Urszula LEGIERSKA*
Funkcje administracji œwiadcz¹cej
w demokratycznym pañstwie prawa
na przyk³adzie mieszkalnictwa
Wprowadzenie
To, w jaki sposób dzia³a administracja publiczna – jak s¹ ukszta³towa-ne struktura i relacje pomiêdzy poszczególnymi organami administracji publicznej czy jakie zadania bêdzie realizowaæ pañstwo – jest zwi¹zane z funkcjami administracji wystêpuj¹cymi w danym pañstwie w danym czasie1. Niekiedy mo¿na siê nawet spotkaæ z pogl¹dami, i¿ sposób
interpretacji administracji publicznej jest determinowany przez funkcje realizowane przez tê administracjê2.
Wyjaœnienie zagadnienia problematyki funkcji administracji publicz-nej warto rozpocz¹æ od przybli¿enia samego pojêcia „funkcja”, które z ³aciñskiego functio jest t³umaczone jako odbywanie, wykonywanie, za³atwianie. A. Korybski ujmuje funkcjê jako ukierunkowan¹ spo³ecznie realizacjê jakiegoœ za³o¿onego przez dany podmiot spo³eczny celu3. Z
ko-lei zgodnie z jedn¹ z definicji S³ownika jêzyka polskiego funkcja to zada-nie, które spe³nia lub ma spe³niæ jakaœ osoba lub rzecz4.
UNIWERSYTET OPOLSKI OPOLE 2018
* Politechnika Warszawska, Wydzia³ Administracji i Nauk Spo³ecznych, e-mail: u.legier-ska@ans.pw.edu.pl.
1 Zob. Prawo administracyjne, red. J. Staroœciak, Warszawa 1966, s. 5.
2Zob. M. Jaroszyñski, M. Zimmermann, W. Brzeziñski, Polskie prawo administracyjne,
War-szawa 1956, s. 28; J. Staroœciak, [w:] J. Staroœciak, E. Iserzon, Prawo administracyjne w
zary-sie, Warszawa 1959, s. 10.
3 A. Korybski, Funkcje pañstwa, [w:] Wprowadzenie do nauki o pañstwie i polityce,
red. B. Szmulik, M. ¯migrodzki, Lublin 2006, s. 102.
Pojêcie funkcji jest u¿ywane w wielu dziedzinach – nie tylko na grun-cie prawa, ale tak¿e m.in. przez nauki spo³eczne – przyjmuj¹c zazwyczaj nieco odmienne znaczenia. W naukach prawnych mo¿emy spotkaæ siê z nastêpuj¹cymi jego aspektami:
– funkcja jako podstawowy kierunek dzia³alnoœci (aktywnoœci) okre-œlonej organizacji;
– funkcja jako cel dzia³ania;
– funkcja jako sposób, metoda, œrodki dla realizacji tych celów; – funkcja jako zespó³ nastêpstw, skutków spo³ecznych wywo³ywanych przez dzia³anie okreœlonej organizacji b¹dŸ przez oddzia³ywanie okreœlo-nego systemu normatywokreœlo-nego5.
Zatem i pojêcie funkcji prawa administracyjnego bêdzie interpretowa-ne w niejednolity sposób6. W obszarze nauk o administracji przyjmuje
siê, ¿e wystêpuje ono w kilku kontekstach znaczeniowych. Po pierwsze dziêki pojêciu funkcji ustala siê g³ówny zakres w³aœciwoœci administracji oraz systematyzuje jej dzia³ania. Po drugie funkcje opisuj¹ sposoby dzia³ania administracji. Po trzecie – pojêcie funkcji s³u¿y tak¿e do wyod-rêbniania nowych zjawisk w administracji7.
Funkcje administracji publicznej podlegaj¹ ci¹g³ej ewolucji, co jest wielokrotnie podkreœlane przez autorów zajmuj¹cych siê t¹ tematyk¹8.
