Uwarunkowania i priorytety prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011 roku

Uwarunkowania i priorytety

prezydencji Polski w Radzie Unii

Europejskiej w 2011 roku

Rocznik Integracji Europejskiej nr 5, 235-247

2011

Nr

5

₂₀₁₁

STANISŁAW

KONOPACKI

Łódź/Warszawa

Uwarunkowania

i

priorytety prezydencji Polski

w Radzie

Unii

Europejskiej

w

2011

roku

Wstęp

Rok 2011 jest niezwykle istotnydlaobecności Polski w strukturach europejskich.

Przednaszym kraj em stoibowiem ważne wyzwaniezwiązane ze sprawowaniem po raz pierwszy w historii prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.Nietrzeba podkreślać, że przewodniczenie przezpół roku Unii Europejskiej jest dlakażdego kraju olbrzymim

zadaniem logistycznym, administracyjnym iwizerunkowym. Nie jest zatemprawdą,

jak twierdzą niektórzy, iż po Traktacie z Lizbony rola prezydencji rotacyjnej uległa

na tyle zmniejszeniu, że wzasadzieniemaona już większego znaczeniaiwzasadzie

sprowadza się do przewodniczenia różnym konfiguracjom Rady, grup roboczych,

COREPER-u orazposzukiwania kompromisu, rozładowywania napięć między negocj

-nującymi stronami. Chociaż istotnie, w sensieformalnym znaczenie prezydencji nie

jest jużtak wielkie jakprzed wejściemw życie traktatulizbońskiego, to jednak dla sprawującegoją kraju stanowi ona ważny testjegodojrzałości i umiejętności funkcjo­

nowania we Wspólnocie. Stanowi onapapierek lakmusowy wskazujący czypaństwo

przewodniczące UEnależy już do rodziny europejskieji w sposób sprawnypotrafi nią zarządzać.Dla nowychpaństwczłonkowskich,doktórych należy Polska, prezydencja jestniezwykłą okazją wypracowania sobiesilnejpozycjiw Europie,tak istotnej dla re­

alizacji interesów Warszawy w UE.

Celem niniejszego artykułu jest ukazanie uwarunkowań polskiej prezydencji w RUE i zastanowieniesię nadewentualnymi konsekwencjami, które się z nimi wiążą. W pierwszej kolejności omówione zostaną zmiany, jakie w omawianej kwestii zostały

wprowadzone za sprawą traktatu lizbońskiego. Kolejnoukazane zostaną wewnętrzne

uwarunkowania prezydencji dotyczące głównie sytuacji politycznej w kraju, która w sposób naturalny musi rzutować na jej przebieg. Poczym zaprezentowany zostanie zewnętrzny kontekst przewodniczenia RUE związany z pozycją Polskiwstosunkach

z zagranicznymipartnerami. Następnie przedstawione zostaną priorytety polskiejpre­ zydencji, którew czerwcu 2011 rokuzostały ostatecznie przyjęteprzez rząd.

Uwarunkowania instytucjonalno-prawne

Przed wejściem wżycie traktatu lizbońskiego przewodnictwo wUE wiązało się ze sprawowaniem przewodnictwaw Radzie Europejskiej oraz Radzie UniiEuropejskiej we wszystkich jej konfiguracjach. Ważnym obowiązkiem prezydencji było uzgadnia­

Uniinegocjacji z ParlamentemEuropejskim. Ponadto do zadań prezydencji należało

reprezentowanie UE w relacjach zewnętrznychoraz artykułowaniastanowiska Wspól­

notyw organizacjach międzynarodowych.Do tego dochodziły zadania związanezpro­ mocjąkulturalną UE w świecie i promowania kraju prezydencji w UE1.

1 A. Michoński, Niektóre aktualne problemy wdrożeniapostanowień Traktatu zLizbony do­

tyczące sprawowania Przewodnictwa wRadzie, w: Prezydencją wUnii Europejskiej. Instytucje, pra­ wo i organizacja,red.A. Nowak-Far, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2010, s. 14.

2 Patrz: Wersja skonsolidowana Traktatu oUnii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Euro­ pejskiej, t. 51, 9 maja 2008,art.\ U, Regulamin wewnętrzny Rady Europejskiej,przyjęty decyzjąRady

Europejskiej z dnia 1 grudnia2009 r.(2009/882/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 315/51.

Traktat z Lizbony, który wszedł wżycie 1 grudnia 2009 roku, wprowadza w zakre­

sie sprawowania prezydencjiistotnezmiany formalno-prawne.Przedewszystkim nale­

ży podkreślićzmianyprzeprowadzone w Radzie Europejskiej, której nadano status instytucji UE (art. 13 TUE) aprzewodniczenie jejpowierzono Przewodniczącemu wy­

bieranemu na dwu i pół letnią kadencję. Do jegozadań należy:

a) przewodniczenie RadzieEuropejskiej i prowadzenie jej prac (bezudziału wgłoso­

waniach);

b) zapewnienie przygotowania i ciągłości prac Rady Europejskiej, we współpracy zprzewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych; c) wspomaganie osiągania spójnościi konsensusu wRadzie Europejskiej;

d) przedstawianie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdaniaz każdego posiedzenia RadyEuropejskiej2;

ponadto Przewodniczący:

e) ustanawia ścisłą współpracę i koordynację z Prezydencjąiprzewodniczącym Ko­

misji (wszczególności przez regularne spotkania).

Co jest niezwykleważne, Przewodniczący RadyEuropejskiej zapewnia na swoim

poziomieoraz wzakresieswojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrzw spra­ wach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku

dla uprawnień wysokiegoprzedstawiciela Unii dospraw zagranicznych i polityki bez­

pieczeństwa.

