Nauka
administracja
Kontrola a nadzór
Proces kontroli
Kontrola jest procesem charakterystycznym dla wszystkich dziedzin życia. Zjawisko kontroli występuje w każdym ludzkim działaniu, zarówno podejmowanym w zakresie życia codziennego jednostki, jak i na poziomie państwa lub społeczeństwa. Brak kontroli wpływa na niską jakość działania i nikłą możliwość utrzymania odpowiednich standardów.
Kontrola to obecnie jeden z najbardziej zagmatwanych
i najbardziej dynamicznie ewoluujących aspektów
zarządzania administracją publiczną w Polsce.
Pojęcie kontroli
Obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawienie spostrzeżeń organom kierującym działalnością administracji bez prawa wydawania jakichkolwiek dyspozycji, gdyż możliwość ich wydawania musiałaby oznaczać ponoszenie przez kontrolującego odpowiedzialności za podjętą decyzję
(J. Starościak
Polega na badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem
postulowanym, ustaleniu zasięgu i przyczyn rozbieżności, a także przekazywaniu wyników tego ustalenia, a z czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu
(J. Boć)
Dla E. Ochendowskiego kontrola to obserwowanie, ustalanie lub wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom dokonanych spostrzeżeń
Proces kontroli
Obserwacja i ustalenie
stanu rzeczywistego
rzeczy
Konfrontacja stanu faktycznego z
założonm
Diagnoza przyczyn ewentualnych
niezgoności Przekazanie
wniosków wynikających
z kontroli
Etapy kontroli
1) Wszczęcie kontroli
2) Zbadanie stanu faktycznego
3) Określenie stanu postulowanego
4) Subsumcja stanu faktycznego do stanu prawnego i określenie zasięgu i przyczyn rozbieżności –
podstawowa funkcja, treść kontroli
5) Przekazanie wniosków z kontroli podmiotowi
kontrolowanemu i podmiotowi nadrzędnemu
organizacyjnie.
Proces kontroli
Kontrola koncentruje się zatem na identyfikacji nieprawidłowości i patologii, dotyczących przede wszystkim naruszenia przez urzędników prawa i innych wiążących ich procedur, i im przeciwdziałaniu.
Istotnym elementem tego procesu jest kontrola
wydatków skoncentrowana na badaniu, czy
pieniądze publiczne zostały zagospodarowane w
sposób zgodny z ustalonym wcześniej planem i
z zachowaniem procedur ich wydatkowania
System kontroli
Dotyczy wewnętrznie zespolonych wartości określających zadania kontroli, warunki prawidłowej organizacji , funkcjonowania kontroli, organizację podmiotów kontrolujących, zasięg przedmiotowy i podmiotowy kontroli oraz skutki kontroli
Cały system kontroli jest oparty na
podstawowym celu kontroli jakim jest
zapewnienie zgodności działania z
prawem
Rozrost kontroli
Zarówno administracja, jak i system kontroli przejawia tendencje do rozrostu
Rozrost kontroli jest spowodowany
a) większą liczbą jednostek kontrolujących,
b) zwiększeniem aparatu wykonawczego w obrębie tego samego rodzaju kontroli
c) więcej rodzajów kontroli,
d) zwiększenie zasięgu kontroli w określonym
rodzaju kontroli.