Powoduje to, i¿ nie wystêpuje jedna, w³aœciwa typologia stosowana przez wszystkich zajmuj¹cych siê tym zagadnieniem. Nale¿y te¿ wskazaæ, ¿e wraz z pojawieniem siê nowych funkcji te ju¿ istniej¹ce mog¹ ulegaæ za-tarciu b¹dŸ przekszta³ceniu. Czynniki maj¹ce wp³yw na rodzaje funkcji administracji publicznej przede wszystkim maj¹ charakter spo³eczny, po-lityczny, gospodarczy, ustrojowy, ale s¹ tak¿e zwi¹zane z rozwojem cywi-lizacyjnym pañstwa.
Jak wskazuje J. Bukowska, rozwój funkcji administracji publicznej jest wyk³adnikiem przemian zachodz¹cych w administracji oraz roli, jak¹ odgrywa ona w ¿yciu jednostek i ca³ych grup spo³ecznych9. Warto
te¿ zauwa¿yæ, i¿ badanie funkcji administracji powinno odbywaæ siê w oparciu o konkretn¹ administracjê, dzia³aj¹c¹ w okreœlonych: czasie, uwarunkowaniach prawnych oraz ustroju politycznym10. Bior¹c pod
5M. Borucka-Arctowa, Spo³eczne funkcje prawa formu³owane w doktrynie, ustawodawstwie i orzecznictwie, [w:] Spo³eczne pogl¹dy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wroc³aw
1982, s. 7.
6Zob. T. Kuta, Funkcje wspó³czesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wroc³aw 1992, s. 8. 7 J. Je¿ewski, Funkcje administracji. Zagadnienia wstêpne, Wroc³aw 1985, s. 109 i n. 8Zob. J. Bukowska, Funkcje administracji publicznej, [w:] Nauka administracji, red. Z.
Cieœ-lak, Warszawa 2017, s. 121.
9 Ibidem.
uwagê, i¿ funkcje podlegaj¹ ci¹g³ym zmianom, jest to uwaga jak najbar-dziej s³uszna.
W zasadzie niemal¿e ka¿dy autor zajmuj¹cy siê problematyk¹ admini-stracji publicznej wskazuje jej funkcje w nieco innym ujêciu11. Na
przyk³ad I. Lipowicz k³adzie nacisk na wyodrêbnienie przede wszystkim funkcji: administracji ingeruj¹cej, œwiadcz¹cej i infrastruktury12,
wska-zuj¹c jednak, ¿e mo¿na tworzyæ tak¿e funkcje bardziej szczegó³owe, nato-miast J. Boæ, zanato-miast pos³ugiwaæ siê pojêciem funkcji administracji pub-licznej, wskazuje cztery sfery ingerencji administracji w ¿ycie obywateli, wyliczaj¹c: policjê administracyjn¹, reglamentacjê, œwiadczenia material-ne oraz œwiadczenia niematerialmaterial-ne13.
Maj¹c na wzglêdzie wynikaj¹cy z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowi¹zek prowadzenia przez w³adze publiczne polityki sprzy-jaj¹cej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w niniejszym artykule chcia³abym wykazaæ tezê, i¿ zadania z zakresu mieszkalnictwa wchodz¹ce w zakres funkcji œwiadcz¹cej administracji publicznej pe³ni¹ szczególnie istotn¹ rolê w funkcjonowaniu demokratycznego pañstwa prawa.
Funkcje administracji œwiadcz¹cej
Jedn¹ z najwa¿niejszych14 sfer dzia³ania administracji publicznej
wy-daje siê zaspokajanie potrzeb ludnoœci z zakresu m.in.: edukacji, ochrony zdrowia, pomocy spo³ecznej, pomocy socjalnej kultury, infrastruktury ko-munalnej, gospodarki mieszkaniowej, sportu i turystyki czy ³¹cznoœci. Przy tym niezwykle wa¿ne jest wskazanie, i¿ nie da siê stworzyæ katalo-gu zamkniêtego sfer nale¿¹cych do administracji œwiadcz¹cej, poniewa¿ wyliczenie to ulega dynamicznym zmianom15. Co wiêcej, dzia³alnoœæ
ad-ministracji œwiadcz¹cej polega na sprawowaniu opieki przez pañstwo nie 11T. Kuta, op. cit.; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne,
Warszawa 2004; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016.
