/monito- ringprocesulegislacyjnego/fi les/2013/10/opinia-TK1.pdf [28.10.2013], s. 8–9.

przypadkowych większości w sytuacji występowania spornych proble- mów), aniżeli otwieranie pola do przedłużania postępowania.

PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIAPRZEDSĄDEMKONSTYTUCYJNYM AART. 6 EUROPEJSKIEJ K^ONWENCJI P^RAW C^ZŁOWIEKA

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie przed sądem konstytucyjnym wypełniać powinno również standardy prawno-międzynarodowe, o ile odnoszą się one do niego i nie stałyby w sprzeczności z normami konsty- tucyjnymi. Z tego punktu widzenia kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed sądem konstytucyjnym objęte jest gwarancja- mi wynikającymi z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz – choćby w pewnym zakresie – z jej art. 13. Sytuacja w tym zakresie jest dość skomplikowana, ponieważ prima facie przedmiotem postępowania jest w tym przypadku zasadniczo konstytucyjność aktu normatywne- go, a autorytatywne stwierdzenie zgodności lub niezgodności z ustawą zasadniczą nie jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy dotyczącym wprost praw lub obowiązków o charakterze cywilnoprawnym lub tez zasadności oskarżenia w sprawach karnych, nawet w przyjętym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka autonomicznym rozumieniu tych pojęć²⁷. Tak jest z pewnością przy tzw. abstrakcyjnej kontroli norm. Jed- nak postępowanie przed sądem konstytucyjnym może mieć ścisły zwią- zek z postępowaniami sądowymi i wówczas pojawiają się wątpliwości.

Z polskiego punktu widzenia stwierdzić można, że z utrwalone- go orzecznictwa ETPCz wynika, iż postępowanie przed TK w sprawie pytań prawnych złożonych przez sądy orzekające w sprawach objętych gwarancjami art. 6 EKPC podlega ocenie z punktu widzenia prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym czasie. Czas trwania postępowania przed TK „wlicza się” wówczas do całkowitej długości postępowania²⁸. Uwzględnić jednak należy, że incydentalne w tym przypadku rozstrzy- gnięcie kwestii konstytucyjności podstawy rozstrzygnięcia oznacza z reguły znaczny stopień skomplikowania sprawy, co uzasadnia przyję- cie dłuższego dopuszczalnego czasu trwania postępowania.

27 Inną kwestią jest ocena, czy postępowanie w sprawie w sprawie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej (poza tzw. kontrolą pre- wencyjną, bo tu jest ścisły związek z postępowaniem przed Sądem Okręgowym w Warszawie) podlega unormowaniu zawartemu w art. 6 EKPCz.

28 Zob. bliżej m.in.: F. Matscher, Art. 6 EMRK und verfassungsgerichtliche Verfahren, Europäische Grundrechte-Zeitschrift (EuGRZ) 1993, s. 450.

Wątpliwości budzi postępowanie w sprawach skarg konstytucyjnych.

Jego przedmiot w Polsce jest określony wąsko. W literaturze wyrażono co prawda stanowcze stanowisko, zgodnie z którym „samo postępowa- nie przed polskim sądem konstytucyjnym w sprawie skargi konstytu- cyjnej podlegać będzie ocenie w świetle wymogów wynikających z art.

6 ust. 1 EKPCz”²⁹. Jednak zwrócić należy uwagę, że orzeczenia ETPCc dotyczące tego problemu dotyczyły państw, w których skarga może być skierowana przeciwko wyrokom sądowym lub innym indywidualnym rozstrzygnięciom (Niemcy, Austria, Czechy, Hiszpania), a sąd konsty- tucyjny może te rozstrzygnięcia uchylać. Pod tym względem sytuacja w Polsce jest „jakościowo inna”.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że ETPCz przyjmował rów- nież za dopuszczalne skargi dotyczące postępowania przed niemieckim Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym, którego przedmiotem była wyłącznie kontrola norm, a więc nie kierowanych przeciwko indywidu- alnemu rozstrzygnięciu³⁰. Powiązano to z kwestią dochodzenia przed sądem odszkodowania, jakie przysługiwać może w przypadku stwier- dzonego przez sąd konstytucyjny wydania aktu generalnego niezgod- nego z ustawą zasadniczą, a tego rodzaju konsekwencje są również przewidziane w prawie polskim. Orzeczenie TK o niezgodności ustawy z Konstytucją lub umową międzynarodową, której ratyfi kacja wyma- gała zgody wyrażonej w ustawie, jest bowiem warunkiem dochodzenia roszczeń z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego (art. 417¹ § 1 i § 2 k.c.), a więc postępowanie przed TK jest swego rodzaju koniecznym wstęp- nym etatem właściwego dochodzenia roszczeń przed sądem powszech- nym. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że ETPCz jest dość „wyczulony” na problem przewlekłości postępowań sądowych, a Polska ma z tym cały czas kłopoty, przyjąć ogólnie należałoby, iż długość postępowania przed TK w sprawach skarg konstytucyjnych istotnie nie jest obojętna z punk- tu widzenia gwarancji wynikających z art. 6 EKPCz.

