Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich

(1)

tom 16 nr 5

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich

jako nadzwyczajny organ nadzoru nad administracją samorządową

Krzysztof Kukuryk

Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Polska

Streszczenie

Ustawą z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyza- cyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa utworzona została Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Komisja powołana została do kontroli ogółu decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kompeten- cje komisji stanowią istotny wyłom od ogólnej zasady postępowania administracyjnego zakładającej stabilność decyzji ostatecznych. Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jako organ administracji publicznej stojący na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich jest organem nie tylko kontrolnym, ale i nadzorczym, posiadającym uprawnienia do władczego wkraczania w sferę samodziel- ności prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest kontrolą szczególną. Z uwagi na sposób powoływania członków z jednej strony stanowi element kontroli parlamentarnej. Większość członków Komisji jest bowiem powoływana i odwoływana przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Z drugiej strony zakres kompetencji Komisji, zakres przedmiotowy nadzoru oraz tryb postępowania pozwalają na umieszczenie jej w systemie organów władzy wykonawczej.

Słowa kluczowe: reprywatyzacja, kontrola, nadzór, Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszaw- skich, postępowanie administracyjne

JEL: K11, K23, K42

Ustawą z 9 marca 2017 r . o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa¹ (dalej: ustawa reprywatyzacyjna) utworzona została Komisja ds . reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (poprzednio: Komisja ds . usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa) .² Do zadań Komisji należy wyjaś- nianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Ko- misją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem

1. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ogło- szenia jednolitego tekstu ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. DzU z 2018 r. poz. 2267 z późn. zm.

2. Zmiana nazwy nastąpiła na podstawie Ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw. (DzU z 2018 r. poz. 431). Weszła ona w życie w 14 marca 2018 r.

Adresy e-mail autorów

Krzysztof Kukuryk: krzysztof.kukuryk@poczta.umcs.lublin.pl

(2)

prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art . 3 ust . 2 ustawy reprywatyzacyjnej) . Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art . 3 ust . 3 ustawy reprywatyzacyjnej) .

Z definicji ustawowych zawartych w art . 2 pkt 1–3 ustawy reprywatyzacyjnej wynika, że Ko- misja ds . reprywatyzacji nieruchomości warszawskich powołana została do kontroli ogółu decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r . o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m .st . Warszawy .³ Usta- wa reprywatyzacyjna dotyczy więc tylko jednego z samorządów terytorialnych, jednak podobne uregulowanie może być zastosowane w stosunku do innych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce i wydanych przez te jednostki decyzji administracyjnych, również dotyczących innego zakresu przedmiotowego .

Zgodnie z art . 15 ust . 1 zd . 2 ustawy reprywatyzacyjnej Komisja przeprowadza z urzędu czyn- ności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego . Czynności sprawdzające mają charakter czynności kontrolnych prowadzonych w ramach odrębnego postępowania administracyjnego uregulowanego w ustawie reprywatyzacyjnej oraz pomocniczo w Kodeksie postępowania administracyjnego .⁴ Kontrola ta dotyczy decyzji ostatecznych w rozumieniu art . 16 § 1 k .p .a . Instytucja ta jest w swej istocie zbliżona do postępowania wznowieniowego, o którym mowa w art . 145–153 k .p .a ., przy czym jedyną przesłanką wszczęcia postępowania rozpoznawczego jest wyłącznie upraw- dopodobnienie w wyniku czynności sprawdzających, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa (art . 15 ust . 2 ustawy reprywatyzacyjnej) .

Stanowi to istotny wyłom od ogólnej zasady postępowania administracyjnego zakładającej sta- bilność decyzji ostatecznych . Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważno- ści oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych . Decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych . Decyzje ostateczne objęte są domniemaniem prawidłowości i mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych (Glibowski 2013) .

