• Nie Znaleziono Wyników

RZECZPOSPOLITA POLSKA WYBORY PARLAMENTARNE

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "RZECZPOSPOLITA POLSKA WYBORY PARLAMENTARNE"

Copied!
34
0
0

Pełen tekst

(1)

RZECZPOSPOLITA POLSKA

WYBORY PARLAMENTARNE 13 PAŹDZIERNIKA 2019

Krótkoterminowa misja obserwacji wyborów ODIHR Sprawozdanie końcowe

Warszawa 14 lutego 2020

(2)

SPIS TREŚCI

I. STRESZCZENIE ... 1

II. WPROWADZENIE I PODZIĘKOWANIA ... 3

III. TŁO I KONTEKST POLITYCZNY ... 3

IV. RAMY PRAWNE I SYSTEM WYBORCZY ... 5

V. ADMINISTRACJA WYBORCZA ... 7

VI. REJESTRACJA WYBORCÓW ... 10

VII. REJESTRACJA KANDYDATÓW... 11

VIII. KAMPANIA WYBORCZA ... 12

IX. FINANSOWANIE KAMPANII ... 15

X. MEDIA ... 17

A. OTOCZENIE MEDIALNE ... 17

B. RAMY PRAWNE ... 18

C. WYNIKI MONITORINGU MEDIÓW ... 21

XI. SKARGI I ODWOŁANIA ... 22

XII. SPOŁECZNI I MIĘDZYNARODOWI OBSERWATORZY ... 23

XIII. DZIEŃ WYBORÓW ... 24

XIV. PROTESTY WYBORCZE ... 26

XV. ZALECENIA... 26

A. ZALECENIA PRIORYTETOWE ... 27

B. INNE ZALECENIA ... 27

ZAŁĄCZNIK II: LISTA UCZESTNIKÓW KRÓTKOTERMINOWEJ MISJI OBSERWACJI WYBORÓW ... 31

INFORMACJA O ODIHR ... 32

(3)

RZECZPOSPOLITA POLSKA WYBORY PARLAMENTARNE

13 października 2019

Sprawozdanie końcowe z krótkoterminowej misji obserwacji wyborów ODIHR1

I. STRESZCZENIE

Na zaproszenie władz polskich i zgodnie ze swoim mandatem Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ang. ODIHR) uruchomiło 10 września krótkoterminową misję obserwacji wyborów (ang. LEOM). Celem misji była ocena zgodności procesu wyborczego ze zobowiązaniami wobec OBWE, innymi zobowiązaniami i normami międzynarodowymi w zakresie demokratycznych wyborów, jak również z przepisami prawa krajowego.

W wydanym 14 października Stanowisku w sprawie wstępnych wniosków i ustaleń stwierdzono, że wybory parlamentarne „były dobrze przygotowane, ale stronniczość mediów i nietolerancyjna retoryka kampanii wyborczej budziły poważne wątpliwości. Choć wszyscy kandydaci mogli swobodnie prowadzić kampanię wyborczą, wysocy rangą funkcjonariusze publiczni wykorzystywali wydarzenia finansowane ze środków publicznych jako okazję do agitacji wyborczej. Dominacja partii rządzącej w mediach publicznych jeszcze bardziej wzmocniła jej przewagę. Dzień wyborów przebiegł bez zakłóceń, choć zasada tajności głosowania nie zawsze była egzekwowana. Szybka publikacja cząstkowych wyników zapewniła przejrzystość procesu wyborczego."

Ramy prawne systemu wyborczego są kompletne i szczegółowo regulują najważniejsze elementy procesu wyborczego. Niektóre z wcześniejszych zaleceń ODIHR zostały uwzględnione w nowelizacji Kodeksu wyborczego z 2018 r., ale wiele z nich pozostało bez odpowiedzi. Wielu rozmówców ODIHR LEOM krytykowało ponadto przebieg reformy za pośpiech oraz brak znaczącej debaty publicznej czy konsultacji społecznych. Niektóre aspekty prawa wyborczego wymagałyby dopracowania. Dotyczy to na przykład zasad prowadzenia kampanii przez funkcjonariuszy publicznych i wykorzystania środków publicznych, prowadzenia kampanii wyborczej przez osoby trzecie, nadzoru nad finansowaniem kampanii oraz elementów procesu rozstrzygania protestów wyborczych.

Obywatele wybierali 100 członków wyższej izby parlamentu (Senatu) w oparciu o system większościowy („pierwszy na mecie wygrywa”) w jednomandatowych okręgach wyborczych oraz 460 członków niższej izby (Sejmu) w oparciu o ordynację proporcjonalną w 41 okręgach wielomandatowych. Nie nastąpiły zmiany granic okręgów wyborczych ani podziału mandatów, choć były prawnie wymagane z uwagi na aktualne dane demograficzne.

Administracja wyborcza wypełniała swój mandat w sposób profesjonalny i przejrzysty, dotrzymywała wszystkich ustawowych terminów dotyczących technicznego przygotowania wyborów i cieszyła się ogólnie zaufaniem wśród interesariuszy. Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) dostarczała wyborcom obszernych informacji w wielu dostępnych formach. Ograniczone możliwości głosowania korespondencyjnego, w zestawieniu ze wzrostem częstotliwości oddawania głosu przez pełnomocnika, wydają się jednak negatywnie świadczyć o dostępności procesu głosowania dla osób z niepełnosprawnościami. Zmiany w składzie PKW, które weszły w życie po wyborach, mogą zagrozić neutralności administracji wyborczej i instytucji nadzoru nad finansowaniem kampanii.

1 Wersja angielska stanowi jedyną oficjalną wersję dokumentu. Nieoficjalne tłumaczenie dostępne jest w języku polskim.

(4)

System rejestracji wyborców jest bierny, a spisy wyborców są sporządzane w oparciu o stały rejestr wyborców. Istnieje powszechne zaufanie co do rzetelności i sposobu prowadzenia spisów wyborców. Obywatele mieli możliwość sprawdzenia, czy są uwzględnieni w spisie, a także mogli ubiegać się o prawo do głosowania w miejscu tymczasowego pobytu. Osoby ubezwłasnowolnione nadal są pozbawione praw wyborczych, mimo obowiązujących w tym zakresie norm międzynarodowych, wcześniejszych rekomendacji ODIHR oraz powtarzającej się krytyki ze strony organizacji międzynarodowych. Osobom ubezwłasnowolnionym zabrania się ponadto tworzenia lub przystępowania do stowarzyszeń oraz organizowania zgromadzeń.

W ramach ogólnodostępnego procesu zarejestrowano 5111 kandydatów (na 234 listach) w wyborach do Sejmu oraz 278 do Senatu. Mimo wcześniejszego zalecenia ODIHR nadal brakuje jasnych wytycznych dotyczących weryfikacji podpisów pod listami poparcia.

Wszyscy kandydaci mogli swobodnie prowadzić kampanię z poszanowaniem dla podstawowych wolności w tym zakresie. Sposób prowadzenia kampanii wskazywał na wysoki poziom polaryzacji politycznej, a część komunikowanych treści obejmowała retorykę nacjonalistyczną i homofobiczną.

Niektórzy wysocy rangą funkcjonariusze publiczni kandydujący w wyborach składali obietnice lokalnego rozdysponowania środków publicznych, zacierając tym samym granicę między państwem a partią polityczną. Wielu interesariuszy kwestionowało również aktywną rolę Kościoła katolickiego podczas kampanii.

Poza kilkoma wyróżniającymi się członkiniami partii politycznych kobiety nie były szczególnie widoczne podczas kampanii, w tym w mediach. Z wyjątkiem jednego kandydata, kwestie praw kobiet i społeczno-ekonomicznego równouprawnienia płci nie były tematem kampanii wyborczej.

Przepisy prawa wymagają, aby w wyborach do Sejmu liczba kandydatów każdej z płci była nie mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście w okręgu wyborczym. Wymóg ten został wprawdzie spełniony, ale kobiety stanowią tylko około 28% nowo wybranych posłów. Nie obowiązuje wymóg reprezentacji każdej z płci w komisjach wyborczych, a wśród członków PKW nie było żadnej kobiety.

