PRESTATIEBEHEERSING IN HET
RIJKSHUISVESTINlöSPROCES
Naar een integraal informatiesysteem voor
het beheer en gebruik van rijksgebouwen
MW.
IR. A. DE S
'
~
.. ~.Technisch-Bestuurskundige Verkenningen
13
.
,r
PRESTATIEBEHEERSING IN HET
RIJKSHUISVESTINGSPROCES
Naar een integraal informatiesysteem voor het beheer en gebruik van rijksgebouwen
Bibliotheek TU Delft
11111
~IIIIII
TECHNISCH-BESTUURSKUNDIGE
VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
PRESTATIEBEHEERSING IN HET
RIJKSHUISVESTINGSPROCES
Naar een integraal informatiesysteem voor het beheer en gebruik van rijksgebouwen
mw. ir. A. de Scheemaker
De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door de: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel.: 015-783254 In opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Scheemaker, A. de
Prestatiebeheersing in het rijkshuisvestingsproces: naar een integraal informatiesysteem voor het beheer en gebruik van rijksgebouwen / A. de Scheemaker. -Delft : -Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Technisch-bestuurskundige verkennin-gen ; 13) Onderzoek in opdracht van de Rijksgebouwendienst, afd. Directie Advisering en Onderzoek, verzorgd door het Onderzoeksinstituut voor Techni-sche Bestuurskunde, Delft.
- Met lit. opg. ISBN 90-6275-692-1 NUGI 655
Trefw.: rijksgebouwen; kwaliteitszorg; informatiesystemen; beheer Copyright 1991 by A. de Scheemaker
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission form the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD. . . . . . . . . . .. 1
1 SAMENV ATI'ING . . . . . . . . .. 3
1.1 Taken van de ijèijksgebouwendienst . . . 3
1.2 Probleemstelling en doelstellingen van het onderzoek . . . .... . . 4
1.3 Onderzoeksopzet. . . . . . .. 6
1.4 Resultaten van het onderzoek . . . 6
1.5 Informatie-analyse . . . . . . .. 7
1.6 Theorievorming en modelontwikkeling . . . .. 7
1.6.1 De prestatie-werkwijze . . . 7
1.6.2 Invalshoeken op het begrip 'prestatie' . . . 8
1.6.3 Het Prestatiebeheersingsmodel . . . 8
1.7 Terugkoppeling naar de huisvestingspraktijk . . . . . . .. 9
1.7.1 Bestaande systemen, referentiemodellen en methoden voor systeemintegratie . . . 10
1.7.2 Analyse van informatiebehoeften en informatiesystemen . . . . . . . 11
1.8 Conclusies . . . 13
1.9 Aanbevelingen . . . 14
2 INLEIDING . . . 17
2.1 Achtergronden van het onderzoek . . . 17
2.2 Veld van onderzoek . . . 18
2.3 Probleemstelling . . . 19
2.4 Vraagstelling . . . 20
2.5 Doelstellingen voor het onderzoek . . . . . 22
2.6 Onderzoeksopzet en -aanpak . . . 22
3 INFORMATIE-ANALYSE VAN DE STRATEGIE- EN BEHEERFASE 27 3.1 Inleiding . . . 27
3.2 De organisatie van het rijkshuisvestingsproces . . . 27
3.3 Taken van beheerders in het rijkshuisvestingsp~oces . . . 30
3.5 De informatie-analyse . . . 33
3.6 Conclusies . . . ... .... . . 39
4 HET PRESTATIECONCEPT IN HET RIJKSHUISVESTINGSPROCES 43 4.1 Kwaliteitsborging van het produkt huisvesting . . . 43
4.2 Prestatiemeting en prestatietoetsing in de rijkshuisvestings-context . . . ... ... ... 45
4.3 Invalshoeken op het begrip 'prestatie' . . . 48
5 HET PRESTATIEBEHEERSINGSMODEL ... . . . .. 53
5.1 Inleiding . . . ... .... .. . . 53
5.2 Raamwerk van het Prestatiebeheersingsmodel . . . .. 53
5.2.1 Deelmodellen . . . 53
5.2.2 Levenscyclus ... . . . ... 54
5.2.3 Specialisatie: hiërarchie van informatieniveaus . . . 55
5.2.4 Decompositie . . . 57
5.3 Kernentiteiten van het Prestatiebeheersingsmodel . . . 59
5.3.1 Deelmodel objectsysteem . . . .. . . 59
5.3.2 Deelmodel belanghebbende . . . 63
5.3.3 Deelmodel huisvesting ... . . . ... 65
6 INFORMATIE-UIlWISSELING IN HET RIJKSHUISVESTINGS-PROCES . . . 69
6.1 Inleiding . . . 69
6.2 Informatiekarakteristiek van het rijkshuisvestingsproces ... 70
6.3 Informatie-uitwisseling in het bouwproces . . . 72
6.3.1 Geïntegreerde oplossingen . . . 73
6.3.2 Grafische gebouwmodellen ... . . . 73
6.3.3 Bouwinformatiemodel (BIM) ... ... .. . . 74
6.3.4 Produktmodellen . . . 75
6.4 Evaluatie van de ontwikkelingen op het gebied van bouw-informatie-uitwisseling .. . . 77
6.5 Het produktmodel als basis voor informatie-uitwisseling bij de Rijksgebouwendienst . . . 80
7 STEP: DE METHODE ACHTER DE INFORMATIE-UIlWISSELINGSSTANDAARD . . . 85
7.1 Inleiding . . . ... 85
7.2 Doel van de methode voor geïntegreerde informatiesystemen . 86 7.2.1 Ontwikkeling van informatie-uitwisselingsstandaards ... 86
7.2.2 Analyse van bestaande en nieuw te ontwikkelen systemen .... 87
7.3 Drie schema architectuur voor gegevensmodellen ... 87
7.4 Methode STEP . . . 89
7.4.1 Logisch integratietraject ... ... . . . 90
7.4.2 Fysiek integratietraject . . . 91
7.5 'State of the art' in het STEP onderzoek . . . 94
7.5.2 Grafische uitwisselingsstandaard . . . 94
7.6 Betekenis van de methode STEP voor het onderzoek bij de Rijksgebouwendienst . . . 96
8 PRAKTUKERVARINGEN EN RESULTATEN I . . . 99
8.1 Doelstellingen van het praktijkonderzoek . . . 99
8.2 Pilot-project facility management bij het Ministerie van Sociale Zaken . . . 100
8.3 Doelstellingen van het deelonderzoek . . . 102
8.4 Werkwijze . . . 103
8.5 Resultaten. . . . . . 104
8.5.1 Interviews Sociale Zaken . . . 104
8.5.2 Gegevensmodel van Project LayoutjInformix . . . 105
8.5.3 Gegevensmodel van de informatiebehoefte van Sociale Zaken 112 8.6 Conclusies. . . . . . . . . 119
9 PRAKTIJKERVARINGEN EN RESULTATEN 11 . . . 123
9.1 Pilot-project Technisch Onderhoud bij het Ministerie van Justitie . . . . . . . . . . . 123
9.2 Doelstellingen van het deelonderzoek . . . 125
9.3 Werkwijze . . . 126
9.4 Resultaten . . . 126
9.4.1 Technisch beheer en onderhoud bij de Rijksgebouwendienst (theorievorming) . . . 126
9.4.2 Entiteiten en attributen technisch onderhoud . . . 131
9.4.3 Gegevensmodel van de onderhoudsmethode van de Rijks-gebouwendienst . . . 134
9.5 Conclusies . . . 141
10 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . 145
10.1 Inleiding . . . 145
10.2 De betekenis van de prestatie-werkwijze en het Prestatie-beheersingsmodel voor het rijkshuisvestingsproces . . . 146
10.2.1 Kwaliteitszorg voor het produkt huisvesting . . . 146
10.2.2 Basis voor analyse en integratie van informatiesystemen .... 147
10.3 Conclusies naar aanleiding van twee praktijkonderzoeken ... 148
10.4 De betekenis van produktmodellen voor de Rijksgebouwen-dienst . . . 149
10.5 Aanbevelingen . . . 150
10.5.1 Toepassing van het prestatieconcept in het rijkshuisvestings-proces (bottom-up) ... . . . . . . . . . 150
10.5.2 Overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor het rijks-huisvestingsproces (top-down) . . . 151
10.5.3 Overzicht en controle op de informatievoorziening (middle-out) . . . 151
10.5.4 Ondersteuning van de informatie-uitwisseling door middel van produktmodellen . . . . . . . . . . 152
LITERATUUR . . . 155 BIJLAGE 1
EEN GEGEVENSGERICHTE BENADERING BIJ
SYSTEEM-ON1WlKKELING . . . 161 BIJLAGE 2
INFORMATIE-ANALYSE VAN DE STRATEGIE- EN BEHEERFASE,
1991 . . . 165 BIJLAGE 3
CONCEPTUEEL SCHEMA VAN HET
PRESTATIEBEHEERSINGS-MODEL . . . 169 BIJLAGE 4
NIJSSENS INFORMATIE ANALYSE METHODE (NIAM) . . . 173 BIJLAGE 5
INTERVIEW SOCIALE ZAKEN . . . 181 BIJLAGE 6
INVENTARISATIE- EN INSPECTIEFORMULIEREN TECHNISCH
ONDERHOUD . . . 199 BIJLAGE 7
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN . . . 205 .
