Działalność Rady Gmin i Regionów Europy w zakresie tworzenia i promocji
Programu Miast Bliźniaczych w Europie
Spośród kilkudziesięciu organizacji zrzeszających władze samorządowe Europy niewiele tylko urosło do rangi rzeczywistego reprezentanta interesów władz lokalnych i regionalnych. M ożna wśród nich wymienić jedynie: Radę Gmin i Regionów Europy (CCRE), Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (ARFE) oraz Zgrom a
dzenie Regionów Europejskich (ARE). Ze względu na ich dorobek i aktywność, stały się one bezpośrednim zapleczem m erytorycznym i politycznym najpierw dla Konfe
rencji W ładz Lokalnych, a obecnie dla Kongresu W ładz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy oraz rów norzędnym partnerem dla organów Unii Europejskiej. Ilość sfederowanych w nich przedstaw icielstw władz sam orządowych jest dziś im po
nująca. W ymienione stowarzyszenia pokryw ająw całości zasięgiem swego działania całą dem okratyczną Europę, a ich w kład w ideę integracji europejskiej jest dzisiaj niezaprzeczalny.
Rada Gmin i Regionów Europejskich (fr. Conseil des Communes et Regions d ’Eu- rope, CCRE), jest pierw szą organizacją reprezentującą szeroko rozumiane europejskie władze lokalne. Jest stowarzyszeniem o podłożu politycznym mającym być strażni
kiem podstawowych i fundamentalnych wartości demokracji lokalnej i reprezentować władze lokalne wszystkich szczebli na forum takich organizacji jak Rada Europy, W spól
noty Europejskie, Organizacja Bezpieczeństwa i W spółpracy w Europie (OBWE), czy Organizacja W spółpracy Ekonomicznej i Rozwoju (Organisation for European Coope- ration and Development - OECD). Powstała ona w Genewie ju ż w 1951 roku jako Rada Gmin Europejskich (CCE), federując w tedy dwanaście przedstawicielstw miast i gmin, a obecną sw ojąnazw ę przyjęła w 1984 roku, kiedy to rozszerzyła zasięg swych działań na regiony.
Jednym z jej twórców był Edouard Herriot, trzykrotny prem ier Francji w okresie międzywojennym, ówcześnie M er Lyonu. Swe poglądy na tem at konieczności powsta
nia takiego zrzeszenia wyłożył w jednym zdaniu:
„.. .państwa wszystko dzieli, ale wszystko łączy gminy, [...] władze lokalne mają do odegrania fundamentalną rolę w tworzeniu Unii Europejskiej.”1.
Stąd też nie dziwi fakt, że od samego początku, działalność CCRE inspirowana jest przez ideę federalną i blisko jest związana z praktycznym wdrażaniem zasady subsy-
1 http://www.lyon.fr/vdl/sections/fr/urbanisme/hsitoire_de_lurbani/?aIndex=2, s. 3, 24.07.2010.
Paginacja stron www nadana jest przez autora i odpowiada tekstom wydrukowanym ze stron interne
towych w formacie HTML. Cyt. za www.ccre.org/mis_fr.html, s. 1, 26.03.2003.
diarności. Determinuje to jej działalność w dwóch podstawowych kierunkach, a to: re
prezentacja interesów władz lokalnych na arenie europejskiej i międzynarodowej oraz stosunki m iędzy obywatelem a w ładzą publiczną wszystkich szczebli w państwie.
Zgodnie z brzmieniem statutu, m ożna wyróżnić pięć podstawowych celów działal
ności CCRE2:
• Obrona i wzmacnianie autonomii samorządów lokalnych i regionalnych.
Zwrócić należy uwagę, iż Rada m a na celu reprezentację władz lokalnych wszyst
kich istniejących w państwach szczebli; od gminy po region, co bynajmniej nie było i jest w Europie rzeczą powszechną. Generalnie stwierdzić można, że - jeśli chodzi o poziom międzynarodowy, ogólnoeuropejski - istnieje już dzisiaj silne lobby regio
nalne, słabo natomiast reprezentowane są gminy i CCRE znakomicie tę lukę stara się zapełnić3.
• Zabezpieczenie ich swobód i przyczynianie się do ich rozwoju.
Tutaj szczególne pole do popisu dla siebie Rada widzi w promowaniu wszelakich przedsięwzięć międzygminnych i międzyregionalnych. Szansy dla szybszego roz
woju upatruje się w fakcie, iż we wszystkich demokratycznych krajach europejskich prawo dopuszcza grupowanie się samorządów w różnego rodzaju związki i stowa
rzyszenia celowe, aż po możliwość współpracy międzynarodowej włącznie (vide:
działalność euroregionów). Taka współpraca powoduje koncentrację środków finan
sowych, a dekoncentrację zadań.
• Rozwój „ducha europejskiego” samorządów oraz promowanie idei utworzenia Unii Europejskiej jako federacji państw europejskich, zbudowanej na bazie autonomii lo
kalnej poprzez wdrażanie zasady subsydiarności.
Pamiętając o dacie powstania CCRE oraz o rozbieżnościach, jakie pojawiły się pod
czas Kongresu w Hadze i później podczas tworzenia Rady Europy, warto jeszcze raz podkreślić, iż celem działalności Rady jest federalna Europa, eksponująca przy tym bardzo pow ażną rolę autonomicznych władz lokalnych i ich wkład w proces integra
cji kontynentu.
