Adam Jaskulski
Unia Europejska wspólnotą
bezprawia? Duże i małe manipulacje
w instytucjach unijnych w związku z
wejściem w życie Traktatu
lizbońskiego
Rocznik Integracji Europejskiej nr 4, 291-299
2010
ADAM
JASKULSKI
Poznań
Unia Europejska wspólnotą
bezprawia?
Duże i
małe
manipulacje
w
instytucjach
unijnych
w
związku
z wejściem
w
życie
Traktatu
lizbońskiego
Wprowadzenie
Celem prezentowanego artykułu jest analiza elementów wdrażania postanowień
Traktatu lizbońskiego (TL), odnosząca się przede wszystkim do tworzenia podstaw
prawnychfunkcjonowania RadyEuropejskiej (RE),tj. jej regulaminu wewnętrznego
oraz pierwszych decyzji podejmowanych przez tą instytucję na podstawie uprawnień
przewidzianych dla niej w Traktacielizbońskim. Dodatkowo analizie zostanie poddany problem wykorzystywania języka, do promowania niektórych koncepcji prawnych na poziomiepozatraktatowym, na przykładzie nowego regulaminuwewnętrznego Rady Unii Europejskiej (RUE)oraz zmian dokonywanych w regulaminie Parlamentu Euro
pejskiego (PE). Niniejszy artykuł ma charakter interdyscyplinarny: prawno-politolo-giczny. Rozważania dotyczące sposobu przyjmowania określonych aktów oraz konsekwencji prawnych tak wykorzystywanych procedur sąuzupełnione wyjaśnie niem politologicznymzaistniałych sytuacji.
Nadużycie?
Decyzja1 w sprawie przyjęcia regulaminwewnętrznego (RW) Rady Europejskiej
została ustanowiona na podstawie procedury, która w momencie jej przyjmowania
jeszczenie istniała. Zgodnie z art. 1 ust. 2 Decyzji RE wsprawieprzyjęcia regulaminu
wewnętrznego, zostałon przyjętyna podstawieprocedury przewidzianejwart.7 Regu
laminu, stanowiącego załącznikdo wspomnianej Decyzji. Pytanie, jakie nasuwa się w kontekście zastosowanej procedury przyjęciadecyzji o ustanowieniuRW, dotyczy tego czy możliwe jestzastosowanie procedury doprzyjęcia aktu, któraw momencie
jego przyjmowanianie istnieje?
1 Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrz nego (2009/882/UE).
Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)przewidująprzyjmowanie decyzji RE tylko na jej spotkaniach. Traktatynie za wieraj ą żadnychodniesień do możliwościzastosowaniaprocedury pisemnejdo
przyję-cia decyzji w sprawie przyjęcia RW RE. Tym samym, jedynym dopuszczalnym sposobem jest podjęcie decyzji poprzez głosowanie na posiedzeniu RE. Natomiast
292 Adam Jaskulski RIE 4’10 w tym przypadkudoszło do podjęcia decyzji w procedurze pisemnej, czyli poprzez przesłaniepropozycji decyzji przez Przewodniczącego RE jej członkom, którzy pisem
nie wyrazilizgodęnaprzyjęcie proponowanej decyzji.Konstrukcja zastosowana do
omawianej decyzji powoduje, iż jest ona nieważna z powodu naruszenia istotnych
wymogów proceduralnych podczas jej przyjęcia. Wynika to z faktu, iż nie można przyjmowaćaktu prawnego na podstawie procedury nieistniejącej w momencie jego przyjmowania. Owa nieważność mogłabyćtylko stwierdzona w postępowaniu przed
ETS wszczętymwciągu 2miesięcyod podjęciadecyzji, a formalniew ciągu2miesięcy od jej opublikowania w Dzienniku UrzędowymUE.
Jednakże, żadna zinstytucji uprawnionych nie zaskarżyłaprzedmiotowego aktu do
Trybunału, co skutkuje utrzymaniem tej decyzjiw mocy,bez możliwości jej uchylenia. Tym samympomimo przesłanki powodującej nieważnośćtej decyzjinie istniejepod stawa prawna dojejuchylenia, a więc decyzja ta jestnadal skuteczna. Jednakżeupływ terminuwniesieniaskargi niepowoduje walidacjinieważności decyzji.