Zalety zintensyfikowania kontroli
rozbudowana kontrola społeczna,
wprowadzenie kontroli społecznej nad działaniami administracji,
upowszechnienie wartości uznawanych powszechnie za korzystne dla społeczeństwa i państwa
zmniejszenie stanu bezrobocia w państwie
budowa społecznej opinii iż poszerzenie czy
zintensyfikowanie kontroli daje sensowne rezultaty
utwierdzające przekonanie o możliwości realizacji
aktywnych przedsięwzięć administracji publicznej
Po co jest kontrola czyli o zadaniach w obrębie kontroli
Ulepszenie działalności kontrolowanej poprzez wskazanie na jej
uchybienia Polepszenie
sytuacji
kreowanej przez działalność, która z powodu
wskazanych uchybień,
kontrolę wywoła
Ulepszenie całej
administracji
Poprawę administrowania poprzez prowadzenie działań kontrolnych, profilaktycznych
Potrzebę
zwiększania ogólnej wiedzy w danych
dziedzinach czy sprawach Zwiększenie
zaufania do organów władzy publicznej, zadośćuczyni enie
oczekiwanio m
społecznym
Podmioty przeprowadzające kontrolę
Podmioty powołane wyłącznie do przeprowadzenia kontroli,
Podmioty, w których wydzielono specjalne komórki przeznaczone do przeprowadzenia kontroli,
Organy i urzędu, które w swojej strukturze organizacyjnej powołanej do określonej działalności merytorycznej nie zawierają specjalnego wyodrębnienia specjalnego organizacyjnego powołanego do kontrolowania, a w razie potrzeby kontroli uczestniczą w im całym „organizmem”,
Podmioty kreowane dla powołania kontroli jednorazowej,
rzadko powoływane znajdują się w zakresie władzy
ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej
Podmioty przeprowadzające kontrolę
Samokontrola dokonywana przez urzędnika
decydującego także po podjęciu rozstrzygnięcia
Kontrola dokonywana przez współfunkcjonariuszy publicznych,
Kontrola dokonywana przez kierownika danej jednostki organizacyjnej,
Kontrolę dokonywaną przez organ, którego
kompetencje daną czynność urzędnik realizuje,
Kontrolę dokonywaną formalnie przez podmioty
zewnętrzne, które dysponuja określonym rodzajem
zwierzchności wobec kontrolowanego,
Podmioty poddawane kontroli
Organy administracji państwowej
Organy samorządu terytorialnego w sferze organizacyjno-wewnętrznej, kształtowania stosunków gospodarczych, społecznych i gospodarczych
Obywatele w poddanej prawu publicznemu sferze ich działalaności politycznej, społecznej i gospodarczej
Prywatne podmioty gospodarcze w sferze organizowania stosunków gospodarczych a niekiedy społecznych
Organy administracji rządowej w sferze organizacyjno-kontrolnej
Organy administracji rządowej w sferze kształtowania zewnętrznych stosunków społecznych i gospodarczych
Podmioty gospodarcze w sferze organizowania stosunków społecznych, niekiedy gospodarczych i politycznych
Rodzaje kontroli
Kontrola z urzędu (NIK), kontrola na wniosek (kontrola instancyjna)
Kontrola wstępna, faktyczna, następcza
Inspekcja (bezpośrednia obserwacja zachowania się ludzi w jednostce kontrolowanej), lustracja (badanie stanu
rzeczywistego określonego podmiotu), rewizja (kontrola finansowa), wizytacja (bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego)
Kontrola sensu largo obejmuje działania wszystkich organów i podmiotów, które pośrednio czy bezpośrednio prowadzą do uzyskania informacji na temat funkcjonowania administracji publicznej; kontrola sensu stricto to
działalność zawodowa prowadzona przez organy
administracji publicznej i nastawionej bezpośrednio na
wykonywanie funkcji kontrolnej wobec organów podległych czy stanowiących część tej samej jednostki organizacyjnej (kontrola wewnętrzna) albo organów formalnie
niepowiązanych więzami hierarchicznymi czy
organizacyjnymi z organem kontrolującym (kontrola
zewnętrzna)
Kryteria kontroli
Kryterium Opis
LEGALNOŚĆ
Obowiązuje w każdej kontroli!!!