VOORWOORD
Van februari 1989 tot en met februari 1991 is in opdracht van de hoofdafdeling Onderzoek en Ontwikkeling, binnen de Directie Advisering en Onderzoek van de Rijksgebouwendienst, onderzoek verricht naar een aantal problemen op het gebied van de informatievoorziening bij de Rijksgebouwendienst. Het onderzoek heeft zich bewogen op het snijvlak van kwaliteitsbeheersing bij huisvestings-vraagstukken en nieuwe informaticatechnologieën. Het onderzoek is opgezet met het doel een breed kader te definiëren waarbinnen ontwikkelingen op het gebied van de (huisvestingstechnische ) informatievoorziening binnen de Rijksge-bouwendienst geplaatst kunnen worden en dat richting kan geven aan toekomsti-ge ontwikkelintoekomsti-gen op dit toekomsti-gebied. De resultaten van het onderzoek worden in dit rapport beschreven.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van de tweejarige nadoctorale beroepsopleiding Technische Bestuurskunde, verzorgd door het Onderzoeksinsti-tuut voor Technische Bestuurskunde (OTB) in Delft. De faculteiten der Geode-sie, Bouwkunde en Civiele Techniek van de Technische Universiteit Delft participeren hierin.
Het onderzoek is vanuit het OTB begeleid door ir H. Swets. Van de kant van de opdrachtgever werd het project begeleid door ir H. de Jonge, hoofd van de hoofdafdeling Onderzoek en Ontwikkeling van de Rijksgebouwendienst. Ir W. Gielingh van TNO Bouw, afdeling Bouwinformatica, is opgetreden als begelei-der voor de informaticatechnische kant van het onbegelei-derzoek.
Een woord van erkentelijkheid wil ik op deze plaats richten tot de heren Was-senaar, Jennissen, Bourdrez, Hendriks, Toet en Horn van de hoofdafdeling Onderzoek en Ontwikkeling, die meedachten en meelazen, kritiek hebben geleverd of mij een royale blik hebben gegund op hun deel van het
rijkshuisves-tingsproces. .
mw ir A de Scheemaker
1
SAMENVATTING
1.1 Taken van de Rijksgebouwendienst
De Rijksgebouwendienst heeft twee taken. Als facilitaire dienst is zij verant-woordelijk voor de huisvesting van de departementen, de Hoge Colleges van Staat, het Parlement en het Koninklijk Huis. Dit komt neer op de huisvesting van circa 170.000 personen. Hiertoe beheert de Rijksgebouwendienst ongeveer 4500 gebouwen, met een bruto vloeroppervlak van circa 6,5 miljoen m' .
Van de jaarlijkse begroting van ongeveer 1 miljard gulden wordt een deel omgezet in bouwactiviteiten. Van het overige deel worden bestaande gebouwen aangekocht, gehuurd of geleased, wordt onderhoud gepleegd en worden verbou-wingen uitgevoerd.
Daarnaast opereert de Rijksgebouwendienst ook als planbureau. Ze adviseert de ministerraad over consequenties van voorgenomen huisvestingsbeleid en bouw-inspanningen. Ook brengt ze advies uit aan haar gebruikers, de afnemers van de huisvesting, over de inrichting en het technisch beheer van de gebouwen en over de doelmatigheid van te realiseren projecten.
Om deze taken goed uit te kunnen voeren, heeft de Rijksgebouwendienst veel en goed gestructureerde informatie nodig over:
- de totale huisvestingskosten, ongeacht of deze ten laste komen van de gebruiker (afnemer van huisvesting) of van de Rijksgebouwendienst;
- de kwaliteit van de beheerde gebouwvoorraad. Het rijkshuisvestingsproces
Het rijkshuisvestingsproces wordt gewoonlijk in vier fasen onderverdeeld: strategiefase
- signaleren van knelpunten in bestaande huisvestingssituaties; - inventariseren van huisvestingsbehoeften van gebruikers;
- analyse van huisvestingsalternatieven: afstemming tussen organisatie en huisvesting;
- geven van huisvestingsadviezen: kopen, huren, leasen, (ver)bouwen.
-
-"""IIJI.!WJ,;,,;,J,IIU!voorbereidingsfase
- opstellen van programma van eisen; - ontwerp maken;
- voorbereiden van uitvoering. realisatiefase
- kopen, huren of leasen van een pand, of
- uitvoering van ontwerp voor nieuwbouw of verbouw. beheerfase
- gebruiken en beheren van het gebouw, totdat het gebouw niet langer meer
voldoet aan de eisen van de gebruiker. De procescyclus begint opnieuw.
1.2 Probleemstelling en doelstellingen van het onderzoek
Probleemstelling
Op het gebied van haar informatievoorziening kampt de Rijksgebouwendienst met een aantal problemen, die alle betrekking hebben op de afstemming tussen vraag- en aanbodzijde in het Rijkshuisvestingsproces.
Het is voor de Rijksgebouwendienst erg moeilijk om de doelmatigheid en doeltreffendheid van een gekozen huisvestingsoplossing te evalueren. Dit probleem heeft een aantal achtergronden:
- De Rijksgebouwendienst heeft onvoldoende inzicht in de totale kosten voor de huisvesting; ongeacht of deze ten laste van de gebruiker of van de Rijksgebouwendienst komen.
- Gegevens over huisvesting, behoeften, normen, kwaliteiten van gebouwen en gebruikerservaringen zijn in het algemeen slecht vergelijkbaar. Er bestaat namelijk geen gemeenschappelijke basis waarop vergelijking kan plaatsvinden. - Gegevens over huisvestingszaken die door de gebruiker geregeld worden, zijn nog onvoldoende bekend bij de Rijksgebouwendienst. Bijvoorbeeld gegevens
over schoonmaakonderhoud, energiebeheer, bewaking, communicatie,
catering enz. Er vindt nog geen systematische terugkoppeling plaats van deze beheergegevens.
Vraagstelling
Na de probleemanalyse heeft ir De Jonge, begeleider van het onderzoek namens de Rijksgebouwendienst, twee vragen gesteld die bepalend zijn geweest voor het gehele onderzoek.
1. Bestaat er een manier om gegevens tussen fasen in het rijkshuisvestingsproces uitwisselbaar te maken?
4
Informatie die binnen een bepaalde fase in het huisvestingsproces wordt verwerkt, lijkt bijna door fysieke schotten afgescheiden te zijn van informatie die in een andere fase wordt verwerkt. Het is bijvoorbeeld erg moeilijk om
gegevens uit de realisatiefase - werktekeningen, materiaalspecificaties e.d. - in praktisch bruikbare vorm 'over te hevelen' naar de beheerfase.
2. Is het mogelijk om uit operationele huisvestingsgegevens geaggregeerde beleidsinformatie af te leiden, waarmee de tactisch-strategische besluitvor-ming beter ondersteund kan worden?
Deze vraag houdt verband met een vaak haperende 'beleidsregelkring'. Deze regelkring werkt in principe als volgt. In de organisatie van de Rijksge-bouwendienst worden drie beslissingslagen of managementniveaus onderschei-den: een strategisch, tactisch en operationeel niveau. Op strategisch niveau worden beleidsdoelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen worden op tactisch niveau uitgewerkt in meetbare criteria: normen, richtlijnen, kengetallen e.d. Op operationeel niveau worden bestaande huisvestingssituaties, huisves-tingsalternatieven of gebouwontwerpen via de meetbare criteria getoetst aan de beleidsdoelstellingen.
De vertaling van beleidsdoelstellingen in kwantificeerbare termen en de terug-koppeling van verzamelde huisvestingsgegevens naar het tactisch en strategisch niveau, verlopen vaak moeizaam.
Na de probleemanalyse is besloten om het vervolgonderzoek te concentreren op de strategie- en beheerfase in het rijkshuisvestingsproces.
De belangrijkste reden voor deze beperking was dat er al vele methoden en instrumenten voor de produktiefasen (de voorbereidings- en realisatiefase ) waren ontwikkeld. De structuur van de strategie- en beheerfase en de besluitvor-mingsprocessen die daar een rol spelen, waren twee jaar geleden nog erg onduidelijk.