Analiza przepisów TFUE dotyczącychzaskarżalności aktówinstytucjii innych podmiotówUE, wymaga rozstrzygnięcia j eszcze jednego aspektu przedmiotowej de cyzji, który warunkowałby jej ewentualność zaskarżalności. Zgodnie z Traktatem,
akty RE mogąbyć przedmiotem skargi do ETS tylko jeśli „zmierzajądowywarcia
skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”. Poddanie bezwzględnej kontroli ETS takich aktów wynika z Traktatu i znacznie szerszego orzecznictwa dotyczącego
tej problematyki2.
2 Zob. m.in.: 294/83 Parti écologiste „Les Verts” przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, w sprawie T 70/05 EvropadEi Dynamiki przeciwko Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Morskie go, w sprawie T 258/06 RFN przeciwko Komisji Europejskiej, curia.europa.eu motyw 25 i kolejne oraz orzecznictwo tam wskazane.
Podstawowąkwestiąwtej materii pozostaje jednakustalenie tegoczy przepisy de
cyzjiw sprawie regulaminu wewnętrznego RE zawierają normy prawne wywierające skutek prawny wobecosób trzecich.Poza wyjątkowymi sytuacjami pojęcie„decyzji”
używane w znaczeniu prawa unijnego oznaczaaktprawny indywidualny i konkretny, a jego znaczenie jest codozasady zbieżne zpojęciem aktu administracyjnego znanego z polskiego porządku prawnego. Wtymwypadkudokońca trudno określić charakter
prawnytegotypu decyzji, gdyż w praktyce wcześniej Rada Europejska takowych nie przyjmowała. Podrugie,sama treśćdecyzji jest bardzo krótka, gdyż odnosisiętylko iwyłączniedoczynnościkonkretnej i indywidualnej,czyliustanowienia własnego re gulaminu wewnętrznego.Natomiastregulamin wewnętrzny RE,będący załącznikiem
do przedmiotowej decyzji (a więcjejintegralną częścią), jest jużaktemnormatywnym, czyli składającym się znormo charakterze ogólnym i abstrakcyjnym.
Koniecznetym samym staje się rozstrzygnięcie czy normy prawne regulaminuwe
wnętrznego,można określić jako „zmierzające do wywarcia skutków prawnychwobec osóbtrzecich”. Po pierwsze należy stwierdzić, iż pojęcie użytewtym miejscu ma cha rakter bardzo szeroki,gdyż nie odnosi się onotylko i wyłącznie do związaniadanej osoby tądecyzj ą,aledo wywierania wpływuna j ejsytuację prawną. Po drugie,kluczo wą kwestiąpozostaje rozstrzygnięcie, czy sformułowanie to dotyczy, tylko i wyłącznie
czy potencjalny charakter wpływu, jaki odnosisię właśnie doaktów normatywnych, ja-
kim w praktycejest regulamin wewnętrzny RE na sytuację prawną osób trzecich.
Wydaje się, że użyte sformułowanie „zmierzających do wywarcia”, a nie „wywie
rających” w odniesieniu dodecyzji,które mogąpodlegać zaskarżeniu, oznacza nie tyl
ko oddziaływanie na sytuację prawnąosób trzecich w momencie wejścia w życie
decyzji, ale także potencjalnąmożliwość użyciaprzepisów takiego aktu,douzyskania takiego wpływu. Przyjmując taką interpretację,możnazakwalifikowaćprzepisy regu laminu wewnętrznegoRE, j ako „zmierzające do wywarcia” takiego wpływu, ponieważ wyraźnie nakłada powtarzalne obowiązki na określonepodmioty, chociażby jej Prze wodniczącego czypaństwasprawujące prezydencję.