Traktatlizbońskiwprowadza również nowe stanowisko WysokiegoPrzedstawicie­

ladosprawPolityki Zagraniczneji Bezpieczeństwa,do którego kompetencji należy:

a) przewodniczenie Radziedo SprawZagranicznych;

b) uczestniczenie wspotkaniach RadyEuropejskiej;

c) prowadzenie WPZiB, w tym Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE, przy­

czyniając się,poprzez swojepropozycje,do opracowania tej polityki irealizowania jej, poprzez działanie z upoważnienia Rady;

d) zapewnienie w tej dziedziniewykonywania decyzji podjętych przez Radę Euro­ pejską i Radę UE;

e) czuwanie, jako członek Komisji Europejskiej, nadspójnością działań zewnętrznych Unii oraz odpowiadanie wramach Komisji - za jej obowiązki wdziedzinie stosun­

ków zewnętrznychi koordynację innych aspektówdziałań zewnętrznych Unii; f) reprezentowanie Unii wzakresie sprawdotyczących WPZiB;

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 237

h) wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych ina konferencj ach międzynarodowych;

i) Wysokiemu Przedstawicielowi podlegaEuropejska Służba Działań Zewnętrznych.

W wyniku wprowadzenia instytucji Przewodniczącego Rady Europejskiej, który

kieruje jej pracami, oraz powierzenia przewodniczenia Radzie do Spraw Zagranicz­

nych Wysokiemu Przedstawicielowi ograniczony został zakresdotychczasowejPrezy­

dencji Rotacyjnej. Zostaje ona zachowana w pozostałych konfiguracjachRUE i jest sprawowana na zasadzie „równej rotacji”(art. 16 ust. 9 TUE) państw członkowskich. Należy zauważyć, iż samą Prezydencję Rotacyjną poddano w traktacie lizbońskim pewnym modyfikacjom. W decyzjach Rady Europejskiej i Radyz 1 grudnia2009 r.

w sprawie sprawowania Prezydencji stwierdzono, iż każde państwo członkowskie sprawuje Prezydencję przez sześćmiesięcy w systemie „uprzednio ustalonych grup trzech państw członkowskichprzez okres 18 miesięcy”, które mają być tworzone „na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich

różnorodności i równowagi geograficznejw ramachUnii”. Przewidzianew traktacie liz­

bońskim rozwiązaniejest wtym zakresie potwierdzeniem przyjętego w 2007 r. po­

rządku sprawowania Prezydencji grupowej do roku 2020.

Współdziałaniepaństw wramach „trojki” może wykroczyć poza wspólne planowa­

nie osiemnastomiesięcznej Prezydencji. Dotyczy to przede wszystkim możliwości „przemieszania” sprawowania Prezydencji przez państwa grupy w różnychskładach

Rady podczas całych 18 miesięcy, z „przełamaniem” własnych kompetencji w ramach

półrocznej Prezydencji danego państwa3.Formułaprezydencji hybrydowej dopuszcza

zatem elastyczny sposób sprawowania Prezydencji rotacyjnej, co wiąże się z możliwo­

ściąmodyfikowania, w zależnościodpotrzeb, formuły Prezydencji rotacyjnej przez państwa członkowskie. Jak zauważa JanBarcz, taka modyfikacja wiąże sięjedynie

z koniecznościąpodjęcia przez państwa członkowskiestosownych decyzjiwiększością kwalifikowanąwRadzieEuropejskiej lub Radzie.Natomiast same rozmiary i charak­ ter takiego współdziałania wramach „trojek” zależą odporozumień tworzącychje

państw. Dotychczasowa praktyka pokazuje wszakże, że państwa członkowskie mają do

możliwościtakiej „pogłębionejwspółpracy”wyraźny dystans4.

3 Decyzja Rady Europejskiej z 1 grudnia2009r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE,

art. 1ust.2.

4 J. Barcz,Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, MSZ, Warszawa 2011, s. 38.

5 S. Seeger,Rotation intheCouncil. Bringing Citizens Closer to theEU?, C.A.P., PolicyAnaly­

sis 2007, No 6, s. 6. 6 J. Barcz,op. cit., s. 39.

Należy wszelako zauważyć,iż wobecprezydencji hybrydowej formułowano liczne

zastrzeżenia,którenadal pozostają wmocy5. Po pierwsze,zwraca się uwagę, iżnowy model prezydencji grupowej może mieć niekorzystny wpływna efektywnośćtak spra­

wowanejprezydencji. Albowiem w strukturze instytucjonalnej Unii, oprócz prezydencji rotacyjnej,pojawiłysię trzy nowe podmioty uczestniczące w procesiedecyzyjnym: prze­ wodniczącyRady Europejskiej,WysokiPrzedstawiciel, sekretarz generalny Rady. Nie można przytym pomijać przewodniczących Komisji Europejskiej i Parlamentu Euro­

Rozdzielenie podejmowania decyzji pomiędzy wiele podmiotów możeskutkować roz­

myciem się zakresu przypisanych im kompetencji, odpowiedzialności, a w konse­ kwencji przejrzystości samego procesu decyzyjnego, który dotąd często z tego powodu

bywał krytykowany.

Po drugie, nowy system prezydencji staje się problematycznyz punktu widzenia le­ gitymizacji demokratycznej samejUE. W nowejformule niema miejsca dla wiodącej

roliszefa państwa (lub rządu) ijego ministra spraw zagranicznych w politycznym pro­ cesie decyzyjnym. Zdaniem Jana Barcza „w obecnym systemie powstaje niebezpieczna „wyrwa”, zwłaszcza w odniesieniu do roli szefa państwa lub rządu państwa spra­

wującego prezydencję; minister spraw zagranicznych może ewentualnie podkreślić

swoją pozycję poprzez włączenie siędo Rady do SprawOgólnych i „wyparcie” z niej „ministra do spraw europejskich”7.W konsekwencji, nowaformuła prezydencji hybry­

dowej może prowadzićdo następstwsprzecznych z celamiwprowadzeniatraktatu lizbońskiego, którego jednym z zamierzeń było przezwyciężenie deficytudemokra­

tycznego we Wspólnocie i zbliżenieUniido obywatela.Przy obecnychrozwiązaniach bowiemmoże pogłębić się napięcie między procesem decyzyjnym wUE a społeczeń­

stwem państw.