• Zapewnienie udziału i reprezentacji samorządów lokalnych i regionalnych na arenie europejskiej i międzynarodowej.
• W łączanie w obecne i przyszłe instytucje europejskie reprezentacji samorządów.
Punkty czwarty i piąty m ożna w zasadzie potraktować łącznie. Statut uchwalony przecież w 1951 r., stawiał za jeden z podstawowych celów obecność przedstawicieli samorządów we wszelkich m ożliwych agendach i forach współpracy europejskiej.
Śmiało m ożna zaryzykować twierdzenie, że postulat ten został w pełni zrealizowany.
Powstanie Konferencji W ładz Lokalnych i Regionalnych w 1957 roku (zob. Kongres W ładz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy), czy też w 1992 r. Komitetu Regionów UE i udział w pracach tych organów jest przecież najlepszym tego dowodem. Z drugiej
2 Le Statuts du CCRE, Conseil des Communes et Regions d’Europe. Section Europenne de Cites et Gouvernements Locaux Unis, Paris 2006, art. Ib i Ic, s. 3. Zob. też Rules ofProcedure, Council of European Minucipalities and Regions, Paris 2007.
3 Przykładem lobby regionalnego w Europie mogą być chociażby wspomniane: Zgromadzenie Regionów Europejskich, Zgromadzenie Europejskich Regionów Granicznych czy też Konferencja Peryferyjnych Regionów Nadmorskich i wiele innych.
strony - w przeciwieństwie do innych tego typu organizacji (jak Zgromadzenie Regio
nów Europejskich czy Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych) CCRE nastaw ia się również na szeroko rozum ianą współpracę m iędzynarodową o zasięgu globalnym, czego wyrazem sąnp. specjalne stosunki i aktywny udział Rady w pracach najpierw Światowej Federacji M iast Bliźniaczych, później Międzynarodowej Unii W ładz Lokalnych (Interantional Union o f Local Authorities - IULA), a obecnie w Zjednoczenia Miast i W ładz Lokalnych (United Cities and Local Governments - UCLG), która to jest organizacją uniwersalną, ogólnoświatową, a z którą stosunki re
guluje specjalny aneks dołączony do statutu4.
CCRE jest federacją sekcji narodowych różnego rodzaju organizacji skupiających władze lokalne czy regionalne danego kraju i m ożna wyróżnić cztery podstawowe typy członkostwa5:
a) zwyczajne/pełne, przeznaczone tylko dla sekcji narodowych krajów należących do Rady Europy i respektujących zasady demokratyczne, zawarte w Europejskiej Kar
cie samorządu Terytorialnego;
b) stowarzyszone, przeznaczone dla sekcji narodowych krajów niebędących człon
kiem Rady Europy, ale respektujących zapisy Europejskiej Karty Samorządu Tery
torialnego;
c) konsultacyjne, przeznaczone dla instytucji, zrzeszeń, organizacji pozarządowych i stowarzyszeń o profilu kulturalnym, naukowym, technicznym, zawodowym itp., a będących stałymi, zaproszonymi do współpracy konsultantami CCRE w różnych dziedzinach;
d) honorowe, przyznane może być konkretnej osobie, która m a szczególne zasługi w budowaniu i promowaniu autonomii lokalnej. Osoba taka musi zostać zaakcepto
wana przez Komitet Zarządzający.
Możliwe jest również tzw. członkostwo bezpośrednie, czyli uczestniczenie w pra
cach Rady w ramach dowolnego typu członkostwa, bez konieczności przynależności do sekcji narodowej.
CCRE posiada obecnie trzy organy statutowe. Są to: Komitet Zarządzający6, Biuro Wykonawcze i Komitet ds. Finansowych. Zanim jednak o nich, warto zwrócić uwagę, że do 2006 roku, kiedy to po raz ostatni zmieniono Statut organizacji - istniał jeszcze jeden organ naczelny - Zgromadzenie Delegatów.
Zgromadzenie Delegatów7, było najw yższą w ładzą Rady reprezentującą w sposób możliwie proporcjonalny wszystkie wymienione wyżej cztery kategorie członków. Za
siadało w nim - w zależności od liczby mieszkańców - od jednego do dziesięciu dele
gatów z danego kraju. Ponadto, każda organizacja posiadająca status konsultacyjny (c) m ogła delegować do Zgromadzenia jednego przedstawiciela, jednak ze względu na
4 Ibidem, aneks nr 1, s. 10. CCRE odprowadza na przykład corocznie ustalaną kwotę pieniędzy do budżetu IULA/UCLG. Jej prezydent i jej sekretarz mogą brać udział w obradach organów CCRE, z drugiej strony przewodniczący CCRE i jej sekretarz generalny są członkami ex officio organów sta- tuto5wych IULA/UCLG.
5 Ibidem, art. II, s. 3-4.
6 Tłumaczenie autora z języka francuskiego (oryg. Le Comite Directeur), choć angielską nazwę Policy Committee tłumaczy się jako Komitet Polityczny.
