Kryspina Jasińska
Czynności administracyjnoprawne
zwiqzanez wykonaniem prawa
pierwokupu (wykupu)
nieruchomości na rzecz Państwa
Palestra 15/12(168), 39-44
Nr 12 (168) P r a w o p i e r w o k u p u n ie r u c h o m o ś c i n a r z e c z P a ń s t w a 39
zachodzą m iędzy ty m i in sty tu c ja m i zasadnicze różnice, lecz ze sta n o w isk a ad m i- n istra cy jn o p raw n e g o nie m a ją one żadnego z n a c z e n ia .2
W obec u sta n o w ien ia p ra w a p ie rw o k u p u sprzedaż nieruchom ości, d aro w iz n a lu b za m ia n a nieruchom ości, k tó re leżą w granicach ad m in istra c y jn y c h m ia st i osiedli, może n astąp ić ty lk o wów czas, gdy w łaściw e prezy d iu m ra d y n aro d o w ej nie sk o rz y sta z tego p raw a. W ty m celu w łaściciel (sprzedaw ca) bądź n o ta riu sz, k tó ry sporządza um ow ę sprzedaży, d arow izny lu b zam iany, je st obow iązany zaw iadom ić o ty m p rezy d iu m w łaściw ej ra d y narodow ej, k tó re w te rm in ie trzech m iesięcy m oże złożyć n o ta ria ln e ośw iadczenie o w y k o n an iu p ra w a p ie rw o k u p u . Z ch w ilą dojścia tego ośw iadczenia do w iadom ości sprzedaw cy nieruchom ość przechodzi na w łasność P a ń s tw a .3 Je śli n ato m ia st prezydium nie sk o rzy sta z przy słu g u jąceg o m u p ra w a p ierw o k u p u , zaw iad a m ia o ty m n o tariu sza, sprzedaw cę i n ab y w c ę i dopiero w ó w czas może być z a w a rta bezw aru n k o w a um ow a sprzedaży, d aro w iz n y lu b z a m ia n y .4 W ykonanie p ra w a p ie rw o k u p u nieruchom ości n a rzecz P a ń s tw a w m yśl u sta w y o gospodarce te re n a m i w ym aga p rzep ro w ad zen ia szeregu czynności o różnym c h a ra k te rz e p raw n y m , a w ięc czynności ad m in istra c y jn o p ra w n y c h i cy w ilnopraw nych. P rzed m io tem analizy je st sk lasyfikow anie ich do tych dw óch grup, a n astęp n ie z a nalizow anie czynności a d m in istra cy jn o p raw n y c h ze sta n o w isk a zabezpieczenia in te re su obyw ateli.
U sta w a o gospodarce te re n a m i w a rty k u ła c h od 29 do 36 o k reśla przed m io t p ie r w o k u p u i w yk u p u , w a ru n k i, w ja k ic h należy w ykonać to praw o , k to je st u p raw n io n y do jego realizacji, fo rm ę przejęcia w łasności nieruchom ości przez P ań stw o i sposób o k reśla n ia ceny ku p n a. P rzepisy te u s ta la ją w ięc przedm iot, fo rm ę i treść czynności cyw iln o p raw n y ch dla określonych organów a d m in istra c ji p aństw ow ej.
In sty tu c ja p ra w n a w łasności indy w id u aln ej nieruchom ości je s t in sty tu c ją p ra w a cyw ilnego, toteż ty lk o w tej sferze praw o cyw ilne określa w a ru n k i rea liza cji p ra w a w łasności. Jeżeli w ięc w tę dziedzinę m a w k raczać a k t je d n o stro n n y , tj. a k t a d m i n istra c y jn y z m ocą w yw o ły w an ia bezpośrednich sk u tk ó w p raw n y ch w sferze p ra w a w łasności, w y m ag a to u reg u lo w a n ia ustaw ow ego. T ak też je st n a p rzy k ła d w w y p a d k u w yw łaszczenia 5 lu b przy rea liza cji p ra w a p ie rw o k u p u b u d y n k ó w sta n o w ią cych odrębny od g ru n tu rolnego p rzedm iot w ła s n o śc i.6 P o niew aż analogicznego p o sta n o w ien ia u sta w a o gospodarce te re n a m i nie zaw iera, przeciw nie, pow ołuje ona w ty m zakresie fo rm y p ra w a cyw ilnego i u sta la , że przejęcie p ra w a w łasności n ie ruchom ości n a rzecz P a ń stw a n a stęp u je w form ie a k tu n o tarialn eg o , p rze to słusznie sam o w yko n an ie p ra w a p ie rw o k u p u podlega rygorom p ra w a cyw ilnego.