- treść wszystkich uwarunkowań, wymogów, wszystkich określonych zachowań zawartych w normach obowiązujących podmiot kontrolowany czyli w normach prawa materialnego, ustrojowego i procesowego
- zgodność działania kontrolowanego podmiotu z prawem, zarówno przepisami powszechnie obowiązującymi, jak i aktami prawa wewnętrznego
CELOWOŚĆ -ocena działań podejmowanych w celu osiągnięcia bezpośrednio lub pośrednio zamierzonego efektu;
- obejmuje zapewnienie zgodności z celami określonymi dla kontrolowanej jednostki lub działalności, stosowanie metod i środków odpowiednich dla osiągnięcia celów oraz osiągnięcie tych celów (skuteczność)
RZETELNOŚĆ - system wymogów formułowanych dla tego pojęcia a obrazujących należytą staranność, dobrą wolę oraz działanie zgodne z najlepszą wiedzą, wymaga solidności i wiarygodności
- obejmuje wypełnianie obowiązków z należytą starannością, sumiennie i terminowo, wykonywanie zobowiązań zgodnie z ich treścią,
dokumentowanie działań zgodnie z rzeczywistością, we właściwej formie i wymaganych terminach, zgodnie z wewnętrznymi regułami funkcjonowania jednostki
GOSPODARNOŚĆ - ocena osiągnięcia maksymalnych, możliwych do osiągnięcia efektów, minimalizację strat, unikanie zbędnego ryzyka, osiągnie zamierzonych przychodów i pokrywanie wydatków z osiąganych przychodów;
- obejmuje oszczędne i wydajne gospodarowanie środkami, zgodnie z zasadą uzyskiwania najlepszych efektów przy możli-wie najmniejszych nakładach
Kryteria kontroli c.d.
Zgodności z polityką rządu
uwzględnienie interesu społecznego
uwzględnienie interesu indywidualnego
inne ( np. art. 61 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji
rządowej w województwie: „Prezes Rady Ministrów
określi, w drodze rozporządzenia, tryb kontroli aktów
prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i
organy niezespolonej administracji rządowej, biorąc pod
uwagę konieczność zapewnienia ich zgodności z
przepisami powszechnie obowiązującymi oraz polityką
Rady Ministrów )
Kontrola zewnętrzna a wewnętrzna
Kontrola zewnętrzna - sprawowana przez Kontrola wewnętrzna podmioty spoza administracji
Zadanie
Oceń czy podany przykład stanowi kontrolę wewnętrzną czy zewnętrzną?
Kontrola dokonywana przez Wydział Nadzoru i Kontroli, oddział Kontroli wewnętrznej w Urzędzie Wojewódzkim nad działalnością Wydziału Nieruchomości w urzędzie wojewódzkim?
Kontrola Ministerstwa Finansów w zakresie
realizacji budżetu przez Ministerstwo
Środowiska
Kontrola wewnętrzna sensu srticto i largo
W literaturze występują różnorodne podziały kontroli wewnętrznej, w tym przykładowo na kontrolę wewnętrzną sensu stricto i kontrolę wewnętrzną sensu largo.
kontrola wewnętrzna sensu largo (wewnątrzadministracyjnej)- zespół różnorakich kontroli sprawowanych przez określone podmioty usytuowane organizacyjnie w ramach aparatu administracyjnego i skierowanych, choć nie wyłącznie, na inne podmioty
znajdujące się w strukturze administracji
kontroli wewnętrzna (sensu stricto),- działania o bardziej ciągłym, konkretnym i
zindywidualizowanym charakterze, ukierunkowanym na pomoc w osiąganiu celów danej jednostki organizacyjnej,
a także na ocenie dokonywanej nie tylko na podstawie kryteriów legalności, celowości,
gospodarności, rzetelności, ale również w oparciu o inne, bardziej szczegółowe kryteria,
tj. sprawność organizacyjną, oszczędność sił i środków w działaniu. Swym zakresem
obejmuje ona także kontrolę kadr urzędu poprzez ocenę zachowań i postaw zawodowych.