Doelstellingen van het onderzoek
Voor het onderzoek zijn de volgende doelstellingen geformuleerd:
1. Het definiëren van een gemeenschappelijke 'noemer' waarmee gegevens, afkomstig van de vraagzijde en van de aanbodzijde van het rijkshuisvestings-proces, eenduidig kunnen worden beschreven en onderling vergelijkbaar kunnen worden gemaakt.
2. Het ontwikkelen van een methode of het aangeven van manieren waarop gegevensuitwisseling tussen fasen en activiteiten in het rijkshuisvestingsproces kan plaatsvinden.
Met behulp van een dergelijke methode moet het mogelijk zijn om resultaten uit de beheerfase terug te koppelen en te toetsen aan doelstellingen en eisen die in de strategiefase geformuleerd zijn. Gegevensuitwisseling werkt ook in omgekeerde richting: op basis van ervaringsgegevens zouden betere prognoses gemaakt kunnen worden van een te verwachten beheersituatie.
3. Het ontwikkelen van een methode of het aangeven van manieren waarop meetbare criteria - normen, kengetallen, indicatoren enz. - afgeleid kunnen worden uit verzamelde operationele huisvestingsgegevens.
1.3 Onderzoeksopzet
Het onderzoek bestond uit drie gedeelten: Eerste jaar
1. Oriëntatie en probleem beschrijving (hfst. 2 en 3) - probleemanalyse;
- informatie-analyse.
2. Theorievorming en modelontwikkeling (hfst. 4 en 5)
- theorievorming over prestatiebeheersing in het rijkshuisvestingsproces; - ontwikkeling van een overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor de
strategie- en beheerfase. Tweede jaar
3. Terugkoppeling naar de rijkshuisvestingspraktijk (hfst. 6, 7, 8 en 9)
- onderzoek naar bestaande methoden en modellen voor geïntegreerde informatie-uitwisseling;
- toepassing van de theorie over prestatiebeheersing en het overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor twee deelprocessen.
1.4 Resultaten van het ondenoek
De resultaten van het onderzoek na twee jaar zijn de volgende:
1. Een inventarisatie van de deelprocessen, activiteiten en informatiesystemen die plaatsvinden, respectievelijk een rol spelen, in de strategie- en beheerfase van het rijkshuisvestingsproces.
2. Een nieuw begrippenkader waarmee de vraag- en aanbodzijde in het rijks-huisvestingsproces onder één noemer worden gebracht; namelijk het presta-tieconcept. Het begrippenkader heeft de vorm van een globaal, overkoepe-lend bedrijfsgegevensmodel, waarin de belangrijkste gegevenssoorten van vraag- en aanbodzijde in hun onderlinge samenhang zijn weergegeven. 3. Een raamwerk dat ten grondslag ligt aan het bedrijfsgegevensmodel (het
Prestatiebeheersingsmodel) en waarmee de belangrijkste informatie-orde-nende principes in het rijkshuisvestingsproces worden vastgelegd.
4. Vijf algemene eisen waaraan een informatiesysteem moet voldoen om de integrale uitwisseling van (prestatie)gegevens in het rijkshuisvestingsproces mogelijk te maken.
5. De aanzet voor een methode om informatiesystemen en informatiebehoeften in de strategie- en beheerfase te analyseren; op basis van het Prestatiebeheer-singsmodel.
1.5 Informatie-analyse
Aan de hand van literatuuronderzoek en interviews is een globale informatie-analyse van de strategie- en beheerfase verricht. Tijdens de informatie-informatie-analyse is een inventarisatie gemaakt van de belangrijkste deelprocessen, gegevensstromen en informatiesystemen in de beide fasen. Sterke punten, maar ook witte plekken in de informatievoorziening zijn hierdoor naar voren gekomen.
Tegelijkertijd bleek dat aan de gegevensuitwisseling tussen verschillende deelprocessen nog geen duidelijke structuur ten grondslag lag. Met name in de strategiefase waren vele deelprocessen en methoden, volgens welke gegevens verwerkt worden, nog niet goed uitgekristalliseerd.
1.6 Theorievorming en modelontwikkeling
1.6.1 De prestatie-werkwijze
Een methode waarmee het mogelijk is om vraag en aanbod onder een gemeen-schappelijke noemer te brengen is de prestatie-werkwijze.
Bij zijn meest fundamentele toepassing wordt de prestatie-werkwijze gekenmerkt door een vragende partij die aan een biedende partij een produkt vraagt, zonder dit produkt direct in materialen en specificaties te beschrijven. Er wordt uitgegaan van een kwaliteitsomschrijving die objectiveerbaar en meetbaar is. Uit deze omschrijving valt op te maken dat de prestatie-werkwijze voornamelijk wordt toegepast in de produktiefasen van het bouwproces, d.w.z. in de voorbe-reidings- en realisatiefase. Een gewenst bouwprodukt wordt hierbij niet meer gespecificeerd qua materiaal en samenstellende delen; er worden alleen eisen gesteld aan de prestaties die het bouwprodukt moet leveren.
Voor toepassing van de prestatie-werkwijze in de strategie- en beheerfase van het rijkshuisvestingsproces dient het begrippenkader waarop de prestatie-werk-wijze in de produktiefasen van het bouwproces gebaseerd is, echter uitgebreid te worden. De rol van de verschillende belanghebbenden in het bouw- of huisves-tingsproces en het feit dat een gebouw niet alleen een technisch produkt is, maar op de eerste plaats fungeert als huisvesting voor een groep mensen, worden bij de huidige toepassing van de prestatie-werkwijze nauwelijks in
beschouwing genomen. Toepassing van een meer uitgebreide prestatie-filosofie in het rijkshuisvestingsproces biedt een aantal mogelijkheden:
- Door behoeften en panden te omschrijven in termen van gewenste en te leveren prestaties, wordt het mogelijk om huisvestingsdoelstellingen, mits vertaald in prestatie-eisen, te toetsen aan voorraad- of marktgegevens afkomstig van de aanbodzijde.
- Bij een bestaande huisvestingssituatie kunnen doelstellingen getoetst worden aan prestatiegegevens uit de beheerfase.
1.6.2 Invalshoeken op het begrip 'prestatie'
Om een helder zicht te krijgen op wat het begrip 'prestatie' in de rijkshuisves-tingscontext inhoudt, is dit begrip vanuit verschillende invalshoeken benaderd. Eerste invalshoek: het object (het gebouw)
Een gebouw levert prestaties.
Bijvoorbeeld: de draagkracht van een vloer is 1000 kN. Tweede invalshoek: de belanghebbende
Belanghebbenden in het rijkshuisvestingsproces stellen prestatie-eisen. Een belangrijke belanghebbende is de gebruiker, klant of afnemer van de huisvesting. Derde invalshoek: de huisvesting en het beheer ervan
Object en belanghebbende 'vinden elkaar' uiteindelijk in de huisvesting, dat wil zeggen in het feitelijk gebruik dat gemaakt wordt of zal worden van een object. Ook aan de combinatie van object en belanghebbende kunnen apart prestatie-eisen worden gesteld.
Bijvoorbeeld eisen met betrekking tot het schoonmaakonderhoud of de beveili-ging.
Vierde invalshoek: de tijd
Object, belanghebbende en huisvesting zijn geen constante grootheden; ze zijn voortdurend aan verandering onderhevig. Men zou willen weten of dat wat men eiste of verwachtte ook is gerealiseerd.
Op deze manier wordt inzicht verkregen in het functioneren van een huisvesting op langere termijn.
Vijfde invalshoek: hiërarchie van prestatiespecificaties
Prestatie-eisen worden niet alleen per afzonderlijk gebouwen per individuele belanghebbende opgesteld, maar kunnen ook voor een voorraad gebouwen en een verzameling afnemers van de rijkshuisvesting worden gespecificeerd. De vijfde en laatste invalshoek op het begrip prestatie gaat over een hiërarchie van prestatiespecificaties.
Op basis van de vijf invalshoeken is het Prestatiebeheersingsmodel opgezet. 1.6.3 Het Prestatiebeheersingsmodel
Het Prestatiebeheersingsmodel bestaat uit een raamwerk en een gegevensmodel. In het raamwerk zijn drie informatie-ordenende principes of 'abstractiemechanis-men' vastgelegd, waarmee huisvestingsgegevens op een bepaalde manier gerangschikt worden.
De drie ordenende principes zijn: 8
- deelmodellen; - levenscyclus; - specialisatie.
Het raamwerk van het Prestatiebeheersingsmodel DeelmodeUen
Het Prestatiebebeersingsmodel is opgebouwd uit drie deelmodellen: een gebouwmodel, een gebruikersmodel en een buisvestingsfbeheermodel. Tijdens het onderzoek stond de interactie tussen de drie deelmodellen centraal. Onder-zocht is op welke wijze gebouwen gebruikers elkaars functioneren beïnvloeden. Levenscyclus
De huisvesting wordt tijdens de fasen van zijn levenscyclus op verschillende manieren beschreven. Bijvoorbeeld als programma van eisen, als alternatieve huisvestingsoplossing of als ontwerp voor nieuwbouw of verbouwen als huisves-ting in 'vol bedrijf.