Powiedzieć tu poza tym można, że z pewnością są sytuacje, gdy orze- czenie TK ma analogiczny skutek jak w przypadku „bezpośredniego” uchy- lenia rozstrzygnięcia sądowego. Chodzi tu o zastosowanie tzw. przywileju

29 A. Wiśniewski, Polska skarga konstytucyjna a Europejska Konwencja Praw Człowie- ka, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. 12, s. 314. Pisze się też – mniej sta- nowczo – o możliwości objęcia postępowania w sprawach skarg konstytucyjnych wymogiem rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym czasie (Komentarz..., s. 145).

30 Wyrok ETPCz z 8 stycznia 2004 r. Vogggenreiter przeciw Niemcom (sprawa nr 47169/99), www.hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001- 61564 [28.10.2013].

korzyści. Drugim przypadkiem, kiedy TK orzeka w istocie w sprawie in- dywidualnej, jest wydawanie postanowień o zawieszeniu lub wstrzyma- niu wykonania orzeczenia w sprawie, której dotyczy skarga konstytucyj- na (art. 50 ust. 1 ustawy o TK). Chodzi tu zarówno o samo wydanie, jak i uchylenia takiego postanowienia (art. 50 ust. 3 ustawy o TK). W tych sytuacjach EKPCz i jej art. 6 mają z pewnością zastosowanie³¹.

Z analizowanym wcześniej zagadnieniem łączy się jeszcze jeden pro- blem. Otóż jeśli przyjąć, że postępowanie w sprawach skarg konstytu- cyjnych objęte jest gwarancjami z art. 6 ust. 1 EKPC, to odnieść do nich należy również wskazania ETPCz dotyczące konieczności wprowadze- nia do systemu krajowego skutecznego środka odwoławczego mającego na celu zadośćuczynienie w sytuacji naruszenia prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (art. 13 EKPCz)³².

O^{CHRONAPRAWNA PRZED}PRZEWLEKŁOŚCIĄ POSTĘPOWANIASĄDOWO-KONSTYTUCYJNEGOW N^IEMCZECH

Omawiając problem prób przeciwdziałania przewlekłości postępo- wania przed sądem konstytucyjnym warto spojrzeć bliżej na sytuację w Niemczech, gdzie występuje on stosunkowo długiego czasu. „Prze- ciążenie” sądu konstytucyjnego jest tam zjawiskiem występującym nie- mal od samego początku jego funkcjonowania po II wojnie światowej, czyli od 1951 r.³³ Nie wnikając tu w szczegóły podejmowanych co jakiś czas wysiłków na rzecz jego eliminacji, zwrócić należy uwagę na wpro- wadzone niedawno nowe rozwiązania. Kierując się bowiem wskazania- mi wynikającymi z orzecznictwa ETPCz, który stoi na stanowisku, że postępowania w sprawach pytań prawnych oraz skarg konstytucyjnych przeciwko wyrokom sądowym, podlegają gwarancjom wynikającym z art. 6 EKPCz, postępowanie przed Federalnym Trybunałem Konsty- tucyjnym objęte zostało regulacją wynikającą z ustawy o ochronie praw- nej w przypadku przewlekłości postępowania sądowego i postępowania przygotowawczego w sprawach karnych. W ustawie tej przewidziano jednak dla procedury sądowo-konstytucyjnej szczególną regulację.

Znowelizowano bowiem ustawę o federalnym Trybunale Konstytucyj- nym, dodając do niej nową zupełnie nową procedurę rozpatrywania

31 Por. odnośnie do prawa do wysłuchania K. Wojtyczek, Prawo..., s. 451.

32 Wyrok ETPCz z 26 października 200 r. Kudła przeciw Polsce (sprawa nr 30210/96).

33 Zob. bliżej: P. Czarny, op. cit., s. 56; M. Nowak, op. cit., s. 117 i 120.

środków prawnych pod nazwą skarg na przewlekłość postępowania (art. 97a–97e)³⁴.

Jeżeli procedura rozpatrywania sprawy przez FTK przedłuża się „po- nad miarę” uczestnik postępowania, jak również uczestnik postępowa- nia zawieszonego przez sąd z powodu złożenia pytania prawnego, mają prawo do odszkodowania. Ma ono również charakter zadośćuczynienia, nie jest bowiem związane ze sposobem rozstrzygnięcia i poniesieniem w związku z tym szkody, ale również ze stratami niematerialnymi wyni- kającymi z przedłużającego się czasu trwania postępowania. To zadość- uczynienie przysługuje jednak tyko wówczas, gdy niewystarczająca jest inna „satysfakcja” dla skarżącego, np. samo stwierdzenie przewlekłości.