Ponieważ omawiana decyzja nadalfunkcjonujewobrocie prawnym i niema obec
nie możliwości jejuchylenia,dlatego też powstaje pytanieo skutki związanez przyj
mowaniem przez RE decyzji z wykorzystaniem jej regulaminu wewnętrznego. W przypadku decyzji przyjmowanychnapodstawie procedury przewidzianej w TUE,
czylipodczas spotkaniaRE można stwierdzić, iżnieważność regulaminu niebędzie wpływała na ich status prawny. Natomiastdecyzje przyjmowane w procedurze pisem
nej zamieszczonej w regulaminie wewnętrznym, będą de facto przyjmowane z naru szeniem prawa, gdyż brak jest ważniej normy kompetencyjnej umożliwiającej zastosowanie takiej procedury. Odnosząc siędo możliwych skutków prawnych przyję cia decyzji napodstawie procedury niezgodnej z prawem, wydaje się, że podmiot uprawniony doskargi na decyzję RadyEuropejskiej przyjętej w procedurze pisemnej będzie miał możliwość podniesienia tegozarzutu w postępowaniu przedTrybunałem. Jednakże prawdopodobieństwo stwierdzenianieważności takiej decyzjiwraz ze skut kiem ex tunc jestbardzo małe. Trybunał Sprawiedliwości bardzo często w praktyce orzeczniczej stosuje konstrukcję stwierdzenia nieważności aktu prawa UE, jednakże
utrzymuje w mocy skutki wywołane przez tenakt.
Uniknąć wszelkich problemów możnabyłow bardzo prostysposób. Mianowicie
wpisanie w TL wpostanowieniach przejściowych kompetencji do podejmowania de
cyzjiw procedurze pisemnej, rozwiązałoby topraktyczny problem, który się pojawił. Drugą możliwością było formalne zwołanie nadzwyczajnego posiedzeniaRadyEuro
pejskiej,jeszczeprzedwejściemw życie TL, ale na dzień wejściajego wżycie, czyli
1 grudnia2009 roku, co umożliwiłobyRadzieEuropejskiej podjęcie wszelkich decyzji
zgodnie z prawem.
Kolejnymprzykładempopełnionych błędówjestprzyjęcie przepisówregulujących
sprawowanie prezydencji wRadzie UE. Traktaty założycielskie w wersjilizbońskiej,
czyli TUEi TFUE, nakładają naRadę Europejską obowiązek przyjęcia decyzjido
tyczącej prezydencji składów Rady, z wyjątkiemRadyds. Zagranicznych. Podobnie
jakomawiana powyżej, także niniejszaDecyzja3 została przyjęta1 grudnia 2009 roku (awięc odnoszą siędo niej wszelkie zarzuty dotyczące wadliwości aktów przyjętych przez RE1 grudnia 2009 r.). Jednocześnie do TLdołączono Deklaracjęodnoszącąsię doartykułu 16 ustęp 9 Traktatuo Unii Europejskiej dotyczącą decyzji Rady Europej skiej w sprawiesprawowaniaprezydencji Rady (Deklaracja numer 9). Owa Deklaracja
3 Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE).
294 Adam Jaskulski RIE 4’10 zawiera Projekt decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencjiRady,
jednocześniezapowiadając,iż przedmiotowa Decyzjama być przyjęta przez RadęEu
ropejskąw dniu wejścia w życie TL.
Na począteknależyprzypomnieć, iż w przeciwieństwie do Protokołówi Załączni
ków dołączonych doTraktatów,Deklaracje nie mają mocy prawnie wiążącej.Deklara cja ta zapowiada także,iżRada powinna przygotować decyzję dotyczącą wykonania
Decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowaniaprezydencji w Radzie. Jednakże jest tojedynyzapis,poza samą decyzją,który zobowiązuje i uprawnia Radę UE do pod jęcia takich działań. Jak zostałojednak wcześniej zaznaczone, deklaracje nie mają mocy prawnie wiążącej, są wyrazem tylko woli politycznej, a więc nie można ichuznać za podstawęprawną przyznawania określonych kompetencj ij akiemukolwiek podmio
towi, a więc tymsamym, Deklaracja nr 9 niemoże być źródłem uprawnień Radydo wydania takiej decyzji.