2 P or. u za sa d n ie n ie do u ch w a ły Całej Izby C y w iln ej Sąd u N a jw y ż sz e g o z d n ia 10 lis t o pada 1962 r. I CO 24/62 (O SP iK A z 1963 r., z. 9, poz. 231, S. 514).
3 A rty k u ł 31 u sta w y o g osp od arce teren a m i. P or. W ła d y sła w G r a b o ń , M a u ry cy P a- k i e r: G ospodarka teren a m i w m ia sta ch i o sie d la ch , W yd. P r a w n ic z e , W arszaw a 1968, s. 35—36. S p ra w ę c e n y k u p na p rzejętej n ie r u c h o m o śc i r e g u lu je na p o d sta w ie art. 36 u sta w y o g o sp o d a r ce teren a m i u c h w a ła R ad y M in istrów nr 234 z dnia 26 lip ca 1962 r. w sp r a w ie u sta le n ia c e n y te r e n ó w n a b y w a n y c h w drodze p ierw o k u p u przez p rezy d ia rad n a r o d o w y c h (M .P. N r 63, poz. 400).
* J a d w ig a G o ł a w s k a: N a b y w a n ie n ieru ch o m o ści na w ła sn o ś ć P a ń stw a , „ P rzeg lą d U sta w o d a w s tw a G o sp o d a rcz eg o ” z 1963 r., nr 4, s. 104.
s U reg u lo w a n e u sta w ą z dnia 12 m arca 1958 r. o zasadach i tr y b ie w y w ła s z c z a n ia n ie r u c h o m o śc i (je d n o lity tek st: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).
s N a p o d sta w ie art. 4 u st. 4 u sta w y z d n ia 24 sty c z n ia 1968 r. o r e n ta ch i in n y c h św ia d c z e n ia c h dla r o ln ik ó w p r z ek a zu ją cy ch n ie r u c h o m o śc i ro ln e na w ła sn o ść P a ń s tw a (Dz. U . N r 3, poz. 15) w zw iązk u z § 2 rozp orząd zenia R ady M in istrów z d n ia 1 m arca 1968 r. w sp r a w ie r e n t i in n y ch św ia d cz eń p ie n ię ż n y c h z ty tu łu p rzek azan ia n ie r u c h o m o śc i r o ln y c h n a w ła sn o ść P a ń stw a , try b u p o stę p o w a n ia p rzy p rzejm o w a n iu ty c h n ier u c h o m o śc i oraz try b u w y k o n y w a n ia p raw a p ierw o k u p u w sto su n k u do b u d y n k ó w (Dz. U. Nr 8, poz. 46).
40 K r y s p i n a J a s i ń s k a Nr 12 (168)
Nie w y cz erp u je to je d n ak całości zagadnienia.
A by w łaściw e prezydium ra d y n arodow ej praw idłow o skorzystało z tego u p ra w n ienia, ja k im je s t p raw o p ie rw o k u p u nieruchom ości n a rzecz P ań stw a , określone v/ u sta w ie o gospodarce te re n am i, m usi p rze d tem p rzeprow adzić szereg czynności d la stw ierd zen ia, czy w danym w y p ad k u m a ją zastosow anie przepisy tej u staw y.
C zynności te ro zpoczynają się z chw ilą, gdy o zaw arciu um ow y sprzedaży (da row izny, zam iany) sprzedaw ca (darczyńca) bądź notariu sz, k tó ry sporządził tę u m o w ę, zaw iad a m ia w łaściw e p rezydium ra d y narodow ej, k tó re m u przy słu g u je p raw o p ie rw o k u p u i k tó re w ty m celu może złożyć odpow iednie ośw iadczenie w form ie a k tu n o ta rialn e g o albo odstąpić od tego p raw a. P o o trzy m an iu tego zaw iadom ienia, a p rzed złożeniem odpow iedniego ośw iadczenia, będącego ju ż fo rm ą cyw iln o p raw n ą, k tó ra w y w iera bezpośrednie sk u tk i w sferze p ra w a w łasności • nieruchom ości, k o nieczne je st ustalen ie, czy d an a nieruchom ość nie podlega w yłączeniom spod p ra w a p ierw o k u p u . W yłączenia te w y n ik a ją z art. 32 u staw y o gospodarce te re n am i lu b z u ch w a ły R ady M inistrów n r 62.7
U sta w a o gospodarce te re n a m i w yłącza spod p ra w a p ie rw o k u p u nieruchom ości sprzedaż (darow iznę lu b zam ianę) n a rzecz: osób u p raw n io n y c h do ustaw ow ego dziedziczenia po zbyw cy oraz sprzedaż g ospodarstw a rolnego (ogrodniczego, sadow niczego. leśnego lu b rybnego) osobom p o siad ający m w ym agane k w alifik acje rolnicze, gdy p la n zagospodarow ania p rzestrzennego nie zm ienia przeznaczenia tych terenów .