Przepisy o finansowaniu kampanii wyborczych pozwalają na korzystanie ze źródeł publicznych i prywatnych oraz określają limity darowizn i wydatków. Nadzór sprawuje PKW w oparciu o powyborcze kontrole sprawozdań finansowych kandydatów. Przepisy dotyczące finansowania kampanii są wprawdzie rygorystyczne, ale w obecnym systemie nadzoru brakuje mechanizmów monitorowania i badania potencjalnych naruszeń w trakcie kampanii. Sankcje za niektóre naruszenia zasad finansowania kampanii są nieproporcjonalne w stosunku do ciężkości naruszenia.

Rynek mediów, choć pluralistyczny i obejmujący wiele podmiotów, cechuje się ostrymi podziałami politycznymi. Wyraźna stronniczość mediów, zwłaszcza nadawcy publicznego, oraz brak aktywnego nadzoru negatywnie wpłynęły na możliwość podejmowania świadomych decyzji przez wyborców. Co więcej, sankcje karne za zniesławienie i ograniczony dostęp do informacji publicznej naruszają wolność słowa i prasy.

Przepisy prawa przewidują możliwość odwołania się od większości postanowień administracji wyborczej. PKW rozpatrywała skargi i ogłaszała postanowienia terminowo, jednak w przypadku niektórych naruszeń związanych z kampanią wyborczą brakuje jasnych procedur odwoławczych.

Większość skarg wniesionych do Sądu Najwyższego została oddalona jako niedopuszczalna lub bezzasadna. Wielu interesariuszy wyrażało wątpliwości co do bezstronności prokuratorów i sądów w rozstrzyganiu sporów wyborczych, biorąc pod uwagę zespolenie urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości oraz inne reformy sądownictwa.

(5)

Dzień wyborów przebiegał spokojnie, a członkowie komisji wyborczych na ogół znali swoje obowiązki, chociaż niektóre procedury nie były realizowane konsekwentnie. Zasada tajności głosowania nie zawsze była egzekwowana, odnotowano przypadki głosowania grupowego, a układ lokali wyborczych nie zawsze pozwalał osobom o ograniczonej sprawności ruchowej na samodzielny udział w wyborach. PKW niezwłocznie publikowała wyniki cząstkowe i końcowe w podziale na lokale wyborcze, co przyczyniło się do ogólnej przejrzystości procesu wyborczego.

Niniejsze sprawozdanie zawiera szereg zaleceń mających na celu wsparcie wysiłków na rzecz dalszego dostosowania procesu wyborczego w Rzeczypospolitej Polskiej do zobowiązań wobec OBWE oraz innych zobowiązań i norm międzynarodowych w zakresie demokratycznych wyborów.

Najważniejsze zalecenia dotyczą potrzeby zapewnienia niezależności instytucji odpowiedzialnych za ochronę uczciwości procesu wyborczego, odpowiedniego określenia działań funkcjonariuszy publicznych podczas kampanii wyborczej oraz wykorzystania środków administracyjnych w kampaniach wyborczych, wprowadzenia i egzekwowania mechanizmów przeciwdziałania mowie nienawiści, ustanowienia zabezpieczeń gwarantujących niezależność mediów publicznych oraz przeglądu ram prawnych w celu wprowadzenia wymogu odpowiedniej bezstronności w relacjonowaniu kampanii wyborczych w mediach publicznych. ODIHR wyraża gotowość wsparcia władz w usprawnieniu procesu wyborczego oraz realizacji zaleceń zawartych w niniejszym i poprzednich sprawozdaniach.

II. WPROWADZENIE I PODZIĘKOWANIA

Na zaproszenie Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Biurze Narodów Zjednoczonych i organizacjach międzynarodowych w Wiedniu oraz w oparciu o zalecenia z misji oceny potrzeb przeprowadzonej w dniach 17-20 czerwca 2019 r., Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ang. ODIHR) uruchomiło 10 września krótkoterminową misję obserwacji wyborów (ang. LEOM). W skład kierowanej przez ambasadora Jana Petersena misji weszło 10 ekspertów z siedzibą w Warszawie oraz 10 obserwatorów długoterminowych, którzy 17 września zostali rozmieszczeni na terytorium całego kraju.

Obserwatorzy pochodzili z 14 państw członkowskich OBWE. Zgodnie z metodologią ODIHR, misja nie polegała na kompleksowej i systematycznej obserwacji przebiegu wyborów, lecz na odwiedzeniu ograniczonej liczby lokali wyborczych w dniu wyborów.

Celem była ocena zgodności procesu wyborczego ze zobowiązaniami wobec OBWE, innymi zobowiązaniami i normami międzynarodowymi w zakresie demokratycznych wyborów, jak również z przepisami prawa krajowego. Niniejsze sprawozdanie końcowe oparte jest na Stanowisku w sprawie wstępnych wniosków i ustaleń przedstawionym na konferencji prasowej w Warszawie w dniu 14 października2. ODIHR pragnie podziękować władzom polskim za zaproszenie do obserwacji wyborów, a także Ministerstwu Spraw Zagranicznych, Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowemu Biuru Wyborczemu za pomoc. Dziękujemy również innym instytucjom państwowym, partiom politycznym, kandydatom, mediom, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i przedstawicielom społeczności międzynarodowej za podzielenie się swoimi opiniami.

III. TŁO I KONTEKST POLITYCZNY

Wybory parlamentarne wyznaczone na dzień 13 października odbyły się w okresie wzrostu gospodarczego, ale zarazem głębokiej polaryzacji politycznej potęgowanej przez przypadki nietolerancyjnej retoryki w dyskursie publicznym, kontrowersyjnych zmian prawodawstwa i

2 Zob. poprzednie sprawozdania ODIHR na temat wyborów w Polsce.

(6)

zarzutów korupcyjnych stawianych wobec urzędników państwowych. 9 sierpnia 2019 r. marszałek Sejmu podał się do dymisji w związku z zarzutami wykorzystywania środków państwowych do celów prywatnych. Tego samego dnia został wybrany nowy marszałek.

W wyniku poprzednich wyborów parlamentarnych w październiku 2015 r. Prawo i Sprawiedliwość (PiS) uzyskało większość w Sejmie i Senacie oraz utworzyło rząd3. Wśród posłów i senatorów wybranych w 2015 r. było odpowiednio 125 (27%) i 13 (13%) kobiet. Marszałkiem Sejmu była kobieta. W wyborach samorządowych w 2018 r. PiS zdobył największą liczbę mandatów w większości sejmików wojewódzkich, ale przegrał z kandydatami niezależnymi lub Platformą Obywatelską (PO) w wyborach burmistrzów i prezydentów w dużych miastach. W wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. PiS zdobył 27 mandatów, koalicja pod przewodnictwem PO – 22 mandaty, a zarejestrowana w 2018 r. partia Wiosna – 3 mandaty.

Od momentu dojścia do władzy w 2015 r. PiS wprowadził szereg istotnych zmian ustaw regulujących sądownictwo i media publiczne, które zwiększyły zakres nominacji politycznych, tworząc wrażenie, że instytucje te są kontrolowane przez rząd4. Choć zasada rozdziału władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej jest zapisana w Konstytucji, wielu rozmówców ODIHR LEOM skrytykowało niedawne działania legislacyjne jako podważające niezawisłość sądownictwa. Opinie te współgrają z obawami wyrażanymi wcześniej przez ODIHR i inne organizacje międzynarodowe5.

W 2016 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie wyjaśniające w sprawie przestrzegania zasad praworządności, a w grudniu 2017 r. zainicjowała wobec Polski postępowanie w sprawie zawieszenia niektórych praw państwa członkowskiego6. W czerwcu 2019 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że Polska naruszyła prawo Unii Europejskiej, obniżając wiek przejścia w stan spoczynku sędziów powołanych do Sądu Najwyższego i przyznając Prezydentowi RP dyskrecjonalne prawo do przedłużania czynnej służby sędziów Sądu Najwyższego po osiągnięciu obniżonego wieku przejścia w stan spoczynku7. 10 października Komisja Europejska ponownie skierowała do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości skargę przeciwko Polsce (wraz z wnioskiem o jej rozpatrzenie w trybie przyśpieszonym), stwierdzając, że nowy system środków dyscyplinarnych wobec sędziów nie gwarantuje ochrony przed kontrolą polityczną8.

3 Po wyborach w 2015 r. w Sejmie zasiedli przedstawiciele PiS (235 mandatów), PO (138), stowarzyszenia Kukiz'15 (42), Nowoczesnej (28), PSL (16) i Mniejszości Niemieckiej (1). W skład izby wyższej weszło 61 senatorów z PiS, 34 z PO oraz po jednym z PSL i czterech komitetów wyborczych.

