Bożena Kłos – specjalistka ds społecznych w Biurze Analiz Sejmowych.
KONTROWERSJE WOKÓŁ SYSTEMU EMERYTALNEGO
I DŁUGU PUBLICZNEGO
Bożena Kłos i Kamilla Marchewka‑Bartkowiak
Wprowadzenie
Reforma systemu emerytalnego wprowadzona w 1999 r. wymaga nadal zmian dostosowawczych do obecnych i przyszłych warunków demograficznych, społecznych, ale przede wszystkim finansowych (budżetowych). Kluczową kwestią wydaje się roz‑
wiązanie problemu struktury finansowania emerytur (zarówno ze źródeł składkowych, jak i budżetowych), aby uniknąć spirali zadłużenia publicznego.
Niniejsze opracowanie składa się z dwóch połączonych tematycznie części. Głównym celem autorek jest prezentacja stanowi‑
ska w toczącej się obecnie debacie publicznej na temat zmian systemu emerytalnego oraz reformy finansów publicznych.
Abstract
The following study comprises two related parts. The aim of the authors has been to express their views in the current public debate regarding the proposed changes in the Polish pension system and public finance reform.
The first part evaluates the impact of pension expenditure on the deficit of the Social Insurance Fund (FUS). Due to the recent proposal of cutting the pension premium transferred to Open Pension Funds (OFE) from 7.3% to 3.0% this source of financing the Polish pension system is thoroughly analyzed. The second part examines the contribution of the state budget. Structure and the consequences of the current debt‑driven pension financing have been presented. In the last paragraph the authors discuss the differences between hidden and open debt. In response to the recent proposals of some new accounting perspective of public debt a new index has been developed which excludes any pension obligations.
Część I SyStememerytalnyadefICyt funduSzu
ubezpIeCzeń SpołeCznyCh ...2 1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i źródła jego finansowania ...2 2. Przekazywanie składek do OFE i ich refundacja ...3 3. Refundacja składek przekazanych do OFE w systemie
finansowym FUS ...4 4. Przyczyny wzrostu wydatków na emerytury ...6 5. Fundusz rentowy a deficyt FUS ...6
Spis treści
6. Perspektywy finansowe funduszu emerytalnego ...7 Wnioski...7 Część II SyStememerytalnyadługpublICzny ...8
1. Źródła finansowania systemu emerytalnego z budżetu państwa ...8 2. Warianty finansowania refundacji składki do OFE...9 3. Dług jawny a dług ukryty ...10
1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i źródła jego finansowania
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym fun‑
duszem celowym bez osobowości prawnej, którego dysponen‑
tem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. FUS nie jest fundu‑
szem jednorodnym – w jego ramach wyodrębnione są cztery fundusze główne: emerytalny, rentowy, chorobowy i wypadko‑
wy. Ponadto wyodrębnione zostały dwa fundusze rezerwowe:
pierwszy dla ubezpieczeń rentowych oraz chorobowego, drugi dla ubezpieczenia wypadkowego. Dla ubezpieczenia emery‑
talnego taką funkcję pełni Fundusz Rezerwy Demograficznej.
Celem powołania FRD jest gromadzenie i pomnażanie środków finansowych, które mogą zostać wykorzystane na uzupełnienie niedoborów funduszu emerytalnego, wynikających wyłącznie z przyczyn demograficznych. Fundusz Rezerwy Demograficz‑
nej zgromadził na dzień 25 listopada 2009 r. 7,15 mld zł.
Jak dotąd nie powstały przesłanki ustawowe do utworze‑
nia funduszy rezerwowych dla ubezpieczeń rentowych oraz chorobowego i wypadkowego. Podstawowym źródłem ich przychodów są bowiem nadwyżki pozostające na koniec roku na rachunkach odpowiednich funduszy nad kwotami nie‑
zbędnymi do wypłat świadczeń w styczniu kolejnego roku, których dotychczas nie zanotowano.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wynika jed‑
noznacznie, jaki jest charakter funduszy wyodrębnionych w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych: pewne cechy wskazują na ich porządkowy charakter, inne mogą świadczyć o charakterze organizacyjnym i finansowo‑prawnym1.
Podstawowe źródła przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych to: wpływy ze składek na ubezpieczenia społecz‑
1 Zob. „Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz”, red. J. Wantoch‑Rekowski, Toruń–Warszawa, 2007 r., s. 367–368.
Na porządkowy charakter tych funduszy wskazuje fakt, że tylko FUS może otrzymywać dotacje z budżetu państwa oraz zaciągać kre‑
dyty. Plany finansowe Funduszu, sporządzane na każdy rok budżeto‑
wy, także dotyczą dochodów i wydatków FUS jako całości.
Z kolei następujące okoliczności mogą świadczyć, że podział FUS na cztery fundusze może mieć charakter organizacyjny i finanso‑
wo‑prawny:
– nie ma jednej składki na ubezpieczenia społeczne jako całość i stopy procentowe składek zostały określone na poszczególne rodzaje ubezpieczenia ;
ne, środki rekompensujące kwoty składek przekazanych na rzecz otwartych funduszy emerytalnych oraz dotacja z budże‑
tu państwa2.
Dotacja z budżetu państwa dzieli się na dotację uzupeł‑
niającą i dotację celową. Dotacja uzupełniająca jest związana z państwowymi gwarancjami w zakresie wypłaty świadczeń ubezpieczeniowych. Dotacja ta może być przeznaczona tylko na uzupełnienie środków, jeżeli przychody przekazywane do FUS oraz środki zgromadzone na funduszach rezerwowych nie zapewniają pełnej i terminowej wypłaty świadczeń finan‑
sowanych z przychodów FUS. Dotacja celowa przeznaczana jest na finansowanie świadczeń pozaubezpieczeniowych i sta‑
nowi bardzo niewielką część dotacji ogółem.
ZUS może także, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw finansów, zaciągać kredyty. Według przyjętej przez Sejm w dniu 3 grudnia 2009 r. ustawy o zmianie ustawy o syste‑
mie ubezpieczeń społecznych3 przychodami FUS mogą też być nie oprocentowane pożyczki z budżetu państwa oraz nie opro‑
centowane pożyczki z Funduszu Rezerwy Demograficznej uzu‑
pełniające środki funduszu emerytalnego na bieżącą wypłatę świadczeń, zapewniającą płynność finansową FUS, zwrotną w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia otrzymania środków przez FUS. Przyjęte regulacje są odpowiedzią na bie‑
żące trudności FUS i budżetu państwa w finansowaniu wydat‑
ków na emerytury i są kontrowersyjne w części dotyczącej Fun‑
– wraz z wyodrębnieniem poszczególnych funduszy przepisy wymieniają, jakie świadczenia można wypłacać z każdego fun‑
duszu ;
– istnienie funduszy rezerwowych zagospodarowujących nad‑
wyżki, w rozliczeniu rocznym, wskazują na brak możliwości przemieszczania środków pomiędzy funduszami;
– Zakład Ubezpieczeń Społecznych sporządza dla funduszy:
emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego prognozę sytuacji finansowej na najbliższy rok obrotowy, a dla kolejnych pięciu lat obrotowych – uproszczony rachunek ubez‑
pieczeń.
2 Pozostałe przychody nie mają dużego znaczenia w przychodach ogółem FUS. Są to m.in. odsetki od nieterminowo regulowanych zo‑
bowiązań wobec FUS, zwrot nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, oprocentowanie rachunków bankowych, lokaty dokony‑
wane w jednostkach uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego.
3 Projekt ustawy był rozpatrywany w trybie pilnym. W dniu 3 grudnia 2009 r. ustawa została przekazana Prezydentowi i Marszal‑
kowi Senatu
Bożena Kłos Część I
System emerytalny a deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
Część pierwszą poświęcono analizie wpływu wydatków emerytalnych na deficyt FUS ze szczególnym zwróceniem uwagi na rolę refundacji składek przekazywanych do OFE w kosz‑
tach funkcjonowania systemu emerytalnego. Problem ten został poruszony w związku z po‑
jawieniem się w debacie publicznej propozycji zmniejszenia składki przekazywanej do OFE z 7,3% do 3,0%
duszu Rezerwy Demograficznej. Zmieniają bowiem w sposób zasadniczy charakter Funduszu, który będzie mógł służyć także jako źródło finansowania bieżących wydatków emerytalnych nie związanych z problemami demograficznymi.