N ato m iast u ch w ała R ady M inistrów określa, że praw o to nie pow inno być stoso w an e w tedy, gdy w edług założeń planów zagospodarow ania p rzestrzennego n ie ru chom ość ta będzie w przyszłości przedm iotem w yw łaszczenia lu b gdy jest poło żona n a obszarze p odlegającym lu b p rzew idzianym do u rb an iz ac ji (art. 22 u staw y c gospodarce terenam i). P ra w o p ie rw o k u p u nie będzie też w y konane w tedy, gdy d a n a nieruchom ość należy do teren ó w podlegających szczególnej ochronie p raw n ej. Dotyczy to teren ó w zabudow anych dom am i jednorodzinnym i, m ałym i dom am i m ie szkalnym i, w a rsz ta ta m i rzem ieślniczym i, m ałym i p en sjo n atam i w m iejscow ościach uzdrow iskow ych albo nieruchom ości stanow iących gosp o d arstw a sadow nicze lu b ogrodnicze, jeżeli ponadto ta k ie przeznaczenie danego te re n u jest zgodne z planem zagospodarow ania przestrzennego m ia sta czy osiedla. Nie należy też w ykonyw ać p ra w a p ie rw o k u p u , gdy spółdzielcze zrzeszenie budow y dom ów jednorodzinnych przenosi na poszczególnych członków w łasność dom ów w ra z z działkam i zajęty m i pod ich budow ę.
W ykonanie p ra w a p ie rw o k u p u pow inno n ato m ia st n astąp ić w sto su n k u do ta k ich nieruchom ości, ja k ie m ożna przeznaczyć na d ziałki zam ienne dla w ieczystych u ży t kow ników , k tó ry ch praw o rzeczow e zostało w yw łaszczone, oraz dla w łaścicieli n ie ruchom ości w yw łaszczanych lu b położonych na obszarach u rb an izacy jn y ch , któ ry m p rzy słu g u je nieruchom ość zam ienna. P ierw o k u p pow inien być w yko n an y także w te dy, gdy nabycie danej nieruchom ości w innym try b ie byłoby ..utrudnione lub zw ią zane z n iew spółm iernie w ysokim i kosztam i.
Te w szystkie p rze ciw w skazania lub zalecenia stosow ania p ra w a p ie rw o k u p u n ie ru chom ości na rzecz P ań stw a w y m ag a ją u sta le n ia szeregu danych co do sam ej n ie ruchom ości lu b osoby sprzedaw cy czy nabyw cy. Bez p rzep ro w ad zen ia p ostępow a n ia w y jaśn iające g o nie m ożna praw idłow o ustalić, czy prezydium w łaściw ej rady n aro d o w ej może złożyć ośw iadczenie o w y k o n an iu p ra w a p ierw o k u p u , czy też może
< Z dnia 26 lu te g o 1962 r. w sp ra w ie w y ty c z n y c h co do w y k o n y w a n ia praw a p ierw o k u p u na n ie r u c h o m o śc i w m ia sta ch i o sie d la ch (M .P. N r 23, poz. 98).
41 Nr 12 (168) P ra to o p ie r w o k u p u n ie ru c h o m o ś c i n a rz e c z P a ń s tw a
lu b pow inno zaniechać tego i ty m sam ym dopuścić do niezakłóconego obro tu d an ą nieruchom ością.
W a ru n k i k o rz y sta n ia z p ra w a p ie rw o k u p u w yw odzą się z ak tó w o różnej m ocy p ra w n e j: z u sta w y i z uchw ały R ady M inistrów . U staw a o gospodarce te re n a m i fo rm u łu je je w sposób kategoryczny, gdyż zakazuje w określonych w niej w y p a d k ach w y k o n y w an ia tego p raw a. W okolicznościach o d pow iadających ty m p rz e p i som postępow anie w y jaśn ia ją c e (i dowodowe) może zm ierzać ty lk o do w y k az an ia zgodności danego sta n u faktycznego i praw nego z przepisem ustaw y . I ta k — dla p rzy k ła d u — może w ym agać udow odnienia istnienie p ra w a do dziedziczenia po zbyw cy albo stw ierdzenia, czy nieruchom ość ro ln a (ogrodnicza, sadow nicza) w p la nie zagospodarow ania przestrzennego n ad a l je st przeznaczona do u ży tk o w an ia r o l niczego, nab y w ca zaś m usi udow odnić posiadanie odpow iednich k w a lifik a c ji ro ln i czych. U staleń tych nie m ożna przeprow adzić bez k o n ta k to w a n ia się z z a in te re so w an y m i, bez zasięgania opinii innych organów a d m in istra c ji pań stw o w ej (np. Wy działu do sp ra w p lan o w an ia przestrzennego), bez żąd an ia odpow iednich d o k u m e n tów . N ierzadko też m ogą się w yłonić kw estie sporne w ym agające rozstrzygnięcia.