7 Ibidem,s. 40.

8 Z. Czachór, Nie będziemyrządzić Unią,„GazetaWyborcza”, 1 marca2011.

Zatem rzeczywiście z formalnego punktu widzenia Traktat z Lizbony znacznie

ograniczakompetencje prezydencji rotacyjnej na rzecz przewodniczącegoRadyEuro­ pejskiej orazwysokiego przedstawicielads. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W sensie prawnym iinstytucjonalnym możliwości państwa maj ącego przewodzić Unią uległy znacznemu osłabieniu. Wydaje się, że są one niewieleznaczącym dodatkiem, który manieznaczny wpływ na sprawy całej Unii.

Trzeba wszak pamiętać, iż dopiero rzeczywistość nadaje ostateczny sens teorii. Wtym sensiebardzo dużo zależy od praktyki.Zdaniemekspertów Belgia zmarnotra­ wiłapodejmowane przez Hiszpanów próby na rzeczzminimalizowania denacjonali-zacji prezydencji. Najlepszym tego przykładem jest zapowiedź organizacji szczytu Partnerstwa Wschodniego,którymasięodbyć niewBudapeszcie,tylkow Warszawie.

Przewodniczyć ma szef Rady Europejskiej Herman van Rompuy, chociaż miejscem

wydarzenia jest nie Bruksela,tylko stolica państwa sprawującegoprezydencję8. PrzewodnictwowRadziewedle modelu lizbońskiego znajduje się w procesie roz­

woju(„fazie zawieszenia”) i bardzoważna jest pozycjasprawującego ją państwa oraz jegorelacje z przewodniczącymiwysokim przedstawicielem. Polskazatem, jeśli tylko wykaże sięodpowiednim stopniem inicjatywy i aktywności, może mieć w czasie swej

prezydencji istotny wpływna Unię. Pozatym rzadko bierze się pod uwagę fakt, iż bar­ dzo istotny w realizacji postanowień Traktatu zLizbony jest personalny aspekt obsa­

dzania kluczowych stanowisk, tzn. doboru osóbo kwalifikacjachi cechach osobowych

odpowiednich do pełnieniazwłaszcza funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej

iWysokiegoPrzedstawiciela.Najlepszym przykładem może być reakcja Unii Europej­ skiej na ostatniewydarzeniaw Afryce PółnocnejiBliskim Wschodzie. To prezydent

Francji Nicholas Sarkozy wraz z premierem Wielkiej Brytanii Davidem Cameronem

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 239 magając się opracowania w imieniu UE planów pomocy libijskim rebeliantom i wpro­

wadzenia strefy zakazu lotów nad Trypolisem. Obaj przywódcy wezwali UE do uznaniapowołanej przez rebeliantów Narodowej Rady Libijskiej. Wtym czasieHer­ man van Rompuy i Catherine Ashton bylijakby nieobecni. Co więcej, to prezydent Sar­

kozy zwołał w trybie pilnym unijny szczyt, podczas którego, jak można było się

zorientować z przekazumedialnego, wysoka przedstawicielzajmowała jedno z mniej

widocznych miejscprzy stole obrad.A zatem wszystkowgruncie rzeczy zależy od ak­ tywności państwaczłonkowskiego. Przykład Francji i Wielkiej Brytaniipokazujepo­

nadto, że nie trzeba nawetsprawować prezydencjiby mieć wpływ na prezydenta RE

iwysokiego przedstawiciela i skutecznie oddziaływać na to co się dzieje w Unii.

Uwarunkowania wewnętrzne

Istniejątrzy poważne wyzwania wewnętrzne dla prezydencji polskiej. Pierwsze, to test dla administracji, która będzie musiała sprawdzić sięw przewodniczeniuponad 150 różnym grupomroboczym w UE. Polska będzie musiała zorganizować ok. 890

różnegotypuspotkań wkraju i za granicą, dla organizacji których powołanotzw. kor­ pus prezydencjiliczący 1,2 tys. urzędników i dodatkowo 80 oficerów, których zada­ niem będzie opieka nad zagranicznymi delegacjami. Sprawowanie przewodnictwa

w Radzie Unii Europejskiej wiąże się z włączeniemwtenproces wszystkich mini­ sterstw, placówekdyplomatycznych, wiele urzędów, szczególnie StałegoPrzedstawi­

cielstwaPolski przy UE,parlamentu, organizacji pozarządowych, samorządów lokalnych, nie mówiąco mediach czy środowiskach naukowych. Zwraca sięuwagę, żejest to

ogromne wyzwanie logistyczne porównywalne do procesu akcesyjnego, wszakże

zdużomniejszym wysiłkiem legislacyjnym.Właściwe zabezpieczenie logistycznesta­ nowi warunekkonieczny powodzeniaprezydencji. Trzeba nadmienić, że dozagadnień

wchodzących do szerokiej kategorii logistyki przynależą:wybór lokalizacji dla organi­ zacji spotkań nieformalnych (w Polsce); zapewnienie bezpieczeństwa; organizację

tłumaczeń; organizacja transportu; koordynacjakalendarza.

Po drugie,zwraca uwagębrak zgody elitpolitycznychw Polsce co doroli samej prezydencji. PiS mówi,iżprezydencjapowinna służyćobronie interesu narodowego, arząd, że właściwa jest rola arbitra. Zdecydowana część priorytetów prezydencji za­ proponowanychprzez PiS jest już zawarta w programie rządu. Natomiast niektóre

z nich, jak np.: „podtrzymanie wspólnej polityki rolnej, tak aby polscy rolnicy od

2013 roku otrzymywali takie same dopłaty jak rolnicy z pozostałych krajów UE”, czy

też „kwestia nauki europejskiej JanaPawła II” wydaje się zdecydowanieniedo przyję­

cia. Trzeba bowiempamiętać, że prezydencjamusi byćbezstronna,neutralna i realizo­

wać interesycałej Unii,a niepaństwa sprawującego półroczne przywództwo.Ponadto,

jest to obszarpotencjalnychnapięćmiędzy Polską a innymi państwamiczłonkowski­ mi, które mogązarzucićWarszawie egoizm, brak profesjonalizmu, nacjonalizmgospo­ darczy itd.Ponadto tegotypupomysły z konieczności musząrodzić napięciawkraju.