4 Zmiany prawne obejmowały powołanie „p.o. prezesa” Trybunału Konstytucyjnego (choć taka instytucja nie jest przewidziana w Konstytucji), przedterminowe zakończenie kadencji 15 sędziów Krajowej Rady Sądownictwa oraz zmianę trybu powoływania 15 spośród 25 członków KRS (obecnie są wybierani przez Sejm, a nie przez sędziów), a także utworzenie nowego, upolitycznionego organu powołującego zarządy mediów publicznych (zob. także Media).

5 Zob. Opinię końcową ODIHR dotyczącą projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Rzeczpospolita Polska) z 2017 r., Opinię ODIHR dotyczącą niektórych przepisów projektu ustawy o Sądzie Najwyższym (Rzeczpospolita Polska) z 2017 r., Opinię Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) z 2017 r. oraz Sprawozdanie Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. niezawisłości sędziów i prawników w Polsce z 2018 r.

6 Postępowanie wszczęto w trybie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu lizbońskiego) po przyjęciu projektu ustawy obniżającej obowiązkowy wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego i przyznającej Prezydentowi RP swobodę przedłużania kadencji sędziów; władze później zawiesiły te przepisy.

7 Zob. wyrok w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt C-619/18.

8 Zob. komunikat prasowy Komisji Europejskiej. Zgodnie z art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przepisów rozpoczyna się od skierowania do danego państwa członkowskiego wniosku o udzielenie informacji, na który należy odpowiedzieć w określonym terminie, wynoszącym zazwyczaj dwa miesiące.

(7)

IV. RAMY PRAWNE I SYSTEM WYBORCZY

Polska jest stroną najważniejszych międzynarodowych i regionalnych umów i traktatów związanych z organizacją demokratycznych wyborów9. Ramy prawne wyborów obejmują Konstytucję, Kodeks wyborczy i inne stosowne akty prawne10. Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) jest uprawniona do wydawania wiążących dla komisji i urzędników wyborczych instrukcji, a także wyjaśnień dotyczących przepisów wyborczych dla nadawców, władz państwowych i komitetów wyborczych. W przypadku przedmiotowych wyborów PKW uzupełniła ramy regulacyjne o szereg przepisów, wytycznych i wyjaśnień dotyczących różnych aspektów procesu wyborczego11.

Konstytucja określa prawa i wolności polityczne oraz stanowi, że ratyfikowane traktaty międzynarodowe należą do źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Zgodnie z Konstytucją osoby ubezwłasnowolnione, w tym ze względu na niepełnosprawność intelektualną lub psychospołeczną, automatycznie tracą czynne, a zatem i bierne prawo wyborcze (zob. Rejestracja wyborców)12. Prawo o stowarzyszeniach zabrania ponadto osobom ubezwłasnowolnionym tworzenia lub przystępowania do stowarzyszeń publicznych lub organizowania zgromadzeń publicznych.

Pozbawienie praw obywatelskich i inne ograniczenia wolności zgromadzeń i stowarzyszania się są sprzeczne z normami międzynarodowymi13. W 2018 r. Komitet Praw Osób Niepełnosprawnych ONZ wezwał do zniesienia tych ograniczeń14. Również Rzecznik Praw Obywatelskim wezwał wcześniej władze do zmiany Konstytucji, Kodeksu cywilnego i innych aktów prawnych regulujących instytucję ubezwłasnowolnienia osób z niepełnosprawnościami, między innymi w celu zniesienia ograniczeń prawa do głosowania15.

Należy znieść wszelkie ograniczenia praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną.

9 W tym Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych z 1966 r., Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 r., Konwencji przeciwko korupcji z 2003 r. oraz Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 2006 r. Polska jest również członkiem Komisji Weneckiej i Grupy Państw Przeciwko Korupcji Rady Europy oraz stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r.

10 Są to: Ustawa o partiach politycznych, Ustawa o radiofonii i telewizji, Ustawa o zgromadzeniach oraz Kodeks karny.

11 W tym wyjaśnienia dotyczące rejestracji kandydatów, prowadzenia kampanii, procedur głosowania, sprawozdawczości finansowej oraz przepisów w sprawie umożliwienia osobom z niepełnosprawnościami udziału w wyborach.

12 Kodeks cywilny przewiduje ubezwłasnowolnienie całkowite lub częściowe na mocy orzeczenia sądowego, w tym ze względu na niepełnosprawność intelektualną lub psychospołeczną.

13 Artykuł 29 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych stanowi, że Państwa-Strony mają obowiązek

„aktywnego promowania środowiska, w którym osoby z niepełnosprawnościami będą mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w kierowaniu sprawami publicznymi, bez dyskryminacji i na zasadzie równości z innymi osobami, oraz zachęcania ich do udziału w sprawach publicznych, w tym do: udziału w organizacjach pozarządowych i stowarzyszeniach uczestniczących w życiu publicznym i politycznym kraju, a także w działalności partii politycznych i zarządzania nimi”. Zob. też art. 1 i 12 Konwencji. Punkt 9.4 komunikatu nr 4/2011 Komitetu Praw Osób Niepełnosprawnych z 2013 r. stanowi, że „pozbawienie prawa głosu ze względu na postrzeganą lub rzeczywistą niepełnosprawność psychospołeczną lub intelektualną, w tym jego ograniczenie na podstawie zindywidualizowanej oceny, stanowi dyskryminację ze względu na niepełnosprawność". Zob. też. pkt 7.3 i 24 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r.

14 W pkt. 52 Uwag końcowych do wstępnego raportu nt. Polski z 2018 r. (CRPD/C/POL/CO/1) Komitet zalecił, aby „Państwo-Strona [...] uchyliło wszystkie przepisy, które pozbawiają osoby z niepełnosprawnością psychospołeczną lub intelektualną oraz osoby ubezwłasnowolnione prawa głosu oraz wszelkich innych praw politycznych”. Zob. też orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Horváth i Kiss przeciwko Węgrom (skarga nr 11146/11 z 29 kwietnia 2013 r.).

15 Zob. np. pisma do Prezydenta RP (2015 i 2016), byłego premiera (2014) i byłego ministra sprawiedliwości (2014).

(8)

Ramy prawne systemu wyborczego są kompletne i szczegółowo regulują najważniejsze elementy procesu wyborczego. W styczniu 2018 r. Kodeks wyborczy został poddany gruntownej nowelizacji, która obejmowała zmiany w zasadach finansowania kampanii, składzie i kompetencjach organów zarządzających wyborami oraz procedurach dotyczących przebiegu wyborów16. Niektóre ze zmian, takie jak rozszerzenie katalogu środków odwoławczych od decyzji administracji wyborczej i wprowadzenie przepisów dotyczących społecznego nadzoru nad przebiegiem wyborów, są zgodne z wcześniejszymi zaleceniami ODIHR.

Szereg innych zaleceń pozostaje bez odpowiedzi, w tym dotyczących zniesienia odpowiedzialności karnej za zniesławienie, dodatkowych wymogów w zakresie reprezentacji płci na listach kandydatów oraz praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. Niektóre kwestie wymagałyby dopracowania. Dotyczy to na przykład zasad prowadzenia kampanii przez funkcjonariuszy publicznych i wykorzystania środków publicznych, prowadzenia kampanii wyborczej przez osoby trzecie oraz nadzoru nad finansowaniem kampanii (zob. Finansowanie kampanii). Ponadto brak jasno określonych procedur dotyczących skarg związanych z kampanią wyborczą osłabia skuteczność środków odwoławczych (zob. Skargi i odwołania).

Kilku rozmówców ODIHR LEOM stwierdziło, że proces reformy wyborczej w 2018 r. został przeprowadzony pośpiesznie, co nie pozwoliło na rzetelną debatę publiczną czy konsultacje z właściwymi instytucjami i innymi interesariuszami17. Zmiany w składzie PKW, które weszły w życie po wyborach, oznaczają większy udział członków z nadania politycznego, co może zagrozić neutralności administracji wyborczej18. Wielu rozmówców ODIHR LEOM określiło te zmiany jako przejaw działań rządu zmierzających do osłabienia politycznej niezależności instytucji, które są niezbędne dla ochrony integralności procesu wyborczego.