De huisvesting wordt daarom in het Prestatiebeheersingsmodel op drie verschil-lende manieren, voor drie tijdsvakken, apart beschreven:
- een huisvesting zoals hij wordt geëist ( 'as required');
- een huisvesting zoals hij wordt voorgesteld of verwacht ('as proposed'); - een huisvesting zoals hij is gerealiseerd ('as used, realised').
Specialisatie: hiërarchie van inCormatieniveaus
Informatie is geen uniform produkt, maar verschilt per managementniveau: operationele, tactische of strategische informatie. In het Prestatiebeheersings-model wordt voorzien in een drielagige structuur bestaande uit een feitelijk, specifiek en generiek informatieniveau.
Deze structuur is ontworpen voor het, in onderlinge samenhang, vastleggen van respectievelijk operationele (bedrijfsgegevens), tactische (normen en kengetal-len) en strategische informatie (beleidsdoelstellingen).
Het gegevensmodel
De kern van het gegevensmodel voor prestatiebeheersing wordt gevormd door de 'prestatiebegrippenreeks':
(gebouw)eigenschap --> prestatie --> functie --> gebruik --> behoefte.
De afstemming tussen de belanghebbende (de vraagspecificatie ) en het gebouw (de aanbodspecificatie) kan (tot op zekere hoogte) met behulp van deze entitei-tenreeks worden beschreven.
1.7 Terugkoppeling naar de huisvestingspraktijk
De theorie over prestatiebeheersing en het Prestatiebeheersingsmodel zijn tijdens het tweede jaar verder uitgewerkt en praktisch toegepast bij:
1. Onderzoek naar bestaande systemen, referentiemodellen en methoden voor systeemintegratie, waarmee de theorie over prestatiebeheersing in het rijkshuisvestingsproces zou kunnen worden geïmplementeerd.
2. Analyse van informatiebehoeften en informatiesystemen aan de hand van het Prestatiebeheersingsmodel, voor twee deelprocessen in het rijkshuisves-tingsproces: technisch onderhoud en facility management.
1.7.1 Bestaande systemen, reCerentiemodellen en methoden voor
systeeminte-gratie
De inCormatiekarakteristiek van het rijkshuisvestingsproces
Op basis van het raamwerk van het Prestatiebeheersingsmodel is een
zogenaam-de informatiekarakteristiek van het rijkshuisvestingsproces opgesteld. De informatiekarakteristiek schetst de aard van de informatie die in het rijkshuis-vestingsproces wordt verwerkt.
Uit de informatiekarakteristiek zijn vijf algemene eisen afgeleid waaraan een systeem of referentiemodel moet voldoen om de integrale uitwisseling van prestatiegegevens in het rijkshuisvestingsproces mogelijk te maken. Een dergelijk
systeem of referentiemodel zal tegemoet dienen te komen aan de volgende
eisen:
1. Het model moet zowel alfanumerieke als grafische gegevens kunnen
bevat-ten.
2. Het model moet de verschillende representatiewijzen van een gebouw in vier fasen van haar levenscyclus kunnen bevatten en weergeven.
3. Het model dient huisvestingsinformatie op drie abstractieniveaus te kunnen opslaan: op operationeel, tactisch en strategisch niveau.
4. Het model is onafhankelijk van software en hardware die bij de Rijksge-bouwendienst worden toegepast.
5. Het model beschrijft het rijkshuisvestingsproces vanuit drie invalshoeken, object, belanghebbende en huisvesting, zodanig dat een eenduidige afstem-ming tussen vraag- en aanbodzijde in het rijkshuisvestingsproces gemaakt kan worden.
Vergelijkend onderzoek naar bestaande systemen en modellen in het bouwproces Een aantal ontwikkelingen op het gebied van bouwinformatie-uitwisseling en geïntegreerde computertoepassingen is vergeleken met de eisen voor een systeem, dat de integrale uitwisseling van (prestatie )gegevens in het rijkshuisves-tingsproces kan verzorgen. De volgende ontwikkelingen zijn bij het vergelijkend onderzoek betrokken:
- geïntegreerde oplossingen;
- grafische gebouwmodellen (combinaties van een CAD-systeem met een database);
- Bouw Informatie Model (BIM);
- produktmodellen.
Uit het vergelijkend onderzoek kwam naar voren dat produktmodellen op dit moment de beste mogelijkheden lijken te bieden om technische huisvestingsin-formatie te beschrijven en weer te geven.
Een produktmodel is een relationeel gegevensmodel waarin informatie over een produkt op ondubbelzinnige, toepassingsonafhankelijke wijze, voor alle stadia in de levenscyclus van dat produkt, kan worden vastgelegd en weergegeven. Er bestaan verschillende typen produktmodellen; bijvoorbeeld voor schepen, voor brugen, wegen enz.
In internationaal verband (ISO/STEP) wordt momenteel gewerkt aan standaard produktmodelformaten, waarmee produktgegevens tussen verschillende informa-tiesystemen uitgewisseld kunnen worden. In tegenstelling tot andere referentie-modellen en systemen, is het met produktreferentie-modellen in principe mogelijk om: - een gebouw in alle fasen van het bouw- en huisvestingsproces te beschrijven
en gegevens tussen de verschillende fasen uit te wisselen;
- verschillende representatiewijzen van een gebouw, behorend bij elke proces-fase, onafhankelijk van elkaar weer te geven en in elkaar om te zetten. Bijvoorbeeld: 2D-modellen, 3D-modellen, massamodellen enz.
STEP, de methode achter de informatie-uitwisselingsstandaard
In het kader van het ISO/STEP onderzoek naar informatie-uitwisselingsstan-daards is een methode ontwikkeld voor het integreren, het onderling koppelen, van informatiesystemen. De doelstellingen van deze methode zijn de volgende: - Definiëring van informatie-uitwisselingsstandaards tussen verschillende
produktmodellen voor een eenduidige gegevensuitwisseling;
- Analyse van bestaande en nieuw te ontwikkelen systemen enerzijds en de informatiebehoeften van gebruikers anderzijds.
De methode wordt gekenmerkt door een stricte scheiding tussen de logische of functionele integratie van gegevens en de fysieke of technische integratie van systemen en databases.
1.7.2 Analyse van informatiebehoeften en informatiesystemen
Tijdens het tweede jaar heb ik gedurende enkele maanden geparticipeerd in twee projecten van de Rijksgebouwendienst:
1. De (gedeeltelijke) ontwikkeling van een facility management informatie-systeem voor het Ministerie van Sociale Zaken.
2. De ontwikkeling van een bouwkundig en installatietechnisch onderhoudssys-teem voor het Ministerie van Justitie
De doelstellingen voor deelname aan deze projecten waren:
- Uitspraken te kunnen doen, op grond van het Prestatiebeheersingsmodel, over de geschiktheid van het betreffende computersysteem voor de informa-tiebehoefte van de gebruiker.
- Een vertaling te maken van de prestatie-werkwijze voor het vakgebied waarin het onderzoeksproject zich afspeelde: facility management en technisch onderhoud.
Computer aided facility management bij het Ministerie van Sociale Zaken Voor het dagelijks beheer van de huisvesting, diensten en middelen bij het Ministerie van Sociale Zaken werd, begin 1990, overwogen om een geautomati-seerd facility management informatiesysteem (FMIS) te gebruiken. In samenwer-king met de Rijksgebouwendienst, Directie Advisering en Onderzoek, is besloten hiervoor een pilot-project op te zetten. Tijdens het pilot-project zijn een aantal typische facility management activiteiten geïnventariseerd en met behulp van een facility management systeem van Intergraph geautomatiseerd. Met dit systeem verricht de Rijksgebouwendienst al een paar jaar onderzoek op het gebied van facility management (FM).
Tijdens het pilot-project zijn drie FM computerapplicaties gebruikt. Twee van deze applicaties zijn door mij beoordeeld op hun geschiktheid voor de activitei-ten ruimte- en inventarisbeheer. Het waren Project Layout, een CAD applicatie, en Informix, een relationele database.
Op grond van deze analyse en een analyse van de informatiebehoeften van het Ministerie van Sociale Zaken, met betrekking tot ruimte- en inventarisbeheer, is het volgende geconcludeerd:
1. De desbetreffende applicaties zijn op dit moment alleen geschikt voor het
registreren (vastleggen) van bestaande, feitelijke situaties.
2. Toetsing en evaluatie van vastgelegde gegevens aan normen dienen in aparte applicatieprogramma's uitgewerkt te worden.
3. Historische gegevens en geëiste of gewenste prestaties kunnen niet in aparte gebouw- en organisatiebestanden worden bewaard. Vergelijkingen tussen bestaande, gewenste en/of gepasseerde situaties kunnen om die reden niet door het systeem worden uitgevoerd.