Podział kontroli (wewnętrznej)
RESORTOWA – wyodrębniona z uwagi na istnienie resortów (działów) w administracji
MIĘDZYRESORTOWA– przeprowadzana jest przez organy danego resortu wobec organów pozostających poza obrębem tego resortu
INSTANCYJNA – sprawowana w stosunku do
organów wydających te akty przez organy wyższego
stopnia przez odpowiednie procedury np. kodeks
postępowania administracyjnego wraz z prawem do
uchylania i zmian tych aktów
Działy administracji rządowej
(art. 5 ustawy z dnia 4 .09. 1997 r. o działach administracji rządowej
1) administracja publiczna; 1a) budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; 2) budżet; 2a) energia; 3) finanse publiczne; 4) gospodarka; 5) gospodarka morska; 6) gospodarka wodna; 6a) gospodarka złożami kopalin; 7) instytucje finansowe; 7a) informatyzacja; 8) członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej; 9) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; 10) kultura fizyczna; 11) łączność; 12) (uchylony) 13) nauka; 14) obrona narodowa; 15) oświata i wychowanie; 16) praca; 17) rolnictwo; 18) rozwój wsi; 18a) rozwój regionalny; 18b) rynki rolne; 18c) rybołówstwo; 19) (uchylony) 20) sprawiedliwość; 21) szkolnictwo wyższe; 22) transport; 22a) turystyka; 23) środowisko; 23a) rodzina; 24) sprawy wewnętrzne; 25) wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne; 26) zabezpieczenie społeczne; 27) sprawy zagraniczne; 28) zdrowie;
29) żegluga śródlądowa
Kontrola międzyresortowa
Kontrola sprawowana przez wyspecjalizowane inspekcje, zwana kontrolą międzyresortową, odznacza się tym, że:
inspekcje specjalne, wchodząc w skład struktury organizacyjnej określonego resortu, swym działaniem obejmują także podmioty spoza własnego działu administracji,
określana jest w aspekcie rzeczowym, a nie podmiotowym, ponieważ wykonywać mogą ją w tym samym zakresie różne kategorie podmiotów uprawnionych do
kontroli (organy administracji publicznej, podmioty administrujące i inne),
organy tej kontroli nie wykonują jedynie kontroli w znaczeniu ścisłym, ale wyposażone są również w uprawnienia charakterystyczne dla nadzoru wykonywanego przez organu nadrzędne wobec kontrolowanych,
charakteryzuje ją wysoki poziom sprawności, obiektywności i fachowości,
ponieważ inspektorzy wykonujący kontrolę międzyresortową wyposażeni są z
reguły w szerokie uprawnienia.
Kontrola w administracji rządowej
(ustawa z dnia 15.07 2011 r. o kontroli w administracji rządowej)
Zakres przedmiotowy podmiotowy
1) zasady i tryb przeprowadzania kontroli działalności organów administracji rządowej, urzędów je obsługujących lub stanowiących ich aparat pomocniczy oraz jednostek organizacyjnych podległych tym organom lub przez nie nadzorowanych, zwanych dalej
"jednostkami kontrolowanymi";
2)organy właściwe w sprawach kontroli,
3)działalności organów samorządu terytorialnego w sprawach
dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej,
4)wykonywania przez inne podmioty zadań z zakresu administracji
rządowej w zakresie, w jakim zadania te są finansowane z budżetu
państwa.
Kontrola w administracji rządowej
(ustawa z dnia 15.07 2011 r. o kontroli w administracji rządowej)
Cel kontroli:
1) przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli,
2) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie
odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości.
Kryteria kontroli :
Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, kontrolę przeprowadza
się pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.
Kontrola w administracji rządowej
(ustawa z dnia 15.07 2011 r. o kontroli w administracji rządowej)
Prezes Rady Ministrów kontroluje organy lub jednostki administracji rządowej, a także jednostki im podległe lub przez nie nadzorowane.
Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kontroluje instytucje gospodarki budżetowej przez niego utworzone oraz podmioty, które otrzymały dotację z części budżetu państwa, której dysponentem jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
Minister, kierownik urzędu centralnego lub przewodniczący komitetu wchodzącego
w skład Rady Ministrów kontroluje:
1) podległe mu lub przez niego nadzorowane organy lub jednostki organizacyjne;
2) jednostki podległe organom, o których mowa w pkt 1, lub przez nie nadzorowane;
3)podmioty, które otrzymały środki budżetowe z części budżetu państwa, której jest
dysponentem.
Kontrola w administracji rządowej
(ustawa z dnia 15.07 2011 r. o kontroli w administracji rządowej)
Wojewoda kontroluje:
1) organy rządowej administracji zespolonej w województwie;
2) jednostki podległe organom, o których mowa w pkt 1, lub przez nie nadzorowane;
3) organy samorządu terytorialnego;
4) podmioty, które otrzymały dotację z części budżetu państwa, której dysponentem jest wojewoda.