Ramy prawne powinny zostać zrewidowane w celu wyeliminowania braków wskazanych w niniejszym i w poprzednich sprawozdaniach ODIHR, po przeprowadzeniu wszechstronnej i rzetelnej debaty publicznej. Przepisy prawa powinny zapewniać niezależność i bezstronność instytucji, które są odpowiedzialne za ochronę uczciwości procesu wyborczego, w tym Państwowej Komisji Wyborczej.

Senat liczy 100 członków, którzy wybierani są w oparciu o system większościowy w 100 jednomandatowych okręgach wyborczych. Mandat senatora zdobywa kandydat, który uzyska najwięcej głosów w danym okręgu wyborczym. Posłowie do Sejmu w liczbie 460 są z kolei wybierani w oparciu o system reprezentacji proporcjonalnej w 41 okręgach wielomandatowych. W podziale mandatów biorą udział komitety wyborcze, których listy otrzymały co najmniej 5% (8% w przypadku koalicji) ważnie oddanych głosów w skali kraju. Komitety wyborcze utworzone przez zarejestrowane organizacje mniejszości narodowych są zwolnione z wymogów dotyczących progu wyborczego19. Kadencja zarówno Senatu, jak i Sejmu wynosi cztery lata.

16 Dodatkowe zmiany, głównie o charakterze technicznym, zostały wprowadzone w czerwcu 2018 r. oraz w styczniu i lipcu 2019 r.

17 W pkt. 18.1 Dokumentu moskiewskiego OBWE z 1991 r. państwa uczestniczące zobowiązały się zapewnić, aby „[u]stawodawstwo było formułowane i przyjmowane w wyniku otwartego procesu odzwierciedlającego wolę narodu – bezpośrednio lub przez jego wybranych przedstawicieli”.

18 W skład nowej PKW wchodzi dwóch sędziów (z Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz siedmiu członków mianowanych przez partie polityczne proporcjonalnie do ich reprezentacji w Sejmie. W pkt. 20 Komentarza ogólnego nr 25 z 1996 r. w sprawie MPPOiP Komitet Praw Człowieka ONZ zalecił, że „[p]owinien zostać ustanowiony niezależny organ wyborczy w celu sprawowania nadzoru nad procesem wyborczym oraz zapewnienia, aby przebiegał on w sposób sprawiedliwy, bezstronny i zgodny z obowiązującymi przepisami, które powinny być zgodne z Paktem”.

19 Ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz językach regionalnych uznaje mniejszości ormiańską, białoruską, czeską, niemiecką, żydowską, litewską, rosyjską, słowacką i ukraińską.

(9)

Okręgi wyborcze tworzone są w granicach jednostek podziału administracyjnego. Mandaty do Sejmu są przydzielane okręgom wyborczym proporcjonalnie do liczby ludności. PKW zwracała się do Sejmu o aktualizację podziału na okręgi wyborcze w oparciu o bieżące dane dotyczące zaludnienia20. Parlament nie dokonał jednak zmiany podziału mandatów pomiędzy okręgami wyborczymi do Sejmu od 2015 r. i granic okręgów wyborczych do Senatu od 2011 r., choć był to tego prawnie zobowiązany ze względu na zmiany liczby i rozmieszczenia ludności. Część rozmówców ODIHR LEOM wyrażała również obawy, że obecny system przydzielania wszystkich głosów oddanych za granicą do istniejących okręgów wyborczych do Sejmu i Senatu w Warszawie mógł mieć wpływ na równość głosowania.

W celu zapewnienia równości głosowania władze powinny okresowo weryfikować i aktualizować granice okręgów wyborczych oraz liczbę przypisanych do nich mandatów.

V. ADMINISTRACJA WYBORCZA

Wybory są przeprowadzane przez Państwową Komisję Wyborczą i Krajowe Biuro Wyborcze, 41 okręgowych komisji wyborczych oraz 27 415 obwodowych komisji wyborczych21. Dodatkowych 320 obwodowych komisji wyborczych zostało utworzonych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych w przedstawicielstwach dyplomatycznych i innych wyznaczonych miejscach za granicą. Administracja wyborcza dotrzymywała wszystkich ustawowych terminów dotyczących technicznego przygotowania wyborów i większość rozmówców ODIHR LEOM wyrażała zaufanie co do uczciwości jej działania.

Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym organem, w którego skład wchodziło dziewięciu sędziów (czynnych lub w stanie spoczynku) powołanych przez Prezydenta RP. Po trzech sędziów wskazał Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy i Najwyższy Sąd Administracyjny. Członkami PKW byli wyłącznie mężczyźni. Nie obowiązuje wymóg reprezentacji każdej z płci w komisjach wyborczych któregokolwiek szczebla, a PKW nie gromadzi danych na ten temat. Sześć dni przed wyborami PKW wybrała ze swojego grona w tajnym głosowaniu nowego przewodniczącego;

stanowisko to pozostawało nieobsadzone od marca 2019 r.

Wskazane byłoby podjęcie środków prawnych i administracyjnych w celu propagowania udziału kobiet w administracji wyborczej każdego szczebla, w tym Państwowej Komisji Wyborczej.

PKW odpowiada za nadzór nad wdrażaniem ustawodawstwa wyborczego, prowadzenie i aktualizację list wyborców, rejestrację komitetów wyborczych, nadzór nad finansowaniem kampanii wyborczych i ogłaszanie wyników wyborów. Od czasu ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów do dnia wyborów PKW odbyła 18 posiedzeń, podczas których podjęła liczne uchwały i rozstrzygnięcia dotyczące organizacji wyborów. Wszystkie uchwały były niezwłocznie ogłaszane na stronie internetowej PKW, co przyczyniło się do zwiększenia przejrzystości.

Krajowe Biuro Wyborcze jest stałym organem władzy wykonawczej, który odpowiada za organizację wyborów od strony administracyjnej, finansowej i logistycznej. Działa poprzez

20 Zob. Informację o realizacji przepisów Kodeksu wyborczego oraz propozycje ich zmiany z 2019 r. Jest tam wzmianka o piśmie do Sejmu z dnia 19 listopada 2018 r., w którym PKW postulowała, między innymi, aby zmniejszyć o jeden liczbę wybieranych posłów w okręgach nr 9, 31, 32, 33 i 34 oraz zwiększyć o jeden w okręgach nr 3, 20, 25, 26 i 39.

21 W tym 1670 obwodowych komisji wyborczych utworzonych w odrębnych obwodach głosowania w zakładach leczniczych, aresztach, zakładach karnych, domach pomocy społecznej i domach studenckich. Łącznie utworzono 320 obwodowych komisji wyborczych za granicą i 5 na statkach morskich. Okręgowe i obwodowe komisje wyborcze są organami tymczasowymi, powoływanymi każdorazowo na wybory.

(10)

ogólnokrajową sieć 49 delegatur. Po nowelizacji Kodeksu wyborczego z 2018 r. obecny Szef Krajowego Biura Wyborczego został powołany przez PKW spośród kandydatów przedstawionych przez ministra spraw wewnętrznych i administracji. Dodatkowe zmiany prawne obejmowały powołanie przez Krajowe Biuro Wyborcze około 2600 urzędników wyborczych tworzących nowy szczebel administracji wyborczej. Do ich zadań należy prowadzenie szkoleń dla członków obwodowych komisji wyborczych oraz realizacja innych zadań logistycznych. W praktyce funkcje pełnione przez urzędników wyborczych różniły się na terenie całego kraju, a wiele z ich zadań – na przykład szkolenie obwodowych komisji wyborczych, koordynowanie głosowania korespondencyjnego i dystrybucja materiałów wyborczych – było realizowanych przez administrację lokalną. Kilka gmin zgłosiło zbyt małą liczbę lub zbyt późne mianowanie urzędników wyborczych, co utrudniło realizację tych zadań. Wydaje się jednak, że kwestie te nie wpłynęły na ogólną jakość administrowania wyborami.

Okręgowe komisje wyborcze zostały powołane przez PKW w dniu 22 sierpnia, a w ich skład weszło od 4 do 10 członków zgłoszonych przez ministra sprawiedliwości. Przewodniczą im komisarze wyborczy, których PKW powołała na pięcioletnią kadencję z początkiem 2018 r. na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji. Do zadań okręgowych komisji wyborczych należy rejestrowanie kandydatów i list kandydatów, nadzorowanie pracy obwodowych komisji wyborczych oraz ustalanie wyników wyborów w danym okręgu wyborczym. Około 35%

wszystkich członków okręgowych komisji wyborczych stanowiły kobiety, ale w około 30%

przypadków komisje składały się w całości z mężczyzn lub miały tylko jedną kobietę w składzie.