Jednakże czydecyzja Rady Europejskiejsamoistnie może być podstawą prawną de
cyzji Rady, w sytuacji gdy Traktat wyraźnie zobowiązuje i zastrzega wydaniedecyzji dotyczącej prezydencji dla właściwościRady Europejskiej? Przed udzieleniemodpo wiedzi na tak postawione pytanienależy rozstrzygnąć jeszczedwiekwestie.Po pierw sze, problemsubdelegacji kompetencji jednych instytucji na rzecz drugich w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Po drugie, praktyczny stosunek, jaki tworzy się pomiędzy instytucjami poprzez fakt ewentualnego uznania możności subdelegacji przezRE swoich kompetencji na rzecz Rady UE.
Odnosząc się dopierwszego z postawionychproblemów, należystwierdzić,iż jed
ne przypadki subdelegacji, jakie były i są wykorzystywane wramachfunkcjonowania instytucji,dokonywanesąalbo napodstawie wyraźnych postanowień traktatowych,je
śli dochodziło do przekazywania kompetencji pomiędzyróżnymi instytucjami, czego
najlepszym przykładem jestrealizowaniefunkcji wykonawczej Rady przez Komisję Europejską (komitologia) albo w ramach funkcjonowaniadanej instytucji, ale we
wnątrz jej struktury, co i tak z formalnego punktu widzeniazawsze skutkowało podej
mowaniemdecyzjiwramach i w imieniu danej instytucji. Przykładem tegopodejścia
jest możliwość delegowania określonych uprawnień przez Komisję Europejskąna
rzecz jednegoz jej członków albo na Dyrektora Generalnego KE, czy też faktyczna rolaCOREPERów,które formalniemajątylkocharakterorganów przygotowawczych
Rady. Tymsamymniedochodziłow przeszłości do sytuacji subdelegowaniaformal
nych uprawnień do podejmowania decyzji prawnie wiążących pomiędzyinstytucjami
bez wyraźniejpodstawy prawnej wyrażonejw Traktacie. Jednocześnie niema żadnej nawet nie pisanej zasady prawnej,która zezwalałaby na subdelegacje kompetencji jed
nej z instytucji drugiej instytucji. Analizując drugą z przedstawionych kwestii, czyli konsekwencje stosunku, jaki zostaje wprowadzonypoprzez możliwość przekazania
kompetencjiprzez Radę Europejskąna rzeczRUE. Wtympunkcie należy sięprzede
wszystkim odnieśćdo zasady równowagi międzyinstytucjonalnej, która rządzi stosun kami pomiędzy poszczególnymi aktorami systemu instytucjonalnego Unii Europej skiej. Stwierdza ona, iż„każdainstytucjadziaław granicach uprawnień przyznanych
jej na mocy Traktatów, zgodnie zprocedurami, na warunkach i w celach w nich określonych”. Oznacza to, iż Traktatnakłada naposzczególne instytucje obowiązek przestrzegania swoich funkcji oraz wykonywania obowiązków przewidzianych
w Traktatach zgodnie z procedurami tam ustanowionymi,czyliw zgodzie z prawem. Jednocześnie żaden z przepisów nieustanawiastosunku zależności czypodporządko wania pomiędzyRadą Europejską i RUE, co ewentualnie uzasadniałoby możliwość subdelegacji kompetencji pierwszej instytucji na drugą. Jednakże inicjatywa podjęta w tej sprawie, polegająca na przekazaniuprzez RE swoich kompetencji na rzecz RUE,
w jakimś stopniuformalizujeokreślony stosunek polityczny,jaki był budowany przez ostatnie dziesięć latpomiędzy REa RUE, a polegający na dominacji RE w ramach mię
dzyrządowego pionu UE, także defacto napłaszczyźnie decyzyjnej i sprowadzenia
funkcji RUE wwielu sprawach schodzidoroli wykonawcy decyzji podejmowanych przez RE4.Jednakże określony stosunek faktyczny, nieuprawniado wywodzenia z nie
go określonych konsekwencjiprawnych.