12Zob. I. Lipowicz, R. Mêdrzycki, M. Szmigiero, Prawo administracyjne. Zagadnienia pod-stawowe, Warszawa 2015, s. 30–33; I. Lipowicz, Istota administracji, [w:] Z. Cieœlak, I.
Lipo-wicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Warszawa 2002, s. 41–45.
13 J. Boæ, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boæ, Wroc³aw 2010, s. 357–361.
14Mimo to administracji œwiadcz¹cej nie przeznacza siê zbyt wiele miejsca w doktrynie,
lite-ratura zazwyczaj wskazuje jedynie, i¿ taka administracja istnieje, koncentruj¹c siê g³ównie na wymienieniu jej sfer, z pominiêciem jednak szerszej jej analizy. Zob. I. Sierpowska, Pomoc
spo³eczna jako administracja œwiadcz¹ca. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 11. 15Por. E. Knosala, Pojêcie administracji œwiadcz¹cej w polskiej literaturze prawa admini-stracyjnego, [w:] Regulacja prawna administracji œwiadcz¹cej, red. K. Podgórski, Katowice
tylko nad poszczególnymi jednostkami, ale tak¿e na rzecz ca³ej spo³ecz-noœci, a jej celem jest zapewnienie obywatelowi odpowiednich warunków ¿yciowych oraz ich poprawa16.
Administracja œwiadcz¹ca wyodrêbniana jest zarówno przy podziale struktury dzia³añ administracji publicznej przy zastosowaniu kryterium zadania (celu) – wskazaæ mo¿na wtedy administracjê porz¹dkow¹, œwiadcz¹c¹ oraz planuj¹c¹ – jak i z zastosowaniem kryterium sposobu kszta³towania przez administracjê prawnej pozycji jednostki – wska-zuj¹c administracjê wkraczaj¹c¹17 oraz œwiadcz¹c¹18.
Jak zauwa¿a J. Pos³uszny, w Polsce, ale tak¿e w innych pañstwach europejskich, pojawiaj¹ siê oznaki kryzysu administracji œwiadcz¹cej, co jest spowodowane tym, i¿ administracja jest obarczona zbyt wieloma obowi¹zkami w stosunku do posiadanych œrodków i swoich mo¿liwoœci19.
Pojawia siê zatem pogl¹d, i¿ administracja œwiadcz¹ca jest nieefektyw-na, s³abo realizuje swoje zadania20. Czêœciowo mo¿e byæ to wynikiem
fak-tu, i¿ obywatele maj¹ du¿e oczekiwania wzglêdem œwiadczeñ realizowa-nych przez pañstwo, niekoniecznie chc¹c partycypowaæ w finansowaniu tych dzia³añ.
Warto te¿ podkreœliæ, i¿ nie wszyscy teoretycy stosuj¹ jednolit¹ termi-nologiê odnoœnie do administracji œwiadcz¹cej. Przyk³adowo T. Kuta okreœla j¹ mianem administracji us³ug, wskazuj¹c jednoczeœnie, i¿ przez pojêcie „us³ugi” rozumie ró¿nego rodzaju korzyœci, tak materialne, jak i niematerialne, które s¹ spe³niane przez administracjê na rzecz ogó³u. Dokonuje ona tego w sposób bezpoœredni, tj. œwiadcz¹c us³ugi, lub w spo-sób poœredni, polegaj¹cy na stwarzaniu odpowiednich warunków do za-spokajania potrzeb obywateli21.
Jak ju¿ zosta³o wspomniane, administracja œwiadcz¹ca charakteryzuje siê korzystaniem z niew³adczych form dzia³ania administracji publicznej, chocia¿ nale¿y jednoczeœnie podkreœliæ, ¿e nie mo¿e to byæ uznawane za jej wyznacznik22. Wszak w ramach dzia³ania tej administracji pojawiaj¹
16Zob. H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, München 1997, s. 16–20 (wyd. pol.: Ogól-ne prawo administracyjOgól-ne, t³. i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003), za: I. Lipowicz, Rodzaje admi-nistracji, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 45.
17Pojêcie administracji wkraczaj¹cej pochodzi z literatury zachodnioniemieckiej i na gruncie
polskiej nauki administracji porównane mo¿e zostaæ do dzia³añ dystrybucyjno-reglamentacyj-nych. Zob. Z. Rybicki, Administracja gospodarcza w PRL, Warszawa 1980, s. 51.