4. Een facility management informatiesysteem is meer dan de koppeling van een CAD systeem aan een database.
Technisch onderhoud voor het Ministerie van Justitie
Voor het beheer van haar onroerend goed heeft het Ministerie van Justitie in
1990 besloten een informatiesysteem voor beheer en onderhoud aan te schaffen. Voor de selectie van een geschikt softwarepakket is samenwerking gezocht met de Rijksgebouwendienst. Er is een pilot-project opgezet dat als doel had na te gaan in hoeverre de door de Rijksgebouwendienst ontwikkelde onderhoudsme-thode paste in het systeemconcept van het Ministerie van Justitie, voor het beheer en onderhoud van onroerend goed.
In het kader van dit pilot-project is door mij onderzocht in hoeverre de presta-tie-werkwijze toepasbaar is op het gebied van technisch onderhoud bij de Rijksgebouwendienst.
Op grond van de analyse van de onderhoudsmethode, die door de Rijksgebou-wendienst gevolgd wordt, is het volgende geconcludeerd:
De onderhoudsmethode van de Rijksgebouwendienst blijkt bijna perfect afge-beeld te kunnen worden op het Prestatiebeheersingsmodel. De praktische toepassing van de prestatie-werkwijze bij onderhoud heeft geleid tot concretise-ring en instrumentatie van de volgende doelen
Prestatiebeheersing in de tijd
Prestatiegegevens, d.w.z.onderhoudstoestanden of condities, worden voor drie levenscyclusfasen geregistreerd: gerealiseerd/aangetroffen, verwacht en geëist. Hierdoor is het mogelijk om prestaties die geëist worden te toetsen aan aange-troffen of verwachte prestaties bij een bepaald onderhoudsbeleid.
Uniforme en objectieve beschrijving van onderhoudsgegevens
Vergelijking tussen geëiste, verwachte en aangetroffen prestaties is alleen mogelijk als deze gegevens op eenduidige, uniforme wijze worden verzameld en geregistreerd. Dit gebeurt bij de onderhoudsmethode door het objectief, gestan-daardiseerd beschrijven van o.a.onderhoudstoestanden (op een 6-punts schaal), bouw- en installatie-elementen (aan de hand van een elementencodering), onderhoudsactiviteiten (met behulp van een onderhoudsactiviteitencodering)
enz.
Kwantificering van de relatie kosten-kwaliteit en politieke doelstellingen
Door een koppeling te leggen tussen onderhoudsactiviteiten en onderhoudskos-ten enerzijds en de onderhoudstoestand anderzijds, is de Rijksgebouwendienst er in geslaagd de relatie tussen kosten en kwaliteit en de financiële consequenties van politieke beleidskeuzen met betrekking tot onderhoud kwantificeerbaar te maken.
1.8 Conclusies
1. De betekenis van de prestatie-werkwijze en het Prestatiebeheersingsmodel voor het rijkshuisvestingsproces
De prestatie-werkwijze biedt een theoretische basis om kwaliteitszorg voor het produkt huisvesting concreet gestalte te geven. De prestatie-werkwijze maakt het mogelijk om de vraag- en aanbodzijde van het rijkshuisvestingsproces in termen van gewenste en te leveren prestaties te beschrijven. Hierdoor kunnen huisves-tingsdoelstellingen, mits vertaald in prestatie-eisen, worden getoetst aan beheer-of voorraadgegevens, afkomstig van de aanbodzijde.
Het Prestatiebeheersingsmodel fungeert als overkoepelend bedrijfsgegevensmo-del voor alle deelprocessen in de strategie- en beheerfase. Het geeft een algemene beschrijving van de belangrijkste gegevens en hun onderlinge relaties in deze fasen.
Het Prestatiebeheersingsmodel en het raamwerk dat eraan ten grondslag ligt, bieden een bruikbaar theoretisch kader bij de analyse en onderlinge afstemming van computerapplicaties en informatiebehoeften in de strategie- en beheerfase. 2. Conclusies naar aanleiding van twee praktijkonderzoeken
Technisch onderhoud bij de Rijksgebouwendienst
Evaluatie van de onderhoudsmethode van de Rijksgebouwendienst toont aan dat toepassing van de prestatie-filosofie bij onderhoud heeft geresulteerd in:
- de beheersing van prestaties in de tijd;
- een objectieve en uniforme beschrijving van onderhoudsgegevens;
- de kwantificering van de relatie kosten-kwaliteit en (in ultima forma) de kwantificering van politieke doelstellingen met betrekking tot onderhoud. Facility management voor Sociale Zaken
De prestatie-werkwijze is nog niet goed toepasbaar op het gebied van facility management. De informatieverwerkende processen die hierbij een rol spelen, zijn nog onvoldoende gestructureerd. Koppeling van een database aan een (geavanceerd) CAD-systeem, is op zich onvoldoende om een facilitaire organisa-tie naar behoren te ondersteunen. Met de facility management applicaorganisa-ties die zijn bestudeerd, is het o.a. niet mogelijk gebleken om:
- organisatieprocessen te modelleren
- historische gegevens op te slaan.
3. De betekenis van produktmodellen voor de Rijksgebouwendienst
Het onderzoek naar een referentiemodel voor het rijkshuisvestingsproces heeft duidelijk gemaakt dat produktmodellen een essentieel onderdeel zijn bij het eenduidig vastleggen van huisvestingsinformatie, maar dat ze uitgebreid moeten worden om ook informatie uit de strategie- en beheerfase te kunnen bevatten. De prestatie-werkwijze biedt hiertoe een aantal duidelijke aanknopingspunten.
1.9 Aanbevelingen
1. Toepassing van het prestatieconcept . in het rijkshuisvestingsproces
De informatie die op operationeel, uitvoerend niveau wordt verwerkt in het rijkshuisvestingsproces, moet in direct verband gebracht worden met de informa-tiebehoeften en beleidsdoelstellingen op tactisch-strategisch managementniveau. Hiertoe zouden voor elk deelproces in het rijkshuisvestingsproces aparte 'presta-tie-raamwerken' moeten worden opgezet en ingevuld, gelijkend op het informa-tiestructurerend raamwerk dat ten grondslag ligt aan het Prestatiebeheersings-model. De belangrijkste elementen van dergelijke prestatie-raamwerken zijn: - uniforme en objectieve beschrijving van gebouw- en organisatiegegevens, door
middel van eenduidige classificaties, typologieën enz.;
- uniforme produktbeschrijving gedurende de gehele beschouwde levenscyclus van een gebouw;
- relateren van kwaliteit of gebouwprestaties aan kosten, door verbanden te
leggen tussen prestatieniveaus en beheeractiviteiten om deze niveaus te handhaven of te verhogen.
2. Overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor het rijkshuisvestingsproces Voor een eenduidige beschrijving en goede overdraagbaarheid van gegevens in alle deelprocessen van het rijkshuisvestingsproces, is een overkoepelend bedrijfs-gegevensmodel nodig. Aanbevolen wordt om het huidige bedrijfsbedrijfs-gegevensmodel, het Rgd-Entiteitenmodel, uit te breiden en te baseren op de prestatie-gedachte. 3. Overzicht en controle op de informatievoorziening
Het overkoepelende bedrijfsgegevensmodel moet niet verworden tot een
papieren model, dat informatie-uitwisseling en consistentie van gegevensverza
-melingen alleen op papier regelt. Voor elk bestaand en nieuw te ontwikkelen informatiesysteem zou daarom een 'architectuurplan' moeten worden opgesteld (en bijgehouden) waarin functies, begrenzingen, modules van het systeem en relaties met andere systemen worden beschreven.
Daarnaast wordt aanbevolen om een 'datadictionary' (een soort woordenboek) van het rijkshuisvestingsproces aan te leggen. Hierin worden de definities van zoveel mogelijk huisvestingsentiteiten en hun classificerende eigenschappen opgenomen, die in verschillende informatiesystemen en deelprocessen worden gebruikt.
4. Ondersteuning van de informatievoorziening door middel van produktmo-dellen
Onderzoek en ontwikkelingen op het gebied van produktmodellering voor de bouw zullen zich de komende jaren vooral richten op de ontwerp- en
uitvoe-ringsfase van het bouwproces. Om de toepassingsmogelijkheden van
produktmo-dellering voor de plannings- en beheerfase te onderzoeken, zal de Rijksgebou-wendienst zelf initiatieven moeten nemen. Het Prestatiebeheersingsmodel is, wat dat betreft, al een eerste aanzet
2
INLEIDING
2.1 Achtergronden van het onderzoek
De belangrijkste taak van de Rijksgebouwendienst is het verzorgen van huisves-ting voor rijksdiensten; wat neerkomt op ruwweg 170.000 personeelsleden. Zij beheert daarvoor ongeveer 4500 gebouwen met een bruto vloeroppervlak van ca.