4 Zob. N. Nugent, The Government and Politics of The European Union, New York 2006, s. 231-238.
5 Zob. wyroki Trybunału: z dnia 1 kwietnia 1982 r. w sprawie 11/81 Diirbeckprzeciwko Komisji, Rec. s. 1251, pkt 17; z dnia 26 lutego 1987 r. w sprawie 15/85 Consorzio Cooperative d’Abruzzo prze ciwko Komisji, Rec. s. 1005, pkt 10; z dnia 15 czerwca 1994 r. w sprawie C 137/92 P Komisjaprze- ciwko BASF i in., Rec. s. I 2555, pkt 48; z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C 245/92 P Chemie Linz przeciwko Komisji, Rec. s. 14643, pkt 93 i z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C 475/01 Komisja przeciwko Grecji, Zb. Orz. s. I 8923, pkt 18.
6 Wyrok Trybunału z dnia 4 grudnia 1974 r. Yvonne van Duyn przeciwko Home Office C-41/74. Odpowiadając na postawionewyżej pytanie,należystwierdzić, iż niemapodstawy prawnej subdelegowaniaprzez Radę Europejską jej uprawnień przyznanych przez Traktat na rzecz Rady UniiEuropejskiej, tym samym decyzjaRady UE ustalającaśrod ki wykonawcze dla prezydencji Rady została wydana bez podstawyprawnej, a więc jest decyzjąwadliwą, nieważną zmocy prawa, jednakżenadal istniejącąw obrocie
prawnym, do momentujej uchylenia. Jednakże takowe nienastąpi, gdyż minął czas przewidziany na zaskarżenie tak wydanej decyzji.Coprawda wprawie unijnymistnie
jekategoriaaktów nieistniejących, tzn. takich, którez racjiswojejwyjątkowo poważ
nej wadliwości nie są uznawane za nieważne, ale za nieistniejące, jednak w tym
wypadku wady choć bardzo istotne, nie powodują automatycznie nieistnienia tej decy zji wobrocie prawnym5.
W praktyce jakwynika z przedstawionych rozważań,wszelkie decyzje REprzyj mowane dnia1 grudnia 2009 r.,zostały podjętebez odbycia spotkania RadyEuropej
skiej, są więc obarczone wadami powodującymi ich nieważność. Jednakże jak w powyższej sprawie zracji ich niezaskarżeniaw przepisowymterminie,będąone nadal funkcjonować wobrocie prawnym.
ETS niejednokrotnie pokazałogromne zdolności wstosowaniu rozszerzającej ice lo wościowej wykładni prawa i co się z tymwiąże uznawaniem bardzo kontrowersyj
nych rozwiązań, tylko i wyłączniena tej podstawie, że Traktat wyraźnie czegoś nie
zakazuje. Klasycznymjuż przykłademjest przyznanie normom dyrektywbezpośred
niej skuteczności6,w sytuacji gdycharakter prawny tego aktujest dokładnieopisany w Traktacie. Dla ETSwystarczającąprzesłanką byłostwierdzenie,iż ówczesnyTEWG
nie zakazywał przypisanianormom dyrektywy w uzasadnionych sytuacjachowego
skutku bezpośredniego. Dlatego też nie można wykluczyć, że ewentualne rozstrzy
296 Adam Jaskulski RIE 4’10
utrzymującym omawianą decyzję wmocy, ponieważ ETS, podobniejakw powołanej powyżej sprawie, mógłby stwierdzić, iż skoro Rada Europejska nie ma wyraźnego
traktatowego zakazu subdelegacji, to w uzasadnionych sytuacjachmoże tego dokony wać, co jednak należałoby ocenić negatywnie.
Status prawnyRadyEuropejskiejprzed 1 grudnia 2009 roku, był określony bardzo
nieprecyzyjnie.FormalnieRada Europejska uznawana była za instytucję Unii Euro pejskiej, natomiast nie Wspólnoty Europejskiej, która w tamtym okresie była pod stawą współpracy państw wintegrującej się Europie. W praktyce RE była instytucją
ocharakterze przede wszystkim politycznym,zestosunkowo wąskimiuprawnienia mi formalnymi, jednakże oogromnych wpływach politycznych.Dlategoteż sposób jejfunkcjonowania mógł być stosunkowo mało sformalizowany zpunktu widzenia
reguł prawnych. Zmiany, jakie zachodziły w organizacji prac RE, miały przede
wszystkimodniesienie do uproszczenia i przyspieszeniajej prac. Stając się poTrak tacie lizbońskim„w pełni” instytucją UniiEuropejskiej, z poddaniemkontroli legal ności prowadzonej przez ETS jej decyzji, Rada Europejska powinna dostosować swoje funkcjonowanie do nowego otoczenia prawnego, w jakim się znalazła.