18 Zob. Por. E. Knosala, op. cit., s. 15–16.
19Zob. J. Pos³uszny, Istota i cechy administracji œwiadcz¹cej, „Administracja. Teoria,
dydak-tyka, praktyka” 2005, nr 1, s. 55.
20Por. J. £êtowski, Administracja – prawo – orzecznictwo s¹dowe, Wroc³aw 1985, s. 12–13. 21 T. Kuta, Zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych i oœwiatowo-kulturalnych obywateli,
[w:] System prawa administracyjnego, t. 4, red. T. Rabska, Wroc³aw 1980, s. 111.
siê te¿ formy w³adcze, jak chocia¿by decyzje administracyjne, w ramach których s¹ przyznawane prawa i obowi¹zki z zakresu administracji œwiadcz¹cej23. Jest to zwi¹zane przede wszystkim z charakterem
zaspo-kajanych potrzeb spo³ecznych, cel ten niejednokrotnie uzasadnia wpro-wadzenie obowi¹zku w korzystaniu z okreœlonych us³ug œwiadczonych przez administracjê publiczn¹ – jako przyk³ad nale¿y wymieniæ przede wszystkim obowi¹zek szkolny24.
Jak zauwa¿a I. Lipowicz, administracja œwiadcz¹ca wspó³czeœnie sta³a siê œrodkiem sterowania zachowaniami spo³ecznymi. Niektórzy nawet doszukuj¹ siê, wydaje siê jednak, i¿ przedwczeœnie, powstawania ad-ministracji steruj¹cej, gdzie zamiast nakazów i zakazów pojawiaj¹ siê obietnice ulg podatkowych, kredytów czy subwencji25. Rozbudowana
ad-ministracja œwiadcz¹ca odró¿nia Uniê Europejsk¹ od USA i pañstw azja-tyckich26.
J. Pos³uszny dokonuje wyliczenia najwa¿niejszych cech wyodrêb-niaj¹cych administracjê œwiadcz¹c¹ na tle innych administracji. Po pierw-sze: beneficjentem administracji œwiadcz¹cej jest cz³owiek, a jej celem jest zaspokajanie jego potrzeb o charakterze, tak indywidualnym, jak i zbiorowym. Po drugie: kluczowym terminem zwi¹zanym z dzia³alnoœci¹ administracji œwiadcz¹cej jest „œwiadczenie us³ug”27. Po trzecie:
admini-stracja œwiadcz¹ca dzia³a przede wszystkim, wykorzystuj¹c formy nie-w³adcze, chocia¿ korzysta tak¿e z form o charakterze w³adczym, np. aktów administracyjnych. Po czwarte: podstaw¹ prawn¹ stosunków po-miêdzy administracj¹ œwiadcz¹c¹ a obywatelami czêsto s¹ jedynie ogólne normy zadaniowe lub kompetencyjne28. Po pi¹te: administracja
œwiad-cz¹ca gwarantuje równoœæ i powszechnoœæ w dostêpie do us³ug. Po szóste: w stosunkach pomiêdzy administracj¹ œwiadcz¹c¹ a obywatelem ogrom-nego znaczenia nabiera formalnoprawne zapewnienie interesów i praw obywatela oraz ich ochrona. Po siódme: wystêpuje konkurencyjnoœæ po-miêdzy podmiotami œwiadcz¹cymi us³ugi, która jest rezultatem powie-rzania wykonywania zadañ podmiotom niepublicznym. Po ósme: w ra-mach administracji œwiadcz¹cej wystêpuje rywalizacja w dostêpie do œwiadczonych przez ni¹ us³ug, co jest spowodowane niezrównowa¿eniem popytu z poda¿¹ na te us³ugi. St¹d te¿ pojawiaj¹ siê g³osy, i¿
administra-23 Zob. I. Lipowicz, R. Mêdrzycki, M. Szmigiero, op. cit., s. 32.
24B. Dolnicki, Rola zak³adów administracyjnych w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych obywateli, [w:] Regulacja prawna administracji..., s. 58.