7 Statuts..., op. cit., art. III, s. 3-4. (mowa tu o wersji statutu uchwalonej w 1951 roku).
fakt dużej rotacji w śród posiadających ten status organizacji, nie m iała stałej, z góry oznaczonej liczby delegatów. Również organizacjom stowarzyszonym (b), każdorazo
wo wyznaczano przysługującą im liczbę miejsc. Taka sytuacja spowodowana była fak
tem, iż Zgromadzenie spotykało się bardzo rzadko, bo tylko raz na trzy lata na sesje zwyczajne. Ze względu na fakt, iż delegaci to w większości przypadków różnego ro
dzaju funkcyjni samorządowi: m erowie, prezydenci, m arszałkowie regionów itp., któ
rych obowiązki często nie pozwalały na uczestnictwo w obradach, zastosowano formułę: każdy delegat m a swojego zastępcę. Było to pionierskie w warunkach euro
pejskich rozwiązanie i najwyraźniej niezwykle skuteczne, gdyż zastosowane zostało później w toku organizacji Zgromadzenia Doradczego/Parlamentarnego Rady Europy, Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy8, a następnie Komitetu Regionów Unii Europejskiej9. Zgromadzenie, na wniosek sekcji narodowych Rady, nominowało członków Komitetu Zarządzającego. Było również jedynym organem kompetentnym do wszelkich modyfikacji lub zmiany statutu. Jak wspomniano, w 2006 roku Zgromadzenie Delegatów zostało rozwiązane i od tego czasu naczelnym organem CCRE jest Komitet Zarządzający.
Komitet Zarządzający jest organem kierującym, a jego członkowie powoływani są na trzyletnią kadencję10. Spotyka się dwa razy do roku. Podobnie jak w przypadku Zgromadzenia Delegatów, liczba jego członków uzależniona jest od ilości m iesz
kańców danego kraju (od dwóch do ośmiu) i każdy z nich m a swego zastępcę.
W związku ze wspomnianymi zmianami statutu, Komitet wyposażono w dość sze
rokie kompetencje, które pozw alają sprawnie funkcjonować całej CCRE. Tak więc d e f a c t o to właśnie Komitet sprawuje nadzór i pieczę nad bieżącą działalnością Rady i pra
cami wszystkich innych organów statutowych i pozastatutowych. Wybiera przede wszystkim Przewodniczącego CCRE, pierwszego wiceprzewodniczącego i innych w i
ceprzewodniczących (wszyscy oni są później członkami e x o ffic io Komitetu) oraz Se
kretarza Generalnego Rady. Desygnuje również kandydatów do Biura Wykonawczego oraz wszystkich członków Komitetu ds. Finansowych11.
To właśnie Komitet decyduje o przyjęciu do Stowarzyszenia nowych członków.
Praktycznie wszystkie inne kompetencje, poza wymienionymi, Komitet m a prawo de
legować na Biuro Wykonawcze.
Biuro Wykonawcze, powołane jest do wykonywania wszystkich decyzji pow zię
tych przez Komitet Zarządzający12. Przygotowuje również od strony merytorycznej jego posiedzenia. Jego skład tworzą: przewodniczący, jego zastępca oraz najwyżej dziewięciu wiceprzewodniczących, jak również sekretarz generalny CCRE i szef K o
8 Zob. też: M. Natanek, Europejska Konferencja Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy w latach 1957-1992; ewolucja pozycji politycznej regionów europejskich w warunkach integracji kontynentu. Za: http://thesis.research.uj.edu.pl/dokt/record.php?sygnatura=2004_175,29.06.2010.
9 Por. np. Z. Czachór, Komitet Regionów w procesie poszerzania UE, w: Jaka Europa? Regiona
lizacja a integracja, red. K. Bondyra, P. Sliwa, Poznań 1998, s. 67-78.
10 Statuts...., op. cit. art. III, s. 5-6. Zob. też Rules o f Procedure, op. cit., s. 2-9.
11 W jego gestii leży również uchwalanie rocznego budżetu oraz kontrola finansów, choć przeważ
nie tę prerogatywę ceduje na trzech biegłych rewidentów księgowych.
12 Statuts..., op. cit., art. IV, s. 6. Zob. też Rules o f Procedure, op. cit., s. 2-9.
mitetu ds. Finansowych. Członkowie Biura spotykają się kiedy tylko zajdzie potrzeba, ale d e f a c t o jest to organ działający permanentnie.
Zróżnicowane są kadencje poszczególnych członków Biura. Przewodniczący i wszyscy jego zastępcy (maksimum 10 osób), wybierani są na trzy lata z możliwością jednej reelekcji. Z kolei sekretarza generalnego, kierującego całą adm inistracją Rady, powołuje się na okres sześciu lat z m ożliwością wielokrotnej reelekcji. Ciekawym roz
wiązaniem jest przepis mówiący, iż nieobecność którejkolwiek z osób na trzech kolej
nych posiedzeniach Biura powoduje automatyczne złożenie mandatu oraz oddanie się do dyspozycji Komitetu Zarządzającego13.
Komitet ds. Finansowych jest ciałem konsultacyjnym Rady w zakresie wszystkich spraw związanych z finansami organizacji14. Głównym jego zadaniem jest kontrola wydatków (zwłaszcza w zakresie funkcjonowania Sekretariatu) i dochodów CCRE (w zakresie składek członkowskich, pozyskiw ania grantów bądź środków z innych źródeł)15. Jego szefem zostaje jeden z wiceprzewodniczących Komitetu Zarządza
jącego. Komitet zobowiązany jest corocznie do przedstawiania raportów dotyczących stanu finansów Rady i w razie konieczności, m oże zdecydować o poddaniu kontroli fi
nansowej jakiegokolwiek organu wykonawczego.
Statut CCRE odnosi się jeszcze m.in. do: sposobu podejm owania decyzji, zawie
szeniach i wykluczeniach członków, składkach czy sposobach rozwiązania organizacji.