G łębszej analizy i szerszej d o k u m e n tac ji w ym aga zastosow anie przepisów o p ie r w okupie w pozostałych w y p ad k a ch określonych w w ytycznych R ady M inistrów . P rz y jm u ją c , że zgodnie z u sta w ą o rad a ch narodow ych prezy d ia ra d n arodow ych d z ia ła ją w edług w ytycznych R ady M in is tró w 8, u ch w ała ta w iąże prezydia, nie jest ona ty lk o szeregiem zaleceń, z któ ry ch prezydia m ogą, ale nie m uszą korzystać. N iektóre z w aru n k ó w w yłączających lu b zalecających stosow anie p ra w a pierwoku-- pu określone w om aw ianej uchw ale R ady M inistrów , zostały sprecyzow ane nie dość w yraźnie, niejednoznacznie. I ta k na p rzy k ła d dla stw ierdzenia, k tó re n ie ru chom ości m ogą być przeznaczone n a działki zam ienne, nie m ożna zastosow ać ż a d nych fo rm aln y ch k ry te rió w pozw alających na rozstrzygnięcie tych kw estii. Także stw ierdzenie, czy nabycie dan ej nieruchom ości w innym try b ie byłoby znacznie u tru d n io n e lub połączone z niew spółm iernie w ysokim i kosztam i, n a su w a w ątpliw ość, ja k i stopień tru d n o ści d aje podstaw ę do odrzucenia m ożliwości zastosow ania tego „innego” try b u ; poza tym w y m ag a ją obliczenia koszty nabycia w tym „odrębnym tr y b ie ” danej nieruchom ości i porów nanie ich z ceną k u p n a o bow iązującą p rzy w y k o n an iu p ra w a p ierw okupu. M ogą też pow stać w ątpliw ości, ja k a różnica kosz tów p o w in n a być u zn a n a za „niew spółm iernie w y so k ą”, u za sa d n ia ją c ą sk o rzy stan ie z p ra w a pierw o k u p u , a ja k a pozw ala na zrezygnow anie z tego p raw a. W ątpliw ości m ogą też pow stać p rzy ocenie, k tó re dom y m ieszkalne lu b p en sjo n aty m ożna — w ro zu m ien iu tej u chw ały R ady M inistrów — uznać za „m ałe” d la o d stą p ie n ia od w y k o n a n ia p ra w a pierw o k u p u .
M ożna by m nożyć p rzy k ła d y tych tru d n o ści i w ątpliw ości, ja k ie m ogą pow stać p rzy ocenie określonego w ypadku, w k tó ry m należy w ykonać p raw o p ie rw o k u p u lu b z niego zrezygnow ać, nie chodzi tu je d n a k o w y czerpanie tych ew entualności. Isto tn ą n ato m ia st rzeczą je st w ykazanie, że rea liza cja p ra w a p ie rw o k u p u n ie ru c h o m ości n a rzecz P a ń stw a z mocy u staw y o gospodarce te re n a m i w y m ag a ze b ra n ia w ielu d okum entów , dow odów , w y jaśn ień osób zainteresow anych, ro zstrz y g an ia c z a
s A r ty k u ł 55 ust. 3 u sta w y o radach n a ro d o w y ch z dnia 25 sty c z n ia 1958 r. (je d n o lity tek st: Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172). Por. też Z b ig n iew L e o ń s k i : R ady N a ro d o w e — za sa d y o rg a n iza cji i fu n k c jo n o w a n ia , PW N , P oznań 1969, s. 135. O ch a ra k terze p ra w n y m w y ty c z n y c h n ie b ęd ą cy ch norm ą praw ną w sto su n k u do o b y w a te li p isali: J ó z e f L i t w i n : P r a w o p ierw o k u p u , „ P ra w o i Ż y c ie ” z 1962 r., nr 23, s. 4 i 7 oraz Jan G r a b o w s k i w g lo sie d o o rzec zen ia Sąd u N a jw y ższ eg o z dnia 30 gru d n ia 1964 r. CR 417/64 (O SP iK A z 1966 r., z. 9, poz. 203, s. 411).