25 I. Lipowicz, Rodzaje administracji..., s. 46–47. 26 Ibidem, s. 47.
27M. Wierzbowski, Administracyjnoprawne problemy œwiadczenia us³ug, Wroc³aw 1985, s. 342. 28 Z. Leoñski, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 6–7.
cja œwiadcz¹ca przekszta³ca siê w administracjê rozdzielaj¹c¹. Po dzie-wi¹te: administracja œwiadcz¹ca swoje funkcje wykonuje g³ównie w ra-mach dwóch form organizacyjno-prawnych – zak³adu administracyjnego oraz przedsiêbiorstwa. Po dziesi¹te: dzia³alnoœæ administracji œwiad-cz¹cej powinna charakteryzowaæ siê ci¹g³oœci¹ oraz trwa³oœci¹, tak ¿eby mog³a ona zaspokajaæ bie¿¹ce oraz przysz³e potrzeby. Po jedenaste: w funkcjonowaniu administracji œwiadcz¹cej wystêpuje zazwyczaj odpo-wiednia kolejnoœæ dzia³añ – najpierw czynnoœæ prawna dopuszczenia do œwiadczenia us³ugi, a nastêpnie wykonanie tej us³ugi przez w³aœciwy podmiot. I po dwunaste: sfera dzia³ania administracji œwiadcz¹cej jest bardzo rozleg³a i zró¿nicowana29.
Geneza administracji œwiadcz¹cej
Najwiêkszy wp³yw na powstanie nowej funkcji administracji publicz-nej okreœlapublicz-nej mianem administracji œwiadcz¹cej wywar³a nauka nie-miecka i francuska. Za twórcê tego pojêcia uznawany jest niemiecki administratywista E. Forsthoff. Uznaje siê, ¿e jako pierwszy u¿y³ on ter-minu „administracja œwiadcz¹ca” w latach 30. XX w., kiedy nast¹pi³o rozszerzenie dzia³alnoœci pañstwa poza rolê „nocnego stró¿a”. W ramach pañstw opiekuñczych, których przyk³ad stanowi³y pañstwa skandynaw-skie, podkreœlano niew³adczy charakter dzia³añ w ramach administracji œwiadcz¹cej oraz obejmowanie bezpoœredni¹ sfer¹ dzia³añ pañstwa coraz wiêkszej liczby obszarów. Nastêpowa³o odejœcie od samozaopatrzenia obywateli, zastêpowane zaspokajaniem ich potrzeb przez pañstwo. Za-uwa¿ono jednak, ¿e takie dzia³ania nie s¹ korzystne ani dla pañstwa, ani tym bardziej dla samych obywateli. Co prawda administracja œwiadcz¹ca zapewnia pomoc spo³eczn¹, prowadzi przedszkola, szko³y, szpitale, budu-je drogi, parki, kanalizacbudu-je, wodoci¹gi, muzea, teatry, ale budu-jednoczeœnie powoduje „ubezw³asnowolnienie” osób jej podlegaj¹cych30. Nale¿y
zauwa-¿yæ jednak, i¿ poza zagro¿eniami, jakie mo¿e nieœæ administracja œwiadcz¹ca, tj. wyuczona bezradnoœæ czy nak³adanie praw niechcianych, aspiruje ona do tego, by stworzyæ pañstwo „dobrobytu”31.
E. Forsthoff stworzy³ pojêcie „troski o sprawy bytowe”
(Daseinsvorsor-ge), które jest uznawane za punkt wyjœcia do rozwa¿añ nad rol¹
ówczes-nej administracji32. Poza tym pos³ugiwa³ siê podzia³em administracji na
29 J. Pos³uszny, op. cit., s. 62–67.
30 Zob. I. Lipowicz, Rodzaje administracji..., s. 46.
31 Zob. I. Lipowicz, R. Mêdrzycki, M. Szmigiero, op. cit., s. 31–32.
32Pojêcie to zosta³o sformu³owane przez E. Forsthoffa, pozostaj¹cego pod wp³ywem K.