W szystkie inne nieporuszane w statucie kwestie, szczególnie dotyczące procedur w y
boru funkcyjnych, powoływania organów, głosowań czy współpracy z innymi organi
zacjami znaleźć m ożna już w regulaminie wewnętrznym R ady16.
Kończąc kwestie statutowe, podkreślić należy jeszcze zmiany, jakich dokonano po ostatnich poszerzeniach Unii Europejskiej. Analizując wcześniejsze wersje statutu, warto przypomnieć przepisy statutu, które mówiły, że wszyscy członkowie Rady mieli prawo głosować w czasie obrad, jednak z wyłączeniem kwestii dotyczących W spólnot Europejskich. W głosowaniach takich prawo do oddania głosów mieli tylko przedsta
wiciele państw do UE należących i tylko ich głosy były liczone. Trudno nie oprzeć się wrażeniu, że takie postawienie sprawy dzieliło członków Rady na dwie kategorie.
Z drugiej jednak strony - przypominając sobie daty poszerzeń EW G - należy pamiętać, że przez lata swej działalności wiele sekcji narodowych mogło reprezentować kraje in
nych, konkurencyjnych organizacji integracyjnych17. Poza tym, ten specyficzny prze
pis uzmysławia wagę, ja k ą od początku istnienia Rada przywiązywała do problemów integracji kontynentu i podkreśla mimo wszystko podstawowy kierunek jej działań.
Jak ju ż wyżej wspomniano, od początków swego powstania, działalność Rady jest dwukierunkowa. N a polu narodowym pozostawia wprawdzie każdej sekcji prowadze
nie dialogu z władzami danego państwa, jednak widzi swoją rolę w tworzeniu pewnego rodzaju „ k n o w h o w ”, które pomagałoby regionom i gminom w prowadzeniu tego dia
13 Ibidem.
14 Ibidem, art. VI, s. 7.
15 Ok. 90% budżetu to składki członkowskie sekcji narodowych, natomiast pozostałe 10% to stałe dofinansowanie ze strony Komisji Europejskiej.
16 Rules o f Procedure, op. cit., s. 2-9.
17 Np. Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu-EFTA, z czasem zaś Środkowoeuropej
skiego Porozumienia o Wolnym Handlu - CEFTA, co powodowałoby jawny konflikt interesów.
logu i dostarczałoby władzom samorządowym konkretnych argumentów i przykładów (tzw. s u c c e ss sto r ie s) w negocjacjach z rządam i18. CCRE prowadzi m onitoring dem o
kracji lokalnej w państwach europejskich (np. poprzez uznawanie legalności wyborów lokalnych). Dane uzyskane z tych obserwacji były i są później wykorzystywane przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy do sporządzania, kraj po kraju, corocznych raportów na ten temat dla Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy19.
Zgodnie ze swymi podstawowymi celami, o wiele większą aktywność CCRE w y
kazuje na polu europejskim, przy czym pamiętać należy, iż w związku z faktem przyna
leżności do stowarzyszenia sekcji narodowych z krajów należących do Rady Europy, jak i spoza niej (np. Izraela), działalność ta wykracza daleko poza ram y kontaktów z in
stytucjami UE i Rady Europy.
Od m omentu powstania CCRE, zaobserwować m ożna następujące pola aktywności Rady na forum europejskim20:
- inicjowanie, informowanie i w m iarę możliwości wspomaganie tworzenia się sieci tzw. m iast bliźniaczych (o czym dalej);
- wspieranie współpracy międzyregionalnej i międzygminnej, poprzez pomoc w po
szukiwaniach wszelkiego rodzaju środków finansowych na taką działalność. CCRE organizuje więc kolokw ia m ające n a celu wym ianę dośw iadczeń w tym zakresie i szkolenia dotyczące pozyskiwania takich środków;
- reprezentacja i obrona i interesów władz sam orządowych w instytucjach i orga
nach UE. By m óc wypełniać to zadanie, R ada działała najpierw n a rzecz utw orze
nia takich organów, które m ogłyby być jej partneram i na niwie europejskiej. Stąd jej niem ały udział w utw orzeniu Konferencji W ładz Lokalnych RE, K onsultatyw nej Rady W ładz Lokalnych i R egionalnych przy W spólnotach, aż po utworzenie Kom itetu Regionów UE w łącznie, którego zresztą członkowie w w iększości n a
leżą do CCRE;
- współpraca i przygotowanie regionów Europy Środkowo-Wschodniej i Południo
wo-W schodniej do poszerzenia UE. Już w roku 1989, CCRE nawiązało współpracę z samorządami krajów postkomunistycznych i w większości przypadków brała ak
tywny udział w przygotowywaniu wolnych wyborów do władz samorządowych, a później reform administracyjnych;
- działalność mająca na celu rozwijanie współpracy władz lokalnych w basenie Morza Śródziemnego. Ten aspekt swej aktywności Rada widzi jako element szerszego dia
logu kulturowego, politycznego i społecznego europejsko-arabskiego. Dowodem tego jest nie tylko prom ocja współpracy takich krajów jak: Francja, Hiszpania i W łochy z całą Północną Afryką, lecz ostatnio również patronat nad współpracą władz samorządowych izraelsko-palestyńskich;
- udział, jako reprezentacja krajów europejskich, w światowym dialogu władz sa
morządowych. M owa tu o wspomnianej już działalności w ramach IULA/UCLG, a w szczególności o rozpoczętych pod koniec lat osiemdziesiątych pracach nad usta
18 www.ccre.org/mis_fr.html, s. 3, odczyt 26.03.2003.