Trzeci problemdotyczy październikowych wyborów parlamentarnychi kampanii wyborczej.Zbieżność czasowa obydwu wydarzeń musi sprawiać,że siłą rzeczy pre­ zydencja Polski wUnii zostaje wpisanaw kalendarz wyborczy. Wszystko tomoże

niekorzystnie wpływać na skuteczność naszej prezydencji.Siłą rzeczy rząd będzie pod­

kreślałswoje sukcesy naarenieeuropejskiej aby zwiększyć swoje szansena zwycię­

stwo w wyborach, natomiast opozycja będzie robić wszystko ażeby podkreślić, iż

rządząca władza,sprawuj ąc prezydencję, nie ma żadnychosiągnięć. Brak poparcia po­

litycznego w kraju zkoniecznościmusiprowadzić do osłabienia pozycji negocjacyjnej Polski, a tym samym skuteczności naszejprezydencji.

Dodatkowym niebezpieczeństwem jest wpisanie polskiej prezydencji w wew­

nętrzną walkę na raporty dotyczące katastrofy smoleńskiej. W przeddzień objęcia przez Polskę przywództwa w UE opozycja ogłosiła swoją wersję katastrofy, która całkowicie różni się od raportukomisji Millera przedstawionego kilka tygodni później.

Istniejezatem niebezpieczeństwo,że sprawa tragedii samolotowej zostanie wykorzy­ stana dopodgrzania atmosfery politycznej do takiej temperatury, któramoże doprowa­

dzić do obalenia rządu. Zdaniemznacznej części opozycji,to onjestodpowiedzialny za

tragedię narodową.Kampaniawyborcza zapowiada sięzatem jako twarda, bezwzględna walkanaśmierći życie,w którymjedynym celembędzie wyeliminowanie przeciwnika

z gry. Zdaniem Adama Szostkiewicza „tragedia smoleńska ma przestawić zwrotnice narodowejhistorii,odmienić nędznylos, jaki Polsce zgotowali Tuski Putin. Wyrwaćna­

ródzletargu, postawić mu cele godne jego wielkości. Ma odrodzić polskiego ducha, spo-liczkowanego przez szefową MAK generał Adoninę i jej kremlowskich mocodawców”.

Wykorzystanie tragedii smoleńskiej może wydatnieprzyczynić siędo katastrofy polskiego przewodnictwa.Powszechnie bowiem wiadomo, że pozycja danego państwa w UE zależy nietylko odjego potencjału gospodarczego,militarnego, demograficzne­ go, ale przede wszystkim od stopnia poparcia rząduw kraju.Brakjedności wpolityce zagranicznej niechybnie prowadzi dojej osłabienia. Wystarczywspomnieć z nie tak

odległejhistorii Polski walkę o krzesło na szczytachunijnych, o miejscew samolocie czy o j edyną słuszną politykęzagraniczną kraju.Wyglądana to, że w trakcie swej pre­

zydencji polski rząd, uwikłany w wyniszczającą wojnę z opozycją, pozbawiony będzie wsparciatak potrzebnego dla skutecznejrealizacji swoichpriorytetów.

Uwarunkowaniazewnętrzne

Najważniejszym zewnętrznym problemem prezydencji jestsytuacjafinansowo-go­ spodarcza w Grecji i zapaść całejstrefyeuro,która dodatkowo przekształciła się w kry­

zyszaufania pomiędzy państwami członkowskimi UE. Istnieje ryzyko niekontrolowanego bankructwa Grecji, które może przenieść się na innekraje południowej Europy. Zda­ niem ekspertów problem Grecji niepolega na braku płynności, ale na tym, że rekordo­

wo zadłużona, niekonkurencyjnagospodarka nie daje perspektywy spłaty rosnącego

zadłużenia.Kolejnatranszapomocy nie rozwiąże więcwdłuższymokresie czasu żad­ nego z istotnych greckich problemów strukturalnych. Niektórzy politycy coraz bardziej otwarcie zachęcają do przecięcia tego węzła gordyjskiego poprzez restrukturyzację greckiego długu.

Zasadniczymproblemem strefyeuro było zaprowadzenie we wszystkich krajach członkowskich tego obszaru wysokich, właściwych dla najbogatszych państw, standar­

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 241

gospodarek takiestandardy sązgubne imusiały doprowadzićdo zapaści takiekraj ejak Grecja.Jak zauważa Wojciech Morawski:trzebamiećświadomość,że „Grecja to do­

piero początek. Jeślidalejpójdziew tym kierunku, to z czasemwszyscypoza Niemca­ mi i Holendrami okażemy sięGrekami”9.

9 W.Morawski, Dlaczego Europa nie chce sięjuż integrować?,„GazetaWyborcza”, 26czerwca 2011.

10 K. Grot, Polskaprezydencjapod znakiemsporu o Schengen ?, „GazetaWyborcza”, 28-29 maja

2011.

11 Ibidem.

Coraz większa liczba imigrantów z krajów arabskich do Europypostawiła pod znakiem zapytania efektywność procedur stosowaniakontroli granic i imigracji i mo­

żliwość utrzymania w dotychczasowym kształcie strefy Schengen. Abyrozwiązać pro­ blem przepełnienia ośrodków dla cudzoziemców Włochy wydały Tunezyjczykom czasowe zezwoleniana pobyt w strefie Schengen, co skutkowało masowąfalą wy­

jazdów uchodźców doFrancjiiw konsekwencji przywróceniem przez Paryż kontroli

granicznychz Włochami10. Francuską reakcję natychmiast okrzyknięto „zaprzepasz­ czeniem dorobku Schengen”. Trzeba zaznaczyć, że czasowe przywracanie kontroli

granicznychjest możliwe tylkow sytuacjach,kiedy niekontrolowany przepływ osób

może zagrozić porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu. Wszakżew obliczu wyda­ rzeń w Afryce Północnej i na Bliskim WschodziecoraztonowepaństwaUEopowia­ dają sięzareformą systemu Schengenw celu rozszerzeniaformuły kontroli na swych granicach. W ten sposób Dania, która masprawować prezydencjępo Polsce, zamierza wprowadzić kontrole na granicachz Niemcami i Szwecją wramach programu walki

z międzynarodową przestępczością. Na negatywne konsekwencje tego typu decyzji zwrócił uwagę przewodniczący Komisji Europejskiej José Barroso, którystwierdził, że „przywracaniekontroli na granicach w strefie Schengen powinno być absolutną

ostatecznością;a kraje pozostawione samesobie - tak jakbytego chciała Dania - będą

rozwiązywać problem imigracjijednostronnie, co może się przerodzić w populizm

i ksenofobię”11.Wygląda zatemna to, że najbardziej gorące dyskusje dotycząceewen­ tualnejreformy strefy Schengenbędąodbywać siępodczas polskiej prezydencji.