Organy administracji zespolonej i niezespolonej kontrolują:
1)podległe im lub przez nie nadzorowane organy lub jednostki organizacyjne;
2)jednostki podległe organom, o których mowa w pkt 1, lub przez nie
nadzorowane
Kontrola w administracji rządowej
(ustawa z dnia 15.07 2011 r. o kontroli w administracji rządowej)
Prezes Rady Ministrów jest organem właściwym w sprawach koordynowania kontroli, w tym zarządzanej przez inne organy administracji rządowej. Prezes Rady Ministrów może w szczególności:
1) zlecić kierownikowi jednostki kontrolującej przeprowadzenie kontroli wskazanych podmiotów lub obszarów działalności i żądać przedstawiania informacji o wynikach kontroli;
2) delegować kontrolera Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do uczestniczenia w kontroli;
3)określić standardy kontroli w administracji rządowej, które udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Prezes Rady Ministrów może zlecić przeprowadzenie kontroli wskazanego obszaru działalności administracji rządowej przez więcej niż jednego kierownika jednostki kontrolującej. W takim przypadku Prezes Rady Ministrów koordynuje kontrolę w szczególności przez:
1)wydanie wskazówek metodycznych wiążących dla tej kontroli;
2)opracowanie lub zlecenie opracowania programu kontroli;
3)czuwanie nad przebiegiem kontroli;
4)sporządzenie lub zlecenie sporządzenia informacji zbiorczych o wynikach kontroli
Kontrola zewnętrzna
Kontrola zewnętrzna
Kontrola zewnętrzna
kontrola parlamentarna
(sejmowa i senacka)
kontrola państwowa (NIK) Kontrola sądowa
kontrola społeczna
Kontrola RPO kontrola prokuratorska
Kontrola
parlamentarna
Sejm sprawuje kontrolę na: sesjach, poprzez działalność Marszałka i Prezydium Sejmu, komisji sejmowych oraz za pośrednictwem posłów
Uprawnienia Sejmu to m.in.:
składanie sprawozdań z działalności przez m.in., RPO, TK, TS,
podejmowanie uchwał, rezolucji, deklaracji, oświadczeń i apeli,
powołanie komisji sejmowych, które m.in. Rozpatrują projekty ustaw i uchwał,
rozpatrywanie projektu ustawy budżetowej i innych planów finansowych.
Uprawnienia Senatu są podobne do uprawnień Sejmu
Posłowie senatorowie mogą m.in. żądać wszelkich informacji i materiałów
związanych m.in. z działalnością organów administracji publicznej czy innych
podmiotów; przysługuje im także wgląd do materiałów stanowiących
tajemnicę państwową.
Kontrola NIK
Ustawa z dnia 23.12 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej ; podlega Sejmowi.; działa na zasadach kolegialności.
Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych.
Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych oraz działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują
się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, np..
1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny;
2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego;
3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne;
4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub
samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych
Kontrola NIK
Ustawa z dnia 23.12 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
Prezes Najwyższej Izby Kontroli może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o:
1) stwierdzenie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;
2) stwierdzenie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;
3) stwierdzenie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami;
4) stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych;
5) rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa
Prezes Najwyższej Izby Kontroli kieruje Najwyższą Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność
Prezesa Najwyższej Izby Kontroli - na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej
35 posłów - powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu.
Kontrola sądowa
Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny
Kontrola dokonywana przez sądy powszechne
Kontrola RPO
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich
Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP RPO stoi na straży wolności i praw człowieka oraz obywatela określonych w Konstytucji RP oraz w innych aktach normatywnych. W zakresie podejmowanej działalności aktywność RPO dotyczy czuwania nad przestrzeganiem praw obywatelskich
Rzecznika powołuje Sejm za zgodą Senatu na
wniosek Marszałka Sejmu albo grupy 35 posłów
Kontrola TK
Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:
zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa
Rozpatruje skargi konstytucyjne
Kontrola RPO
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich
Rzecznik po zbadaniu sprawy może:
1) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela;
2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa;
4) żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi;
5) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu;
6) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi;
7) wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach;
8) wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.