Kobiety przewodniczyły 15 spośród 41 okręgowych komisji wyborczych.

Obwodowe komisje wyborcze zostały powołane przez komisarzy wyborczych 23 września spośród kandydatów zgłoszonych przez komitety wyborcze i składały się z 5 do 13 członków w zależności od liczby wyborców przypisanych do obwodu głosowania. Komitety wyborcze PiS i PSL miały zagwarantowaną możliwość powołania członka każdej z obwodowych komisji wyborczych ze względu na fakt, że partie te posiadają mandaty w Sejmie lub w sejmikach. Pozostali członkowie obwodowych komisji wyborczych zostali wyznaczeni na podstawie zgłoszeń z innych komitetów wyborczych (bez względu na to, czy komitet wystawił kandydata w danym okręgu wyborczym), w razie potrzeby w drodze losowania22. W efekcie zdarzały się przypadki, gdy komitety wyborcze, które nie wystawiły kandydata w danym okręgu wyborczym, otrzymały miejsce w obwodowej komisji wyborczej, a w skład komisji nie weszli przedstawiciele komitetów, które kandydata posiadały. Niektórzy rozmówcy ODIHR LEOM wskazywali, że system ten może sprzyjać nadużyciom23.

Wskazane byłoby zrewidowanie procedur mianowania i wyboru członków obwodowych komisji wyborczych. W przypadku komisji złożonych z przedstawicieli komitetów wyborczych pierwszeństwo powinny mieć komitety, których kandydaci ubiegają się o mandat w danym okręgu wyborczym.

Jeśli liczba kandydatur zgłoszonych przez komitety wyborcze jest niewystarczająca, komisarz wyborczy może uzupełnić skład obwodowej komisji wyborczej spośród kandydatów zgłoszonych przez obywateli. Przedstawiciele administracji wyborczej zgłaszali ODIHR LEOM pewne trudności w rekrutacji członków obwodowych komisji wyborczych, co było spowodowane brakiem kandydatur i niedostatkiem zainteresowania ze strony obywateli, a także informowali o wysokiej

22 Łącznie powołano 234 445 członków obwodowych komisji wyborczych, w tym 36 618 wskazanych przez PiS, 29 229 przez Koalicję Obywatelską (KO), 28 332 przez PSL i 24 659 przez Sojusz Lewicy Demokratycznej (Lewica).

23 Osoby te zgłaszały, że w niektórych przypadkach miejsce w obwodowej komisji wyborczej stanowiło

„nagrodę” za zbieranie podpisów lub że partie próbowały uzyskać dodatkowe miejsca w komisjach obwodowych za pośrednictwem innych komitetów wyborczych.

(11)

liczbie rezygnacji, często w przeddzień wyborów24. W wielu gminach tworzono rezerwowe listy kandydatów na członków obwodowej komisji wyborczej zgłoszonych przez obywateli, aby móc w razie potrzeby uzupełnić skład komisji25.

Krajowe Biuro Wyborcze opracowało standardowy program szkoleń i podręcznik dla członków obwodowych komisji wyborczych, a szkolenia były prowadzone przez urzędników wyborczych oraz innych przedstawicieli KBW i administracji lokalnej. Podczas szkoleń obserwowanych przez ODIHR LEOM nie korzystano z żadnych innych materiałów szkoleniowych ani podręczników.

Szkolenia obserwowane przez ODIHR LEOM miały charakter kompleksowy, ale różniły się formą i nie wszyscy członkowie OKW brali w nich udział26.

PKW i KBW publikowały informacje dotyczące dnia wyborów i głosowania, a także ogólne informacje na temat procesu wyborczego, w tym 16 filmów na swojej stronie internetowej, a także w mediach tradycyjnych i społecznościowych. Ważne informacje na temat procedur wyborczych były również publikowane przez gminy. Telewizja publiczna emitowała spoty edukacyjne tłumaczone na język migowy, a informacje wyborcze były publikowane w Internecie w wielu różnych formatach, w tym w wysokim kontraście i dużą czcionką oraz w formie dźwiękowej27. Przepisy PKW wymagają, aby nakładki w alfabecie Braille'a były dostępne w lokalach wyborczych lub dostarczone na żądanie z urzędu gminy w dniu wyborów, co niektórzy rozmówcy ODIHR LEOM krytykowali jako dodatkowe obciążenie dla wyborcy28. PKW wskazała 14 498 lokali wyborczych jako dostosowanych w pełni do potrzeb osób z niepełnosprawnościami fizycznymi;

liczba ta wykracza poza ustawowe minimum połowy lokali. Wielu rozmówców ODIHR LEOM zwracało jednak uwagę na utrzymujące się utrudnienia w zakresie dostępności powodowane przez istniejącą infrastrukturę (zob. również Dzień wyborów). Niektóre gminy zapewniały osobom o ograniczonej sprawności ruchowej na ich wniosek transport do lokali wyborczych29. Ostatnie zmiany przepisów prawa ograniczyły ponadto możliwość głosowania korespondencyjnego do osób, które mogą przedstawić zaświadczenie o niepełnosprawności30. W połączeniu ze wzrostem liczby wyborców głosujących przez pełnomocnika zmiana ta wywołuje obawy co do możliwości samodzielnego udziału w wyborach osób o ograniczonej sprawności ruchowej lub innego rodzaju ograniczonej sprawności fizycznej31. Głosowanie przez pełnomocnika było wcześniej krytykowane przez ODIHR jako sprzeczne ze zobowiązaniami przyjętymi w ramach OBWE w odniesieniu do tajności głosowania.

24 PKW poinformowała, że liczba rezygnacji wyniosła łącznie 6547. Aby zachęcić obywateli do zgłaszania się, przed wyborami do Parlamentu Europejskiego znacznie zwiększono wynagrodzenie członków komisji obwodowych.

25 Ostatnie zmiany w Kodeksie wyborczym wprowadziły możliwość rekrutowania członków obwodowych komisji wyborczych z dowolnej lokalizacji w obrębie danego województwa.

26 Niektórzy urzędnicy wyborczy zgłaszali, że w szkoleniu uczestniczył jedynie przewodniczący OKW i jego zastępca. W innych rejonach natomiast – według informacji uzyskanych przez ODIHR LEOM – szkolenie przeszli wszyscy członkowie OKW.

27 Kodeks wyborczy zobowiązuje gminy do publikowania informacji o wyborach dla osób z niepełnosprawnościami, a na ich wniosek przekazywania takich informacji bezpośrednio.

28 Władze poinformowały ODIHR LEOM, że nakładki w alfabecie Braille'a były dostępne we wszystkich lokalach wyborczych.

29 Według informacji uzyskanych przez ODIHR LEOM transport był organizowany w Białymstoku, Gdańsku, Łodzi i we Wrocławiu.

30 ODIHR zalecił wcześniej, aby władze lepiej informowały o wprowadzonej wówczas możliwości głosowania korespondencyjnego jako alternatywie dla głosowania przez pełnomocnika w przypadku osób o ograniczonej mobilności. Zob. też paragraf 51 [w:] Komitet ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych, uwagi końcowe z 2018 r. w którym wyrażono zaniepokojenie w związku z „nowelizacją ordynacji wyborczej z 2018 r., która ograniczyła procedury głosowania korespondencyjnego, a tym samym dostępność głosowania dla osób z niepełnosprawnościami”.

31 Tylko 2104 osoby zgłosiły zamiar głosowania korespondencyjnego w porównaniu z 9866 w 2015 r. Liczba wyborców chcących głosować przez pełnomocnika wzrosła natomiast o 24% do 21 666 z 9729 w 2015 r.

(12)

Władze powinny kontynuować wysiłki na rzecz zapewnienia możliwości bezpośredniego udziału w procesie wyborczym wszystkich obywateli, w tym osób z niepełnosprawnościami, eliminując tym samym potrzebę głosowania przez pełnomocnika.

VI. REJESTRACJA WYBORCÓW

Obywatele, którzy skończyli 18 lat, mają prawo do wybierania, chyba że prawa tego zostali pozbawieni orzeczeniem sądu lub Trybunału Stanu, w tym na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności intelektualnej lub psychospołecznej, co stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami międzynarodowymi i wcześniejszymi zaleceniami ODIHR32.