2. Przekazywanie składek do OFE i ich refundacja
W wyniku reformy ubezpieczeń społecznych z 1999 r. jed‑
na składka na ubezpieczenie społeczne została podzielona na poszczególne ryzyka ubezpieczeniowe (emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe).
Składka na ubezpieczenie emerytalne (19,52% podstawy wymiaru składek) jest dzielona pomiędzy dwa indywidualne konta ubezpieczonych: konto w Funduszu Ubezpieczeń Spo‑
łecznych (filar repartycyjny systemu emerytalnego) i konto w Otwartym Funduszu Emerytalnym (filar kapitałowy). Skład‑
kę po połowie opłacają ubezpieczony i pracodawca.
Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych4 (dalej ustawa o s.u.s.) część składki na ubezpie‑
czenie emerytalne pochodząca ze składki ubezpieczonego, wynosząca 7,3% podstawy wymiaru składki, przekazywana jest przez ZUS do wybranego przez ubezpieczonego otwar‑
tego funduszu emerytalnego. Na koncie prowadzonym przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje składka w wyso‑
kości 12,22% podstawy wymiaru.
Jak dotąd założenie reformy systemu emerytalnego jest takie, że wysokość składki jest ustalona raz na zawsze – do‑
tyczy to zarówno stopy składki na ubezpieczenie emerytalne jaki i podziału składki pomiędzy konto w FUS i konto w OFE.
Na takich założeniach zostały oparte symulacje dotyczące perspektywy zbilansowania dochodów i wydatków systemu emerytalnego. Podział składki w obecnie obowiązujących proporcjach ma zapewnić ubezpieczonym wyższe emerytury (docelowo emerytura będzie w połowie pochodzić z II filaru pomimo, że składka do OFE jest niemal dwukrotnie niższa od składki pozostającej w ZUS) oraz zmniejszyć zakres finansowa‑
nia emerytur przez sektor publiczny.
Przesunięcie części składki do OFE powoduje, że filar kapi‑
tałowy systemu emerytalnego budowany jest „kosztem” ogra‑
niczenia napływu składek do zreformowanego filaru reparty‑
cyjnego, na którym spoczywa ciężar bieżącego finansowania świadczeń. Aby ten koszt nie powodował wzrostu deficytu bu‑
dżetowego zakładano, że ubytek składki zostanie sfinansowa‑
ny poprzez racjonalizację systemu emerytalnego i przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa5.
Procedura wpłacania do FUS składek na ubezpieczenia społeczne przez płatników składek oraz przekazywania przez ZUS składek do OFE jest ściśle określona co do terminów, biegu terminów, wymaganych dokumentów i dodatkowych opłat lub odsetek za opóźnienia w przekazywaniu składek.
Płatnicy składek zobowiązani są do wpłacania składek na ubezpieczenia społeczne za dany miesiąc w następujących terminach:
4 Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.
5 Zob. „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Reforma syste‑
mu emerytalno‑rentowego w Polsce”, Biuro Pełnomocnika Rządu d/a Reformy Zabezpieczenia Społecznego , Warszawa, czerwiec 1997, s. 114.
• jednostki budżetowe, zakłady i gospodarstwa pomoc‑
nicze w rozumieniu przepisów ustawy o finansach pu‑
blicznych6 – do 5 dnia następnego miesiąca;
• osoby fizyczne opłacające składkę wyłącznie za sie‑
bie – do 10 dnia następnego miesiąca;
• pozostali płatnicy – do 15 dnia następnego miesiąca.
Należy zauważyć, że składka na ubezpieczenie emerytalne ma pierwszeństwo przed składkami na pozostałe ubezpiecze‑
nia społeczne. Jeżeli wpłata składek na ubezpieczenia spo‑
łeczne jest niższa od kwoty należnych składek rozliczonych w deklaracji za dany miesiąc kalendarzowy, w pierwszej kolej‑
ności rozlicza się ją na pokrycie należnych składek na fundusz emerytalny i na otwarte fundusze emerytalne.
W przypadku gdy wpłata nie pokrywa w pełni należnych składek na fundusz emerytalny i na otwarte fundusze eme‑
rytalne, rozlicza się ją na częściowe pokrycie każdego z tych funduszy, proporcjonalnie do należnych kwot7.
Przekazywanie składki do otwartego funduszu emerytal‑
nego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinno na‑
stępować niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 15 dni roboczych. Aby termin rozpoczął bieg, płatnik składek musi przesłać do ZUS w tym samym terminie składki wraz z de‑
klaracją rozliczeniową i imiennymi raportami miesięcznymi.
Jeżeli w terminie do 15 dni Zakład nie przekaże do OFE skła‑
dek z przyczyn leżących po jego stronie, to wówczas należne są od Zakładu odsetki. W przypadku gdy przyczyna leży po stronie płatnika składek – ZUS wymierza płatnikowi opłatę dodatkową.
W praktyce ZUS przekazuje w ciągu jednego miesiąca składki do OFE w trzech lub czterech transzach. W okresie 1999 r. – listopad 2009 r. do OFE wpłynęły z ZUS składki na kwotę 134,682 mldzł. Ponadto odsetki za opóźnienia w prze‑
kazaniu składek wyniosły 2,888 mldzł. Jak pokazują dane za‑
warte w tab. 1. kwoty przekazywanych składek są z roku na rok coraz większe. Bieżące składki są przekazywane już bez opóźnień, a wypłacane przez kilka lat wysokie odsetki dotyczą rozliczeń z pierwszych lat wdrażania reformy (brak sprawnego systemu komputerowego utrudniał rejestrację składek i ter‑
minowe ich odprowadzanie do OFE)8.
Jak wyżej wskazano konstrukcja nowego systemu emery‑
talnego powoduje ubytek składek w systemie repartycyjnym.
Budżet państwa gwarantuje wypłatę świadczeń z ubezpie‑
czenia społecznego i zobowiązany jest rekompensować Fun‑
duszowi Ubezpieczeń Społecznych kwoty składek przekaza‑
nych do OFE. W przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujących do 2005 r. środki rekompen‑
sujące składki przekazane do OFE nie były wskazywane jako odrębne źródło przychodów FUS. Status ten został nadany refundacji z dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie art. 224
6 Art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).
7 §12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu postępowania w sprawie rozliczania składek, do poboru których zobowiązany jest Zakład Ubez- pieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 78, poz. 465).
8 Szacuje się, że w całym 2009 r. ZUS zapłaci 175,9 mln zł odsetek od zaległych składek w wysokości 2,3 mld zł za lata 1999–2008, w tym 159 mln zł dotyczy zaległości, które powstały w latach 1999–2003. Za opóźnione przekazywanie składek w bieżącym roku odsetki wyniosą tylko 0,15 mln zł.
pkt 2 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach pu‑
blicznych9. Znowelizowane przepisy ustawy o s.u.s. nakła‑
dają na ministra finansów obowiązek przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 3 dni po przedstawieniu przez Zakład wniosku za‑
wierającego informacje o terminie i wysokości składek prze‑
kazanych do OFE10.
W planach finansowych FUS refundacja składek klasyfiko‑
wana jest jako przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przychód funduszu emerytalnego.
9 Dz.U. Nr 249, poz. 2104.
10 Art. 52 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do‑
dany przez art. 224 pkt 2 lit b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finan‑
sach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104).
3. Refundacja składek przekazanych do OFE w systemie finansowym FUS Dane zawarte w tab. 2 pokazują, ze utrzymuje się w Fun‑
duszu Ubezpieczeń Społecznych nierównowaga pomiędzy wydatkami na świadczenia i wpływami ze składek, wzrasta więc znaczenie poza składkowych źródeł finansowania wy‑
datków FUS.
W latach 1999–2008 udział ogólnej dotacji (wraz z refunda‑
cją składek do OFE) w przychodach FUS wzrósł ponad trzykrot‑
nie. Według planu finansowego na 2010 r. deficyt FUS osiągnie kwotę ponad 60 mld zł. Biorąc pod uwagę fakt, że w 2010 r.
przewidziano także finansowanie wydatków emerytalnych z Funduszu Rezerwy Demograficznej oraz kredyty zaciągane przez ZUS w 2009 r. – rzeczywisty deficyt FUS jest wyższy.
Tab. 1. Składki przekazane do otwartych funduszy emerytalnych w okresie 1999 r. – listopad 2009 r.