6,5 miljoen m2 • De Rijksgebouwendienst is hiermee de grootste onroerend goed
beheerder van Nederland. Bij de afstemming tussen vraag naar huisvesting en het aanbod, bestaande uit de beschikbare gebouwvoorraad, moet ze kunnen beschikken over goed gestructureerde informatie over panden en klanten. Bij de informatievoorziening van het rijkshuisvestingsproces spelen computers een belangrijke rol. Het zicht op samenhang tussen alle gegevens die worden verzameld en bewerkt is de laatste jaren enigszins onduidelijk geworden. Bij de Rijksgebouwendienst ontstond daarom de behoefte aan een breed kader waarbinnen de ontwikkelingen op het gebied van de informatievoorziening geplaatst konden worden en dat richting kon geven aan toekomstige ontwikke-lingen. Het moest duidelijker worden met welk doel gegevens in het rijkshuisves-tingsproces worden verzameld en welke gegevens belangrijke bouwstenen zijn in het informatievoorzieningsproces.
Het oorspronkelijke, globale onderzoeksvoorstel, de basis waarop het nadoctora-Ie onderzoek op 1 februari 1989 van start is gegaan, was zeer breed geformu-leerd. Volgens dit voorstel zou onderzoek verricht moeten worden naar een expertsysteem voor ondersteuning van huisvestingsbeslissingen. Het onderzoek moest een oplossing bieden voor of stond (tenminste) in verband met de volgende zaken: facility management, eilandautomatisering, integratie van CAD systemen, referentiemodellen, kunstmatige intelligentie en optimalisatie-instru-menten. In het voorstel waren zo ongeveer de bouwinformatica-onderzoekson-derwerpen van de afgelopen en de komende tien jaar opgesomd.
In overleg met de begeleiders van het onderzoek is in de eerste fase van het onderzoek het onderzoeksvoorstel aangepast en de probleemstelling verder aangescherpt. Dit heeft na drie maanden geresulteerd in een tussenrapport 'Onderzoeksvoorstel en Probleemanalyse' dat niet opgenomen is in deze
eindrapportage. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste resultaten van de probleemanalyse beschreven en wordt de onderzoeksaanpak toegelicht.
2.2 Veld van onderzoek
Taken van de Rijksgebouwendienst
De Rijksgebouwendienst heeft twee taken. Als facilitaire dienst is zij verant-woordelijk voor de huisvesting van de departementen, de Hoge Colleges van Staat, het Parlement en het Koninklijk Huis.
Daarnaast opereert zij als planbureau. Ze adviseert de ministerraad over consequenties van voorgenomen huisvestingsbeleid en bouwinspanningen. Ook brengt ze advies uit aan haar gebruikers, de afnemers van de huisvesting, over de inrichting en het technisch beheer van de gebouwen en over de doelmatig-heid van te realiseren projecten.
De huisvesting van rijksdiensten staat niet op zichzelf, maar speelt zich af
binnen een maatschappelijke en politieke context. Aan de vraagzijde worden huisvestingsbehoeften vertaald naar ruimtelijke, functionele en technische normen, die periodiek door de politiek worden bijgesteld. Tegenover de vraagzijde staat de aanbodzijde, die bestaat uit de beschikbare gebouwvoorraad en een budget ten behoeve van instandhouding en aanpassing van de voorraad. Het budget wordt door de Tweede Kamer vastgesteld. In het spanningsveld tussen vraag en aanbod spelen de kosten voor de huisvesting en de kwaliteit die wordt geleverd een belangrijke rol.
De Rijksgebouwendienst gaat uit van het standpunt dat bij beslissingen over de huisvesting integrale kostenoverwegingen leidend zijn. Een integrale benadering van de huisvesting betekent dat de Rijksgebouwendienst meer kosten zal maken als hierdoor de totale bedrijfskosten van een organisatie dalen. Goede samen-werking tussen de Rijksgebouwendienst en de gebruiker is hiervoor dus noodza-kelijk.
De kosten voor de huisvesting bestaan uit kapitaalskosten, kosten voor technisch onderhoud en aanpassingen aan gebouwen, energiebeheer, schoonmaakon-derhoud, beveiliging enz. Op dit moment zijn echter alleen de kosten die de Rijksgebouwendienst maakt, de kapitaalslasten en de kosten voor technisch onderhoud, redelijk bekend. Gegevens over het schoonmaakonderhoud, het energiebeheer en ervaringen van gebruikers zijn in veel gevallen onbekend, dan wel onderling slecht vergelijkbaar. Dit betekent dat het voor de Rijksgebouwen-dienst erg moeilijk is om inzicht te krijgen in de doelmatigheid en doeltreffend-heid van een huisvestingsoplossing.
Om haar taken goed uit te voeren wil de Rijksgebouwendienst een beter overzicht krijgen van de totale kosten die aan de huisvesting worden besteed en de kwaliteit die daarvoor wordt geboden.
In 1988 is het Rijkshuisvestingsplan 'De Vierkante Meter van Morgen' uitge-bracht. Het plan geeft een beleidskader aan voor de huisvesting van het rijksap-paraat. Er worden problemen gesignaleerd en beleidsdoelstellingen voor de komende vier jaar geformuleerd. Een belangrijke doelstelling in het Rijkshuis-vestingsplan was de verlaging van de huisvestingskosten per ambtenaar met 10% in 1992; voor zover deze kosten ten laste komen van de Rijksgebouwendienst. Samenvattend komt het erop neer dat de Rijksgebouwendienst veel en goed gestructureerde informatie nodig heeft over:
- de totale huisvestingskosten, ongeacht of deze ten laste komen van de
gebruiker of van de Rijksgebouwendienst;
- de kwaliteit van de beheerde gebouwvoorraad.
Deze informatie heeft zij nodig om de volgende taken goed te kunnen
uitvoe-ren:
- beleidsadvisering naar het kabinet;
- ondersteuning van (de facilitaire organisatie van) haar gebruikers;
- beheersing en vermindering van de huisvestingskosten per ambtenaar.
Het rijkshuisvestingsproces
V001~
e
~
\
,n' (! ;,.r..-
o ( '-, JHet rijkshuisvestingsproces wordt gewoonlijk in vier fasen onderverdeeld: strategiefase
- signaleren van knelpunten in bestaande huisvestingssituaties;
- inventariseren van huisvestingsbehoeften van gebruikers;
- analyse van huisvestingsalternatieven: afstemming tussen organisatie en
huisvesting;
- geven van huisvestingsadviezen: kopen, huren, leasen, (ver)bouwen.
voorbereidingsfase
- opstellen van programma van eisen;
- ontwerp maken;
- voorbereiden van uitvoering. realisatiefase
- kopen, huren of leasen van een pand, of
- uitvoering van ontwerp voor nieuwbouw of verbouw. beheerfase
- gebruiken en beheren van het gebouw, totdat het gebouw niet langer meer
voldoet aan de eisen van de gebruiker. De procescyclus begint opnieuw.
\ \
2.3 Probleemstelling
\
~~f2-~J
Tijdens de eerste drie maanden van het onderzoek is een globale inventarisatie gemaakt van de problemen in het rijkshuisvestingsproces.
I
'\...
\Q. \\\{({\. \?\ \
h,,~+-(\ .e'. v\al.i...
Op het gebied van haar informatievoorziening kampt de Rijksgebouwendienst met een aantal problemen, die alle betrekking hebben op de afstemming tussen vraag- en aanbodzijde in het Rijkshuisvestingsproces.
Het is voor d~i~gebouwendienst erg moeilijk om de doelmatigheid en doeltreffç,!!d!}eid van een gekozen huisvestingsoplossing te evalueren. Dit probleem heeft een aantal achtergronden:
- De Rijksgebouwendienst heeft onvoldoende inzicht in de totale kosten voor de huisvesting; ongeacht of deze ten laste van de gebruiker of van de Rijksgebouwendienst komen.
- Gegevens over huisvesting, behoeften, normen, kwaliteiten van gebouwen en gebruikerservaringen zijn in het algemeen slecht vergelijkbaar. Er bestaat namelijk geen gemeenschappelijke basis waarop vergelijking kan plaatsvinden. (tu\lu.~\.-.
-01e-\ \.., )
Gegevens over huisvestingszaken die door de gebruiker geregeld worden, zijn nog onvoldoende bekend bij de Rijksgebouwendienst. Bijvoorbeeld gegevens over schoonmaakonderhoud, energiebeheer, bewaking, communicatie, catering enz. Er vindt nog geen systematische terugkoppeling plaats van deze beheergegevens.
•
2.4 Vraagstelling
Na de probleemanalyse heeft ir De Jonge, begeleider van het onderzoek namens de Rijksgebouwendienst, twee vragen gesteld die bepalend zijn geweest voor het gehele onderzoek.