Rejestracja wyborców ma charakter bierny. Stały rejestr wyborców stanowi zbiór danych z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) i jest prowadzony wspólnie przez gminy wraz z właściwymi delegaturami Krajowego Biura Wyborczego pod nadzorem PKW.

Obywatele są wpisywani do spisu wyborców w miejscu stałego zamieszkania.

Wstępne spisy wyborców zostały sporządzone na postawie rejestru w dniu 23 września, a wyborcy mogli osobiście sprawdzić w urzędzie gminy, czy znajdują się w spisie33. Do 8 października uprawnieni obywatele mogli ubiegać się o dopisanie do spisu wyborców, w tym w miejscu tymczasowego pobytu, bez podania wyjaśnień. Można było tego dokonać tego osobiście lub poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej (ePUAP)34. Do dnia wyborów dodano lub zaktualizowano ok. 181 706 wpisów wyborców. Wyborca mógł ubiegać się o dopisanie do spisu drogą elektroniczną, ale nie było możliwości sprawdzenia tą samą drogą, czy wpis został faktycznie dokonany35. Spisy zostały zamknięte na dwa dni przed wyborami i objęły łącznie 30 253 556 wyborców. Ponadto 330 676 obywateli zgłosiło zamiar głosowania za granicą w przedstawicielstwach dyplomatycznych w 92 krajach.

Gminy mogłyby rozważyć rozszerzenie katalogu środków umożliwiających obywatelom sprawdzenie, czy znajdują się w spisie wyborców, w tym publikację spisu wyborców.

Do czasu zamknięcia spisów wyborcy mogli ubiegać się o zaświadczenie o prawie do głosowania poza miejscem zamieszkania, które umożliwiało głosowanie w dowolnym lokalu wyborczym w kraju lub za granicą36. Osoby te były usuwane z wykazu wyborców w ich miejscu zamieszkania i umieszczane w dodatkowym spisie wyborców w obwodzie, w którym oddały głos w dniu wyborów. Łącznie 155 049 wyborców skorzystało z zaświadczeń, aby oddać głos w dniu wyborów.

32 Rozmówcy ODIHR LEOM ocenili, że w omawianych wyborach około 100 tys. osób zostało pozbawionych prawa wybierania ze względu na ubezwłasnowolnienie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Kodeksu cywilnego osoba pełnoletnia może być ubezwłasnowolniona częściowo z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności alkoholizmu lub narkomanii.

33 Władze poinformowały ODIHR LEOM, że spisy wyborców nie są publikowane ze względu na ochronę danych osobowych.

34 W takich przypadkach gmina, w której wyborca jest zarejestrowany, jest powiadamiana o wniosku wyborcy o umieszczenie go w innym spisie wyborców.

35 Wyborcy dokonujący zarówno osobistego, jak i internetowego zgłoszenia nie otrzymywali potwierdzenia wpisu. Niektóre gminy twierdziły, że informowały wyborców o statusie ich zgłoszenia. Niektórzy wyborcy nie znaleźli się w spisie rzekomo ze względu na fakt, że zgłoszenia dokonali tuż przed upływem terminu i nie było możliwości terminowego usunięcia zawartych w zgłoszeniu błędów lub braków.

36 Gminy wydawały zaświadczenia o prawie do głosowania poza miejscem zamieszkania w oparciu o wzór ustalony przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaświadczenia były również dodatkowo zabezpieczone hologramem.

(13)

Większość rozmówców ODIHR LEOM wyrażała ogólne zaufanie co do rzetelności prowadzenia spisów wyborców, jak i głosowania poza miejscem zamieszkania.

VII. REJESTRACJA KANDYDATÓW

Prawo wybieralności w wyborach do Sejmu mają obywatele posiadający czynne prawo wyborcze, którzy najpóźniej w dniu wyborów skończyli 21 lat, a w wyborach do Senatu – 30 lat. Prawo to nie przysługuje obywatelom skazanym na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, jak również osobom ubezwłasnowolnionym orzeczeniem sądu, w tym ze względu na niepełnosprawność intelektualną i psychospołeczną, co stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami międzynarodowym37. Osoby podlegające przepisom lustracyjnym mogą również być pozbawione prawa wybieralności38.

Komitety wyborcze reprezentujące partie polityczne, koalicje lub grupy wyborców mogą być zgłoszone właściwemu organowi wyborczemu po dniu zarządzenia wyborów i mają wyłączne prawo do zgłaszania kandydatów39. 88 komitetów wyborczych zarejestrowanych w PKW miało prawo zgłosić kandydatów, dołączając co najmniej 5000 podpisów poparcia dla każdej listy kandydatów do Sejmu i 2000 podpisów w przypadku Senatu40. Pięć komitetów wyborczych zarejestrowało listy kandydatów do Sejmu w ponad połowie z 41 okręgów wyborczych, w wyniku czego ich listy we wszystkich pozostałych okręgach zostały zarejestrowane bez konieczności składania podpisów poparcia41. Komitetom tym zagwarantowano również pięć pierwszych miejsc na karcie do głosowania, a dalsze numery zostały przyznane czterem komitetom, które zarejestrowały kandydatów w więcej niż jednym okręgu42.

Zasady weryfikacji podpisów popierających ustanowione są w Kodeksie wyborczym i szczegółowo uregulowane w uchwałach PKW, przy czym okręgowe komisje wyborcze mają swobodę decydowania, na ile szczegółowo będą badać dane na listach poparcia, a ich praktyki w tym względzie są zróżnicowane43. Powołując się na nieprawidłowości wykryte w informacjach przekazanych przez niektóre komitety wyborcze, PKW zwróciła się 4 września do okręgowych komisji wyborczych, aby korzystały z centralnego rejestru PESEL przy sprawdzaniu podpisów.

PKW poleciła również, aby wszystkie podpisy popierające listę lub kandydata Komitetu Wyborczego Wyborców Koalicja Bezpartyjni i Samorządowcy zostały sprawdzone we wspomnianym rejestrze44. W wyniku weryfikacji okręgowe komisje wyborcze odrzuciły łącznie 12

37 Zob. art. 3, 12 i 29 KPON.

38 Artykuł 11 ust. 2 Kodeksu wyborczego stanowi, że sąd może pozbawić prawa wybieralności osobę, która brała udział w działalności organów bezpieczeństwa w latach 1944-1990. Orzecznictwo ETPCz stanowi, że przepisy dotyczące lustracji powinny być poddawane ciągłemu przeglądowi.

39 Kandydaci na posłów nie mogą startować w wyborach samodzielnie, a jedynie w ramach list kandydatów.

40 Sześć spośród 94 zgłoszonych komitetów wyborczych nie zostało zarejestrowanych. Do dnia wyborów wycofały się trzy komitety wyborcze.

41 Były to KO, Konfederacja, Lewica, PiS i PSL. Na ich listach znaleźli się przedstawiciele różnych partii.

42 Są to (w kolejności na karcie do głosowania) KW Prawica, KW Akcja Zawiedzionych Emerytów Rencistów, KWW Koalicji Bezpartyjni i Samorządowcy, KW Skuteczni Piotra Liroya-Marca. Komitet wyborczy obywateli reprezentujących mniejszość niemiecką zarejestrował listę w Opolu. 13 września PKW przeprowadziła transmisję telewizyjną losowania numerów list kandydatów komitetów wyborczych.

43 Przedstawiciele okręgowych komisji wyborczych poinformowali ODIHR LEOM o różnych trybach i zakresie kontroli ważności podpisów popierających. Część 1.3.iii Kodeksu Dobrej Praktyki Komisji Weneckiej w Sprawach Wyborczych z 2002 r. zaleca, aby „sprawdzanie podpisów poparcia odbywało się na jasnych zasadach”.

44 Wynikało to ze stwierdzonych przypadków nieważnych podpisów poparcia złożonych przez ten komitet wyborczy w Piotrkowie Trybunalskim i Tarnowie. W Gdańsku dodatkowa weryfikacja doprowadziła do uchylenia wcześniejszej decyzji o rejestracji listy kandydatów wspomnianego komitetu.

(14)

list kandydatów do Sejmu i 19 kandydatów do Senatu, zazwyczaj ze względu na niedostarczenie wymaganej liczby ważnych podpisów45.

Należy opracować jasne instrukcje i procedury weryfikacji podpisów popierających, mając na celu zapewnienie konsekwentnego stosowania przepisów prawa.