Kontrola NIK
Ustawa z dnia 23.12 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Prezesowi Rady Ministrów informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz informacje o wynikach kontroli przedkładane Sejmowi i
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Najwyższa Izba Kontroli może przedkładać:
1) właściwym wojewodom informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej;
2) właściwym wojewodom i organom jednostek samorządu
terytorialnego informacje o wynikach ważniejszych kontroli
dotyczących działalności samorządu terytorialnego.
Kontrola kontroli
Organ zwierzchni funkcjonalnie lub organizacyjnie nad organem kontrolującym
Sąd lub trybunał
Inny szczególny organ mieszczący się w obszarze władzy ustawodawczej np. komisja parlamentarna
Organ partyjny mający zdolność reakcji formalnej,
wyrażanej wobec uzależnionego od niego
politycznie podmiotu kontrolującego
Nowa koncepcja kontroli
Na przestrzeni lat doszło do ewolucji kontroli: od instrumentu wykrywania nieprawidłowości i nieprzestrzegania procedur, w stronę narzędzia wspomagającego efektywne zarządzanie w administracji.
Wskutek tej koncepcji doszło do upowszechnienie
w administracji publicznej audytu wewnętrznego i
kontroli jakości (zarządzania jakością) jako
nowych, w pewnym sensie konkurencyjnych
systemów kontroli opartych na doświadczeniach
sektora prywatnego
Audyt wewnętrzny
AUDYT WEWNĘTRZNY jest działalnością niezależną i obiektywną o charakterze doradczym i wspierającym, nastawiona na wypracowanie dodatkowej wartości dla organizacji oraz usprawnienie jej bieżącego funkcjonowania.
Celem audytu wewnętrznego jest również zwiększenie zdolności
organizacji do osiągania jej celów poprzez zapewnienie kompleksowych narzędzi oceny i podnoszenia efektywności procesów i procedur
zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania
Pierwotnie audyt wewnętrzny dotyczył przede wszystkim kontroli
finansowej, zaś a audytorzy rekrutowali się głównie z grona księgowych.
Druga połowa XX w. upowszechniła audyt w przedsiębiorstwach, który zaczął obejmować całokształt działania organizacji oraz ocenę jej
skuteczności w realizacji strategicznych celów. Niezależnie od tego
wyróżnia się bardziej szczegółowe typy i zakresy audytu wewnętrznego, np. audyt operacyjny, audyt finansowy czy audyt informatyczny
Cechy audytu wewnętrznego
Jest to działalność nastawiona na usprawnienie •zarządzania organizacją, a nie tylko identyfikowanie nieprawidłowości czy wskazywanie osób, które się ich dopuściły;
audytor ma być w pierwszej kolejności doradcą audytowanej komórki organizacyjnej, nie zaś kontrolerem skoncentrowanym na szukaniu błędów i niedociągnięć;
Audyt nie opiera się na filozofii wykrywania i karania, ale raczej doskonalenia i doradzania;
Audyt jest zdecydowanie ukierunkowany na przyszłość – ma na celu usprawnienie procesów i procedur w danej organizacji, zidentyfikowanie słabości mogących negatywnie wpłynąć na jej sprawność, a nie tylko dostarczenie informacji na temat stanu obecnego i przeszłego;
Audyt wewnętrzny jest działalnością wkomponowaną w model zarządzania przez rezultaty. W jego ramach kontroluje się bowiem wewnętrzne procesy i procedury pod kątem ich skuteczności w realizacji strategicznych celów organizacji;
Usytuowanie komórek audytu wewnętrznego oraz status audytorów w ramach organizacji powinny gwarantować im wysoki poziom nie-zależności i odporności na ewentualne naci-ski.