42 K r y s p i n a J a s i ń s k a N r 12 (1681
sem sp raw spo rn y ch lu b w ątp liw y ch , d o konyw ania w y b o ru jednego z k ilk u m ożli w ych i dopuszczalnych przez przepisy p raw n e rozstrzygnięć — w szystko to po to, by p rez y d iu m w łaściw ej ra d y naro d o w ej uzyskało m a te ria ł do praw idłow ego s tw ie r dzenia, czy zgodnie z in te rese m publicznym i słusznym , p raw n ie ch ro n io n y m in te resie ob y w ateli m a w ykonać p raw o pierw o k u p u , czy też może lu b pow inno z niego zrezygnow ać.
P oza fo rm a ln o p ra w n y m i k ry te ria m i, p o zw alającym i n a ocenę danego w y p a d k u ze sta n o w isk a przepisów p raw n y ch , niezbędne je st czasem uw zględnienie w a ru n k ó w osobistych sprzedaw cy lu b nabyw cy. W zględy społeczne m ogą n a p rz y k ła d decydo w ać o konieczności rezy g n acji z p ra w a p ie rw o k u p u nieruchom ości na rzecz P a ń stw a w ted y gdy p rzep isy p raw n e nie fo rm u łu ją kategorycznie obow iązku w y k o n a n ia tego p ra w a , a śro d k i pieniężne u zyskane ze sprzedaży nieruchom ości m ia ły zapew nić sp rzed aw cy u trz y m a n ie n a staro ść lu b p odreperow anie zdrow ia, p rzy czym d a n a n ieruchom ość sta n o w iła dorobek całego życia. Podobnie w zględy te m ogą d e c y d o w ać o rezy g n acji z p ra w a p ie rw o k u p u w tedy, gdy k upno d ziałki b u d o w lan ej m iało um ożliw ić n ab y w cy stw orzenie w kró tszy m czasie godziw ych w a ru n k ó w m ie sz k an io w ych, k tó re zam ierza zrealizow ać w łasnym i śro d k am i m a teria ln y m i.
P o trz e b a (i możliwość) u w zględnienia tego ro d za ju okoliczności w y n ik a z tego, że p rzepisy u sta w y o gospodarce te re n am i w zasadzie tr a k tu ją praw o p ie rw o k u p u n ieruchom ości n a rzecz P a ń stw a nie ja k o obow iązek w łaściw ych przeydiów rad n arodow ych, lecz ja k o ich u praw nienie. K orzy stan ie z niego lu b zrezygnow anie z tych m ożliw ości nie może w ięc przebiegać bez w nikliw ej oceny in te re su społecz nego oraz p ra w n ie i społecznie uzasadnionego in te resu sprzedaw cy czy nabyw cy, a n a w e t osób w yw łaszczanych, oczekujących n a p rzysługujące im d ziałk i zam ienne, k tó ry c h p rez y d iu m ra d y n arodow ej w danym czasie nie posiada.
T ych w szystkich u sta le ń d o konuje w łaściw y do sp raw y gospodarki te re n a m i organ danego p re z y d iu m .9 Są to czynności organów a d m in istra c ji pań stw o w ej, z m ierza jące do re a liz a c ji ich ustaw ow ych zadań z zak resu a d m in istra c ji p ań stw o w ej. O d noszą się one do sp raw y in d y w id u aln ej (sprzedaży, darow izny lu b zam iany ściśle o k reślonej nieruchom ości), do im ienia oznaczonego podm iotu p raw nego (sprzedaw cy czy nabyw cy), nie podporządkow anego organizacyjnie tem uż organow i. C elem tych czynności je st ocena p ra w a podm iotow ego jednostki, a m ianow icie określenie, czy może ona bez ingeren cji ze stro n y P a ń stw a dysponow ać przy słu g u jący m jej p raw em w łasności nieruchom ości, czy też m a być w tym działan iu ograniczona.