tê wkraczaj¹c¹ (Eingriffsverwaltung), która oparta by³a na w³adztwie, oraz œwiadcz¹c¹ (Leistungsverwaltung), która zak³ada³a uczestnictwo. O sprawach bytowych pisa³ natomiast nastêpuj¹co: „wszystko, co zacho-dzi ze strony administracji, a¿eby ogó³ albo wyznaczony za pomoc¹ obiek-tywnych kryteriów kr¹g osób zaopatrzyæ w u¿yteczne œwiadczenia, sta-nowi Daseinsvorsorge i na odwrót – ka¿da publiczna troska o sprawy bytowe w tym sensie jest administracj¹ publiczn¹, obojêtnie w jakich for-mach wykonywan¹”33. Dodatkowo I. Lipowicz, która dokonuje dog³êbnej
analizy pojêcia administracji œwiadcz¹cej w doktrynie zachodnioniemiec-kiej, wskazuje, i¿ pojêcia Daseinsvorsorge nie mo¿na zdefiniowaæ ani pod wzglêdem iloœciowym, ani pod wzglêdem jakoœciowym – „Nie mog¹ byæ z niego wyci¹gniête jakiekolwiek konsekwencje prawne w tym sensie, ¿e administracja jest zobowi¹zana zapewniaæ lub ulepszaæ urz¹dzenia socjalno-bytowe (³¹cznie np. z popraw¹ odbioru radiowego) poza roszcze-niem równego i sprawiedliwego dostêpu do urz¹dzeñ u¿ytecznoœci pub-licznej”34.
Realizacja funkcji administracji œwiadcz¹cej
na przyk³adzie mieszkalnictwa
Skoro wskazuje siê, i¿ celem administracji œwiadcz¹cej jest zapewnie-nie obywatelowi odpowiednich warunków ¿yciowych oraz ich poprawa, to bez w¹tpienia mieszkalnictwo jest jednym z priorytetowych dzia³añ wy-mienianych w tym zakresie.
Okreœlenie „mieszkalnictwo” pojawia siê na gruncie ustawy z dnia 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej35, gdzie wystêpuje
ono w ramach dzia³u obejmuj¹cego: budownictwo, planowanie i zagos-podarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo (art. 9a), przejawiaj¹c siê przede wszystkim w aspekcie „wspierania mieszkalnictwa”. Nale¿y zauwa¿yæ, i¿ „wspieranie mieszkalnictwa” bez w¹tpienia stanowi jeden z istotniejszych przejawów administracji œwiadcz¹cej. Dzia³ania wspie-raj¹ce s¹ realizowane zarówno na szczeblu lokalnym, jako zadania w³asne gminy, jak i na szczeblu centralnym, jako programy rz¹dowe. Mo¿na wymieniæ wiele inicjatyw, z których czêœæ ma charakter
wspie-Zob. I. Lipowicz, Pojêcie administracji œwiadcz¹cej w doktrynie zachodnioniemieckiej, [w:]
Regu-lacja prawna administracji..., s. 131.
33 E. Forsthoff, Lehbruch des Verwaltungsrechts, Bd. 1: Allgemeiner Teil, München 1973,
s. 370, za: I. Sierpowska, op. cit., s. 81.
34 Zob. I. Lipowicz, Pojêcie administracji..., s. 138. 35 Dz.U. z 2017 r., poz. 888.
raj¹cy nabycie mieszkania, a czêœæ pomoc osobom, które ju¿ mieszkanie posiadaj¹, ale maj¹ problemy z jego utrzymaniem.