Ogromnąrolę doodegrania ma tu Sekretariat Generalny Rady, w szczególności jego służby prawne, odpowiedzialne obecnie za wspieranie tej instytucji i jej Przewod
niczącego.Jednakże, jak wskazuje powyższa analiza zmiany,wprowadzone przezTL nie zostały właściwie wdrożonew życie.
Poszukując wyjaśnienia zaistniałej sytuacjimożna odrzucićtezę o błędachwyni
kających z nieznajomości prawa, gdyżbez wątpienia w Sekretariacie Generalnym RUE pracująwysokiej klasy specjaliści, którzy nie popełniliby tak podstawowych
błędów, przy stanowieniutakważnych aktów prawnych. Bardziej prawdopodobne jest podejmowanietych decyzji z pełnąświadomością błędów prawnych, jakimi są one obarczone. Takie postępowanie można wyjaśnić niechęcią do zwoływania nadzwy
czajnegoszczytu Rady Europejskiej,którymiałby przyjąć wymagane prawem decyzje oraz niepotrzebnym pośpiechem, gdyż wydaje się, że podjęcietych decyzji na kolej
nym spotkaniu Rady Europejskiej, któreodbyło się dziesięćdni po wejściuw życie TL,
nie byłoby złamaniem prawa, gdyż samTL nie wymagał podjęcia decyzji, tak aby obowiązywały onejuż od dnia wejścia wżycieTraktatulizbońskiego. Przyjęcietakiej procedury przy stanowieniu tych decyzji, można tłumaczyć także przekonaniem o praktycznymbraku sankcjinieważności zategotypu działanie, czyliłamaniemprawa w jego majestacie.
Niestety prawotwórczadziałalność ETS izwiązane z tym dość swobodne podejście do literyprawa powoduje,iż także inne instytucje zaczynajątraktować przepisy praw
nemocnowybiórczo i pragmatycznie, co bez wątpienianie tworzy dobregowizerunku organizacji, którai takma znaczne problemy z akceptacj ą społeczną j ej działań. Fakt, iż
wewskazanychsprawach nie ma w praktycepodmiotów „pokrzywdzonych”, takim przyjęciem opisanych aktów prawnych niepowoduje, iżnależyakceptować, takie po
stępowanieRadyEuropejskiej. Jest to tworzenie bardzo złej praktykiinstrumentaliza cjiprawa, dlado końca niejasnychcelów. Głowy państw członkowskich,decydującsię
na pełne włączenie RadyEuropejskiej w systeminstytucjonalnyUE,powinny także
przyjąćkonsekwencje związane z koniecznością poddania sięwszelkim wymogom formalnoprawnymz tym związanym.
Nieścisłościjęzykowe
Kolejny problempoj awia się w przypadku tłumaczenia Regulaminu wewnętrznego Rady, będącegozałącznikiem dojej Decyzji7, najęzyk polski. O ile TUE określając
funkcję Rady nazywa ją legislacyjną, co w języku angielskim posiada odpowiednik
jako„legislative”, o tylew przypadku Regulaminu RUEwjęzykupolskim jest mowa
o działalności czyfunkcjiustawodawczej Rady,natomiast w języku angielskim Regu lamin Rady posługuje się nadal słowem „legislative”. Podobnie wersja francuska zarówno TUE,jak i regulaminuRUE posługuje się w obuprzypadkach słowem„légi
slative”. Na tej podstawienależy stwierdzić, iż prawodawca ustanawiając zmiany trak
tatowe, wprowadzając określenie jednej z funkcji RUE miał na celu nazwanie jej funkcjąlegislacyjną, na co wskazują angielska i francuska wersja językowa.Zasadą jest, iżte same pojęcia prawneodnoszącesiędotego samego problemu powinny być tłumaczone taksamo, chyba że z kontekstu wynika, iż danemusłowunależydać inne znaczenie, ale są to i tak sytuacje wyjątkowe. Wtymwypadku, niema żadnych pod
stawdouznania odmienności znaczenia. Czyli w praktyce właściwym terminem uży
wanymwjęzykupolskimpowinnobyć słowo: „prawodawczy”, „prawodawcza”, czyli
tak jakwyraża toTraktat albo ewentualnie „legislacyjny”, „legislacyjna” jako wprak tyce najbardziejzbliżone pojęcia doswoich odpowiednikówwjęzyku francuskimi an
gielskim8.