Okres Składki i odsetki Składki 0dsetki Średnia podstawa
w zł
OGÓŁEM 137 569 788 554,42 134 681 533 550,03 2 888 255 004,39 1 425,80
Razem rok 1999 2 285 535 490,08 2 262 672 022,30 22 863 467,78 1 327,63
Razem rok 2000 7 603 491 199,72 7 586 389 864,10 17 101 335,62 1 473,73
Razem rok 2001 8 706 881 612,32 8 652 943 742,47 53 937 869,85 1 581,98
Razem rok 2002 9 546 407 203,51 9 490 364 008,64 56 043 194,87 1 270,62
Razem rok 2003 10 274 252 420,05 10 140 515 707,17 133 736 712,88 1 118,99
Razem rok 2004 11 422 490 495,52 11 219 497 959,88 202 992 535,64 1 151,47
Razem rok 2005 14 021 647 210,44 13 405 816 868,03 615 830 342,41 1 227,19
Razem rok 2006 16 155 586 075,85 15 592 622 105,68 562 963 970,17 1 356,23
Razem rok 2007 17 718 887 538,48 17 142 753 485,87 576 134 052,61 1 416,91
Razem rok 2008 20 505 255 463,16 20 030 877 536,23 474 377 926,93 1 729,97
Razem rok 2009 (do końca listopada) 19 329 353 845,29 19 157 080 249,66 172 273 595,63 1 961,76 Źródło: Zakład Ubezpieczeń Społecznych,http://www.zus.pl.
Tab 2. Udział dotacji budżetowej w przychodach FUS (w tys. zł)
Lata Przychody ogółem
Dotacja (łącznie z wpływami rekompensującymi
kwoty składek przekazanych do OFE)
w tym: z tytułu przekazania składek do OFE
Udział dotacji całkowitej w przychodach
ogółem
Udział wpływów rekompensujących
kwoty składek przekazanych do OFE w przychodach ogółem
Udział wpływów rekompensujących
kwoty składek przekazanych do
OFE w dotacji
1999 83 601 111 9 458 966 3 962 672 11,3 4,7 41,9
2000 84 486 538 15 365 959 7 548 152 18,2 8,9 49,1
2001 94 700 479 21 156 969 8 652 944 22,3 9,1 40,9
2002 105 976 545 26 987 896 9 490 364 25,5 9,0 35,2
2003 101 372 909 28 265 311 9 867 983 27,9 9,7 34,9
2004 108 773 282 33 572 173 10 612 950 30,9 9,8 31,6
2005 112 592 190 32 687 523 12 575 416 29,0 11,2 38,5
2006 123 900 568 39 403 809 14 920 385 31,8 12,0 37,9
2007 129 721 007 40 112 278 16 219 292 31,0 12,5 40,3
2008 137 329 987 53 141 449 19 911 481 38,9 14,6 37,5
p.w. 2009* 142 495 376 52 662 797 22 259 514 37,0 15,6 42,3
Plan na 2010* 158 658 408 60 429 853 22 506 203 38,1 14,2 37,2
* Dane na 2009 i 2010 r. według planu finansowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na rok 2010.
Źródła: dla lat 1998–2006 J. Strzelecka „Finansowanie systemu emerytalno‑rentowego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych” w: „System eme‑
rytalny 9 lat po reformie” STUDIA BAS Nr 11, s.133; dane ZUS dla lat 2007–2008
Udział refundacji składek przekazanych do OFE wzrastał w przychodach ogółem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z poziomu 4,7% w 1999 r. do 14,6% w 2008 r. Według przewidy‑
wanego wykonania planu na 2009 r. osiągnie wartość 15,6%, a według planu na 2010 r. spadnie do 14,2%. W omawianym okresie refundacja składek do OFE stanowiła od 31,6% do 49,1% dotacji ogółem, a więc odgrywa znaczącą rolę w poza składkowych źródłach pokrywania wydatków FUS. W perspek‑
tywie finansów całego FUS kwoty składek przekazywanych do OFE stanowią duży ubytek dochodów składkowych.
Instytucja refundacji jest ściśle związana z funkcjonowa‑
niem zreformowanego sytemu emerytalnego dlatego prze‑
analizujemy teraz wpływy i wydatki w ramach funduszu eme‑
rytalnego.
Jak pokazują dane z tab. 3 istnieje wyraźna tendencja do obniżania się udziału składek w wydatkach na świadczenia emerytalne. W pierwszych latach reformy wskaźnik ten wyno‑
sił ponad 70%, zaś w 2008 r. tylko 55,9%. Według przewidywa‑
nego wykonania w 2009 r. spadł do 52,1%, a w planie na 2010 r.
przewiduje się jego dalsze obniżenie do poziomu 51,3%.
Wysokość wpływów ze składek jest głównie uzależniona od czynników zewnętrznych w stosunku do systemu emery‑
talnego tj. poziomu zatrudnienia i wysokości przeciętnego wynagrodzenia, które z kolei determinuje koniunktura gospo‑
darcza. Na liczbę osób opłacających składki mają też wpływ regulacje prawne dotyczące wieku emerytalnego. Wzrost licz‑
by ubezpieczonych i wysoka dynamika wynagrodzeń prze‑
kłada się na wyższe wpływy całego FUS jak i funduszu eme‑
rytalnego. Jednocześnie owo podwyższenie bazy składkowej powoduje także wzrost środków rekompensujących kwoty przekazanych składek do OFE. Spowolnienie gospodarcze z kolei skutkuje spadkiem wpływów ze składek – stąd niewiel‑
ki wzrost refundacji w planie FUS na 2010 r.
Środki przeznaczone na zrekompensowanie kwoty składek przekazanych do OFE wzrastają i ich udział w finansowaniu bieżących świadczeń jest znaczny – przeciętnie pokrywają w 1⁄5 bieżące wydatki na emerytury.
Należy jednak zauważyć, że w latach 2000–2008 udział re‑
fundacji składek do OFE wzrósł tylko o 5 punktów procento‑
wych i był trzykrotnie niższy od spadku udziału składek w fi‑
nansowaniu wydatków (spadek o 15,7 punkta procentowego).
Wpływy funduszu emerytalnego ze składek wraz z refun‑
dacją nie pokrywają wydatków na emerytury, które muszą być finansowane także z innych źródeł: przede wszystkim ze środków pochodzących z dotacji uzupełniającej do FUS, a gdy te są niewystarczające – z kredytów zaciąganych w bankach komercyjnych. O ile w 2001 r. składki wraz z refundacją po‑
krywały wydatki w 90,1%, to w 2008 r. tylko w 79,6%. Dla lat 2009–2010 wskaźnik ten ulegnie dalszemu obniżeniu: odpo‑
wiednio do 75,5% i 73,9%.
Udział innych poza refundacją źródeł finansowania wydat‑
ków na emerytury wyraźnie wzrasta. Przypomnijmy, że w la‑
tach 2002–2006 wydatki na emerytury były finansowane ze środków pochodzących z kredytów komercyjnych. Podobna sytuacja ma miejsce w 2009 r. – Minister Finansów wyraził zgodę na zaciągnięcie kredytów na kwotę 8,65 mld zł. ZUS ma podpisaną umowę o kredyty z bankami na kwotę 5,8 mld zł i przewiduje się, że z pieniędzy pożyczonych od banków ko‑
mercyjnych FUS w 2009 r. sfinansuje świadczenia na kwotę 5,3 mld zł, z czego 3,4 mld będzie przeznaczonych na wydat‑
ki na emerytury i renty a 1,9 mld na pozostałe świadczenia11. W 2010 r. ma być uruchomione jeszcze jedno źródło finanso‑
wania bieżących wydatków na emerytury a mianowicie środ‑
ki pochodzące z Funduszu Rezerwy Demograficznej w wys.
7,5 mld zł.
Przytoczone wyżej dane świadczą o tym, że w latach 2009–2010 rosną koszty funkcjonowania systemu emery- talnego niezwiązane z koniecznością ponoszenia kosztów refundacji składek przekazanych do OFE.
11 Dane za informacjami przekazanymi przez wiceministra pracy i polityki społecznej Marka Buciora na posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej i Rodziny w dniu 1 grudnia 2009 r.