Wszystkie te dzia³ania s¹ nastawione na zaspokojenie potrzeb miesz-kaniowych, które wydaje siê, i¿ nigdy nie bêd¹ mog³y byæ w ca³oœci za-spokojone bez ingerencji pañstwa. Obecnie ten wp³yw przejawia siê w znacznym stopniu w odniesieniu do dwóch grup spo³ecznych. Po pierw-sze – osób najubo¿szych, których nie staæ na samodzielne nabycie i utrzymanie mieszkania; po drugie – osób co prawda nienale¿¹cych do grupy najubo¿szych, ale takich, których nie staæ na samodzielne nabycie mieszkania, poniewa¿ zarabiaj¹ zbyt ma³o, ¿eby kupiæ mieszkanie, ko-rzystaj¹c z kredytu, ale zbyt du¿o, ¿eby skorzystaæ z lokalu socjalnego. Dla pierwszej grupy pañstwo przewiduje dzia³ania polegaj¹ce na wy-p³acie dodatków mieszkaniowych czy prowadzeniu zasobu mieszkañ socjalnych w ramach gminnego zasobu mieszkaniowego. Z kolei druga grupa mo¿e skorzystaæ z rz¹dowych programów. Po 1989 r. zosta³y wpro-wadzone nastêpuj¹ce programy pomocowe: system ulg podatkowych, system wsparcia poda¿y mieszkañ na wynajem o umiarkowanych czyn-szach, „Rodzina na Swoim”, „Mieszkanie dla M³odych”, Fundusz Miesz-kañ na Wynajem oraz najnowszy program „Mieszkanie Plus”.
Równie wa¿ne co zapewnienie samego mieszkalnia jest tak¿e zmniej-szenie liczby osób mieszkaj¹cych w warunkach substandardowych, tj. osób zamieszkuj¹cych budynki o niskim stanie technicznym, w których brakuje podstawowych instalacji technicznych lub które s¹ przeludnione. Zgodnie z danymi Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 r. ok. 1,3 mln mieszkañ (10,6% ogó³u), w których zamieszkiwa³o ok. 5,4 mln osób (14,1% spo³eczeñstwa), by³o okreœlanych jako mieszkania substandardowe.
Podsumowanie
Podzia³ na sfery dzia³añ administracji nie ma charakteru bezwzglêd-nego36. W praktyce sfery te czêsto s¹ tworzone przy u¿yciu ró¿nych
kry-teriów, co powoduje, i¿ dane dzia³anie administracji mo¿e zostaæ zakwa-lifikowane jako wykonywanie wiêcej ni¿ tylko jednej funkcji administracji publicznej. Wydaje siê, i¿ tak w³aœnie jest ze sfer¹ pomocy w zakresie mieszkalnictwa, która bez w¹tpienia nale¿y do zakresu funkcji admini-stracji œwiadcz¹cej, jednak jednoczeœnie mo¿na wskazaæ pewne jej ele-menty nale¿¹ce do funkcji reglamentacyjnej.
Co wielokrotnie podkreœla siê w literaturze – mieszkanie jest dobrem z jednej strony bardzo drogim do nabycia, z drugiej jednak
wym, jeœli chodzi o zaspokojenie potrzeb ka¿dego cz³owieka37. Z tego
wzglêdu organy w³adzy ustawodawczej, a nastêpnie wykonawczej musz¹ wspieraæ znaczn¹ czêœæ spo³eczeñstwa w jego nabyciu i utrzymaniu. Wœród wielu funkcji administracji œwiadcz¹cej zaspokajanie potrzeb miesz-kaniowych zajmuje jedn¹ z wy¿szych pozycji. Wszak przy obecnym ko-mercyjnym rynku mieszkañ ich nabycie po cenach rynkowych nie nale¿y do naj³atwiejszych.
Jak podkreœla M. Bryx, wiecznym dylematem w polityce mieszkanio-wej jest problem, czy mieszkanie nale¿y uznawaæ za dobro socjalne, czy ekonomiczne. W gospodarce socjalistycznej pañstwo wspiera³o mieszkal-nictwo g³ównie w formie zbiorowego inwestowania, uwa¿aj¹c je za dobro o charakterze socjalnym. Z kolei autorzy koncepcji gospodarki skrajnie liberalnej zak³adali, ¿e ka¿dy ma sam sobie zapewniæ mieszkanie. W praktyce jednak podejœcia te siê mieszaj¹, tj. pañstwa o rozwiniêtej gos-podarce rynkowej, przyjmuj¹c, ¿e mieszkanie jest zarówno towarem, jak i dobrem socjalnym, tworz¹ odpowiednie systemy prawno-organizacyjno--finansowe, zapewniaj¹ce odpowiedni rozwój systemu mieszkaniowego38. Bibliografia
Akty prawne
Ustawa z dnia 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej, Dz.U. z 2017 r., poz. 888. Opracowania
Borucka-Arctowa M., Spo³eczne funkcje prawa formu³owane w doktrynie, ustawodawstwie
i orzecznictwie, [w:] Spo³eczne pogl¹dy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wroc³aw
1982.