Cechy audytu wewnętrznego
Coraz częstszy outsorcing usług audytu wewnętrznego- wzbudza kontrowersje na gruncie ustawy o finansach publicznych
Zagwarantowanie audytorom wewnętrznym niezależności, co zostało uwzględnione w przepisach ustawy o finansach publicznych. Kierownik komórki audytu wewnętrznego z mocy ustawy podlega tylko kierownikowi urzędu, a tam, gdzie powołano dyrektora generalnego (ministerstwa, urzędy centralne) – bezpośrednio jemu;
Standardy audytu wewnętrznego:
a) niezależność i obiektywizm audytorów – ma temu służyć m.in. bezpośredni i nieograniczony dostęp do kierownictwa wyższego szczebla organizacji oraz obiektywizm audytorów;
b) biegłość – dbałość o legitymowanie się wśród audytorów odpowiednimi kwalifikacjami i właściwym przygotowaniem do wykonywania swoich funkcji, nakaz stałego podnoszenia kwalifikacji
c) oceny wewnętrzne i zewnętrzne –samoocena przez audytorów swojej pracy, monitowanie pracy audytorów przez inne podmioty
Zarządzanie jakością
Samokontrola administracji jest kontrola jakości działania urzędów administracji, której służą systemy zarządzania jakością, które mają zatem tak ukształtować wewnętrzne procesy i procedury w instytucjach publicznych, aby były one w stanie obsłużyć obywatela w sposób go satysfakcjonujący.
Pojęcie jakości jest mocno niejednoznaczne, jednak przyjęło się je definiować przez pryzmat klientów danej organizacji. Jakość ma być zatem odzwierciedleniem stopnia, w jakim dana organizacja i świadczone przez nią usługi spełniają oczekiwania klienta
Systemy zarządzania jakością funkcjonują z reguły w oparciu o jeden z kilku wiodących
modeli, kryjących się pod akronimami EFQM (European Foundation for Quality Management), ISO (International Organization for Standardization) czy CAF (Common Assessment
Framework)
CAF dotyczy modelu zarządzania jakością wykreowanego na potrzeby administracji publicznej; istotna rola w opracowaniu modelu Europejskiego Instytutu Administracji
Publicznej w Maastric. Jest to narzędzie mające na celu przeprowadzania samooceny przez urzędy administracji publicznej i umożliwiające samodzielnie diagnozowanie jakości swojej pracy, uwzględniając dziewięć kluczowych kryteriów: przywództwo, strategia i planowanie, zarządzanie zasobami ludzkimi, partnerstwa i zasoby, procesy, rezultaty w odniesieniu do pracowników, rezultaty w relacjach z klientami administracji (obywatelami), wpływ na społeczeństwo oraz kluczowe wyniki działalności. Jakość w każdej z tych dziedzin powinna zostać oceniona w skali 0–100 punktów. Efektem jest lista tych wymagających poprawy.
Skutki rozrostu kontroli
Rozrost kontroli powoduje:
a)
pogorszenie działalności kontrolowanej,
b)
pogorszenie działalności kontrolnej w zakresie obniżenia jej dotychczasowej lub postulowanej sprawności, rzetelności, obiektywności czy efektywności,
c)
w sferze organizacyjnej, ekonomicznej, społecznej czy politycznej następuje zmiana warunków działalności kontrolowanej, że utrzymanie tej działalności na dotychczasowym poziomie musi być związane ze zwiększeniem i zintensyfikowanie kontroli,
d)
następuje objęcie kontrolą takich dziedzin życia, które
dotychczas tej kontroli nie podlegały.
Kontrola a inne więzi ustrojowe
kontrola ? kierowanie ? koordynacja ? nadzór?
Kierowanie
W ujęciu J. Zimmermanna kierownictwo jest najsilniejszą kategorią więzi organizacyjnej występującą pomiędzy podmiotami układu scentralizowanego. W ramach tej relacji organ nadrzędny jest uprawniony do stosowania wszelkich środków oddziaływania (np. poleceń służbowych) służących mu do określania treści działania jednostki kontrolowanej
M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, dodatkowo wskazują
na sposobność do stosowania wszelkich środków
celem oddziaływania na postępowanie organów
kierowanych
Nadzór
Pojęcie nadzoru nie tylko obserwowanie zjawisk, ale także ich ocenianie. Ze względu na to organ nadzoru należy także do podmiotów współadministrujących, odpowiedzialnych za wyniki działalności organizatorskiej jednostek podległych nadzorowi.
W ramach zaprezentowanego ogólnego pojęcia nadzoru J.
Starosciak wprowadza podział na nadzór o charakterze dyrektywnym i nadzór o charakterze weryfikacyjnym.