Tab. 3. Wydatki i wpływy funduszu emerytalnego
Wydatki
na emerytury Wpływy ze składek Refundacja składek OFE
Wskaźnik pokrycia wydatków wpływami
ze składek
Wskaźnik pokrycia wydatków przychodami
z refundacji
w tys. zł %
1999 37 795 263 27 842 833 3 962 672 73,7 10,5
2000 40 337 639 28 862 312 7 548 152 71,6 18,7
2001 46 142 334 33 823 124 8 652 944 73,3 18,8
2002 48 978 910 31 603 772 9 490 364 64,5 19,4
2003 52 942 153 34 515 130 9 867 983 65,2 18,6
2004 58 006 533 34 705 437 10 612 950 59,8 18,3
2005 61 017 115 35 936 706 12 575 416 58,9 20,6
2006 69 161 651 39 031 798 14 920 385 56,4 21,6
2007 73 698 182 45 063 490 16 219 292 61,1 22,0
2008 84 120 803 47 018 661 19 911 481 55,9 23,7
p.w. 2009* 95 294 378 49 606 010 22 259 514 52,1 23,4
Plan 2010* 99 456 824 51 030 844 22 506 203 51,3 22,6
* Dane na 2009 i 2010 r. według planu finansowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na rok 2010.
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 1999–2008.
4. Przyczyny wzrostu wydatków na emerytury
Zaobserwowany wzrost wydatków na emerytury wynika z bardzo dużej liczby nowo przyznanych emerytur w latach 2007–2008.
Niepewność co do ostatecznych regulacji prawnych zwią‑
zanych z uprawnieniami do wcześniejszych emerytur przyczy‑
niła się do faktu, że znacznie więcej osób w 2007 r. i w 2008 r.
zdecydowało się przejść na wcześniejsze emerytury, obawia‑
jąc się – niesłusznie – utraty uprawnień w najbliższych latach.
Ponadto okoliczności społeczno‑ekonomiczne takie jak spo‑
wolnienie gospodarcze wraz ze wzrostem zagrożenia utraty zatrudnienia zachęcają do korzystania z praw do świadczeń.
O ile w latach 2005–2006 każdego roku na emerytury prze‑
chodziło niewiele ponad 100 tys. osób, to w 2007 r. nowych emerytur było 215,4 tys., a w 2008 r. odnotowano rekordową liczbę ponad 340 tys. emerytur.
W 2009 r. napływ emerytów do systemu jest niższy niż w roku poprzednim (do końca września ZUS przyznał eme‑
ryturę 200,2 tys. osobom) i w następnych latach liczba nowo przyznanych emerytur będzie zmniejszać się.
Odkładanie terminu wprowadzenia systemu emerytur pomostowych skutkuje wyraźnie większym obciążeniem fi‑
nansowym FUS i budżetu państwa, ale w każdym momencie ich wprowadzania należało spodziewać się zwiększonej liczby osób decydujących się na przejście na emeryturę.
Większe wydatki generują również takie regulacje prawne jak:
• możliwość przechodzenia na wcześniejszą eme‑
ryturę przez mężczyzn urodzonych przed dniem 1 stycznia 1948 r. po osiągnięciu wieku 60 lat i pod warunkiem posiadania 35 lat okresów składkowych i nie składkowych (prawo to zostało przyznane orze‑
czeniem Trybunału Konstytucyjnego). Z prawa tego skorzystało 185,9 tys. mężczyzn podczas, pod czas gdy przewidywano, że emerytur z tego tytułu będzie 103,7 tys.
• możliwość przeliczenia emerytur z uwzględnieniem minimalnej płacy dla osób, które miały okresy zatrud‑
nienia bez udowodnionej wysokości wynagrodzeń;
• pobieranie emerytur przez osoby, które nie rozwiązały umowy o pracę (koszt tego rozwiązania jest szacowa‑
ny na 600–700 mln zł12).
Ponadto obniżenie składki rentowej powoduje wzrost kwoty bazowej, co skutkuje wzrostem świadczeń.
12 Źródło jak w przyp. 11.
5. Fundusz rentowy a deficyt FUS Zwróćmy też uwagę, że choć za wysoki deficyt w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odpowiada przede wszystkim sys‑
tem emerytalny, to od 2008 r. także system rentowy generuje konieczność zwiększonego zasilania FUS środkami budżetu państwa, co pokazują dane zawarte w tab. 5.
Tab. 5. Różnica pomiędzy wydatkami a wpływami ze składek funduszu emerytalnego i fundusze rentowego w la- tach 2004–2010
Fundusz emerytalny (różnica pomiędzy wydatkami a wpływami
ze składek)
Fundusz rentowy (różnica pomiędzy wydatkami a wpływami
ze składek) w tys. zł
2004 ‑24 087 732 ‑7 339 532
2005 ‑24 783 244 ‑5 262 109
2006 ‑31 506 065 ‑2 344 659
2007 ‑32 725 565 771 252
2008 ‑37 785 061 ‑14 243 175
p.w. 2009* ‑45 688 368 ‑15 607 281
Plan na 2010* ‑48 425 980 ‑16 830 918
* Dane na 2009 i 2010 r. według planu finansowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na rok 2010.
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 2004–
–2008.
Wzrost różnicy pomiędzy wydatkami a wpływami ze skła‑
dek w funduszu rentowym spowodowała decyzja o obniże‑
niu składki rentowej z 13% do 6% podstawy wymiaru, którą podjęto bez poszanowania stabilności finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Operacji tej dokonano w dwóch terminach: od 1 lipca 2007 r. składka wynosiła 10%, a od dnia 1 stycznia 2008 r. została obniżona o 4 punkty procentowe.
Dzięki przeprowadzonej w 1997 r. reformie od 2000 r. spada liczba przyznawanych po raz pierwszy rent z tytułu niezdolno‑
ści do pracy. Bieżący wpływ składek w coraz większym stopniu pokrywał wydatki na renty. W 2006 r. wskaźnik ten wyniósł już 91,8%, a w 2007 r. – wpływy ze składek były wyższe niż wydat‑
ki. W 2008 r. nastąpił gwałtowany spadek wskaźnika pokrycia wydatków ze składek z 102,3% do 60,4%. W roku tym zabrakło ponad 14,2 mld zł na finansowanie rent, według przewidy‑
wanego wykonania w 2009 r. – różnica pomiędzy wydatkami a wpływami ze składek wyniesie ponad 15,6 mld zł, a według planu na 2010 r. – wzrośnie do 16,8 mld zł. W efekcie wskaźnik pokrycia wydatków na renty wpływami ze składki rentowej ukształtuje się w 2010 r. na poziomie 56,8%.
Tab. 4. Liczba świadczeniobiorców, którym przyznano emeryturę lub rentę w latach 2001–2008 (w tys.)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ogółem
z tego osoby, którym przyznano: 247,2 244,8 254,4 275,0 224,0 221,9 312,5 425,5
emerytury 93,7 108,5 122,0 143,2 103,9 103,9 215,4 340,5
renty z tytułu niezdolności do pracy 85,9 71,2 67,9 59,7 52,4 50,2 50,1 45,6
renty rodzinne 67,6 65,1 64,5 72,1 67,7 67,8 47, 0 39,4
Źródło: „Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2008 r.”, ZUS, Warszawa 2009.
6. Perspektywy finansowe funduszu emerytalnego
Nowy system emerytalny prowadzi do ograniczenia ryzy‑
ka niewypłacalności systemu emerytalnego w długim okresie poprzez dostosowanie go do zmian demograficznych i spo‑
łeczno‑ekonomicznych, ale dojście do modelu docelowego wymaga długiego okresu przejściowego, w którym wydatki systemu emerytalnego muszą być pokrywane środkami z bu‑
dżetu państwa. Refundacja składek przekazywanych do OFE stanowi systemowo zaplanowany deficyt i dopóki nie zostaną zrealizowane zobowiązania starego systemu emerytalnego, ubytek składek będzie negatywnie wpływał na finanse fundu‑
szu emerytalnego i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Wszystkie długoterminowe prognozy przychodów i wy‑
datków funduszu emerytalnego wskazywały na długo utrzy‑
mujący się deficyt roczny funduszu, jednak porównanie ostat‑
niej prognozy ZUS z 2006 r. z prognozami przygotowanymi w 1998 r. wskazuje, że deficyt systemu emerytalnego jest wyż‑
szy niż planowano.