1. Bestaat er een manier om gegevens tussen fasen in het rijkshuisvestingsproces uitwisselbaar te maken? Zie figuur 2.1
Informatie die binnen een bepaalde fase in het huisvestingsproces wordt verwerkt, lijkt bijna door fysieke schotten afgescheiden te zijn van informatie die in een andere fase wordt verwerkt.
Het is bijvoorbeeld erg moeilijk om gegevens uit de realisatiefase - werkteke-ningen, materiaalspecificaties e.d. - in praktisch bruikbare vorm 'over te hevelen' naar de beheerfase.
2. Is het mogelijk om uit operationele huisvestingsgegevens geaggregeerde beleidsinformatie af te l.eiden, waarmee de tactisch-strategische besluitvor-ming beter ondersteund kan worden?
20
Deze vraag houdt verband met een vaak haperende 'beleidsregelkring'. Zie figuur 2.2.
Figuur 2.1 Fasen in het rijkshuisvestingsproces
Deze regelkring werkt in principe als volgt. In de organisatie van de
Rijksge-bouwendienst worden drie beslissingslagen of managementniveaus onderschei-den: een strategisch, tactisch en operationeel niveau. Op strategisch niveau worden beleidsdoelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen worden op tactisch niveau uitgewerkt in meetbare criteria: normen, richtlijnen, kengetallen e.d. Op operationeel niveau worden bestaande huisvestingssituaties, huisves-tingsalternatieven of gebouwontwerpen via de meetbare criteria getoetst aan de beleidsdoelstellingen.
De vertaling van beleidsdoelstellingen in kwantificeerbare termen en de terug-koppeling van verzamelde huisvestingsgegevens naar het tactisch en strategisch niveau, verlopen vaak moeizaam. De doelstelling in het Rijkshuisvestingsplan: 'Verlaging van de huisvestingskosten met 10% in 1992' bleek in de praktijk moeilijk meetbaar en toetsbaar te maken.
Figuur 2.2 De beleidsregelkring in het rijkshuisvestingsproces
Na de probleemanalyse is besloten om het vervolgonderzoek te concentreren op de strategie- en beheerfase in het rijkshuisvestingsproces. De belangrijkste reden voor deze beperking was dat er al vele methoden en instrumenten voor de produktiefasen (de voorbereidings- en realisatiefase ) waren ontwikkeld. De structuur van de strategie- en beheerfase en de besluitvormingsprocessen die daar een rol spelen, waren twee jaar geleden nog erg onduidelijk.
2.5 Doelstellingen voor het onderzoek
Na de probleemanalyse is een globale informatie-analyse verricht van de strategie- en beheerfase. De informatie-analyse was een eerste verkenning van de deelprocessen en informatiestromen in deze fasen. Pas na de informatie-analyse zijn de definitieve doelstellingen voor het onderzoek geformuleerd. Op de rol van de informatie-analyse in het onderzoek wordt in de volgende para-graaf nog verder ingegaan.
De resultaten uit de probleem- en informatie-analyse en de vraagstelling met betrekking tot gegevensuitwisseling in het rijkshuisvestingsproces, hebben geleid tot het formuleren van de volgende doelstellingen:
1. Het definiëren van een gemeenschappelijke 'noemer' waarmee gegevens, afkomstig van de vraagzijde en van de aanbodzijde van het rijkshuisvestings-proces, eenduidig kunnen worden beschreven en onderling vergelijkbaar kunnen worden gemaakt.
2. Het ontwikkelen van een methode of het aangeven van manieren waarop gegevensuitwisseling tussen fasen en activiteiten in het rijkshuisvestingsproces kan plaatsvinden. Met behulp van een dergelijke methode moet het mogelijk zijn om resultaten uit de beheerfase terug te koppelen en te toetsen aan doelstellingen en eisen die in de strategiefase geformuleerd zijn. Gegevensuit-wisseling werkt ook in omgekeerde richting: op basis van ervaringsgegevens zouden betere prognoses gemaakt kunnen worden van een te verwachten beheersituatie.
3. Het ontwikkelen van een methode of het aangeven van manieren waarop meetbare criteria - normen, kengetallen, indicatoren enz. - afgeleid kunnen worden uit verzamelde operationele huisvestingsgegevens.
2.6 Onderzoeksopzet en -aanpak
Uit de vraagstelling en de doelstellingen kon geen voor de hand liggende onderzoeksaanpak worden afgeleid. Vraagstelling en doelstellingen wezen zelfs niet in de richting van duidelijke eindresultaten of concrete produkten. Van meet af aan was duidelijk dat voor de vragen en problemen die waren
pen geen standaard oplossingen bestonden en ook geen pasklare onderzoeksme-thode, die van start tot finish zou leiden.
De thema's van het onderzoek waren wel duidelijk:
- Informatievoorziening en gegevensuitwisseling in het rijkshuisvestingsproces; - Afstemming tussen vraag- en aanbodzijde van het rijkshuisvestingsproces. Het onderzoek bestond uit drie gedeelten:
Eerste jaar
1. Oriëntatie en probleembeschrijving (hfst. 2 en 3) - probleemanalyse;
- informatie-analyse.
2. Theorievorming en modelontwikkeling (hfst. 4 en 5)
- theorievorming over prestatiebeheersing in het rijkshuisvestingsproces; - ontwikkeling van een overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor de
strategie-en beheerfase. 1Weede jaar
3. Terugkoppeling naar de rijkshuisvestingspraktijk (hfst. 6,7,8 en 9)
- onderzoek naar bestaande methoden en modellen voor geïntegreerde informatie-uitwisseling;
- toepassing van de theorie over prestatiebeheersing en het overkoepelend bedrijfsgegevensmodel voor twee deelprocessen.
De gevolgde onderzoeksaanpakken en gebruikte technieken worden hieronder beschreven.
1. Oriëntatie en probleembeschrijving
Aan de hand van literatuuronderzoek en gesprekken met medewerkers van de Directie Advisering en Onderzoek, is een globale informatie-analyse van de strategie- en beheerfase verricht. Tijdens de informatie-analyse is een inventari-satie gemaakt van de belangrijkste deelprocessen, gegevensstromen en informa-tiesystemen in beide fasen.
De resultaten van de analyse zijn in de vorm van informatiestroomdiagrammen
gepresenteerd (hfst. 3). Sterke punten, maar ook witte plekken in de
informa-tievoorziening zijn hierdoor naar voren gekomen.
Tegelijkertijd bleek dat aan de gegevensuitwisseling tussen verschillende deelprocessen nog geen duidelijke structuur ten grondslag lag. Met name in de strategiefase waren vele deelprocessen en methoden volgens welke gegevens verwerkt worden, nog niet goed uitgekristalliseerd. Voor beantwoording van de vragen met betrekking tot gegevensuitwisseling in het rijkshuisvestingsproces, leek de procesgerichte aanpak, die voor de informatie-analyse was gevolgd, daarom minder geschikt. Voor de tweede en derde onderzoeksfase ben ik overgestapt op een gegevensgerichte aanpak. Bij deze benadering van
ontwikkeling wordt de aandacht meer gericht op de resultaten van gegevens-verwerkende processen dan op de processen zelf.
In bijlage 1 wordt verder uitgeweid over de gegevensgerichte benadering voor systeemontwikkeling. Ook een aantal systeemtheoretische begrippen die belang-rijk zijn bij deze benadering, worden hierin uitgelegd.
2. Theorievorming en modelontwikkeling
Tijdens de tweede onderzoeksfase is aan de hand van een literatuurstudie een theorie ontwikkeld met betrekking tot de afstemming tussen vraag- en aanbod-zijde in het rijkshuisvestingsproces. De theorie gaat in op de beheersing van prestaties in dit proces. Deze theorie is vertaald naar een model, waarin de belangrijkste gegevenssoorten van de vraag- en aanbodzijde in onderlinge samenhang kunnen worden vastgelegd: het Prestatiebeheersingsmodel. Voor de ontwikkeling van dit overkoepelend bedrijfsgegevensmodel is een combinatie van top-down en bottom-up aanpak gehanteerd. Deze aanpak hield het volgende in: Top-down exploratie
Van het Prestatiebeheersingsmodel zijn de hoofdstructuur (het raamwerk), de deelmodellen en de belangrijkste gegevenssoorten beschreven. Het model is beschreven met behulp van een schematechniek afkomstig uit Nijssens Informa-tie Analyse Methode. NIAM is een gegevensgerichte methode voor informaInforma-tie- informatie-systeemontwikkeling, waarmee de relaties en betekenissen van gegevens vrij exact kunnen worden vastgelegd. Het nadeel van de NIAM modellen is dat ze over het algemeen moeilijk leesbaar zijn voor niet-deskundigen. NIAM vormt echter, wat de leesbaarheid betreft, geen uitzondering op andere methoden voor informatiesysteemontwikkeling. In bijlage 4 wordt deze methode uitgebreider behandeld.