Nadzór w zakresie legalności nad działalnością administracji publicznej, w tym także administracji samorządowej, sprawowany jest przez sądy administracyjne . W odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, które zostały zaskarżone do sądów administracyjnych, a następnie podtrzy- mane przez te sądy, ustawa reprywatyzacyjna stanowi wyłom od zasady powagi rzeczy osądzonej . Zgodnie z art . 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁵ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powo- łaną podstawą prawną . Wszczęcie postępowania rozpoznawczego w odniesieniu do tych decyzji reprywatyzacyjnych oznacza więc w istocie zakwestionowanie prawomocnych wyroków sądowych .

Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wynika, że wprowa- dzenie wyjątku od zasady stabilności ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych oraz od zasady powagi rzeczy osądzonej uzasadnione jest skalą nieprawidłowości, do jakich dochodziło w procesie reprywatyzacji, oraz koniecznością przywrócenia w tym zakresie stanu zgodnego z prawem w celu zapewnienie realizacji dyrektywy określonej w art . 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospo- lita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej .⁶

3. Zob. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

DzU z 1945 r. nr 50 poz. 279.

4. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 października 2018 r. w sprawie ogło- szenia jednolitego tekstu ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego. DzU z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.

5. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie ogłosze- nia jednolitego tekstu ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. DzU z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.

6. Zob. Druk sejmowy nr 1056 z 24 listopada 2016 r. obejmujący rządowy projekt ustawy o szczególnych zasadach

(3)

Komisja ds . reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jako organ administracji publicznej stojący na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art . 3 ust . 3 ustawy reprywatyzacyjnej) jest organem nie tylko kontrolnym, ale i nadzorczym, posiadającym uprawnienia do władczego wkraczania w sferę samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego . Z dyspozycji art . 16 ust . 2 Konstytucji w zw . z art . 165 Konstytucji oraz z przepisów ustawowych (art . 2 ustawy

o samorządzie gminnym,⁷ art . 2 ustawy o samorządzie powiatowym,⁸ art . 6 ustawy o samorzą- dzie województwa⁹) wywodzi się zasada samodzielności organów samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej . Artykuł 171 Konstytucji poddaje jednostki samorządu terytorialnego nadzorowi administracji rządowej z punktu widzenia legalności . Na podstawie art . 171 ust . 2 Kon- stytucji nadzór ten powierzono Prezesowi Rady Ministrów i wojewodom, a w zakresie spraw finansowych — regionalnym izbom obrachunkowym . Wątpliwości dotyczą więc utworzenia organu nadzoru nieprzewidzianego w art . 171 ust . 2 Konstytucji . Nadzór Komisji ds . reprywatyzacji nieru- chomości warszawskich ma charakter nadzoru państwowego zagwarantowanego przez uprawnienia przyznane na podstawie ustawy .

Kontrolowanie i kontrola należą do podstawowych funkcji zarządzania, także zarządzania w zakresie administracji publicznej . Doniosłość tej funkcji dostrzegał już Fayol, wymieniając kontrolowanie jako jedną z pięciu podstawowych funkcji administrowania (zarządzania) (Martyniak 1993,