O c h a ra k te re z p raw n y m tych czynności decyduje to, że treśc ią ich jest sfera p ra w a podm iotow ego jedn o stk i, że są to za d an ia o rganu a d m in istra c ji pań stw o w ej z za k resu jego ustaw ow ej kom petencji a także, że a d re sa t tych czynności je st u sy tu o w an y poza a p a ra te m a d m in istra c ji p aństw ow ej. Z tych w ięc w zględów nie m oż n a uznać analizow anych czynności organu a d m in istra c ji państw ow ej za czynności w ew n ętrzn eg o u rzęd o w an ia tegoż organu. Toteż d la z a g w aran to w a n ia p raw n ej ochrony in te resó w obyw ateli konieczne je st uw zględnianie w toku ich p rz e p ro w a d za n ia w szy stk ich w ym agań kodeksu p o stępow ania adm in istracy jn eg o . P oniew aż k.p.a. nie w yłącza tego ro d za ju sp ra w ze sw ego zasięgu, p rzeto b ra k p o d sta w p ra w nych do p o m ija n ia w p o stępow aniu w sp raw ac h rea liza cji p ra w a p ie rw o k u p u nie ruchom ości n a rzecz P a ń stw a w szystkich zasad k.p.a. obow iązujących p rzy za ła tw ia
-9 J e s t nim w y d z ia ł g osp od ark i k om u n a ln ej i m ieszk a n io w ej bądź zarząd g o sp o d a rk i te r e n a m i p o w o ła n y na p o d sta w ie zarząd zenia nr 72 M inistra G ospodarki K o m u n a ln ej z d n ia 19 p a źd ziern ik a 1962 r. — W y ty czn e w sp ra w ie w a ru n k ó w tw o rzen ia , o rg a n iza cji i sz c z e g ó ło w e g o za k resu d zia ła n ia b u d żeto w y ch je d n o ste k o r g a n iza cy jn y ch w z a k resie g o sp o d a rk i teren a m i w m ia sta c h i o sie d la c h (Dz. Urz. M .G.K. nr 17, poz. 92).
Nr 12 (168) P r a w o p i e r w o k u p u n ie ru c h o m o ś c i n a r z e c z P a ń s t w a 43
niu in d y w id u a ln y ch sp ra w z z a k resu a d m in istra c ji p aństw ow ej. T ru d n o też zgodzić się z ty m , że bez udziału zainteresow anych organ sam w łaściw ie u sta li w szystkie konieczne w a ru n k i stosow ania p ra w a p ierw okupu, że p raw id ło w o ro zstrzy g a w szel kie w y stę p u jąc e w danej sp raw ie w ątpliw ości, uch ro n i się od m ożliw ości om yłki, k tó re by w dużym stopniu w yelim inow ały w y jaśn ien ie lu b ośw iadczenie z a in te re so w anych.
U sytuow anie om aw ianych czynności o rganu a d m in istra c ji p ań stw o w ej w ram a ch procesu ad m in istra cy jn e g o je st ty m bard ziej uzasadnione, że d o p ro w a d za ją one do rozstrzy g n ięcia przez w łaściw e prezydium , czy sk o rzy sta ono, czy też zrezy g n u je z p ra w a p ie rw o k u p u nieruchom ości n a rzecz P ań stw a . I to „ro zstrzy g n ięcie” sta n o wi dalszy eta p z a ła tw ia n ia sp raw y rea liza cji tego p raw a, p o p rzed zający złożenie określonego przez u sta w ę o gospodarce te re n a m i ośw iadczenia przed n o tariu szem . S am o ośw iadczenie je st ju ż bow iem czynnością cy w iln o p ra w n ą i pow oduje przejęcie w łasności danej nieruchom ości przez P aństw o.
Uchwrałę p rezy d iu m ra d y narodow ej cała Izba C yw ilna S ąd u N ajw yższego o k r e ś liła ja k o a k t w ew n ętrz n y o rg an u a d m in istra c y jn e g o ,10 * nie p rzy z n a ją c jej cech i s k u t ków p ra w n y c h decyzji ad m in istra cy jn e j. S tanow isko to podzielił też U rząd R ady M in is tró w .11 S p ra w a ta w y m ag a je d n ak bliższego ośw ietlenia ze sta n o w isk a te o rii a k tu adm inistracyjnego.
T reść u chw ały w łaściw ego prezydium ra d y naro d o w ej stw ie rd z ając ej, że w d a n ym w y p a d k u p rezy d iu m sk o rzy sta z p rzysługującego m u p ra w a p ie rw o k u p u , odnosi się do k o n k re tn e j, in d y w id u aln ie oznaczonej sytu acji, m ianow icie do sprzedaży ściśle określonej nieruchom ości i do im iennie oznaczonego podm iotu, k tó ry m jest sp rzed aw ca danej nieruchom ości. S przedaw ca ten nie je st o rg an izacy jn ie p o d p o rzą d kow an y organow i p o d ejm u ją ce m u uchw ałę. T ym sam ym w ięc u ch w a ła o w y k o n an iu p ra w a p ie rw o k u p u nie je s t ak tem w ew n ętrzn y m ad m in istra cji. P o n ad to a k t a d m i n is tra c y jn y w ew n ętrz n y nie może „u stan a w iać ani naru sz ać bezpośrednio niczyich p ra w p odm iotow ych”. 12 A tym czasem om aw iana u ch w a ła p rez y d iu m sta n o w i ro z strzy g n ięcie sp raw y in d y w id u aln ej z zak resu a d m in istra c ji pań stw o w ej, stan o w i isto tn ą „decyzję” o rg an u a d m in istra c ji państw ow ej.