Nie należyzapominać, że naprzebiegiostateczny sukces polskiegoprzewodnictwa

w RUE mogą miećwpływ nasze skomplikowane relacje zRosją. Nie leży bowiem

winteresie Rosjipromowanaprzez Polskę polityka na rzecz unijnej wspólnoty energe­ tycznej oraz Partnerstwa Wschodniego, dotyczącego państw należącychniegdyś do

obszaru,na którym Rosja pragnie zachować swoje wyłączne wpływy. Wtym świetle także trzeba spojrzeć na raportMAK-u, za pomocą któregoRosja usiłował stworzyć

wizerunek Polskijakonarodu nieodpowiedzialnego,szalonego, pozbawionego kom­ petencji i elementarnego zmysłu organizacyjnego. Tragicznie zakończony lot do

Smoleńska, przeprowadzonyzpogwałceniem podstawowych zasad bezpieczeństwa

i odpowiedzialności za ludzi, jest tylko symbolem tego, czego można się spodziewać

po Polakach.Wykreowanie takiego obrazu Polski nieprzypadkowoprzypada na okres

prezydencji Polski wRadzie Unii Europejskiej.

Co więcej, przez osłabienie pozycji Polski na arenie międzynarodowej Rosjiudało sięstworzyć wrażenie, że kolejnenowepaństwoczłonkowskie UE, należące przy oka­

zji doGrupy Wyszehradzkiej, nie przystaje doeuropejskich standardów i nie jest wsta­

nie sprawnie kierować całą Wspólnotą. Podobny obraz pozostawiła po sobie słaba prezydencja Republiki Czeskiej,podczas której doszło do rozpadu rządu oraz właśnie

zakończona prezydencjaWęgier, od początkupozostającaw silnym sporze z resztą

Uniina tle przyjętej przezsiebie ustawymedialnej.W ten sposóbobniżył się wizerunek

całej GrupyWyszehradzkiej, której pozycjanegocjacyjna wobecpaństw Europy Za­ chodniej uległa znacznemuosłabieniu.

W tym świetleteż należy postrzegaćzaognionyna samympoczątku prezydencji konfliktmiędzy Warszawą i Moskwązwiązany znałożeniem embargamaeksport pol­ skich warzyw i owoców doRosji. Chociaż KomisjaEuropejska wywalczyła zniesienie takich ograniczeń dla wszystkich państw członkowskich UE, strona rosyjska nadal

utrzymuje embargo wobec Polski, tłumacząc sankcje brakiem zaufania do polskich

eksporterów. Wybór terminu nie jestprzypadkowy. Rosjiprawdopodobniezależy na

tym aby w tensposób uwikłać Warszawę w konflikt z Moskwą i w rezultacie pokazać, że Polska zawszema kłopoty z Rosją, które wynikają z właściwej Polakom rusofobii.

Wten sposób można utrwalić tradycyjny i negatywnywizerunek Polski na europej­ skich salonach iw konsekwencji skutecznieprzyczynić się do osłabieniapozycji War­ szawy wUE.

Priorytetyprezydencji

Podkoniec maja 2011 roku polskirząd przyjąłpriorytety swój ej prezydencj i, której głównym celemmabyć wprowadzenie Wspólnoty na drogęszybszego wzrostu gospo­

darczego oraz wzmocnienie jejpozycjipolitycznej.Wtym celu polskie przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiejmasięskoncentrować na trzech zasadniczych priorytetach:

„Integracji europejskiejjako źródlewzrostu”; „Bezpiecznej Europie” i „Europieko­

rzystającej naotwartości”.

W zakresie pierwszego priorytetu Polska prezydencja pragnie działać w celu wzmocnienia wzrostu gospodarczegoUE poprzez rozwój rynku wewnętrznego (w tym

elektronicznego)i efektywnego wykorzystania budżetu wspólnotowego na rzeczkon­

kurencyjnej Europy12. Zdaniem Polskiego rządu Unia Europejska musiprzejść do wypracowania nowego modelu wzrostu gospodarczego,dzięki któremu także w kolej­

nych dziesięcioleciach Uniabędzie potrafiłazapewnićsobie odpowiedni poziom roz­

wojugospodarczego.Zakładając, iż Europa ma być konkurencyjna w skali globalnej, tomusi podjąćdodatkowedziałania, gdyż nie może się skupiać tylko na naprawie fi­ nansówpublicznychi ograniczaniudeficytu budżetowego.

12 Program 6-miesięczny polskiejprezydencji w Radzie UniiEuropejskiej w IIpołowie2011r.,

przedłożonyprzezpełnomocnikarząduds. przygotowania organów administracji rządowejisprawo­ wania przezRP przewodnictwa w Radzie UE, Warszawa 2011; www.premier.gov.pl.