s . 121) . Kontrola w administracji publicznej ma wielopłaszczyznowy charakter . Może to być kontrola wewnętrzna, której szczególnym przypadkiem są różne postacie audytu . Może to być też kontrola zewnętrzna, w szczególności taką funkcję realizuje tzw . kontrola państwowa, której naczelnym organem jest Najwyższa Izba Kontroli . Kontrolą zewnętrzną może być również kontrola instancyj- na w ramach administracji publicznej, a także kontrola sądowa legalności działania administracji publicznej . Kontrolą jest też np . kontrola społeczna realizowana w granicach wyznaczonych przez ustawy . Kontrolę możemy również sklasyfikować z uwagi na jej przedmiot, np . kontrola finansowa . Pojęcie kontrola w ujęciu administracyjnoprawnym jest definiowane w sposób różnorodny w literaturze przedmiotu . Iserzon (1968, s . 174–175) wskazał, że kontrola stanowi ogół czynności zmie- rzających do ustalenia faktycznego stanu rzeczy, połączony z porównaniem stanu istniejącego z planowanym . Według Dawidowicza (1968, s . 78) kontrola to badanie istniejącego stanu rzeczy, a następnie porównanie go ze stanem pożądanym i sformułowanie na tej podstawie odpowiedniej oceny, a w przypadku rozbieżności między stanem istniejącym a pożądanym – ustalenie przyczyn tych rozbieżności i sformułowanie zaleceń mających na celu wskazanie sposobów usunięcia niepo- żądanych zjawisk ujawnionych przez kontrolę . Ochendowski (1996, s . 13–14) uznał natomiast, że kontrola to ustalenie istniejącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego określanego przez odpowiednie normy, a następnie ich porównanie, zaznaczenie różnic i sformułowanie zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk . Boć (2004, s . 327) wskazał, że kontrola to badanie zgodności stanu istnie- jącego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu . Zimmermann (2005, s . 165) przyjął, że kontrola polega na badaniu stanu istniejącego, porównywaniu go ze stanem pożądanym lub postulowanym oraz ustaleniu zakresu i przyczyn zauważonych rozbieżności .

Kontrola państwowa, podobnie jak każda inna kontrola, to ogół czynności polegających na ustalaniu stanu faktycznego i porównywaniu go z określonym wcześniej wzorcem wynikającym z przepisów prawa i przyjętych standardów (kryteria kontroli) . Kontrola państwowa jest natomiast kontrolą prawidłowości funkcjonowania systemu organów i instytucji państwowych oraz podmiotów

usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, wraz z uzasadnieniem. [@:]http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/388E4550D1375BB1C1258075 0064F6C4/%24File/1056.pdf.

7. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym. DzU z 2019 r. poz. 506.

8. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym. DzU z 2019 r. poz. 511.

9. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa. DzU z 2019 r. poz. 512.

(4)

wykonujących zadania publiczne lub korzystających ze środków publicznych, realizowaną przez organy państwowe, co odróżnia ją od kontroli społecznej . W nauce prawa występuje podmioto- wa (instytucjonalna) i przedmiotowa definicja kontroli państwowej . Ta pierwsza określa kontrolę państwową właśnie przez wskazanie podmiotów mających uprawnienia kontrolne . Występuje ona w szerokim i wąskim ujęciu . W pierwszym ujęciu kontrola państwowa wykonywana jest przez różne organy państwowe, dla których działalność kontrolna stanowi jedynie funkcję dodatkową, realizowaną obok innych, przypisanych im funkcji . W drugim ujęciu chodzi konkretnie o kontrolę wykonywaną przez wyspecjalizowany i specjalnie powołany do tego organ państwa — Najwyższą Izbę Kontroli (Szymanek 2006, s . 23–25; Zięba-Załucka 2000, s . 17) .

Cechami wyróżniającymi kontroli państwowej są, oprócz podmiotów kontrolujących, którymi są organy państwa, także zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli . Kontrolę państwową wyróżnia również jej oficjalność, w przeciwieństwie np . do kontroli instancyjnej lub nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez sądy, które inicjowane są co do zasady na wniosek uprawnionego podmiotu . Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie podejmowaniu czynności kontrolnych na skutek informacji uzyskanych od osób trzecich . Kontrola państwowa nakierowana jest na weryfikację poprawności funkcjonowania systemu administracji publicznej i gospodarowania środkami publicznymi, a nie na sprawdzanie prawidłowości wywiązywania się osób fizycznych lub prawnych, instytucji oraz innych jednostek organizacyjnych z ich obowiązków wobec państwa .