7 Decyzja Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (2009/937/UE).
8 Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie wspólnych wytycz nych dotyczących jakości legislacji wspólnotowej (Dz. U. C 73 z 17.3.1999 r., s. 1; na podstawie Wspólny przewodnik praktyczny Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczący redagowania aktów prawa wspólnotowego, Luksemburg 2008 s. 20.
9 Decyzja Rady UE z 2006 roku w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (2006/683/WE, Euratom).
10 Decyzja Rady 2008/945/WE, Euratom z dnia 8 grudnia 2008 r.
11 Dostosowanie Regulaminu Parlamentu Europejskiego do traktatu z Lizbony P7_TA(2009)0088 Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie dostosowania Regulaminu Parlamentu Europejskiego do traktatu z Lizbony (2009/2062(REG)) (2010/C 285 E/16.
Dodatkowonależy wskazać, że w poprzednim regulaminie wewnętrznym Rady9, wart.7używasięw językupolskimpojęcia„prawodawczy” w odniesieniu dofunkcji pełnionej przez Radę oraz charakteru aktów przez nią przyjmowanych, a wjęzykuan gielskim i francuskim odpowiednio „legislative” oraz „législative”. Wartow tymmiej scu jeszcze wspomnieć, iż Regulamin Radyz 2006 roku ostatni raz był zmieniany
8grudnia 2008 r.10, a więcw niecały rokprzedwejściemwżycie Traktatu z Lizbony iw ówczesnej wersjiutrzymano prezentowane podejście językowe.
Podobny problempojawiłsięw przypadkuzmiandostosowującychRegulaminwe
wnętrzny PE do modyfikacjiwprowadzonych przez Traktatlizboński. Do obecnego momentuprzyjęto dwie decyzje dokonujące reformy Regulaminu PE, jedna została przyjęta 25listopada 2009 roku11, natomiast kolejna15czerwca 2010roku. Posługując sięw pierwszym wypadkutekstem oficjalnym decyzji opublikowanym wDzienniku
Urzędowym UE,można zauważyć, że wszelkie odniesienia doprocedur stanowienia prawaużywają pojęcia legislacyjny czylegislacyjnej.Natomiastw przypadku opubli
298 Adam Jaskulski RIE 4’10
kowanejna stronie PE wersji ujednoliconej owego Regulaminu12, powszechnie słowo
„legislacyjny”, „legislacyjne” w języku polskimzostałozastąpione słowem„ustawo dawczy” czy „ustawodawcze”. Pojawia siępytanie o podstawęzastosowaniatakich zmian w tekście regulaminu, jego wersji ujednoliconej, szczególnie jeśli tak jak w przypadkuRegulaminu wewnętrznego Rady UE, w wersji językowej francuskiej
oraz angielskiej używasię dokładniew obuprzypadkach tychsamych pojęć,czyli od
powiednio „législatifs”,„législatives” oraz „legislative”13.
12 Regulamin Parlamentu Europejskiego. Siódma kadencja Parlamentu. Lipiec 2010. Pobrano ze strony internetowej: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do ?pubRefr-//EP//NONSGML+RU- LES-EP+20100705+0+DOC+PDF+V0//PL&language=PL dnia 12 listopada 2010 r.