Według długoterminowej prognozy z 2006 r. obejmującej okres od 2008 r. do 2050 r. deficyt w finansowaniu świadczeń emerytalnych we wszystkich trzech wariantach będzie wzra‑
stał do 2030 r. i następnie zacznie spadać, ale w 2050 r. saldo roczne funduszu emerytalnego będzie ujemne13.
Prognoza długoterminowa jest już nieadekwatna do obec‑
nie obowiązującego stanu prawnego, podobnie jak pięciolet‑
nia prognoza wpływów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na lata 2009–201314. Aktualizacja prognoz dłu‑
goterminowej i pięcioletniej, uwzględniających ograniczenie przechodzenia na wcześniejsze emerytury, wskaże jak regu‑
lacje te zmienią perspektywy finansowe funduszu emerytal‑
nego i FUS.
WNIOSKI
1. Rekompensowanie składek przekazywanych do OFE jest systemowym kosztem reformy emerytalnej, albowiem podział składki jest trwałym elementem nowego systemu emerytal‑
nego. Koszt ten w sytuacji opóźnienia działań racjonalizują‑
cych system emerytalny i kryzysu finansów publicznych tylko wyraźniej się uwidocznił.
2. Zwiększone koszty funkcjonowania systemu emerytalne‑
go wynikają ze wzrostu wydatków, które muszą być pokryte dotacją uzupełniającą z budżetu państwa lub innymi źródłami stanowiącymi przychód FUS, a nie ze wzrostu środków rekom‑
13 Zob. „Prognozy wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2050 roku”, http://www/zus.pl.
14 Zob. „ Prognoza wpływów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na lata 2009–2013”, http://www/zus.pl.
pensujących kwoty składek przekazanych do OFE. Kwoty dotacji uzupełniającej do FUS są wyższe niż kwoty refundacji składek.
3. W latach 2008–2009 nałożyły się na siebie czynniki ze‑
wnętrzne (spowolnienie gospodarcze) i wewnętrzne (regula‑
cje prawne) systemu emerytalnego powodujące wzrost wy‑
datków na emerytury. Mogą mieć one przejściowy charakter albowiem, w system emerytalny zostały już wprowadzone regulacje obniżające koszty funkcjonowania systemu emery‑
talnego (likwidacja wcześniejszych emerytur), ale pozytywne skutki – podobnie jak w przypadku reformy systemu rento‑
wego z 1997 r. – dopiero zaczną się uwidaczniać w najbliż‑
szych latach.
Obniżenie kosztu funkcjonowania systemu emerytalnego w krótkim okresie można osiągnąć poprzez zmianę regulacji nie naruszających konstrukcję systemu (np. likwidacja moż‑
liwości pobierania emerytury bez konieczności rozwiązania stosunku pracy). W perspektywie długoterminowej duże oszczędności przyniesie wyrównanie wieku emerytalnego ko‑
biet i mężczyzn.
4. Propozycja zmiany proporcji podziału składki emerytal‑
nej pomiędzy konto w FUS a konto w OFE stanowi daleko idącą modyfikację systemu emerytalnego, wykraczającą poza zwy‑
kłe uelastycznienie regulacji. W perspektywie długookresowej zmniejszenie składki odprowadzanej do OFE może skutkować obniżeniem emerytur i przesunie ciężar finansowania emery‑
tur na sektor publiczny. Nie zostaną więc zrealizowane ważne cele społeczne i makroekonomiczne reformy emerytalnej.
Przeciwko zmianie proporcji podziału składki na ubezpiecze‑
nie emerytalne przemawiają także następujące okoliczności:
• zasady określające sposób funkcjonowania systemu emerytalnego powinny być stabilne, nie podlegają‑
ce koniunkturalnym wahaniom, albowiem ich ciągłe zmiany podważają zaufania obywateli do państwa a ponadto utrudniają ubezpieczonym zrozumienie nowego systemu i racjonalne podejmowanie decyzji;
• nie została jeszcze zakończona budowa systemu emerytalnego (brak ustawy o funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych), a pierwsze dożywotnie eme‑
rytury kapitałowe będą wypłacane dopiero od 2014 r.
Trudno więc o całościową ocenę funkcjonowania sys‑
temu emerytalnego. Niewykluczone, że system będzie wymagał poważnych korekt, ale podejmowanie obec‑
nie działań o charakterze zmian systemowych pod wpływem bieżących trudności finansowych wydaje się niewskazane.
5. W skali finansów całego Funduszu Ubezpieczeń Społecz‑
nych bardzo niekorzystna była decyzja o obniżeniu składki na ubezpieczenie rentowe, która spowodowała nagły bardzo duży uszczerbek dochodów i konieczność uzupełnienia ich dotacją z budżetu państwa. Wydaje się, że w podniesieniu składki rentowej tkwią największe możliwości szybkiej popra‑
wy kondycji finansowej FUS.
1. Źródła finansowania systemu emerytalnego z budżetu państwa Dofinansowanie sytemu emerytalnego z budżetu państwa obejmuje dwa główne źródła: dotację budżetową oraz refun‑
dację składek przekazywanych przez ZUS do OFE1.
W ujęciu rachunkowym dotacja ujmowana jest jako wyda‑
tek budżetowy, którego pokryciem są dochody budżetowe (głównie podatkowe). Tym samym dotacja budżetowa dla FUS wpływa na pozycję corocznego deficytu budżetowego.
Refundacja składek do OFE traktowana była jako część do‑
tacji budżetowej do 2004 r.2. W okresie 1999–2004 udział kwot refundacji w ogólnej wysokości dotacji przekazywanej do FUS wynosił średnio 39%. Od 2004 r. refundacja składek przekazy‑
wanych przez ZUS do OFE zapisywana jest jako rozchód bu‑
dżetu państwa, co powoduje, iż jej kwota nie obciąża deficytu budżetowego. Jako źródło finansowania tej pozycji rozcho‑
dów w budżecie państwa wskazuje się przychody z prywaty‑
zacji majątku Skarbu Państwa. Ich brak lub niski poziom (tj.
niewystarczający do pokrycia zaplanowanej pozycji rozcho‑
dów) w danym roku powoduje jednak konieczność zdobycia wymaganych środków w wyniku zaciągnięcia długu Skarbu Państwa (patrz rys. 1).
Takie ujęcie rachunkowe refundacji składek do OFE, które‑
go kontynuację zapewniła nowelizacja ustawy o finansach pu‑
blicznych z 2009 r.3, nie jest jednak zgodne z przyjętą przez Eu‑
rostat metodologią liczenia deficytu i długu sektora instytucji
1 Zasady przekazywania przez ZUS składek do OFE oraz proces ich refundacji z budżetu państwa zaprezentowany został w pierwszej części analizy.
2 Pozycję refundacji związanej z reformą systemu ubezpieczeń społecznych zapisano odrębnie po raz pierwszy w ustawie budżeto‑
wej na 2004 rok powołując się na ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r.
o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Pań‑
stwa na cele związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 106, poz. 673 oraz z 2000r. nr 31, poz. 383).
W art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (Dz.U.
z 2005 r. nr 249. poz. 2104) wprowadzono formalny przepis określa‑
jący, iż do rozchodów budżetowych zaliczane są płatności wynikają‑
ce z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa.
3 Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1240
rządowych i samorządowych (general government sector)4. Po‑
woduje to, iż w ramach sprawozdawczości unijnej (Aktualiza‑
cja Programu Konwergencji) refundacja składek do OFE, jako główna część tzw. kosztów netto reformy emerytalnej5, trakto‑
wana jest jako wydatek budżetu państwa powiększający jego deficyt oraz zadłużenie. W ten sposób liczony wskaźnik defi‑
cytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych stanowi podstawę do oceny realizacji przez Polskę kryteriów konwergencji ustanowionych w Traktacie z Maastricht.
Rysunek 1. Rachunkowe ujęcie ewidencji źródeł finanso- wania systemu emerytalnego z budżetu państwa
DOCHODY WYDATKI
PODATKI
DOTACJA DO FUS KOSZTY OBSŁUGI DŁUGU
PRZYCHODY ROZCHODY
PRZYCHODY
Z PRYWATYZACJI REFUNDACJA
SKŁADKI DO OFE**
PRZYCHODY Z EMISJI SPW*
* SPW – skarbowe papiery wartościowe
** W budżecie państwa pozycja ta nosi nazwę Reforma systemu ubezpieczeń społecznych
4 Zmiany wynikają z decyzji Eurostatu z marca 2004 r. dotyczącej wykluczenia OFE z sektora general government. Do marca 2007 r. obo‑
wiązywał okres przejściowy, w którym Polska mogła traktować OFE jako część sektora. Wymagane było jednak, aby wskaźniki budżetowe (deficyt i dług sektora general government) podawane były zarówno z OFE jak i z wyłączeniem OFE.