Zgodnie z ugruntowanymi w literaturze przedmiotu poglądami specyfika kontroli państwowej wyraża się w jej szerokim zakresie podmiotowym . Oprócz kontroli rządu i administracji rządowej obejmuje ona również ocenę działalności innych podmiotów niezwiązanych z tym segmentem administracji publicznej . Może być także adresowana do podmiotów, które pozostają całkowicie poza strukturą władzy państwowej . W tym kontekście uniwersalny zasięg kontroli państwowej w jej aspekcie przedmiotowym ma swoje odzwierciedlenie w sferze podmiotowej, która obejmuje wszyst- kie podmioty wydatkujące środki publiczne (Stębelski 2016) .

Zakres kontroli państwowej każdorazowo określają ustawy szczególne . Obejmuje on działalność organów administracji rządowej i samorządowej, państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, jak też innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub samorządowe oraz inne podmioty określone w ustawach szczególnych . W szczególności art . 2 ust . 3 ustawy z 23 grudnia 1994 r . o Najwyższej Izbie Kon- troli¹⁰ wymienia tu podmioty wywiązujące się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa, np . podmioty wykonujące zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny, wykonujące zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego, organizujące lub wykonujące prace interwencyjne albo roboty publiczne, działające z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystające z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych, korzystające z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z 8 maja 1997 r . o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne¹¹ udzielające lub korzystające z pomocy publicznej podlegającej monitorowaniu w rozumieniu odrębnych przepisów, wykonujące zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, wywiązujące się ze zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r . — Ordynacja podatkowa,¹² z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych .

10. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. DzU z 2019 r. poz. 489 z późn. zm.

11. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 września 2018 r. w sprawie ogło- szenia jednolitego tekstu ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne. DzU z 2018 r. poz. 1808 z późn. zm.

12. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ogło- szenia jednolitego tekstu ustawy — Ordynacja podatkowa. DzU z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.

(5)

Cechą kontroli państwowej jest jej szeroki zakres przedmiotowy, który wyraża się możliwością sprawowania tej kontroli przy zastosowaniu wielu zróżnicowanych kryteriów . Kontrola państwowa staje się przez to wieloaspektowa i nabiera charakteru kompleksowego . W efekcie może być pro- wadzona w interesie ogólnopaństwowym, nie ograniczając się wyłącznie do konkretnego działu administracji publicznej, resortu czy branży (Sarnecki 2002, s . 35; Sokolewicz 2003, s . 7, uwaga 6) . Zakres przedmiotowy obejmuje wykonanie budżetu oraz realizację ustaw i innych aktów, w tym realizację zadań audytu wewnętrznego jednostek objętych kontrolą . Materię objętą kontrolą pań- stwową stanowi badanie sposobu gospodarowania środkami publicznymi (budżetowymi) przede wszystkim przez rząd oraz podporządkowane mu organy administracji rządowej . O ile ustawa nie stanowi inaczej, kontrolę przeprowadza się pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności .

Istotną cechą wyróżniającą kontrolę państwową są również jej specyficzne cele i zadania . O ile bowiem kontrola będąca elementem procesu administrowania zapewniać ma prawidłowe i skuteczne działanie administracji, o tyle kontrola państwowa stanowić ma źródło informacji przekazywanych przede wszystkim władzy ustawodawczej (Sierpowska 2003, s . 62) . Ściślej mówiąc, jej podstawowym celem jest dostarczanie Sejmowi wiedzy o funkcjonowaniu aparatu państwa, stanie finansów publicznych i gospodarowaniu „groszem publicznym” (Niezgódka-Medek 2013, s . 34) . W tym kon- tekście odczytywać należy zatem konstytucyjne obowiązki Najwyższej Izby Kontroli względem Sejmu w sferze informacyjnej . Wspomniane tutaj cele kontroli państwowej determinują także jej ustrojowy charakter . Musi to być zatem kontrola sprawowana przez podmiot usytuowany poza strukturą administracji rządowej czy też szerzej — poza segmentem władzy wykonawczej . Ma być realizowana przez organ samodzielny, a więc taki, który może w sposób autonomiczny i niezależny oceniać działalność kontrolowanych podmiotów . Ostatecznie cechą właściwą kontroli państwowej, aczkolwiek zbieżną — co do zasady — z innymi rodzajami działalności kontrolnej w administracji publicznej jest jej wysoce fachowy charakter . To znaczy, że mamy do czynienia z kontrolą prowa- dzoną w odpowiednio szerokiej perspektywie przez wyspecjalizowaną i profesjonalną kadrę kontro- lerów działających na podstawie i w ramach określonej prawem procedury kontrolnej . Z tym też wiąże się bezstronność i apolityczność Najwyższej Izby Kontroli mająca zapewniać obiektywizm kontroli (Garlicki 1999, s . 35; Szymanek 2006, s . 29–30) .