19 Jest to wymóg wprowadzony zapisami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
20 http://www.ccre.org/champs_activites_en.htm, 10.08.2010.
nowieniem i przyjęciem przez rządy państw Światowej Karty Autonomii Lokalnej, wzorowanej zresztą na jej europejskim odpowiedniku.
Nie m ożna również zapomnieć o coraz większym i podkreślanym wpływie organi
zacji na legislację na poziomie Unii Europejskiej21.
Trudno na kilku stronach przybliżyć pięćdziesięcioletnią z górą działalność CCRE.
W śród osiągnięć, którymi sama Rada szczyci się najbardziej, trzeba wymienić nie
wątpliwie fakt, iż właśnie ta organizacja, wraz z Konferencją W ładz Lokalnych i R e
gionalnych Rady Europy, była inicjatorem powstania Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i wraz z Konferencją poczuwa się do pełnienia roli strażnika jej posta
nowień. Należy zauważyć, że będące w tym czasie w stadium organizacji Zgrom adze
nie Regionów Europejskich nie mogło jeszcze uczestniczyć w pracach nad konwencją.
CCRE (działające w tym czasie jeszcze jako Rada Gmin Europejskich, CCE) stała się więc naturalnym partnerem Rady Europy w pracach nad tekstem Karty, gdyż była prak
tycznie jed y n ą reprezentatyw ną organizacją europejskich w ładz lokalnych. Było to również o tyle łatwe, iż jeszcze 18 października 1953 roku, podczas pierwszego posie
dzenia Zgromadzenia Gmin Europejskich w Wersalu, delegaci Rady zaproponowali przyjęcie deklaracji zatytułowanej „Europejska Karta Wolności Gminnych”22. W pier
wotnym zamyśle m iał to być jedynie dokument programowy wyznaczający, jak to zwykle bywa, pewne minimalne prawa władz lokalnych najniższych szczebli23. Prak
tyka pokazała jednak, że to właśnie zapisy zawarte w niniejszym dokumencie stały się podstaw ą projektu tekstu Konwencji. CCRE, będąc praktycznie współautorem wielu z tych zapisów, naturalnie niejako m usiała brać udział we wszystkich dalszych pracach nad tekstem Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, co robiła w przypadkach zapisów budzących kontrowersje, kiedy to we współpracy z sekcjami narodowymi sta
rała się dokonywać odpow iednich popraw ek i korekt24. Warto w tym m iejscu dodać również, że dodatkowym efektem proklamowania wspominanej już „Europejskiej Karty Wolności Gminnych” i podjętej wtedy współpracy ze Zgromadzeniem Parla
mentarnym Rady Europy, było nadanie CCE (oraz jednocześnie IULA) statusu organi
zacji konsultatywnej - obserwatora Rady Europy w roku 195425.
Krótkim etapem działalności CCRE był czteroletni epizod związany z powstałą w 1988 R adą Konsultatywną Samorządów Lokalnych i Regionalnych Europejskiej W spólnoty Gospodarczej, w ramach której Rada m iała prawo konsultować wszelkie decyzje Komisji Europejskiej mające wpływ na lokalny wym iar integracji, a przede wszystkim proponować kandydatów do sekcji władz lokalnych Rady26.
21 http://www.ccre.org/presentation_en.htm, 12.08.2010.
22 Spotkania takie, w literaturze nazywane również Zgromadzeniem Stanów Generalnych Gmin Europejskich odbywają się cyklicznie właśnie od 1953 roku. Zob. Doc. CPL/OP (4) 14, s. 3.
23 Avec CCRE vivez l ’Europe, Paris 2003, s. 4.
24 Informacja uzyskana podczas rozmowy z P. Sandrą Ceciarini, Sekretarzem Biura CCRE w Pa
ryżu w VI 2002.
25 Recommandation 70 (1954) sur les demandes de statut consultatif emanant d ’organisation in- ternationales non-gouvernmentales. Doc. AC/REC 316.
26 M. Natanek, Zgromadzenie Regionów Europejskich jako polityczna reprezentacja władz sa
morządowych Europy, w: Problemy i dylematy rozwoju Unii Europejskiej, red. H. Tendera-Własz- czuk, Katowice 2007, s. 35.
Z punktu w idzenia tem atu niniejszego artykułu, najw iększym niewątpliwie suk
cesem Rady jest rozpropagow anie i realizacja pom ysłu stworzenia sieci tzw. m iast bliźniaczych27. Sama idea partnerstwa m iast pojawiła się zaraz po zakończeniu II w oj
ny światowej. W śród dwunastu sekcji narodowych zakładających w 1951 roku CCRE największą liczbę osób stanowili merowie i prezydenci miast europejskich i to z ich ini
cjatywy CCRE objęło patronat nad tym przedsięwzięciem. Sama idea, wymyślona przez jednego ze współpracowników E. Herriot, Jean’a Bareth, opiera się nie tylko na luźnej współpracy władz miejskich, ale przede wszystkim na pewnych zobowiązaniach tych władz oraz m ieszkańców współpracujących ze sobąm iast (m usząnp. przyjmować w swoich domach gości z m iasta partnerskiego)28. Początkowo, sieć zaczęły tworzyć przygraniczne m iasta francuskie i niemieckie i do dzisiaj tw orzą ponad połowę tego typu powiązań.