5 Koszty netto reformy emerytalnej obejmują łącznie refundację z budżetu państwa składek do OFE oraz koszty obsługi długu wynika‑
jącej z dodatkowej emisji długu związanej z przeprowadzona reformą emerytalną.
Kamilla Marchewka‑Bartkowiak Część II
System emerytalny a dług publiczny
Część drugą poświęcono analizie źródeł finansowania systemu emerytalnego z budżetu państwa. Zaprezentowano strukturę oraz konsekwencje przyjętych obecnie zasad pokrywa‑
nia kosztów reformy emerytalnej w wyniku zaciągania długu Skarbu Państwa. W ostatnim punkcie autorka przedstawiła różnice pomiędzy długiem jawnym i długiem ukrytym oraz zaproponowała własną konstrukcję wskaźnika państwowego długu publicznego z wyłącze‑
niem długu emerytalnego w świetle pojawiających się w ostatnim czasie propozycji nowego ujęcia rachunkowego długu publicznego w Polsce.
2. Warianty finansowania refundacji składki do OFE
Przyjęcie w polskiej klasyfikacji budżetowej rozwiąza‑
nia, w którym rozchody z tytułu refundacji składek przeka‑
zywanych przez ZUS do OFE finansowane są z przychodów z prywatyzacji odpowiadają po części założeniom reformy systemu ubezpieczeń społecznych6. W ten sposób usank‑
cjonowano optymalny model finansowania refundacji, który bezpośrednio opiera się na międzypokoleniowym transferze oszczędności i inwestycji, który można nazwać wariantem rozwoju inwestycyjnego (rys. 2). Jest to oczywiście sytuacja idealna, w której uzyskane środki ze sprzedaży majątku pań‑
stwowego, zbudowanego przez rodziców i dziadków (nie skonsumowanego na bieżące wydatki, czyli stanowiącego oszczędności publiczne) generują oszczędności prywat‑
ne przeznaczone na przyszłe emerytury dzieci. Aby jednak środki te przynosiły „wartość dodaną” inwestowane powinny być przez instytucje nimi zarządzające (PTE) w instrumen‑
ty pozaskarbowe (głównie papiery wartościowe przedsię‑
biorstw), stanowiąc źródło inwestycji i rozwoju dla kolejnych pokoleń.
Rysunek 2. Dwa skrajne warianty finansowania refunda- cji składek do OFE
WARIANT ROZWOJU
INWESTYCYJNEGO WARIANT
SPIRALI ZADŁUŻENIA PRZYCHODY Z PRYWATYZACJI
= OSZCZĘDNOŚCI PUBLICZNE ZACIĄGANIE DŁUGU SKARBU PAŃSTWA (EMISJA OBLIGACJI
SKARBOWYCH)
REFUNDACJA SKŁADEK DO OFE
= OSZCZĘDNOŚI PRYWATNE REFUNDACJA SKŁADEK DO OFE
INWESTYCJE AKTYWÓW OFE W POZASKARBOWE PAPIERY WARTOŚCIOWE
AKTYWA OFE INWESTOWANE W OBLIGACJE
SKARBOWE NA RYNKU
INWESTYCJE I ROZWÓJ GOSPODARCZY DLA BIEŻĄCYCH I PRZYSZŁYCH
POKOLEŃ
ROLOWANIE DŁUGU SKARBU PAŃSTWA W PRZYSZŁOŚCI W CELU WYKUPU OBLIGACJI
Z PORTFELI OFE
Niestety podjęty w praktyce od 2004 r. proces prywatyza‑
cji ulegał systematycznemu osłabieniu, co spowodowało, że z każdym kolejnym rokiem zmniejszał się stopień pokrycia przychodami z tego tytułu wymaganej wielkości refunda‑
cji składek do OFE, z prawie 70% w 2004 r. do średnio 5,4%
w latach 2006–2008 (wykres 1). Od 2009 r. wprawdzie proces prywatyzacji uległ przyspieszeniu (przychody z prywatyzacji wg danych Ministerstwa Skarbu Państwa na początek grud‑
nia 2009 r. wyniosły 6,2 mld zł, z kolei prognoza na 2010 r.
6 Rachunkowe ujęcie założonych w ten sposób przepływów pie‑
niężnych niejednokrotnie był jednak kwestionowany m.in. w anali‑
zach do wykonania budżetu opracowywanych przez NIK.
to 25 mld zł), jednak należy dodatkowo uwzględniać nowy prawnie ustalony podział przychodów z tego tytułu, czyli obowiązek przekazywania 40% przychodów z prywatyzacji brutto na Fundusz Rezerwy Demograficznej7, który z zało‑
żenia stanowić powinien zabezpieczenie wypłacalności dla FUS (I filar) związane z procesem starzenia się społeczeństwa polskiego8.
Wykres 1. Stopień pokrycia corocznej kwoty refundacji składek do OFE z przychodów z prywatyzacji (w %)
69,8
22,2
2,7
8,6
5,0 0,0
10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
2004 2005 2006 2007 2008
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
W tej sytuacji koniecznym stało się zwiększenie znaczenia finansowania refundacji składek do OFE poprzez zaciągnię‑
cie długu przez Skarb Państwa w wyniku dodatkowej emi‑
sji obligacji skarbowych na rynku finansowym. Niski udział przychodów z prywatyzacji w pokryciu refundacji w ostat‑
nich latach spowodował, iż zaczął dominować w Polsce drugi z przedstawionych wariantów finansowania systemu emerytalnego, czyli spirala zadłużenia. Proces ten wzmac‑
nia bowiem dodatkowo fakt, iż PTE, w ramach nałożonych limitów inwestycji aktywów OFE9, w praktyce w 60%–70%
wybierają obligacje skarbowe jako instrument lokacyjny (wykres 2).
7 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 14 poz. 75).
8 Więcej na ten temat w: K. Marchewka‑Bartkowiak, Fundusz Re- zerwy Demograficznej, INFOS BAS nr 20(44)/2008
9 Podstawowe limity wyznaczają maksymalnie 40%‑we ograni‑
czenie inwestycji aktywów OFE w akcje giełdowe oraz 5%‑we ogra‑
niczenie lokaty za granicą. W kwietniu 2009 r. Komisja Europejska zło‑
żyła wniosek do Trybunału Sprawiedliwości UE zaskarżając ostatnie z powyższych ograniczeń dot. lokat zagranicznych. Zgodnie z uzasad‑
nieniem zawartym we wniosku KE limit w wysokości 5 proc. łącznej wartości inwestycji nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności i od‑
powiedni dla ochrony interesów członków OFE.
Limity inwestycyjne określone zostały w ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U.
z 2004 r. nr 159, poz. 1667 oraz z 2005 r. nr 143, poz. 1202 i nr 183, poz. 1538) oraz w aktach wykonawczych Rady Ministrów.
Wykres 2. Obligacje skarbowe w aktywach OFE
0 20 40 60 80 100 120 140 160
2004 2005 2006 2007 2008
w mld zł
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
%
aktywa netto OFE portfele obligacji skarbowych OFE udział obligacji skarbowych w aktywach OFE
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
Porównując powyższe dwa wariantu niestety trzeba przy‑
znać, iż zbliżamy się do rozwiązania skrajnie niekorzystnego, któ‑
ry wywoła prędzej czy później eksplozję zadłużenia Skarbu Pań‑
stwa, a dalej całego państwowego długu publicznego. Należy bowiem zakładać, iż koszty wprowadzonej reformy emerytalnej (w tym refundacja składek do OFE) nie będą spadać. W związku z powyższym należy podjąć działania w celu modyfikacji istnie‑
jącego obecnie w praktyce modelu pośredniego finansowania refundacji składek do OFE (rys. 3). Wariant pośredni zakłada dwutorowy proces finansowania refundacji, czyli przychody z prywatyzacji oraz przychody z emisji obligacji skarbowych. Ce‑
lem zmian powinno być przede wszystkim zwiększenie poten‑
cjału inwestycyjnego portfeli aktywów OFE oraz ograniczenie kosztów obsługi zaciąganego w omawianym aspekcie długu.