Nadzór dyrektywny jest relacją opartą na podporządkowaniu
hierarchicznym, która upoważnia do sprawowania kierownictwa
nad działalnością organu niższego rzędu przy zastosowaniu
dyrektyw administracyjnych. Nadzór weryfikacyjny polega za to
na porównaniu zgodności działalności organu niższego stopnia z
prawem i zasadniczą linią polityki państwa i występuje
w administracji zdecentralizowanej
Nadzór a kierownictwo
W. Dawidowicza, uznaje nadzór za cechę konstrukcyjną modelu decentralistycznego, wykluczając tym samym wykonywanie nadzoru przy zastosowaniu poleceń służbowych i wytycznych.
Podobne podejście prezentuje J. Jeżewski, dla którego kierownictwo obejmuje relację występującą w ramach układu scentralizowanego, pojęcie nadzoru autor ten identyfikuje zaś z układem zdecentralizowanym. Powoduje to brak możliwości naruszenia prawnie przyznanej samodzielności podmiotom zdecentralizowanym wskutek stosowanych środków nadzoru
J. Jagielski, stwierdza jednoznacznie, że „(...) kategoria nadzoru nie powinna być używana dla oznaczenia relacji między podmiotami
w ramach układów z założenia scentralizowanych, gdzie
podstawowym spoiwem jest kierownictwo
Nadzór a kierownictwo
Kompetencje kierownicze opierają się na istnieniu ścisłej zależności zarówno w sferze służbowej, jak i osobowej.
Pierwsza z nich dotyczy przede wszystkim możliwości wydawania zarządzeń, wytycznych i poleceń służbowych, druga zaś odnosi się do uprawnień kreacyjnych związanych z obsadzaniem stanowisk w organie podległym.
W. Góralczyk zauważa, że ustawodawca rzadko posługuje się pojęciem kierownictwa. Zdaniem uczonego pojęcie
kierowania częściej występuje w polskim porządku prawnym, niż zostaje expressis verbis wyrażone w ustawie. Dla
podmiotu kierującego stanowi ono kierownictwo, zaś dla
podmiotu kierowanego – podporządkowanie lub podległość
Kontrola a nadzór
Nadzór (T. Bigo) dotyczy „zespołu realizowanych kompetencji , której działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość
Charakterystyczne da nadzoru jest stosowanie aktów usuwających skutki nieprawidłowości lub aktów nadających kierunek działalności
Jeżeli kontrola jest podejmowana przez organ organizacyjnie
zwierzchni odpowiedzialny za jego zadania i jeśli temu
organowi zwierzchniemu służą środki oddziaływania
władczego wobec podrzędnego w strukturze podmiotu
kontrolowanego to kontrola przybiera kwalifikowaną postać
nadzoru
Kontrola a nadzór
Relacja nadzoru polega za to nie tylko na spostrzeganiu i ocenianiu
działalności nadzorowanej, ale także na współadministrowaniu i ponoszeniu odpowiedzialności za wyniki działalności organizatorskiej organów
podległych nadzorowi w dziedzinie, do której mają zastosowanie podjęte środki nadzorcze. Nadzór oznacza sytuację, w której organ nadzorujący został wyposażony w środki pozwalające wpływać na postępowanie jednostek lub organów.
Oznacza to tyle, co uprawnienia kontrolne z możliwością wywierania wiążącego wpływu na organy lub instytucje nadzorowane. Środki stosowane w ramach kontroli mają na celu wskazanie podmiotowi kontrolowanemu dyrektyw dotyczących jego postępowania w przyszłości, natomiast środki nadzorcze służą zmodyfikowaniu działalności w pożądanym przez podmiot nadzorujący kierunku.
Wynika to stąd, iż nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli.
Nadzór zawsze obejmuje kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli
nie musi oznaczać zastosowanie środków nadzorczych.
Literatura
W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawo-
administracyjnych, Warszawa 1974, s. 105.
J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978.
A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, Kolonia Limited 2013.
M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa 2013.
D. Sześciło (red.), Administracja i zarządzanie publiczne.
Nauka o współczesnej administracji, Warszawa 2014, http://rszarf.ips.uw.edu.pl/apub/podrecznik.pdf