Istotnym elementem propagowania pomysłu, było przeniesienie go na forum orga
nizacji międzynarodowej, ja k ą była Rada Europy, bez pom ocy której trudno byłoby rozpowszechnić tak niespotykany dotychczas rodzaj współpracy. Pierwszym doku
mentem, który odnosił się do tego pom ysłu była rekomendacja 296 Zgromadzenia D o
radczego RE z 26 września 1961 roku29. Warto w tym m iejscu zauważyć, że owa rekomendacja dotyczyła tylko działalności Światowej Federacji M iast Bliźniaczych i ograniczała się do docenienia jej aktywności na polu budowy sieci takich porozumień.
Trudno nie oprzeć się wrażeniu, że była to dobrze przem yślana taktyka działania, tak by przenieść tę ideę na grunt europejski, pokazując Komitetowi M inistrów globalny za
sięg takich inicjatyw. Niedługo potem - jak m ożna było się tego spodziewać - w reali
zację idei m iast bliźniaczych włączyła się już Konferencja W ładz Lokalnych Rady Europy. Dzieło to rozpoczęła rezolucją 30 z 1962 roku, w której Konferencja - po
wołując się ju ż oczywiście na wspom nianą wyżej rekomendację Zgromadzenia - prosi Komitet M inistrów (d e fa c to rządy państw) o rozpowszechnienie obydwu dokum en
tów, a w szczególności przekazanie ich Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz UNESCO, które to organizacje zostały poproszone wcześniej o dofinansowanie dzia
łalności Federacji Światowej30.
W następnych kilku latach doszło już do ścisłej współpracy m iedzy KW L a CCRE, czego efektem było powstanie wspólnie opracowanego dokumentu pod nazw ą „Plan Rozwoju dla Wymian M iędzygminnych” (D e v e lo p m e n t P la n f o r In te r m u n ic ip a l E x- ch a n g e ), którego częścią była kwestia dalszego rozwoju sieci miast bliźniaczych31.
27 Uważam, że słusznie w Polsce współpracę taką określa się raczej mianem „partnerstwa miast”, która jest raczej luźniejszą formułą kooperacji, ograniczająca się tylko do wymiany młodzieży szkolnej i sporadycznie organizowanych wspólnych imprez kulturalnych. Tylko kilka tego typu porozumień można, według standardów CCRE, nazwać „bliźniaczymi” i są to w zasadzie tylko porozumienia miast leżących wzdłuż granicy polsko-niemieckiej, jak: Gubin-Guben, Zgorzelec-Goerlitz czy Słubice-Frankfurt n. Odrą.
28 Les jumelages en Europe, CCRE, Paris-Bruxelles 1996, s. 1.
29 Recommandation 296 (1961) sur Federation Mondiale des Villes Jumeles, Doc. AC/REC 1313.
30 Resolution 30 (1962) relative a la Federation Mondiale des Villes Jumeles, Doc. CPL/RES (4) 34.
31 Informacja uzyskana podczas rozmowy z P. Sandrą Ceciarini, sekretarzem biura CCRE w Pa
ryżu w VI 2002.
Problem realizacji tego planu znalazł swoje odbicie w rezolucji 57 z 10 czerwca 1966 roku, która rekomenduje Komitetowi Ministrów dalsze wspieranie idei poprzez odpo
w iednią politykę inform acyjną wobec potencjalnie zainteresowanych. W rezolucji tej rozważa się rów nież m ożliw ość u tw orzen ia w ram ach R ady E uropy specjalnej ko
m órki - „ P a ir in g O ffic e ”, które to biuro w ścisłej współpracy z CCRE, pełniłoby funk
cje koordynacyjne i służebne wobec wszystkich władz miejskich, które w yrażają wolę współpracy. Odnosząc się w końcu do wspomnianego planu, Konferencja prosi o w zię
cie pod uwagę przez ministrów możliwości wzrostu wydatków Rady Europy w roku następnym (1967) na jego implementację i realizację32.
W późniejszym okresie, w ścisłej współpracy z CCRE, KW L jeszcze kilkukrotnie podnosiła problem współpracy miast. W tym kontekście warto przywołać rezolucje 61 z 31 października 1968 roku33. Po pierwsze Komitet, powołując się na Zgromadzenie Doradcze, postuluje utworzenie specjalnego Funduszu Rady Europy wspierającego tworzenie sieci m iast bliźniaczych, co pozwoliłoby na uniknięcie corocznych starań o finansowanie. Co ciekawe, w rezolucji wskazuje się ewentualne źródło tych środ
ków: rządy RFN i Francji na mocy postanowień Traktatu Elizejskiego utworzyły Fran- cusko-Niemieckie Biuro ds. M łodzieży (Office Franco - Allemagne pour la Jeunesse - OFAJ) i zobowiązały się 1/1000 środków na jego działalność przekazywać właśnie na planowany Fundusz34. Tak więc Komisja proponuje, aby inne rządy bądź poszły tym śladem, bądź proporcjonalnie zwiększyły sw ą składkę na rzecz Rady Europy właśnie o ow ą 1/1000, przekazywaną bezpośrednio właśnie na ten cel. Po drugie, Komitet doma
ga się od rządów państw uproszczenia wszelkich administracyjnych procedur zarówno tych dotyczących nawiązywania kontaktów między miastami, jak i tych dotyczących pozyskiwania środków na taką współpracę, a najbardziej skuteczną form ą realizacji tego postulatu byłoby zaś przyjęcie przez Radę Europy aktu prawnego rangi Konwen- cji35. Tego postulatu KW L nigdy jednak nie zrealizowano.