Wedle Rządu polskiegojednym zinstrumentów umożliwiaj ących uzyskanie pozio­

mu trwałego wzrostu gospodarczego mabyć nowy,wieloletni budżet Unii (nalata 2014-2020). Trzeba podkreślić, iż to właśnie polskaprezydencja zainauguruje for­ malnądebatę nadWieloletnimiRamami Finansowymi. Zdaniem polskiej prezydencji

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 243 nowy budżet unijnyma stanowićinstrument inwestycyjny dla wprowadzenia w życie

strategii „Europa 2020”13. W intencjirządu polskiego nowybudżet ma potwierdzić, że zwiększeniewspółpracy wramach Uniijestjedynąwłaściwą odpowiedzią na kryzys

gospodarczy i że głównąpolitykąUnii powinnapozostać politykaspójności, z której

korzystać będą wszystkie państwa członkowskieUE. Niemniej ważnajest równieżre­ formaWspólnej Polityki Rolnej,mająca zapewnićmodernizację europejskiego rolnic­

twa i jego konkurencyjność. Za swój cel polska prezydencja postawiła sobie także dokończenie budowy jednolitego rynku wewnętrznego, gdzie szczególny nacisk zosta­

nie położony na rozwój usług elektronicznych. Wiąże się to z podjęciem działań mających na celu zniesienie barier uniemożliwiających przeprowadzanie transakcji

transgranicznych on-line oraz kontynuowanie prac nad obniżaniem cen za roaming. Należy bowiem zauważyć, iż 60 proc, transakcji on-line nie jest wEuropierealizowa­

nych zpowodu barier prawnych14.

13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem.

Polska prezydencja chce zająć się również także polepszeniem sytuacji małych

i średnich przedsiębiorstw, przede wszystkim kwestiąich dostępu do kapitału. Małe

i średnieprzedsiębiorstwa,tworząc ok. 60 proc.PKB i generując blisko70 proc, miejsc pracy, mają kapitalne znaczenie dla wzrostu gospodarczegoEuropy. W związku ztym

polska prezydencja „będzie wspierać inicjatywy Komisji Europejskiej w zakresie ułatwiania dostępu do rynków kapitałowych oraz funduszy wysokiegoryzyka, a także wsparciaMSP na rynkach krajów trzecich”. Dodatkowo prezydencjama na celu za­ kończenieprac nad stworzeniem systemu patentowego, który byłby tani iłatwo dostęp­ ny dla przedsiębiorców. Co więcej, w trakcie prezydencjiWarszawa zorganizuje ważną

konferencję na rzecz wspieraniarozwoju rynku wewnętrznego-Forum Rynku Wew­ nętrznego15.

Drugi priorytet „Bezpieczna Europa” wiąże się ze wzmocnieniem bezpieczeństwa

wwielu różnych dziedzinach. Po pierwsze,podstawowym zadaniempolskiej prezy­

dencji będzie wzmocnienie zarządzania wobszarze gospodarczymi finansowym. We­

dle dokumentu polskiegorządu „prezydencja będziewspieraćdziałaniai propozycje służące poprawie regulacji i nadzorunadrynkami finansowymi, jak również opraco­

waniuzasad zarządzaniakryzysowego(chodzi o zabezpieczenie rynków finansowych

przed negatywnymiskutkamikryzysów iutrzymanie ich stabilności)”.

Innym instrumentem realizacji programu „Bezpiecznej Europy”jest stworzenie podstaw zewnętrznej polityki energetycznej Unii Europejskiej. Warszawareprezentuje

pogląd, że potrzebne jest wypracowanie procedur wzmacniających taką politykę.Po­

zycja Unii wobec głównych producentów, konsumentów ipaństwtranzytowych surow­ ców energetycznych stanie się znacznie silniejsza, jeśli podjęte zostaną działania na rzecz sprawniejszego funkcjonowaniaUEw międzynarodowym środowisku ener­ getycznym.

Ciekaweizwracające uwagę jeststanowisko polskiego rządu, któryuważa, że in­

nym sposobem zwiększeniabezpieczeństwa Europy jest reforma Wspólnej Polityki Rolnej, wiążącej się ze skuteczniejszym wykorzystaniem środków unijnych. Postulat

ten jest zapewne pokłosiem ostatnich „perturbacji” na europejskim rynku żywnościo­

wym związanych z rzekomym pojawieniem się wirusacolliw hiszpańskich owocach i warzywach.

Priorytet dotyczący „Bezpiecznej Europy” dotyczy również bezpieczeństwa jej

granic. W trakcie swej prezydencjiWarszawa będzie chciałazakończyć prace związane

zezmianą rozporządzenia o Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną naGranicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex). Cho­

dzi o to, aby agencja tamogła skuteczniej wspierać państwaczłonkowskie, które zna­ lazły się w sytuacjach kryzysowych, np. takich jakie miały ostatnio miejsce wAfryce

Pin. ina BliskimWschodzie.

Ważnym składnikiem polskiegoprzewodnictwawRadzieUEmateż być wzmoc­ nienie zdolności wojskowych i cywilnych UE.Wtymobszarze prezydencjama zamiar wspieraćrównieżdziałania mającena celu utrzymywania bezpośredniego dialogu Unii

Europejskiej z NATO.

W ramach trzeciego priorytetu „Europa korzystająca na otwartości” Polska ma

wspierać unijną politykę zagranicznąi bezpieczeństwa w celu wzmocnieniapozycji UE na arenie międzynarodowej.Ważnym elementem działania Warszawy w ramach tej

polityki będzie poszerzanie strefywartości i regulacjieuropejskich m.in. poprzez dalsze rozszerzanie Unii i rozwójwspółpracy z państwamisąsiedzkimi.Wraz z utworzeniem strefy wolnego handlu z państwami Partnerstwa Wschodniego,dojdziedopowiększe­

nia strefy objętej zasadami i regulacjami unijnymi. Natomiastutrzymywanie procesu

rozszerzeniaUE może sięprzyczynićdo powiększenia rynkuwewnętrznego o miliony

kolejnychkonsumentów.

Mając nauwadze ostatnie wydarzeniaw Afryce Północnej ina BliskimWschodzie, także w innych krajach Południowego Sąsiedztwa, polska Prezydencja będzie zabiegać o współpracę opierającą się nazasadach partnerstwa,która będzie działać na rzecz

wspierania demokratycznej transformacji,budowy nowoczesnychstruktur państwo­

wych oraznawzmocnieniu sektora sądownictwai walce z korupcją. Ważnym elemen­ tem tej polityki mabyć wspieranie budowyspołeczeństwa obywatelskiego, ochrony

podstawowych wolności oraz wzmocnienia mechanizmów zapobiegania prześlado­

wań mniejszości, wtymchrześcijan16.Ponadto prezydencjama wspierać pobudzanie wzrostu irozwoju gospodarczego, tworzenie nowych miejsc pracy, jak równieżpo­

głębianie relacji handlowych i ułatwianie ruchu osobowego dla określonych grup

społecznych.