13 Zob. m.in. artykuły: 38a, 44 i 45 Regulaminu Parlamentu Europejskiego.
Dlatego też naturalnympytaniem, jakie pojawiasięwtymkontekście, jest pytanie
o powody,jakiezaistniaływ okresie niecałego roku,któredoprowadziły do wprowa
dzania w polskiej wersjijęzykowej obecnie obowiązującego RWRUE, pojęcia ustawo dawczy; pomimo utrzymania w zmienionym Traktacie w języku polskim pojęcia
„prawodawczy” oraz w wersji francuskiej, jako w praktycewersji oryginalnej tekstu Traktatu lizbońskiego (choć wiemy, że formalniewszystkiewersjejęzykowe mają taką samąmocprawną,to jednakże język francuski w przypadku negocjacji nadzmianami Traktatów, jest tym językiem aktuprawnego, w którym formułuje sięwersję pier wotną)pojęcia „législative” podobnie jak w nowejwersji RegulaminuRady w tym właśnie języku? Wydaje się, że nie jest to problem błędu w tłumaczeniu,a świadome
działaniesłużb odpowiedzialnych za tłumaczenie i weryfikację poszczególnych wersji językowych. Można przyjąć, iżistnieją próby osóbodpowiedzialnych za tłumaczenia
do kształtowania rzeczywistości poprzezjęzyk niestety w sposób kompletnie nie
uprawniony. W praktyce odnosząc do to kwestii politycznychzwiązanychz polskim systemem politycznym, można stwierdzić,iżtakie tłumaczenie nadaje Radzie i Parla mentowi uprawnieniaodpowiadające tym,jakie wpolskim porządku prawnym posia dająSejm i Senat.Niemożna ostatecznieokreślić konsekwencji polityczno-prawnych
tego zabiegu. Jednakże biorąc pod uwagę historię integracji europejskiej, która daje częste przykłady integracji przez prawo,nie możnawykluczyć, iżw przyszłości takie
podejście może mieć określone konsekwencje, polegającena próbach wzmocnienia tych instytucjikosztem państwczłonkowskich. Zdrugiej strony, mogą to być próby związaneze zwiększeniem legitymizacji instytucji UE, poprzez używanie pojęć za czerpniętych z krajowego systemu politycznego. Jednaktakie inicjatywy z pewnością nie przyniosą zakładanych rezultatów.
Podsumowanie
Prawojest materiąbardzo elastyczną, co wynika z konieczności jego interpretacji,
jako stadium poprzedzającegojego stosowanie. Jednakżezbyt niefrasobliwe podejście do określonych kwestiii próba wykorzystania owej elastyczności,kończą się niestety złamaniem prawa, tak jak wewskazanym w niniejszymartykule przypadku. Rzeczy wiste luki prawne istniejące w pierwotnymprawie unijnym można wypełniać poprzez
wydawania aktów prawa wtórnego czy rozszerzającą wykładnię norm prawnych. Jed nakże w przypadku wykładni rozszerzającej ma onatakżeswojegranice,co powoduje, iż pewnych rzeczy, których prawodawca nie uchwalił, nie da się wywieść z ist
niejących norm prawnych. Traktat niedałpodstawy prawnej kutemu, abyRE przyjęła
swój regulamin wewnętrzny w procedurze pisemnej, Traktat niedaje także podstawy prawnej kutemu,aby wybórjej Przewodniczącego nastąpił na podstawiedecyzjipod
jętejw nieprzewidzianej przezprawo procedurze, a więc bez spotkania się Rady
Euro-pejskiej. Traktaty niestworzyły takżepodstawy prawnej ku temu, aby środki wykonawcze
doDecyzji Rady Europejskiej określające funkcjonowanie prezydencji w Radzie, wy
dawała sama Rada UE, anido tego aby na poziomie regulaminów wprowadzaćpojęcia nieznajdujące swojego uzasadnieniaw prawie pierwotnym. Takie działania, szczegól
nie w kontekścieproblemów z dokonaniemostatniej zmianytraktatowej,która wprak tycetrwała osiem lat, powodują osłabianie wiarygodnościi prestiżu Unii Europejskiej.