Nie określono oczywiście precyzyjnie „właściwego czasu na rozpatrze- nie sprawy, wskazując tylko ogólnie, że ustalenie „rozsądnego” czasu rozpatrywania sprawy odbywa się z uwzględnieniem konkretnych oko- liczności danej sprawy oraz zadań i pozycji FTK. Ustawodawca ustalił, że wysokość zadośćuczynienia wynosić powinna zasadniczo 1.200 euro za każdy rok „opóźnienia”, z tym że FTK może ten przelicznik zwięk- szyć lub zmniejszyć.

Procedura jest w tym przypadku dwuetapowa. Najpierw – najwcze- śniej po upływie roku od wpłynięcia wniosku do FTK – należy zgłosić za- rzut przewlekłości, który jako taki, nie jest odrębnie rozpatrywany. Do- piero po upływie 6 miesięcy od zgłoszenia zarzutu lub 3 miesięcy od dnia załatwienia sprawy można wnieść właściwą skargę na przewlekłość.

W związku z wejściem zmian w życie powstała konieczność powoła- nia wewnątrz FTK nowego organu wewnętrznego, a mianowicie „izby skargowej”. Składa się ona z czterech sędziów (po dwóch z każdego senatu) i wybierana jest zasadniczo na dwa lata przez zgromadzenie ogólne sędziów FTK. Jeżeli skarga dotyczy postępowania, w którym sprawozdawcą jest jeden z członków izby skargowej, to jest on wyłączo- ny z udziału w danym postępowaniu, a należy na jego miejsce powołać zastępcę.

Jak widać rozwiązania niemieckie są dość nieprecyzyjne i skompliko- wane, a dodatkowo postępowanie w sprawach skarg na przewlekłość nie jest transparentne³⁵. Oczywiście utrudnia to uzyskanie zadośćuczynie- nia czy odszkodowania. Zwrócić należy uwagę, że już 2012 r. wpłynęły do FTK 33 skargi, z czego 28 zostało odrzuconych jako niedopuszczalne³⁶.

34 R. Zuck, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren vor dem BVerfG, Neue Ze- itschrift für Verwaltungsrecht 2012, s. 265.

35 Ibidem, s. 270.

36 www.bundesverfassungsgericht.de/organisation/gb2012/A-IX.html [28.10.2013].

Trudno więc na razie stwierdzić, jak nowa instytucja będzie funkcjo- nować. Kwestią odrębną jest problem, czy i w jakim stopniu mogą być pewnym wzorem dla innych państw.

PODSUMOWANIE

Przewlekłość postępowania przed sądem konstytucyjnym jest istot- nym problemem, jej wystąpienie osłabia bowiem zasadę nadrzędności konstytucji oraz efektywność ochrony praw podstawowych, co oddzia- łuje na stopień praktycznej realizacji zasady państwa prawnego. Tylko sprawne wykonywanie swoich zadań przez sąd konstytucyjny zapew- nia właściwą realizację funkcji konstytucji, zarówno w odniesieniu – jak ujmował Z. Maciąg – do struktury państwa (zwłaszcza relacji między konstytucyjnymi organami państwa), jak i w odniesieniu do jednostki (szczególnie ochrony jej praw i wolności, jak i rozwiązywania konfl iktów międzyludzkich)³⁷. Dodatkowy wymiar zagadnienie to uzyskuje w sytu- acji wprowadzenia do porządku prawnego skargi konstytucyjnej.

W Polsce – podobnie jak w wielu innych państwach – „czasowy wy- miar” postępowania przed TK jest z pewnością problemem, choć trudno uznać sytuację za dramatyczną. Jeśli chodzi o stan prawny, to Konsty- tucja RP wyznacza tylko ogólny nakaz sprawności i szybkości postę- powania. Z wyjątkiem prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy budżetowej nie ma określonych mniej lub bardziej ścisłych terminów załatwiania spraw. Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie ETPCz rysuje się wyraźna tendencja do objęcia gwarancją do rozpatrze- nia sprawy w rozsądnym czasie nie tylko postępowania w sprawach py- tań prawnych, ale również w sprawach skarg konstytucyjnych, o ile są one ściśle związane z rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy sądowej w ramach przedmiotowych wyznaczonych przez art. 6 ust. 1 EKPCz.

W tym świetle pozytywnie ocenić należy założenia i niektóre rozwią- zania projektu nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, choć można zastanawiać się, czy nie są one jednak zbyt ostrożne. Postulować nale- żałoby wprowadzenie jakichś formalnych możliwości oddziaływania na Trybunał, gdyby konkretne postępowanie przeciągało się ponad rozsąd- ną miarę. W tym kontekście niepraktyczne wydaje się obecnie rozszerza- nie obecnie zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej również na

37 Z. Maciąg, Funktionen der Verfassung, [w:] Verfassung im Zeitalter der Europäi- sierung und Globalisierung, red. P. Czarny, P. Tuleja, K. Wojtyczek, Kraków 2011, s. 299–301.

orzeczenia sądowe, tym bardziej, że pochodną tego rozwiązania byłoby bezdyskusyjne objęcie tego rodzaju postępowań również gwarancjami wynikającymi z art. 13 EKPCz, a tym samym konieczność wprowadzenia odrębnej skargi na przewlekłość postępowania przed TK.