Zadania z zakresu kontroli państwowej wykonuje Najwyższa Izba Kontroli oraz organy, którym ustawa przyznaje takie kompetencje . Zgodnie z ustawą z 15 lipca 2011 r . o kontroli w administracji rządowej¹³ kompetencje takie przysługują prezesowi Rady Ministrów, Szefowi jego Kancelarii, mi- nistrom, kierownikom urzędów centralnych lub Przewodniczącemu Komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, wojewodzie oraz organom administracji zespolonej i niezespolonej . Nadzór i kontrola gospodarki finansowej nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, związków me- tropolitalnych, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, związków powiatowo-gminnych, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest przez regionalne izby obrachunkowe . Z kolei nadzór nad działalnością samych regionalnych izb obrachunkowych sprawuje minister właściwy ds . administracji publicznej, ale jedynie na podstawie kryteriów zgodności z prawem . Uprawnienia nadzorcze w stosunku do regionalnych izb obrachunkowych przysługują też Prezesowi Rady Ministrów, który działa w tym zakresie na wniosek ministra właściwego ds . administracji publicznej .

Ustawodawca rozróżnia w powyższym kontekście dwa pojęcia: nadzoru i kontroli . Jak już wyżej wskazano, kontrola ogranicza się do porównania ustalonego stanu faktycznego ze stanem wyma- ganym przez przyjęte kryteria kontroli . Kontrola ma na celu ustalenie, czy między tymi stanami występuje rozbieżność, a jeżeli tak, to jakie są jej przyczyny i czy rozbieżność ta wywołuje ne- gatywne skutki dla jednostki kontrolowanej w zakresie przedmiotowym kontroli . Kontrola służy zatem uzyskaniu przez kontrolującego, ale i kontrolowanego informacji, czy jego zadania i funkcje

13. Zob. Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej. DzU z 2011 r. nr 185 poz. 1092 z późn. zm.

(6)

są realizowane prawidłowo, zgodnie z oczekiwaniami wynikającymi z przepisów prawa i przyjętych założeń . Informacje uzyskane w wyniku kontroli mogą być oczywiście wykorzystane w celu usu- nięcia przyczyn stwierdzonych w czasie kontroli uchybień lub braku efektywności podejmowanych działań, podobnie jak ma to miejsce w tzw . sprzężeniu zwrotnym . Wyniki kontroli pozwalają bowiem kierownictwu jednostki na uzyskanie dodatkowych danych, które mogą być pomocne w za- rządzaniu nią . Podmiot kontrolujący nie ma jednak uprawnień władczych w stosunku do podmiotu kontrolowanego . Może on co najwyżej wnioskować do podmiotów posiadających odpowiednie kompetencje o wyciągnięcie konsekwencji wobec osób odpowiedzialnych za wykryte nieprawidłowości lub o podjęcie przez te podmioty działań zmierzających bezpośrednio do usunięcia ujawnionych nieprawidłowości .