W ogólnodostępnym procesie okręgowe komisje wyborcze ostatecznie zarejestrowały 5111 kandydatów (na 234 listach) do Sejmu oraz 278 do Senatu46. Informacje o zarejestrowanych kandydatach były publikowane na stronie internetowej PKW i w mediach, co zapewniało wyborcom możliwość zapoznania się z osobami ubiegającymi się o mandat poselski lub senatorski.

Kodeks wyborczy wymaga, aby każda płeć była reprezentowana na każdej liście przez co najmniej 35% kandydatów, ale nie określa żadnych wymogów dotyczących kolejności umieszczania kandydatów według płci na listach, które mają charakter otwarty i podlegają zasadzie proporcjonalności47. W omawianych wyborach kobiety stanowiły 16% (46) kandydatów na senatorów i 42% (2163) kandydatów na posłów48. Kobiety były „jedynkami” na zaledwie 46 z 237 list kandydatów do Sejmu. Żaden z komitetów wyborczych nie informował ODIHR LEOM o dodatkowych wewnętrznych działaniach na rzecz wsparcia kandydatur kobiet49. Ostatecznie do Sejmu wybrano 132 kobiety (28,7%) i 24 do Senatu (24%).

Zgodnie z dotychczasowymi zaleceniami władze i partie polityczne mogłyby rozważyć uzupełnienie wymogu dotyczącego płci o środki zachęcające do zgłaszania kandydatur kobiet.

VIII. KAMPANIA WYBORCZA

Kampania wyborcza oficjalnie rozpoczęła się z dniem ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów i uległa zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania. Według informacji przekazanych ODIHR LEOM nieoficjalna agitacja wyborcza rozpoczęła się jednak znacznie wcześniej, stanowiąc przedłużenie kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego z 2019 r.

Wszyscy kandydaci mogli swobodnie prowadzić kampanię i podstawowe wolności w tym zakresie były respektowane. Kampania cechowała się jednak wysoką polaryzacją, a jej ton stawał się z czasem coraz bardziej negatywny. Niektórzy kandydaci nie stronili od retoryki nacjonalistycznej i

45 Na podstawie art. 265a Kodeksu wyborczego okręgowa komisja wyborcza w Białymstoku przyjęła zgłoszenie nowego kandydata w miejsce kandydata PiS na senatora, który zmarł dwa tygodnie przed dniem wyborów.

Decyzja ta została zakwestionowana przez Koalicję Obywatelska, która utrzymywała, że termin zgłoszenia nowego kandydata został obliczony nieprawidłowo.

46 53 komitety wyborcze zarejestrowały kandydatów na senatorów, a 10 komitetów wyborczych zarejestrowało listy kandydatów do Sejmu, w tym jedną listę kandydatów mniejszości niemieckiej.

47 Zasady liczenia głosów dają jednakże pierwszeństwo kandydatowi o najwyższej pozycji na liście w przypadkach, gdy głosujący zaznaczy więcej niż jednego kandydata na tej samej liście.

48 Przykładowo KO nominowała 395 kobiet (43% kandydatów), Konfederacja – 349 (40%), Lewica – 424 (46%), PiS – 358 (39%), PSL – 379 (41%).

49 Paragraf 23 Dokumentu stambulskiego OBWE z 1999 r. zobowiązuje państwa uczestniczące do „uczynienia równości mężczyzn i kobiet nierozerwalnym elementem swojej polityki”. Artykuł 7 Konwencji w sprawie likwidacji wszystkich form dyskryminacji kobiet stanowi, że „Państwa Strony podejmą wszelkie stosowne kroki, aby zlikwidować dyskryminację kobiet w życiu politycznym i publicznym państwa, a w szczególności, aby zapewnić kobietom, na równych z mężczyznami warunkach, prawa: (a) [...] wybieralności do wszelkich organów wybieranych powszechnie”. Zob. też pkt. 3 Decyzji Rady Ministerialnej OBWE nr 7/09, w której wzywa się państwa uczestniczące, aby „zachęcały wszystkie podmioty polityczne do propagowania równego udziału kobiet i mężczyzn w partiach politycznych w celu osiągnięcia bardziej zrównoważonej pod względem płciowym reprezentacji w wybieralnych urzędach publicznych na wszystkich szczeblach decyzyjnych”.

(15)

homofobicznej oraz mowy nienawiści50. Taka narracja wywoływała poczucie zagrożenia i negatywne emocje wobec społeczności LGBTI, niechrześcijan i innych mniejszości51.

Aby zapobiec rozprzestrzenianiu się nietolerancyjnej retoryki, należy dokonać przeglądu odpowiednich przepisów, w szczególności Kodeksu karnego, w celu zapewnienia zgodności z międzynarodowymi normami praw człowieka w zakresie „mowy nienawiści”. Kandydaci powinni powstrzymać się nietolerancyjnych wypowiedzi, a władze i partie polityczne powinny bezwzględnie potępiać wszelkie tego typu przypadki.

Kampanie rozpoczynały się od wielkich konwencji wyborczych organizowanych w dużych miastach. Działania promujące kandydatów prowadzono głównie na poziomie lokalnym, organizując konferencje prasowe i spotkania z wyborcami, a także rozdając ulotki52. Większość wydarzeń kampanijnych obserwowanych przez przedstawicieli ODIHR LEOM była dostępna dla osób o ograniczonej mobilności. Żadnym wystąpieniom podczas obserwowanych wydarzeń nie towarzyszyło wyświetlanie tekstu ani tłumaczenie na język migowy.

Kandydaci na ogół korzystali z mediów społecznościowych, aby zwiększyć zasięg swojej kampanii.

Rozmówcy ODIHR LEOM zauważyli, że Facebook był szeroko wykorzystywany przez kandydatów do relacjonowania lub ogłaszania wydarzeń, a Twitter służył jako główna platforma internetowa do propagowania poglądów politycznych. Przedstawicieli ODIHR LEOM zaobserwowali przypadki podżegania w mediach społecznościowych przeciwko społeczności LGBTI, uchodźcom i kobietom.

W kampanii brakowało szerokiej debaty publicznej na ważne tematy polityczne. Organizowane wydarzenia na ogół nie sprzyjały merytorycznej dyskusji ani nie dawały wyborcom możliwości zadawania kandydatom pytań dotyczących ich programów wyborczych. Najbardziej widoczną w skali ogólnokrajowej kampanię prowadził PiS. Wraz z postępem kampanii zwiększyła się widoczność billboardów i plakatów, zwłaszcza Koalicji Obywatelskiej (KO), Sojuszu Lewicy

50 Na przykład kandydatka KO zgłosiła, że grożono jej śmiercią, jeśli nie wycofa się z wyborów, w tym życzono jej, aby podzieliła los zamordowanego prezydenta Gdańska. Kandydaci Lewicy poinformowali ODIHR LEOM o pogróżkach, jakie otrzymywali w związku ze swoim poparciem dla równych praw osób LGBTI lub przynależnością do tej grupy. Kandydat PiS wspomniał w mediach, że powiadomił prokuraturę o groźbach pod adresem swojego syna. Konfederacja zadeklarowała, że doprowadzi do rozdziału osób LGBTI od państwa i ich usunięcia z przestrzeni publicznej. Zob. pkt. 22 Dokumentu końcowego Rady Ministerialnej OBWE z Porto z 2002 r., w którym wzywa się państwa uczestniczące, aby „zobowiązały się zwalczać mowę nienawiści, zapewniając zgodność takich środków z prawem krajowym i międzynarodowym oraz zobowiązaniami podjętymi w ramach OBWE”.