Bryx M., Finansowanie inwestycji mieszkaniowych, Warszawa 2001.
Bukowska J., Funkcje administracji publicznej, [w:] Nauka administracji, red. Z. Cieœlak, War-szawa 2017.
Dolnicki B., Rola zak³adów administracyjnych w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych
oby-wateli, [w:] Regulacja prawna administracji œwiadcz¹cej, red. K. Podgórski, Katowice 1985.
Forsthoff E., Lehbruch des Verwaltungsrechts, Bd. 1: Allgemeiner Teil, München 1973. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2004. Jaroszyñski M., Zimmermann M., Brzeziñski W., Polskie prawo administracyjne, Warszawa
1956.
Je¿ewski J., Funkcje administracji. Zagadnienia wstêpne, Wroc³aw 1985.
Knosala E., Pojêcie administracji œwiadcz¹cej w polskiej literaturze prawa administracyjnego, [w:] Regulacja prawna administracji œwiadcz¹cej, red. K. Podgórski, Katowice 1985.
37 Zob. M. Bryx, Finansowanie inwestycji mieszkaniowych, Warszawa 2001, s. 9. 38 Ibidem.
Korybski A., Funkcje pañstwa, [w:] Wprowadzenie do nauki o pañstwie i polityce, red. B. Szmu-lik, M. ¯migrodzki, Lublin 2006.
Kuta T., Funkcje wspó³czesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wroc³aw 1992. Kuta T., Zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych i oœwiatowo-kulturalnych obywateli, [w:] Sys
-tem prawa administracyjnego, t. 4, red. T. Rabska, Wroc³aw 1980.
Leoñski Z., Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2005.
Lipowicz I., Istota administracji, [w:] Cieœlak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Prawo admini -stracyjne. Czêœæ ogólna, Warszawa 2002.
Lipowicz I., Pojêcie administracji œwiadcz¹cej w doktrynie zachodnioniemieckiej, [w:] Regulacja
prawna administracji œwiadcz¹cej, red. K. Podgórski, Katowice 1985.
Lipowicz I., Rodzaje administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warsza-wa 2011.
Lipowicz I., Mêdrzycki R., Szmigiero M., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2015.
£êtowski J., Administracja – prawo – orzecznictwo s¹dowe, Wroc³aw 1985.
Maurer H., Allgemeines Verwaltungsrecht, München 1997 (wyd. pol.: Ogólne prawo administra -cyjne, t³. i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003).
Pos³uszny J., Istota i cechy administracji œwiadcz¹cej, „Administracja. Teoria, dydaktyka, prak-tyka” 2005, nr 1.
Prawo administracyjne, red. J. Boæ, Wroc³aw 2010. Prawo administracyjne, red. J. Staroœciak, Warszawa 1966.
Rybicki Z., Administracja gospodarcza w PRL, Warszawa 1980.
Sierpowska I., Pomoc spo³eczna jako administracja œwiadcz¹ca. Studium
administracyjnopraw-ne, Warszawa 2012.
Staroœciak J., Iserzon E., Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa 1959. Stasikowski R., O pojêciu funkcji administracji publicznej, „Iustitia” 2010, nr 2. Wierzbowski M., Administracyjnoprawne problemy œwiadczenia us³ug, Wroc³aw 1985. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2016.
ród³a internetowe
https://sjp.pwn.pl/sjp/funkcja;2558721.html (20.11.2017).
THE FUNCTIONS OF PROVIDING ADMINISTRATION IN A DEMOCRATIC STATE OF THE RULE OF LAW –
THE EXAMPLE OF HOUSING
Abstract: The aim of this paper is to show the case of providing administration as one of the most important aspects of public administration. The aim of providing administration is to take care of people’s needs connected with education, healthcare, social assistance, culture assistance, municipal infrastructure, sport, tourism, communication and housing. What is often emphasized in the literature, accommodation is a good that is not only very expensive to obtain, but also essential for satisfying basic needs of every person. That is the reason why providing administration should take care of these needs.