M ożna by w praw d zie kw estionow ać c h a ra k te r p ra w n y analizo w an ej u chw ały p rez y d iu m ja k o decyzji ad m in istra c y jn e j z tego wrzględu, że nie w yw ołuje ona b e z pośrednio sk u tk ó w p raw n y ch w sferze p ra w podm iotow ych je d n o stk i. S k u tk i ta k ie w y w ie ra bow iem p rzeniesienie treści tej uchw ały do a k tu notarialn eg o . Nie m ożna je d n a k przy p isy w ać tem u „przeniesieniu” aż ta k istotnego znaczenia, by m iało ono p rze k re ślić c h a ra k te r p ra w n y u chw ały ja k o decyzji ad m in istra c y jn e j. Je d y n ie bo w iem w zględy p rak ty c zn e zadecydow ały o tym , że ośw iadczenie przed n o tariu szem , rodzące sk u tk i p raw n e w sferze p ra w a w łasności, m usi poprzedzić podjęcie u chw ały przez d an e prezydium . U chw ała je st bow iem je d y n ą fo rm ą w y ra ż e n ia w oli .przez o rg an kolegialny. T reść tejże u chw ały uzyskuje form ę a k tu n o ta rialn e g o przez ośw iadczenie osoby upow ażnionej przez dane p re z y d iu m .13 J e s t to sp ra w ą czysto fo rm a ln ą , poniew aż ośw iadczenie nie może być innej treśc i niż u ch w a ła danego p rezy d iu m . P rzy jęcie takiego rozw iązan ia je st konieczne z tego w zględu, że w p rze - eiwmym w ypadku sam a uchw ała m u siałab y m ieć form ę a k tu no tarialn eg o .
io C yt. w y żej u ch w a ła Całej Izby C y w iln ej Sądu N a jw y ż sz e g o z d n ia 10 listo p a d a 1962 r. u W y ja śn ie n ie U rzędu Rady, M in istrów nr 5029/11/63 do art. 97 k .p .a . w z w ią zk u z w y k o n y w a n ie m p raw a p ierw o k u p u i w y k u p u n ie r u c h o m o śc i na ob szarze m ia st i o sie d li, G iA T z 1964 r., nr 2, s. 32.
12 M arian Z i m m e r m a n n w p racy zb io ro w ej. M. J a ro szy ń sk i, M. Z im m erm an n , W. B r zeziń sk i: P o ls k ie p raw o a d m in is tr a c y jn e — C zęść o g ó ln a , PW N , W arszaw a 1956, s. 329.
44 K r y s p i n a J a s i ń s k a Nr 12 (168)
Ze sta n o w isk a ochrony p ra w podm iotow ych ob y w atela nie może być obojętne, w ja k i sposób u c h w a ła w łaściw ego p rezydium ra d y narodow ej uzyskuje moc a k tu praw nego, w k ra cz ają ce g o w te p raw a. F a k t, że u ch w ały tej nie o trzy m u je do w ia dom ości ani sprzedaw ca, ani nabyw ca nieruchom ości pow oduje, że nie m ogą oni zgłosić do niej żad n y ch zastrzeżeń, czyli że nie m a ją p ra w a odw ołania. A tym czasem u ch w a ła ta ze sta n o w isk a teo rii a k tu ad m in istracy jn eg o nie może być u w aż an a za a k t w ew n ę trz n y ad m in istra c ji, nie je st też n aw e t tylko ak tem zew nętrznym , lecz nosi w szystkie cechy decyzji a d m in istra cy jn e j. D latego też m a jąc n a w zględzie p o trzeb ę ochrony słusznych interesów obyw ateli, należałoby do try b u z a ła tw ia n ia sp ra w p ie rw o k u p u nieruchom ości n a rzecz P a ń stw a z mocy u sta w y o gospodarce t e ren a m i w p row adzić w całej rozciągłości rygory k.p.a., a przede w szystkim "
1) przyznać sp rzed aw cy i nabyw cy p raw o strony, aby w ty m c h a ra k te rz e m ogli b rać u dział w p o stę p o w an iu przed organem prezydium ra d y narodow ej do sp ra w gospodarki te re n a m i, p o p rzedzającym podjęcie przez prezy d iu m decyzji o s k o rz y sta niu z p ra w a p ie rw o k u p u ,
2) n ad a ć u ch w ale p rezy d iu m o rzekającej o sk o rzy stan iu z tego p ra w a fo rm ę d e cyzji a d m in istra c y jn e j ze w szystkim i w y n ik ając y m i stąd sk u tk a m i p raw nym i.