51 Przepisy Kodeksu karnego dotyczące „mowy nienawiści” nie przewidują ochrony ze względu na orientację seksualną, tożsamość płciową, wiek i niepełnosprawność. Punkt 6 litery B sekcji I Zalecenia CM/Rec(2010)5 Komitetu Ministrów Rady Europy z 2010 r. stanowi, że „Państwa członkowskie powinny przyjąć odpowiednie środki w celu zwalczania wszelkich form wypowiedzi, włączając w to wypowiedzi w mediach i Internecie, które mogą zasadnie zostać odebrane jako mogące wywołać skutek w postaci podżegania, szerzenia czy promowania nienawiści lub innych form dyskryminacji przeciwko lesbijkom, gejom, osobom biseksualnym i transpłciowym. Tego typu «mowa nienawiści» powinna zostać zakazana i publicznie potępiana, gdy tylko się pojawi.” W pkt. 15 Uwag końcowych Komitetu Praw Człowieka z 2016 r. dotyczących siódmego okresowego sprawozdania Polski (CCPR/C/POL/CO/7) odnotowano „wzrost liczby zgłaszanych przypadków przemocy, wypowiedzi szerzących nienawiść i dyskryminacji ze względu na rasę, narodowość, pochodzenie etniczne, religię i orientację seksualną oraz niedostateczną reakcję władz na te incydenty”. Punkt 7.7 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r. zobowiązuje państwa uczestniczące, aby zagwarantowały, „że prawo i porządek publiczny pozwolą na przeprowadzanie kampanii politycznych w uczciwej i wolnej atmosferze, w której żadne działania administracyjne, przemoc czy zastraszanie nie będą krępowały partii i kandydatów w swobodnym prezentowaniu swoich poglądów i kompetencji, jak również nie będą utrudniały wyborcom ich poznawania i omawiania, czy też oddawania głosu w sposób wolny od nacisków”.

52 Przedstawiciele ODIHR LEOM uczestniczyli w charakterze obserwatorów w 16 wydarzeniach w ramach kampanii wyborczej Lewicy, KO, Konfederacji i PiS w Elblągu, Gdańsku, Gdyni, Katowicach, Koninie, Krakowie, Lesznie, Lublinie, Poznaniu, Sosnowcu, Szczecinie, Wadowicach i Warszawie.

(16)

Demokratycznej (występującego pod szyldem „Lewica”) i Konfederacji. W kilku przypadkach doszło do dewastacji materiałów wyborczych, co wskazuje na wandalizm o podłożu politycznym53. Wystąpienia większości kandydatów skupiały się na tematyce ochrony socjalnej, poziomie życia i opieki zdrowotnej, a także na wartościach kulturowych i innych. Przekaz kampanii był często dopasowywany do realiów lokalnych. Oprócz ogólnych wypowiedzi na temat gospodarki, środowiska i programów wsparcia dla osób młodych i emerytów KO podkreślała, że dąży do przywrócenia praworządności. Partia rządząca (PiS) kładła nacisk na swoje osiągnięcia, składając obietnice wyższych płac i emerytur oraz zwiększenia dopłat dla rolników, a także zobowiązała się do obrony polskiej tożsamości i kultury chrześcijańskiej przed „ideologią gender i LGBT”54. Podczas kampanii wyborczej prezes PiS często posługiwał się homofobiczną retoryką, opisując osoby LGBTI jako „zagrożenie dla rodzin i polskiej tożsamości” oraz wzywając wyborców do obrony tradycyjnych wartości przed wpływami z Zachodu55.

Program i kampania partii rządzącej skupione były na podkreślaniu znaczenia wiary katolickiej dla zachowania polskich tradycji, a także roli Kościoła katolickiego w budowaniu tożsamości narodowej. Przedstawiciele ODIHR LEOM zaobserwowali przypadki organizowania spotkań PiS na terenie instytucji religijnych, a materiały wyborcze tej partii można było zobaczyć na murach i ogrodzeniach miejsc kultu. Publiczne wypowiedzi przedstawicieli Kościoła były niekiedy echem programu politycznego PiS i zdarzały się przypadki prowadzenia agitacji na rzecz konkretnych kandydatów. W innych przypadkach z kolei wyraźnie zniechęcano wyborców do głosowania na pozostałe partie. Wielu rozmówców ODIHR LEOM wyrażało obawy dotyczące aktywnej roli Kościoła w kampanii, co stawiało pod znakiem zapytania rozdział Kościoła od państwa.

Przepisy prawa nie regulują kwestii działań funkcjonariuszy publicznych w trakcie kampanii wyborczej56. PKW wydała 13 sierpnia wytyczne, aby kandydaci pełniący funkcje publiczne oddzielali działalność urzędową od wyborczej. Kilku wysokich rangą funkcjonariuszy publicznych, w tym ministrowie i wiceministrowie, również kandydowało w wyborach i pojawiało się w swoich okręgach wyborczych podczas imprez finansowanych ze środków publicznych, w tym forów wysokiego szczebla oraz uroczystości z okazji oddawania do użytku infrastruktury, nowych posterunków policji czy remiz strażackich. Niektórym z tych wydarzeń towarzyszyły obietnice

53 Przykładem może być powieszona na drzewie w parku w Kielcach pełnowymiarowa postać kandydata KO z częściowo odciętą głową i spętanymi nogami. Polityk zgłosił sprawę do prokuratury. W dzielnicy Bałuty w Łodzi zdewastowano baner wyborczy kandydata KO, wypisując na nim hasła antysemickie. Na plakatach niektórych kandydatów PiS w Szczecinie namalowane zostały swastyki.

54 Punkt 47(b) Rekomendacji ogólnej CEDAW nr 23 z 1997 r. zaleca, aby państwa-strony określiły, wdrożyły i monitorowały działania mające na celu „zachęcanie organizacji pozarządowych oraz stowarzyszeń publicznych i politycznych do przyjmowania strategii na rzecz zachęcania kobiet do udziału w ich działalności”.

55 Uwagi te zostały wygłoszone podczas spotkań wyborczych w Stalowej Woli 18 września, w Tarnowie 22 września i w Szczecinie 29 września. Jedna z organizacji obywatelskich złożyła skarga na obraźliwe treści w przemówieniu w Stalowej Woli, ale prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania. Komitet ds. Eliminacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej ONZ wyraził w Uwagach końcowych na temat połączonych sprawozdań okresowych Polski nr 22-24 (24 września 2019 r., CERD/C/POL/CO/22-24) obawę, że „czołowe postaci publiczne, w tym politycy i przedstawiciele mediów, są często źródłem obraźliwych wypowiedzi lub nie wywiązują się z obowiązku zdecydowanego potępienia mowy nienawiści”.

56 W punktach B.1.1. i B.1.3. Wspólnych wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej z 2016 r. w sprawie zapobiegania i przeciwdziałania niewłaściwemu wykorzystywaniu zasobów administracyjnych w procesach wyborczych stwierdza się, że „ramy prawne powinny zapewniać skuteczne mechanizmy zabraniające przedstawicielom władz publicznych nieuczciwego wykorzystywania zajmowanego stanowiska poprzez organizowanie oficjalnych wydarzeń publicznych dla celów kampanii wyborczej, w tym imprez charytatywnych lub wydarzeń, które faworyzują daną partię polityczną lub kandydata bądź działają na jej lub jego niekorzyść. [....] Aby zapobiec nadużywaniu zasobów administracyjnych w celu zapewnienia równych szans podczas wyborów, ramy prawne powinny zapewniać, aby w trakcie kampanii nie miały miejsca żadne istotne ogłoszenia mające na celu postawienie danej partii lub kandydata w korzystnym świetle”.

Cytaty

Powiązane dokumenty

Keywords: natural fractures, equivalent permeability, aperture, discrete fracture networks,.. Potiguar basin, shallow-water carbonates

numerze rocznika znajdą Państwo osiem recenzowanych artykułów o zróżnicowanej tematyce, obejmującej różne okresy w dziejach Wadowic i zie­ mi wadowickiej -

Jakie były początki, jakie problemy nurtowały ówczesnych założycieli i propagatorów odradzającej się z pożogi wojennej branży górnictwa odkrywkowego węgla brunatnego..

ERA (Akademia Prawa Europejskiego z siedzibą w Trewirze, Niemcy) i CCBE (Rada Adwokatur i Stowarzyszeń Prawniczych Unii Europejskiej z siedzibą w Bruk- seli) z ogromną

Poezja jest — również — poszukiwaniem wartości i praw dy; nie w stydźm y się, jeśli tak uważamy, i starajm y się zrozumieć, jak to się konkretnie

I Klinika Psychiatryczna Instytutu Psychiatrii i Neurologii J anssen-Cilag Konferencja KAZiliSTYKA W PSYCIDATRII Szczyrk 5-7 września 1997 roku Komitet Naukowy: Prof..

nisch-deutsche Sprachgrenzgebiet in dieser Region ist die abwechselnde po- litische und konfessionelle Zugehörigkeit, eine ethnisch unterschiedliche Be- völkerung und sich

Kołakowska i Fallaci zdają się ignorować umiarkowane prądy, istniejące jednak w obrębie kultury islamskiej, a także pozytywne przypadki asymilacji w obrębie