Niewątpliwie działacze CCRE uznali, że udział organów Rady Europy jest naj
lepszą drogą do rozpowszechnienia idei m iast bliźniaczych w Europie. Zdawano sobie sprawę, iż w miarę powiększania się liczby państw należących do Rady Europy współpraca taka rozszerzać się może geograficznie do najdalszych zakątków konty
nentu. Rzeczywiście, przywołanie rezolucji KW L 112 z 18 października 1979 roku udowadnia, że na przestrzeni kilkunastu lat realizacji projektu, podstawowe problemy partnerstwa miast nie zostały wcale rozwiązane36. W rezolucji ponownie porusza się
32 Resolution 57(1966) relative aux echanges intermunicipaux, Doc. CPL/RES (6) 9. Warto wspomnieć jeszcze, że działania wynikające z realizacji obu przytoczonych tu przeze mnie rezolucji Konferencji poparte zostały jeszcze rekomendacjami Zgromadzenia Doradczego No 471(1966) i No 524 (1968).
33 Resolution 61(1968) relative aux echanges intermunicipaux, s. 2, Doc. CPL/RES (7)12.
34 Traktat o Współpracy między Francjąa RFN (tzw. Traktat Elizejski), podpisany 2211961 roku przez Kanclerza K. Adenauera oraz Prezydenta Ch. de Gaulla, zakładał wzajemne konsultacje w spra
wach polityki zagranicznej oraz koordynację współpracy wojskowej. Postanowienie zawierało również klauzule o współpracy kulturalnej i w dziedzinie szkolnictwa. Zob. np. A. Patek, J. Rydel, J. J. Węc, Najnowsza historia świata 1963-1979, t. II, Kraków 2000, s. 14.
35 Resolution 6 1 (1 9 6 8 )., op. cit., s. 2, Doc. CPL/RES (7)12.
36 Resolution 112(1979) relative au bilan et auxperspectives des jumelages entre collectivites lo- cales et regionales, s. 4-5, Doc. CPL/RES (14) 5.
problem finansowania Planu Rozwoju Wymian. Wydaje się również, iż zakładany geo
graficzny rozwój programu nie powiódł się, gdyż szczególnie zachęca się władze lokalne do podpisywania umów z miastami leżącymi na wyspach oraz europejskich peryfe
riach. Warto zwrócić jednak uwagę na trzy nowe elementy w rezolucji się znajdujące.
Z dokumentu wynika mianowicie, iż poważnym problem em stała się nierównowaga potencjałów miast, które podpisały porozumienia (duże - małe), co utrudnia rozwój współpracy. Konferencja przestrzega więc, by zwrócić uwagę na podobne zależności w sytuacjach, gdyby umowy partnerskie zawierały w przyszłości m iędzy sobą władze regionalne. N a koniec KWL, adresując słowa do rządów państw zwraca uwagę, iż ich rolą jest tylko usuwanie przeszkód hamujących współpracę; w żadnym wypadku nato
m iast nie powinny być one jej inicjatorem i nie powinny wpływać na władze lokalne co do wyboru partnera37.
W efekcie tych wszystkich działań, od połowy lat 60-tych XX wieku CCRE każdo
razowo asystuje przy przedsięwzięciach zawiązywania się nowych porozumień, pom a
ga oczywiście w pozyskiwaniu wszelkich środków finansowych na taką współpracę, jak również zachęca rządy państw do powoływania specjalnych program ów finanso
wych. Wszystko to odbywa się oczywiście pod auspicjami Rady Europy i przy współpracy z Konferencją W ładz Lokalnych, choć przyznać trzeba, że działalność ta byłaby niem ożliwa bez wsparcia finansowego ze strony Komisji Europejskiej. Za przykład takiej działalności służyć może wspomniane już Francusko-Niemieckie Biuro ds. M łodzieży (OFAJ), gdzie ewidentnie udało się wykorzystać do realizacji sa
morządowych celów zapisy porozumienia międzypaństwowego38. Bez względu na wszelkie problemy, które pojawiły się w toku realizacji idei m iast bliźniaczych, gene
ralnie inicjatywę tę trzeba uznać za niezwykle udaną, szczególnie w państwach tzw.
Małej Europy, których rządy zdecydowały się na wpisanie tego typu działalności sa
morządów w budżety swych państw. Oficjalne dane CCRE, jak i współfinansującej obecnie sieć m iast bliźniaczych Komisji Europejskiej, m ów ią dzisiaj o 26 tysiącach po
rozumień m ających charakter partnerstwa m iast na świecie, z czego około 17 tysięcy w samej Europie39. Do dnia dzisiejszego jednak, zdecydowaną większość w sieci sta
now ią m iasta blisko sąsiadujące ze sobą; stąd na przykład m ała liczba w sieci miast greckich i irlandzkich40.
Podsumowując, stwierdzić trzeba, że przełomowym mom entem dla programu tw o
rzenia m iast bliźniaczych okazał się rok 1989, kiedy to z inicjatywy CCRE, Parlament Europejski zdecydował o utworzeniu specjalnego „Programu pom ocy dla akcji part
nerstw a m iast”, zarządzanego przez Komisję Europejską. Rola Rady w powstaniu tego funduszu była na tyle doniosła, że każdy nowy projekt ustanowienia m iast bliźniaczych jest wcześniej opiniowany przez specjalnie do tego celu powołany Komitet Rady41.