J e s t to ty m b ard z iej konieczne, że w yko n an ie p ra w a p ie rw o k u p u n ieruchom ości n a rzecz P a ń stw a w form ie a k tu jednostronnego (ośw iadczenia) stw a rz a n ie o d w ra calne sk u tk i w sferze cyw iln o p raw n ej. Jeżeli bow iem zostało ono w y k o n an e w sp o sób zgodny z fo rm ą przew id zian ą przez praw o cyw ilne, to pow oduje przejęcie n ie ruchom ości przez P ań stw o , chociażby zastosow ano je niezgodnie z p o stan o w ien iam i u sta w y o gospodarce teren am i. „S prostow anie” błędu lu b om yłki m ożliw e je st ty lk o przez oddanie d an e j nieruchom ości byłem u w łaścicielow i w w ieczyste u ży tk o w a n ie , gdyż o bow iązujące u sta w o d aw stw o nie stw a rz a żadnych p odstaw p raw n y ch do zw ro tu jej w ła ś c ic ie lo w i.13 14
P o niew aż sądy pow szechne nie są pow ołane do k o n tro li d ziała n ia a d m in istra c ji p aństw ow ej, nie p rzy słu g u je im p raw o k ontroli, czy p rezydium w łaściw ie sk o rz y stało z praw u p ierw o k u p u . 15 W obec tego sąd pow szechny nie może p ra w n ie u n i cestw ić cy w iln o p raw n y ch sk u tk ó w ośw iadczenia prezydium o w y k o n an iu p ra w a p ie rw o k u p u z tych względów , a tylko może on ocenić praw idłow ość w y k o n an ia tego p ra w a w g ran ic ac h d ziała n ia w form ach cy w ilnopraw nych, to znaczy czy p rez y d iu m złożyło w y m ag an e ośw iadczenie praw idłow o co do form y i we w łaściw ym term inie. S tąd też sp ra w a p ra w n e j ochrony słusznych interesów obyw ateli w y m ag a u ję cia czynności ad m in istra c y jn o p ra w n y c h , poprzedzających w y konanie p ra w a p ie rw o k u p u nieruchom ości n a rzecz P ań stw a , w u stalone p raw em form y, g w a ra n tu ją c e p ra w o rzą d n e działanie a d m in istra c ji państw ow ej.
13 w. G r a b o ń, M. P a k i e r, op. c it., s. 35 oraz R yszard C z a r n e c k i : P r a w o p ie r w o k u p u z u w z g lę d n ie n ie m p rzep isów sz czeg ó ln y ch — C h a ra k tery sty k a ogóln a różn y ch p o sta ci p raw a p ierw o k u p u , „ N o w e P r a w o ” z 1970 r., z. 6, s. 828—829 (por. w sz c z e g ó ln o śc i p o w o ła n e ta m że o rzec zen ia Sądu N a jw y ż sz e g o o n ie w a ż n o śc i w y k o n a n ia praw a p ierw o k u p u d o k o n a n e n ie w fo r m ie ak tu n o ta r ia ln e g o lu b b ez p e łn o m o c n ictw a ).
14 Ew a i J a n u sz Ł ę t o w s c y : W y k o n a n ie p raw a p ierw o k u p u n ie r u c h o m o śc i p r z y s łu g u ją c e g o P a ń stw u , „ P rzeg lą d U sta w o d a w stw a G osp od arczego” z 1964 r., nr 10, s. 253.
13 A lb ert M e s z o r e r : S to su n ek p o stęp o w a n ia c y w iln e g o do p o stęp o w a n ia a d m in istr a c y jn e g o , „ P rzeg lą d U sta w o d a w stw a G osp o d a rczeg o ” z 1957 r. nr 4, s. 139—140; R yszard C z a r n e c k i : P ra w o p ie r w o k u p u w e d łu g u sta w y o g osp od arce teren a m i w m ia sta ch i o sie d la c h , „ N o w e P r a w o ” z 1963 r., r 11, s. 1208; E. i J. Ł ę t o w s c y : op. cit. s. 252; cy t. w przyp . 8 g losa do o rzec zen ia Sądu N a jw y ż sz e g o z dnia 30 gru d n ia 1964 r., s. 407/408; E. I s e r z o n : W ażność o św ia d c z e n ia o w y k o n a n iu p raw a p ierw o k u p u n ie r u c h o m o śc i w b r e w za k a zo w i za w a rtem u w w y ty c z n y c h R ady M in istrów , „ P a le str a ” nr 9/1965 r.; L e sła w M y c z k o w s k i : P ra w o p ierw o k u p u a och ron a p raw a o b y w a te li, , .P a le str a ” nr 7/8/1965 r.; E. S z a b ł o w s k i : P ra w o p ierw o k u p u S k arb u P a ń stw a , „ P a le str a ” nr 5/1963 r.