Jako dodatkowy i ważny cel Polska postawiła wspieranie różnymi formami

współpracy swoich wschodnich sąsiadów zUnią. Zamiarempolskiej prezydencji w za­ kresiePartnerstwa Wschodniego jestprzyczynianie siędo postępowaniaprocesu za­

wierania umów stowarzyszeniowych i tworzenia strefwolnegohandlu.Przede wszystkim dotyczy to sfinalizowanianegocjacji stowarzyszeniowychzUkrainą i Mołdawią. War­ szawa wiąże wielkie nadziejez wrześniowym Szczytem PartnerstwaWschodniego, który masięodbyć z udziałem szefów państw oraz rządów wszystkichpaństwczłon­

kowskich ipartnerskich. Polskaprezydencja liczy na to, że wtedy właśnie zapadną

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 245

kluczowe decyzje polityczne. Odnośnie do przypadku Białorusi celemUnii ma być

dalsze zachęcenie tego państwa dowspółpracyzZachodem, wszakże podwarunkiem

przestrzegania przez Mińsk podstawowych zasad demokracji i praw człowieka.

Podczas swej prezydencji Polska chceprzyczynić się także dopostępu w realizacji polityki rozszerzenia. Wiążesię to zzakończeniemnegocjacji akcesyjnych z Chorwacją

i podpisanie z nią TraktatuAkcesyjnego. Warszawa pragnie wykorzystywać wszystkie

możliwości, które mogłyby przyczynić siędokontynuowania negocjacji akcesyjnych

z Turcją. Poza tym Warszawapragnie zadbać o postęp w negocjacjach akcesyjnych

z Islandią, jak równieżwspierać europejskie aspiracje Bałkanów Zachodnich.

Wdokumencie wspomina się również o podjęciu wysiłków na rzeczustanowienia nowych ram współpracy między UE a Rosją, co przede wszystkim ma dotyczyćdąże­

niudo podpisanianowegoporozumienia z Rosją oraz rozwijanie unijno-rosyjskiego

Partnerstwa na rzecz Modernizacji.

W programie polskiej prezydencji przewiduje się także działania dotyczące wspól­

nej polityki handlowej,w ramach której najistotniejsząkwestiąbędzie kontynuowanie

obecnej rundy negocjacji handlowych wramach Światowej OrganizacjiHandlu (tzw.

Rundy Doha). Oprócz konieczności podjęciaaktywnych działań na rzeczliberalizacji

handlu ma być podjęta debata w kwestiidotyczącej m.in. subsydiowania rolnictwa,

prawa patentowego,regulacji antydumpingowychoraz ochrony własności intelektualnej. W przygotowaniu ostatecznejwersji programu polskiejprezydencji mająbyć uwzględ­

nione:konkluzje prezydencji węgierskiej, wnioski z czerwcowego szczytu RadyEuro­ pejskiej orazsytuacjaekonomiczno-polityczna w samejUnii17.

W odniesieniu do priorytetów polskiej prezydencji wysuwany jest niekiedy zarzut, żejest to program mało ambitny, że za priorytetami niestoi żadna wizja integracji euro­

pejskiej, Unii itd.Zarzut ten jest o tyle niesłuszny,gdyż zadaniem prezydencji nie jest realizowaniewielkichwizji, tylko wykonywanie „codziennej pracy” polegającej na

wykazaniusię skutecznością wprzewodniczeniu,mediowaniu, poszukiwaniuporozu­ mienia wRadzie Unii Europejskiej, grupach roboczych, posiedzeniach ekspertówitd. Zresztą ostatnielata pokazują jak kończą się wszelkie ambitneprogramy,które Unia

miała zrealizować. Wystarczy choćby przytoczyć niepowodzenia związanez wprowa­ dzeniem w życie „StrategiiLizbońskiej”, „Europejskiej StrategiiBezpieczeństwa”. Za­ daniem prezydencji rotacyjnej, zwłaszcza po zmianach wprowadzonychprzez Traktat z Lizbony, nie jestwprowadzanie wżyciewielkich programów, tylko wykonywanie agendyUnii irozwiązywanie bieżącychproblemów.

Warto przy tej okazji wspomnieć znanego filozofapolityki Karla Poppera, który uświadamianam niebezpieczeństwo wynikające z pragnienia realizowania wielkich wizji,zazwyczaj naznaczonych piętnem tzw. inżynierii utopijnej. Wszelkie reformy,

zmiany - zdaniemtego filozofa -winnydokonywaćsię wsposób stopniowy, powolny, ewolucyjny - zgodny z wymogami tzw. inżynierii realistycznej („piecemeal engineer- ing”). Dlatego zamiast wprowadzać w życie wielkie programy i wizje, należy raczej - krokpo kroku -dążyćdousuwania tego co złe w rzeczywistości, do rozwiązywania

bieżących problemów.Za wszelkimi wielkimi wizjami i programamikryje się metoda

„utopijnej inżynierii społecznej”, ustanawiająca wpierw jakiś ostatecznycel i dążąca bezwzględnie do jego realizacji,cojest szkodliwe i niebezpieczne zwielu względów. Zdaniem Poppera metodata prowadzi zawsze, jakdobitnie pokazuje historia, do wy­

tworzenia się autorytarnych i dyktatorskich rządów. Wedle autora Społeczeństwa otwartego i jego wrogów „założeniamające nacelu stworzenieraju na Ziemi, uszczę­ śliwienia wszystkich ludzi, lub określonychspołeczeństw czynarodów, przyczyniają sięnajczęściej dotworzeniapiekła na Ziemi, do rządów terrorui gwałtu”18.