Nadzór jest formą kontroli wykonywanej przez podmiot, który wyposażony jest przez prawo- dawcę w uprawnienia władcze w stosunku do podmioty kontrolowanego . Podmiot nadzorujący dysponuje własnymi kompetencjami umożliwiającymi mu bezpośrednią ingerencję w sferę decyzyjną podmiotu nadzorowanego . Oznacza to, że może on wydawać mu wiążące nakazy lub zakazy, za- kreślać w sposób prawnie wiążący terminy do wykonania tych nakazów lub czas trwania zakazów, ewentualnie ma prawo zawieszania lub odwoływania kierowników jednostek nadzorowanych lub posiada uprawnienia do wyciągania konsekwencji służbowych lub prawnych w stosunku do kierow- ników jednostek nadzorowanych lub osób w nich zatrudnionych .

W projekcie ustawy o przepisach ogólnych prawa administracyjnego¹⁴ w proponowanym art . 5 ust . 2 pkt 3 ustawy nadzór został zdefiniowany jako ustawowe upoważnienie do stosowania ak- tów lub czynności wiążących podmiot nadzorowany, w tym również wzruszania jego aktów lub czynności . Jak słusznie podnosi się w doktrynie, kompetencja nadzorcza musi znajdować oparcie w ustawie . Nadzór może mieć charakter zarówno prewencyjny, zapobiegający naruszeniom prawa w przyszłości, jak i represyjny, prowadzący do usunięcia już powstałego naruszenia prawa . Nad- zór ma pełnić rolę weryfikacyjną, polegającą na kontrolowaniu przestrzegania prawa i przyjętych standardów w działalności nadzorowanego podmiotu, oraz dyrektywną (korygującą), bazującą na wytyczaniu i ukierunkowywaniu działania organów nadzorowanych .

Szczególnym rodzajem kontroli jest kontrola finansowa . Jest ona najbardziej szczegółowo re- gulowana przez prawo tak w zakresie form kontroli, jak i kryteriów kontroli . Kontrola finansowa i majątkowa, w tym kontrola wykonania budżetu, jest podstawowym zadaniem kontroli państwowej . Zgodnie z art . 3 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli jest to pierwszoplanowe zadanie Najwyższej Izby Kontroli . Jest to też podstawowe zadanie regionalnych izb obrachunkowych . Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli na podstawie art . 3 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli obejmuje również kontrolę realizacji zadań audytu wewnętrznego podmiotów wymienionych w art . 4 wskazanej powyżej ustawy .

Zgodnie z art . 202 ust . 1 Konstytucji Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej . Organ ten jest uprawniony do składania do właściwych organów administracji publicznej wniosków o podejmowanie, w granicach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustaw szczególnych, działań zmierzających do wzruszenia sprzecznych z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych . Kontrola wykonywana przez Komisję ds . reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie ma charakteru finansowego, jednak z uwagi na przedmiot nadzoru, który dotyczy kwestii majątku jednostek samorządu terytorialnego, oraz z uwagi na przepisy ustawy reprywatyzacyjnej wkracza ona także w ten zakres .

Wydatkowanie środków publicznych w Polsce podlega szczególnym ograniczeniom . Sposób za- rządzania tymi środkami uregulowany jest w ustawie z 27 sierpnia 2009 r . o finansach publicznych .¹⁵ W art . 68 definiuje ona kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy . Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności

14. Zob. Druk sejmowy nr 3942 z 29 grudnia 2010 r. obejmujący projekt ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego, wraz z uzasadnieniem. [@:] http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/8F21C6C714261B99C1257849003B79D6 /$file/3942.pdf.

15. Zob. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie ogłosze- nia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych. DzU z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.

(7)

zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efek- tywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji oraz zarządzania ryzykiem . Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków ministrów kierujących działami administracji rządowej, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego lub kierownika jednostki . Minister Sprawiedliwości zapewnia funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej w zakresie spraw nie- zastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnie- niem zasady niezawisłości sędziowskiej .