37 Ibidem.
38 Les jum elages..., op. cit., s. 5.
39 http://www.twimning.org/en/page/numbers-by-country.html, 19.06.2010. Zob. też wywiad z J. Smithem, Sekretarzem Generalnym CCRE, w: „Inforegio Panorama” No 11, September 2003, Bruxelles 2003, s. 3.
40 http://www.twinning.org/en/page/numbers-by-country.html, 19.06.2010.
41 Les ju m e la g e s ., op. cit. s. 5 oraz http://www.twinnmg.org/en/page/fmancial-support.html, 20.06.2010
Praktycznie oznacza to, iż CCRE m a decydujący wpływ na to, która inicjatywa otrzy
m a pomoc finansową W spólnot Europejskich. Obecnie, działalność CCRE w tym względzie odbywa się najczęściej w formie elektronicznej przez specjalną stronę inter
netow ą finansowaną ze środków UE (tzw. generator wniosków), gdzie władze lokalne poprzez zamieszczenie odpowiednich danych stają się częścią sieci i tam same poszu
kiwać m ogą chętnych do współpracy, bądź też czekać na odpowiedź na zamieszczoną propozycję. N a tym wstępnym etapie, rola CCRE jest więc tylko czysto wspomagająca, wzrasta jednak w m iarę postępów procesu współpracy m iędzy miastami o kwestie do
radcze, „ k n o w h o w ”, czy też „ fu n d r is in g ”. Co 4 -5 lat, CCRE organizuje również we współpracy z jednym z m iast biorących udział w programie ogólnoeuropejskie kongre
sy, których zadaniem jest podsumowanie dotychczasowych działań oraz wyznaczenie priorytetów na następne lata .42
W prowadzenie zasady subsydiarności, której wpisanie w Traktat z M aastricht było niew ątpliw ie sukcesem środowisk reprezentow anych przez CCRE, spowodowało szczególną intensyfikację działalności Rady w ostatnich latach. Podkreślić należy, że subsydiarność odnosi się bezpośrednio do władzy samorządowej położonej najbliżej obywateli, stąd w ostatnim czasie zdecydowanie większy nacisk kładzie Rada na współpracę m iędzygm inną (w tym właśnie na prom ocję sieci miast bliźniaczych i part
nerstw a miast), powiększanie kompetencji gmin w państwach europejskich i ich roli w integracji kontynentu, kwestie regionalne pozostawiając natomiast Zgromadzeniu Regionów Europejskich4 3. Poza tym Rada zabiera głos we wszystkich sprawach do
tyczących samorządów i uczestniczy w debacie na tem at wizji i przyszłości integracji europejskiej. Odbywa się to poprzez różnego rodzaju odezwy i rezolucje kierowane do odpowiednich organów UE, permanentne konsultacje z nimi i publikacje białych ksiąg itp. Przybliżanie ich jednak wykraczałoby poza ram y czasowe niniejszego artykułu4 4. Warto przypomnieć, że Valery Giscard d ’Estaing, który przewodniczył obradom K on
wentu Europejskiego przygotowującego projekt Europejskiej Konstytucji i reformy wewnętrznej UE jest przecież Honorowym Przewodniczącym Rady Gmin i Regionów Europy.
Stwierdzić więc trzeba, że aktywność tego typu organizacji jak CCRE spowodowa
na jest niewątpliwie m ożliwością ogromnego wpływu na organizacje europejskie.
Analizując składy personalne czy to Kongresu W ładz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, czy też Komitetu Regionów UE dochodzimy do wniosku, że we wszystkich tych ciałach zasiadali i zasiadają ci sami politycy, których nazwiska spotykamy wśród
42 http://www.twinning.org/en/page/twinning-events.html, 20.06.2010. Ostatnie tego typu kon
gresy odbyły się w 2002 roku w Antwerpii oraz w 2007 roku na Rodos.
43 Nawet w oficjalnych publikacjach CCRE znaleźć można niedawno wprowadzone logo orga
nizacji w postaci dwunastu żółtych gwiazdek na niebieskim tle z napisem wewnątrz „Gmina Euro
p a ”.
44 www.ccre.org/mis_fr.html, s. 5-7 i „Livre Blanche sur la Gouvernance Europeenne”, CCRE, Paris 2000. Zwyczajowo publikuje się tego typu dokumenty przed posiedzeniami Rady Europej
skiej. Por. np. tzw. „Apel z Walencji” z 1995 r. nt. wprowadzania zasady subsydiarności, „Deklara
cja Londyńska” z 1999 r. dotycząca współpracy z samorządami krajów kandydujących czy „Biała Księga demokracji lokalnej i regionalnej” z 2000 r., dotycząca wzmacniania demokracji lokalnej w Europie.
czołowych działaczy CCRE, ARFE i ARE. Dla wielu z tych polityków, omawiane or
ganizacje były miejscem startu w ich karierze, bądź też jej zwieńczeniem45. W sytuacji takiej przestaje dziwić fakt tak skutecznego wypełniania swych statutowych zadań przez stowarzyszenia.
45 Wywiad z E. Milesi z 22 12003. Wśród działaczy tych trzech organizacji byli przecież pierw
szoplanowi politycy europejscy, jak wspominani już w pracy: E. Herriot, E. Faure, V. G. d’Estaing, W. Schauble, J. Puyol, czy J. P. Raffarin.