Rysunek 3. Wariant pośredni finansowania refundacji składek do OFE oraz proponowane rozwiązania
PRZYCHODY
Z PRYWATYZAJI PRZYCHODY Z EMISJI
OBLIGACJI SKARBOWYCH
REFUNDACJA SKŁADEK DO OFE
ZDEFINIOWANIE PORTFELA BAZOWEGO OFE Z PODWYŻSZONYM LIMITEM INWESTYCJI W INSTRUMENTY
POZASKARBOWE
EMISJA OBLIGACJI SKARBOWYCH SKIEROWANYCH BEZPOŚREDNIO DO OFE
W pierwszym przypadku należy dążyć do zmiany limitów inwestycyjnych OFE, aby środki te mogły dalej finansować inwestycje komercyjne, pobudzając gospodarkę. Oczywiście należy zdawać sobie sprawę z istnienia ryzyka związanego z tym procesem, ale zagrożenie wzrostem w przyszłości ryzy‑
ka refinansowania oraz ryzyka rynkowego portfela zadłuże‑
nia Skarbu Państwa wydaje się zdecydowanie wyższe (samo zmniejszenie podaży SPW obniżyłoby presję m.in. na zmiany rynkowych stóp procentowych).
Z kolei w zakresie finansowania refundacji długiem Skarbu Państwa należy zwrócić większą uwagę na konieczność sta‑
bilizacji kosztów jego obsługi (stanowiące wydatek budżetu państwa pokrywany z podatków) oraz ryzyka portfela zadłu‑
żenia. Jednym ze sposobów jest ograniczenie wpływu zmien‑
ności rynku finansowego i fluktuacji m.in. stóp procentowych, poprzez bezpośrednią emisję specjalnie skonstruowanych w tym celu obligacji skarbowych przeznaczonych tylko dla OFE. Oczywiście obligacje te zakupywane powinny być przez PTE tylko jako element stabilizujący portfel, a nie jako docelo‑
wy i główny instrument inwestycyjny. Przykłady takich obliga‑
cji spotykane są w praktyce międzynarodowej10.
3. Dług jawny a dług ukryty
Za główną przyczynę wzrostu tzw. ukrytego długu Skarbu Państwa w Polsce należy przyjąć, podobnie jak w większo‑
ści państw, postępujący proces starzenia się społeczeństwa.
Dług ten nie jest oficjalnie wliczany do wskaźnika jawnego długu publicznego ani w Polsce (państwowy dług publiczny) ani w wielu innych krajach11. Dług jawny obejmuje przede wszystkim zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych oraz zaciągniętych kredytów i pożyczek.
Z kolei wysokość długu ukrytego wynika z łącznej sumy składek płaconych na ubezpieczenia społeczne przez oby- wateli, które to składki obecnie finansują wypłatę bieżących emerytur (głównie z FUS). Jednocześnie jednak ich łączna wartość stanowi zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty emerytury osobie płacącej składkę. Jednym z wyznaczników wzrostu tego długu jest powiększająca się skala dofinansowa‑
nia systemu emerytalnego z budżetu państwa.
Wprowadzona w 1999 r. reforma systemu emerytalnego wpłynęła przede wszystkim na spowolnienie przyrostu dłu‑
gu ukrytego, ale nie mogła spowodować jego obniżenia lub likwidacji. Pokrywanie długu ukrytego z budżetu państwa było oczywiście wliczone w długoterminowe koszty przepro‑
wadzonej reformy. Jednakże praktyka pokazuje, iż z czasem zmieniały się założenia co do sposobu ich finansowania. Nale‑
ży bowiem wyraźnie stwierdzić, iż coroczna kumulacja deficy‑
tów budżetu państwa (tym samym brak możliwości wygene‑
rowania nadwyżki budżetowej skierowanej na finansowanie FUS) oraz niski poziom realizacji procesów prywatyzacyjnych spowodowały sytuację, iż podstawowym źródłem pokrycia z budżetu państwa ukrytego długu emerytalnego staje się jawny dług Skarbu Państwa. Sytuację tą można pokazać na przykładzie dwóch wskaźników, tj. relacji dotacja budżetowa do FUS/deficyt budżetowy oraz refundacja składek do OFE/
potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa.
W pierwszym przypadku należy wskazać, iż od 2004 r. je‑
dynie w latach 2007–2009 poziom dotacji do FUS przekroczył poziom deficytu budżetowego. W pozostałym analizowanym okresie sytuacja była odwrotna. Wskazuje to, iż tylko ta część dotacji powyżej deficytu pokryta była z dochodów podat‑
kowych, pozostała część (odpowiadająca kwocie deficytu) sfinansowana została poprzez zaciągnięcie długu (wykres 3).
Wskaźnik ten pokazuje zatem, że im niższy będzie deficyt
10 Są to tzw. obligacje Buchanana. Obecnie wiele krajów rozważa wprowadzenie obligacji skarbowych, których konstrukcja dostoso‑
wana byłaby do długoterminowego ryzyka portfelowego OFE, czyli w oparciu o tzw. wskaźnik długowieczności (tzw. longevity bonds) lub indeksowany w stosunku do zmian wzrostu gospodarczego.
11 Choć dyskusje na ten temat prowadzone są od lat na forum międzynarodowym w aspekcie reform systemów rachunków narodo‑
wych ESA oraz SNA.
budżetowy tym większa część dotacji do FUS pokrywana będzie z bieżących wpływów podatkowych, a nie w wyniku emisji obligacji skarbowych, których wykup obciąży przyszłe pokolenia. Wniosek jest zatem prosty, przy założeniu koniecz‑
ności corocznego przekazywania dotacji budżetowej do FUS, w celu zapewnienia jego gwarantowanej przez Skarb Państwa wypłacalności, należy reformować budżet (głównie wydatki budżetowe), aby zdecydowanie obniżać deficyt budżetowy.
Wykres 3. Dotacja budżetowa do FUS a deficyt budżetu państwa (w mld zł)
41,4
28,4 25,1
16
52,2
23 20,1
23,9
33,2 30,4
37,9
24,3 27,2
24,5
0 10 20 30 40 50 60
2004 2005 2006 2007 2008 pw 2009 prognoza
2010 deficyt budżetowy dotacja budżetowa do FUS
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów
Przypomnieć jednak należy, iż deficyt budżetu państwa nie jest jedynym składnikiem tzw. potrzeb pożyczkowych netto (PPN)12, czyli wielkości rocznego zapotrzebowania bu‑
dżetu państwa na zewnętrzne finansowanie. To właśnie PPN wyznaczają kwotę przyrostu długu Skarbu Państwa w danym roku (plus ewentualne finansowanie z innych źródeł przycho‑
dów, jak prywatyzacja). Wskaźnik PPN w wielu krajach równa się po prostu rocznemu deficytowi budżetu, ale w Polsce PPN obejmuje także kilka innych pozycji przychodów i rozchodów budżetu. Na uwagę zasługują szczególnie rozchody z tytułu refundacji składek do OFE.
Tabela 1. Refundacja składek do OFE, deficyt budżeto- wy, PPN
w mld zł
lata
PPN łącznie Deficyt budżetowy
Refundacja składek
do OFE
Udział refundacji składek do OFE w PPN
(%)
2004 39,7 41,4 10,6 26,7
2005 42,5 28,4 12,6 29,6
2006 44,9 25,1 14,9 33,2
2007 33,9 16 16,2 47,8
2008 39,2 24,3 19,9 50,8
pw 2009 57 27,2 22,2 38,9
prognoza
2010 82 52,2 22,5 27,4
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Fi‑
nansów
12 Z kolei potrzeby pożyczkowe brutto obejmują potrzeby po‑
życzkowe netto plus refinansowanie długu.
W tabeli wskazano zarówno nominalny poziom łącznych potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa, jak i dwa klu‑
czowe jego składniki oraz procentowy udział refundacji skła‑
dek do OFE w PPN. W całym badanym okresie 2004–2010 (pro‑
gnoza) wskaźnik średniego udziału refundacji w PPN wynosi 35,3%. Na szczególną uwagę zasługuje m.in. okres 2007–2008, kiedy to poziom finansowania (głównie w wyniku zaciągnięte‑
go długu) deficytu budżetowego i refundacji składek do OFE wyniósł niemal po połowie. W wariancie optymalnym na kolej‑
ne lata można zatem przyjąć, iż zrównoważenie budżetu pań‑
stwa (czyli eliminacja deficytu budżetowego) oraz utrzymanie tempa prywatyzacji na poziomie pokrywającym w całości zapotrzebowanie na refundację składek do OFE, spowodowa‑
łoby praktycznie redukcję PPN, czyli stabilizację długu Skarbu Państwa. Powyższe rozwiązania są możliwie do zastosowania tylko w wyniku kompleksowej reformy budżetu państwa.