3. Terugkoppeling naar de huisvestingspraktijk Bottom-up analyse
De theorie over prestatiebeheersing en het Prestatiebeheersingsmodel zijn vervolgens toegepast bij twee deelprocessen in het rijkshuisvestingsproces. Aan de hand van interviews en bestudering van de belangrijkste documenten die tijdens deze deelprocessen worden opgeleverd, zijn gedetailleerde analyses gemaakt van de deelprocessen. Het resultaat van de analyses was een aantal 'externe' gegevensmodellen of detailmodellen. De externe gegevensmodellen zijn hierna teruggekoppeld naar het overkoepelende Prestatiebeheersingsmodel. De 'afstemmings'methode die hierbij is gevolgd wordt in hoofdstuk 7 apart behan-deld. Het maakt namelijk deel uit van een omvattende methode voor het integreren en koppelen van informatiesystemen.
Het globale bedrijfsgegevensmodel (het Prestatiebeheersingsmodel) is tijdens de bottom-up analyse op volledigheid en toepassingsmogelijkheden getoetst.
Naast de bottom-up analyse is ook onderzocht op welke manieren een geïnte-greerde informatie-uitwisseling in het rijkshuisvestingsproces, in informati-catechnische zin, gestalte kon krijgen. Op grond van een literatuurstudie en gesprekken met (bouw)informatica-deskundigen is een vergelijkend onderzoek
verricht naar bestaande systemen, referentiemodellen en methoden voor systeemintegratie.
3
INFORMATIE-ANALYSE VAN DE STRATEGIE- EN
BEHEERFASE
3.1 Inleiding '" ~r
I)
Het rijkshuisvestmgsproces wordt gewoonlijk onderverdeeld in vier fasen (zie ook hoofdstuk 2): strategiefase, voorbereidingsfase, realisatiefase en beheerfase. In de voorbereidings- en realisatiefase gaat de aandacht vooral uit naar de tot-standkoming van het gebouw als technisch produkt. Het 'maakproces' speelt in deze fasen de belangrijkste rol, waarbij produkten als technische tekeningen, bestekken en het gebouw in gematerialiseerde vorm als tastbare eindresultaten worden opgeleverd.
In de strategie- en beheerfase ligt het accent op de beslissings- en beh~erspro
cessen lè-Zitn ron om het produkt huisvesting afspelen. De resultaten van deze fasèiiZïn minder conèreet en van tevoren moeilijker te voorspelleïï.<:Jm dèze reden worden de strategie- en beheerfase doorgaans als minder duidelijk geSiruc ureer opgevat dan de voorbereidings-en realisatiefase.
Tijdens
e
iruormatie-analyse is een inventarisatie gemaakt van de belangrijkste deelprocessen, gegevensstromen en informatiesystemen in de beide fasen. Met behulp van de informatie-analyse is geprobeerd om zicht te krijgen op de gegevens die de strategie- en beheerfase gemeenschappelijk hebben.'"
v ,'~.- u' I ~
:_-..{' o"} \ ... .'
I __
3.2 De organisatie
'
v
an
het rijkshuisvestingsprocesVoor een beter begrip van de verschillende deelprocessen in de strategie- en beheerfase, die geanalyseerd worden, is het verstandig om eerst in het kort uit te leggen op welke wijze de taken en werkzaamheden in het rijkshuisvestings-proces zijn verdeeld en worden georganiseerd.
In figuur 3.1 zijn de organisatie en de taken van de Rijksgebouwendienst afgebeeld. De gebouwen die de Rijksgebouwendienst beheert zijn verspreid over heel Nederland. Naast vijf centrale directies, die elk verantwoordelijk zijn voor een bepaald aspect van het beleid van de Rijksgebouwendienst, zijn zes regiona-le directies in het regiona-leven geroepen die elk zorg dragen voor de huisvesting van rijksdiensten in een bepaald gebied, een regio, van Nederland.
tv 00
1
Directie Advisering en Onderzoek • norrnontwlkkellng • ontwikkeling en beoordelingprogram-ma'. van elsen
• bouwtechnIsche advisering andere dePartementen • beoordeling bouw-plsnnan • onderzoek en ontwik-keling op het gebied ven huisvesten en bouwen. I Bur . . u Directeur Generaal (plaatsvervangend) Directeur-Generaal • algehele leiding van
de dienst
I
Rijksbouwmeester • dlrectl_ndersteunlng
van deDlrecteur-Generaa
• bevordering en bewaking architectonische kwaliteiten stedebouwkundlge Inpassing van rijksgebouwen
1
Dlreclle Planning en Financiering • ontwikkeling alge-m_n en sectoraal huIsvestingsbeleid • ontwikkeling kedersvoor regionaal huls-vestlngsbeleld • huIsvestIngsprogram-mering -fln.nel" . . . ". gelegenheden
1
Directie Intern Beleid • personeelszaken • organlsatle-ontwlk-kellng • Informatievoorziening en automatiserings-beleid • algemene en huis-houdeliJke zaken• zorg voor de toepassing van beeldende kunst In rijksgebouwen
• onderzoek en advi •• over monumenten In
beheer biJ de dienst
• advisering Minister over architectuur en stedebouw
1
Directie Ontwerp &
Techniek • architectonisch
ontwerpen • advisering over
bouw-technisch ontwerpen • adviseren, ontwerpen en ontwikkeling Installatl .. technnlek, bouwfyslce en draagconstructies
1
Directie Project Management ·opdrachtgeverschap grote, specifieke bouwprojecten • proJecUeldlngI
6 Regionale Directies • ontwikkeling en uitvoering regionaal hUisvesting_beleid • onderhoud g .. bouwen en explo!-Istlevoorzlenlngen • opdrachtgeverachap, ontwsrpen en project-leIding biJb0uw-projecten • leveren van bijdrage
aan het a1gemena en sectorale hulsvee-IIngsbeleld
De meeste activiteiten in het rijkshuisvestingsproces worden door de regionale directies verricht of worden door hen opgedragen aan derden (o.a. ontwerp en uitvoering).
De afgelopen jaren is er al veel veranderd aan de organisatiestructuur van de regionale directie en ook de komende jaren zullen daar nog een aantal verande-ringen plaatsvinden. In de periode dat het onderzoek is uitgevoerd (1989-1990) bestond een regionale directie uit drie hoofdafdelingen: Technisch Beheer, Bouwzaken en Huisvestingszaken. In het kader van dit onderzoek zijn met name de hoofdafdelingen Huisvestingsza1ren en -Tëêllrusch Beheer van belang.
-- - - ':"{' \ "'~\ +- yz.
De hoofdafdelingen Bouwzaken en Technisch Beheer van een regionale directie Afhankelijk van de capaciteit (mensen en middelen) worden nieuwbouwprojec-ten onder verantwoordelijkheid van de hoofdafdeling Bouwzaken uitgevoerd of door de centrale directie Project Management in Den Haag.
De afdeling Technisch Beheer draagt zorg voor het onderhoud aan gebouwen en de exploitatievoorzieningen.
N.B. De Rijksgebouwendienst voert zelf geen bouwprojecten, onderhoudswerk-zaamheden en exploitatievoorzieningen uit. Dit werk wordt volledig uitbesteed aan particuliere aannemers en installatiebedrijven.
De hoofdafdeling Huisvestingszaken van een regionale directie
-S-?
(-~Een aanvraag voor huisvesting wordt behandeld door de hoofdafdeling Huisves-tingszaken. Zij onderzoekt welke huisvestingsalternatieven er bestaan binnen de regio om de aanvraag te honoreren. Daarnaast levert zij een bijdrage aan het algemene sectorale huisvestingsbeleid en draagt zij zorg voor de uitvoering van het regionale beleid.
In de zojuist behandelde organisatiestructuur van een regionale directie kunnen drie soorten beheerfuncties onderscheiden worden:
de huisvester (hoofdafdeling Huisvestingszaken)
De huisvester inventariseert welke gebouwen in zijn regio geschikt zijn voor huisvesting en analyseert en bewaakt bestaande huisvestingssituaties.
Bij een huisvestingsaanvraag worden door hem (of haar) een aantal huisvestings-alternatieven ontwikkeld, waaruit naderhand één oplossing wordt geselecteerd. ;:.., de technisch beheerder (hoofdafdeling Technisch Beheer)
De technisch beheerder wordt ook wel de Project Verantwoordelijke (PV) genoemd. Een technisch beheerder is verantwoordelijk voor het technisch onderhoud en de exploitatievoorzieningen van één tot veertig gebouwen in een regionale directie.
Per directie zijn er vaak verschillende technisch beheerders, die allen werkzaam zijn bij de hoofdafdeling Technisch Beheer en rapporteren aan het hoofd van deze afdeling.