Kontrola zarządcza ma charakter kontroli finansowej, operacyjnej, stałej i bieżącej . Systema- tyczną ocenę kontroli zarządczej zapewnia tzw . audyt wewnętrzny zdefiniowany w art . 272 ustawy o finansach publicznych jako niezależna i obiektywna działalność mająca na celu wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań, kierowanego przez danego ministra działu lub podlegającej danemu kierownikowi jednostki . Powyższa ocena dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce . Audyt jest zatem formą kontroli nad realizacją zadań z zakresu kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce, w której prowadzi się audyt, polega on bowiem na porównaniu rzeczywistego stanu adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w danym dziale administracji rządowej lub jednostce ze stanem oczekiwanym . Jednost- ki, w których prowadzi się audyt wewnętrzny, wymienia art . 274 ustawy o finansach publicznych . W literaturze rozróżnia się pojęcia „kontroli” i „audytu” . Ustawa o finansach publicznych prze- widuje odrębne standardy audytu wewnętrznego dla jednostek sektora finansów publicznych (zob . art . 273 ustawy o finansach publicznych), odrębnie zaś normuje standardy i wytyczne kontroli zarząd- czej dla sektora finansów publicznych (zob . art . 69 i 71 ustawy o finansach publicznych) . Rozróżnie- nie powyższe ma jednak charakter umowny i wynikający w dużym stopniu właśnie ze specyficznych standardów ustalonych dla audytu wewnętrznego jako szczególnego rodzaju działalności kontrolno- -sprawozdawczej .

Kontrola Komisji ds . reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest kontrolą szczególną . Z uwagi na sposób powoływania członków z jednej strony stanowi element kontroli parlamentarnej . Większość członków Komisji jest bowiem powoływana i odwoływana przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej . Z drugiej strony zakres kompetencji Komisji, zakres przedmiotowy nadzoru oraz tryb postępowania pozwalają na umieszczenie jej w systemie organów władzy wykonawczej .

Literatura

Boć J. (red.) (2004): Administracja publiczna. Wrocław, Kolonia Limited.

Dawidowicz W. (1968): Naukowe podstawy organizacji pracy w administracji. Toruń, Wy- dawnictwo UMK.

Garlicki L. (1999): Narodziny i kształtowanie się kontroli państwowej w niepodległej Polsce.

„Kontrola Państwowa”, nr 4, s. 34–46.

Glibowski K. (2013): Artykuł 16. [w:] M. Wierzbowski i A. Wiktorowska (red.): Kodeks postę- powania administracyjnego. Komentarz, Duże Komentarze Becka, Warszawa, Wydawnictwo C. H. Beck.

Iserzon E. (1968): Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje. Warszawa, Wydawnictwo Prawnicze.

Martyniak Z. (1993): Prekursorzy nauki organizacji i zarządzania. Warszawa, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne.

Niezgódka-Medek M. (2013): Pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli. „Kontrola Pań- stwowa”, t. 58, nr 3, s. 31–41.

Ochendowski E. (1996): Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń, Towarzystwo Nauko- we Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”.

Sarnecki P. (2002): Status prawny Najwyższej Izby Kontroli w świetle konstytucji. „Kontrola Państwowa”, nr Spec. 2, s. 26–48.

(8)

Sierpowska I. (2003): Funkcje kontroli państwowej. studium prawnoporównawcze. Prawo Publiczne Porównawcze, Wrocław, Kolonia Limited.

Sokolewicz W. (2003): Artykuł 202. [w:] L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- skiej. Komentarz. T. 3, Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe; Kancelaria Sejmu.

Stębelski M. (2016): Artykuł 202. [w:] M. Safjan i L. Bosek (red.): Konstytucja RP. T. 2, Ko- mentarz art. 87–243, Duże Komentarze Becka, Warszawa, Wydawnictwo C. H. Beck.

Szymanek J. (2006): O kontroli państwowej — teoretycznie. „Kontrola Państwowa”, t. 51, nr 5, s. 15–33.

Zięba-Załucka H. (2000): Organy kontroli państwowej i ochrony prawa w Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. Rzeszów, „Fosze”.

Zimmermann J. (2005): Prawo administracyjne. Seria Akademicka, Kraków, „Zakamycze”.