W ostatnim czasie pojawiają się jednak postulaty zmian w rachunkowym ujęciu wskaźnika państwowego długu pu‑
blicznego (PDP), którego ograniczenia (progi ostrożnościo‑
we), stanowią kluczową ustawową regułę budżetową w Pol‑
sce. Propozycje te dotyczą m.in. wprowadzenia wskaźnika długu publicznego netto (po odliczeniu aktywów OFE)13, czy ustalenia wskaźnika nieemerytalnego długu publicznego14 (najpierw ujawniając dług ukryty w całości wskaźnika zadłu‑
żenia publicznego), którego podstawę stanowiłby dług jawny powiększony o część gwarancji Skarbu Państwa po odjęciu obligacji Skarbu Państwa (z terminem poniżej 10 lat) znajdują‑
cych się w portfelach OFE.
Propozycje te, uwzględniają oczywisty fakt, iż reforma sys‑
temu emerytalnego w Polsce (stanowiąca modelowe rozwią‑
zanie dla innych państw) niesie za sobą koszty dla budżetu państwa, ale są one niewspółmiernie niższe od obciążeń, jakie wystąpiłyby gdyby reform tych nie było.
Jednakże zaproponowane wskaźniki mogą budzić kontro‑
wersje, dotyczące szczególnie ich wybiórczego charakteru.
Po pierwsze, wskaźnik długu netto, stosowany jest w prak‑
tyce budżetowej, ale jako różnica pomiędzy pasywami (zo‑
bowiązaniami) a aktywami (należnościami) bilansu państwa (w tym z rozróżnieniem na aktywa finansowe i niefinansowe).
Wyłączenie zatem aktywów OFE (które nie są także formalnie zaliczane do środków publicznych) stanowiłoby wyraźny błąd metodologiczny.
Po drugie, jednorazowe ujawnienie tzw. zobowiązań ukry‑
tych Skarbu Państwa tylko w zakresie systemu emerytalnego, byłoby zabiegiem częściowym, gdyż zobowiązania ukryte (pozabilansowe) mają szerszy zasięg i obejmują także zobo‑
wiązania z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa (planowany na 2010 rok ich poziom to 110 mld zł)15. Niemożność wykazania zobowiązań pozabilansowych wynika przede wszystkim z faktu przyjęcia w Polsce kasowej metody
13 J. Jankowiak, Czas na zarządzanie kryzysem finansów publicz- nych, Rzeczpospolita z dnia 18 listopada 2009 r.
14 M. Góra, A. Chłoń Domińczak, M. Bukowski, Droga wyjścia dla zmian w nowym systemie emerytalnym w zakresie OFE, Gazeta Wybor‑
cza z dnia 2 grudnia 2009r.
15 Zakres zobowiązań potencjalnych (contingent liabilities) obej‑
muje dodatkowo podział na zobowiązania implicite i explicite. Wię‑
cej na ten temat w: K. Marchewka‑Bartkowiak, Gwarancje i poręczenia państwowe – analiza doświadczeń międzynarodowych i polskich, Mate‑
riały i Studia NBP nr 214, NBP, Warszawa 2006
ewidencji rachunkowej budżetu państwa (czyli w momencie zapłaty, a nie z chwilą powstania zobowiązania).
Biorąc jednak pod uwagę samą ideę tych propozycji oraz uwzględniając przeprowadzoną powyżej analizę problema‑
tyki długu ukrytego i jawnego, można by rozważyć konstruk‑
cję wskaźnika PDP, odejmując od niego wartość nominalną wszystkich bieżących i jawnych zobowiązań (długu) Skarbu Państwa w danym roku, wynikających z wprowadzonej refor‑
my emerytalnej (dług emerytalny):
Dług emerytalny (t dla 2010 rok) = kwota dotacji budżeto‑
wej do FUS w okresie t (w części kwoty deficytu budżetowe‑
go w okresie t) + kwota refundacji składki do OFE w okresie t (w części niepokrytej z przychodów z prywatyzacji w okre‑
sie t) + wartość nominalna obligacji skarbowych wchodzących w skład aktywa OFE w okresie t (dla t+1 pozycja ta stanowi różnicę między t+1 a t).
Oznacza to, iż w 2010 r. dług emerytalny wyniósłby:
Dług emerytalny 2010 (na koniec roku) = 38 mld
(łączna wartość planowanej dotacji) + 0 mld
(przyjmując, że planowana refundacja w wysokości 22 mld zł w całości pokryta zostanie z planowanych przychodów
z prywatyzacji w wysokości 25 mld zł) + 110 mld zł
(wartość nominalna obligacji skarbowych w OFE – przyjęto wartość orientacyjną – dane na październik 2009 r.)
= 148 mld zł
Państwowy dług publiczny (z wyłączeniem długu emery‑
talnego) = Państwowy dług publiczny (PDP) – Dług emerytal‑
ny (DE)
Państwowy dług publiczny (z wyłączeniem długu emery‑
talnego) mógłby zatem stanowić podstawę do obliczania pro‑
gów ostrożnościowych.
Dane z projektu budżetu państwa:
PDP (prognoza dla 2010 r.) = wartość nominalna 739,1 mld zł, czyli 54,7% PKB
Po podstawieniu powyższych danych:
PDP (z wyłączeniem DE) dla 2010 r. = 739,1 mld – 148 mld = 589,1 mld, czyli 43,6% PKB
Należy jednocześnie zwrócić uwagę na następujące zało‑
żenia:
• tak wyraźny spadek w pozycji „PDP po wyłączeniu DE”
nastąpi tylko w 2010 r., w kolejnych latach wliczana bę‑
dzie bowiem jedynie różnica w wartości nominalnych obligacji skarbowych wchodzących w skład aktywów OFE,
• pozycja „dotacja budżetowa do FUS w części stanowią‑
cej poziom deficytu budżetowego” musi przyjmować wartość minimalną równą 0 w sytuacji zrównoważe‑
nia budżetu państwa (deficyt = 0), dlatego ewentu‑
alne wypracowanie nadwyżki budżetowej powinno zmniejszać poziom samej dotacji,
• refundacja składek do OFE wliczana do powyższego równania będzie tylko w kwocie nie pokrytej z przy‑
chodów z prywatyzacji, co oznacza, iż w sytuacji niewykonania w części procesu prywatyzacyjnego, poziom dodatkowego długu konieczny wówczas do zaciągnięcia będzie odliczony od PDP,
• należy także zaznaczyć, iż wskaźnik długu emerytal‑
nego nie może przyjąć wartości ujemnej. W skrajnej (aczkolwiek docelowej) sytuacji może wynieść 0, kie‑
dy w danym roku deficyt budżetowy = 0 (czyli dotacja budżetowa do OFE będzie pokryta tylko z dochodów podatkowych), gdy refundacja składek do OFE będzie w całości finansowana z przychodów z prywatyzacji16 oraz kiedy nie nastąpi roczny przyrost wartości obliga‑
cji skarbowych w portfelach OFE (czyli po wymaganym przeprowadzeniu zmian w zakresie limitów inwesty‑
cyjnych). W tej sytuacji wskaźnik PDP po wyłączeniu DE równałby się obecnemu wskaźnikowi PDP.
Jak wynika zatem z powyższej analizy, przedstawiona kon‑
strukcja wskaźnika państwowego długu publicznego po wyłą‑
czeniu długu emerytalnego nie tylko umożliwiłaby bieżącą ana‑
lizę sposobu finansowania systemu emerytalnego z budżetu państwa, ale także wskazywałaby na kluczowe kierunki zmian podejmowane w wyniku reform podjętych zarówno w obsza‑
rze całego systemu emerytalnego, jak i budżetu państwa.
16 W przypadku „wyczerpania” się przychodów z prywatyzacji uza‑
sadnionym byłoby ponowne włączenie refundacji składek do OFE do wydatków budżetowych. Wówczas DE liczone będzie podobnie jak w przypadku dotacji budżetowej do FUS.