18 Cytowaneza:M. Dobrosielski, W poszukiwaniu lepszegoświata. Filozofia historiii polityki

Karla. R. Poppera, WydawnictwoETHOS,Warszawa1991, s. 79.

19 Durban, czyli zapomniana konferencja. Apeldorządu, „GazetaWyborcza”, 17 maja 2011.

Natomiast niedoskonałośćpriorytetówpolskiej prezydencji bierze sięmiędzyinny­ mi stąd, że z jednej strony ich ilość jest zbyt duża. Z drugiejnatomiast nieuwzględnio­

no w nich tak ważnej dla całej Europy sprawyjak rozwijanie i umacnianie więzi międzyUE a USA.Nietrzeba wyjaśniać jakważne zpunktu widzenia bezpieczeństwa

geopolitycznegoi energetycznegosą dobre relacjemiędzy państwami członkowskimi UE a StanamiZjednoczonymi.

Pozatymw programie polskiej prezydencji nieznalazłasię informacja dotycząca konferencjiONZ w sprawie zmian klimatycznych, którapod koniec2011 roku masię w Republice Południowej Afryki(w Durbanie). Jest to o tyle dziwne, gdyż polityka kli­

matyczna stajesię jednymz najważniejszych problemów współczesnego świata i oprócz

tradycyjnych kwestiizwiązanych z ochroną środowiska, obejmuje także sprawy do­ tyczące relacji gospodarczych,politycznych, społecznych między wszystkimi krajami świata.

Konferencja w Durbanie jest o tyle ważna, gdyż tam w drodze negocjacji ma być

przyjęty nowydokument na temat obniżeniaemisji CO2,zastępujący protokół zKioto. Podczas swej prezydencji Polska będzie współodpowiedzialna za koordynowanie działań UEdotyczącychosiągnięcia wspólnych celów. Jak zwracają uwagę autorzy apeludo rządu: „poważne potraktowanie konferencji wDurbanie przyniosłoby Polsce wielekorzyści. Wpierwszej kolejności może pomóc zmienić nastawienienaszych partnerów wEuropiedo Polski, która z „hamulcowego” stałabysięjednym z liderów. Po drugie, pozytywnepodejście do sprawklimatu pozwoli Polscezaprezentować się

jako pełnoprawny aktor na arenie międzynarodowej, który jestgotowy do wypełnienia

płynących z tej pozycji obowiązków”19.

Zakończenie

W opiniijednego zpolskich europosłówprezydencjaPolski zapowiada się jako

najtrudniejszaw historii UniiEuropejskiej. Wygląda na to, że w świetlepowyższych rozważań, ma on dużoracji. Z punktuwidzenia różnorodnych uwarunkowań, najwięk­ szym wyzwaniem stojącym przed Polską będzie sytuacja finansowo-gospodarcza

w Grecji i kryzys strefy euro. Chociaż Polskaniezaliczyła kryzysuw Grecji do swoich priorytetów, tona pewno z tym problemem przyjdzie jej sięzmierzyć. Niedogodność

RIE5’11 Uwarunkowania i priorytety prezydencjiPolski w RadzieUnii... 247

wypłacalności Grecji Polska, niebędąc członkiem strefyeuro,będziemusiała stać się jednym z głównych podmiotów uczestniczących w procesie utrzymania stabilności Unii Europejskiej20.

20 Piszeo tym szeroko W. Gadomski, Czekając na upadek Grecji, „Gazeta Wyborcza” 2-3lipca

2011.

Kolejnym istotnymwyzwaniem dla Polski będzie utrzymanie zawszelkącenę sys­ temu Schengen, któryzapewniając swobodę przepływuosóbjest jednym z filarów zin­

tegrowanej Europy. Z problemem tym związana jest następna kwestia dotycząca rewolucji w AfrycePółnocnej i naBliskim Wschodzie. Chociaż Polskajest rzeczni­ kiem wspieraniakrajówwschodniej Europy wramach lansowanej przez siebie polityki

Partnerstwa Wschodniego, to niemoże pominąć problemów krajów arabskich,na które

teraz zwrócone są oczy większości państwEuropy. Rozsądnym iinteligentnym jest przyjęte przez Warszawę rozwiązanie,że oba wymiaryzewnętrznej polityki UE - w ra­

mach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa -winny być realizowanerównolegle.

Wyrazem takiegopodejścia Polski jest zainicjowanie pomysłu stworzenia Europej­ skiego Funduszuna rzecz Demokracji. Jego celem mabyć koordynacja działań na

rzecz pomocy sąsiadomw Europie Wschodniej iAfryce Północnej, które przyczynią

siędo budowy społeczeństwobywatelskich, jak i usprawnienia wprowadzania reform przez tamtejsze rządy.

Dla polskiej prezydencji ważne jest osiągnięciewymiernego sukcesu wokresiejej

trwania. Dlategoteż Warszawa ma zamiar doprowadzić dopodpisania Umowy o Sto­

warzyszeniumiędzyUE a Ukrainą, co otwierajej drogę do strefy wolnego handlu. Pozatym Polska będzie dążyćdoprzyjęcia przezUnię traktatu akcesyjnego z Chorwa­

cją. Konkretne osiągnięcia Polski są niezwykleważne, gdyż mogą sięprzyczynić do wykreowania pozytywnego wizerunku Warszawy na arenie międzynarodowej, nie­

zbędnego dla realizacjipolskichinteresów w Europie pozakończeniu prezydencji.

Summary

The determinantsand priorities ofthePolishpresidencyin the Council

of theEuropean Unionin 2011

The paper deals with the determinants ofthe PolishPresidencyin the EUCounciland con­

siders their potential consequences.Firstly, the changesintroduced in the LisbonTreaty to the

matter inquestionare discussed.Next, the internal determinants of the presidencyare discussed withreference to thepoliticalsituation of the country, which obviously affects the courseofthe

presidency. Finally, the internalcontext of the presidency of the EU Council is presented in rela­ tion tothe position of Poland in internationalrelationswithitspartners. Thepriorities of thePol­ ish presidency, finally adopted bythe government in June 2011, are alsooutlined.