Koordynacja i współdziałanie w adm inistracji
(ze szczególnym uwzględnieniem szczebla powiatowego)
Przedmiotem zainteresowania niniejszego rozdziału jest koordynacja jako szcze
gólnego rodzaju forma prowadzenia działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego na poziomie powiatowym. Co ciekawe, w ustrojowej ustawie o samorządzie powiato
wym instytucja koordynacji literalnie w żadnym miejscu nie jest przywoływana.
W świetle nauki administracji jednak oczywiste jest, że mieści się ona wszędzie tam, gdzie mówi się o kierowaniu przez sam orząd jakim iś sprawami, tudzież o wyko
nywaniu przez samorząd określonych zadań publicznych, a zwłaszcza gdy w usta
wie jest mowa o zapewnianiu przez powiat „wykonywania określonych w u sta
wach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży” 1.
W znaczeniu prakseologicznym koordynacja jest uw ażana za proces harm o
nizowania (uzgadniania) działalności wielu podm iotów przez jeden podm iot na płaszczyźnie przedmiotowej, czasowej i przestrzennej2. W kontekście instytucjo
nalnym koordynacja rozum iana jest natom iast jako istnienie podstaw prawnych do uzgadniania (harmonizowania) działalności podm iotów koordynowanych przez organ koordynujący niezależnie od istniejących powiązań organizacyj
nych. Z kolei ze w spółdziałaniem w administracji publicznej m am y do czynienia wówczas, gdy organ powołany do wykonania określonego zadania publiczne
go lub w ydania decyzji administracyjnej zwraca się w różnych stadiach sprawy do organu w spółdziałającego, w zależności od prawnej form y w spółdziałania, o zajęcie stanowiska, wyrażenie (wydanie) opinii, wejście w porozumienie co do wykonania zadania lub rozstrzygnięcia sprawy, jego uzgodnienie i uzyskanie na nie zgody innego organu3.
1 Art. 4 ust. 2 in fine, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
2 Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 381.
3 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2006, s. 132-133 i nast.
W efekcie „koordynacja” i „w spółdziałanie” są pojęciami bliskoznacznymi, gdyż w obu przypadkach chodzi o harmonizowanie (uzgadnianie) działań. W y
stępują jednak m iędzy nimi istotne różnice, gdyż przy koordynacji organ ko
ordynujący zazwyczaj m a pewną nadrzędność czy uprawnienia w ładcze wobec podmiotów, których działanie m a być skoordynowane, natom iast w spółdziała
nie charakteryzuje się, co do zasady, równorzędnością partnerów (podm iotów )4.
N iem niej, mimo wskazanych różnic, nie zawsze da się odróżnić obie instytu
cje. Co więcej, np. na gruncie nauk o zarządzaniu, koordynacja jest najogólniej określana jako takie uporządkowanie w spółdziałania, które prowadzi do har
m onizacji działań na rzecz osiągania określonych (wyznaczonych) celów, co jest rozum iane jako synchronizowanie działań cząstkowych w czasie i przestrzeni.
Podobnie w nauce adm inistracji oraz n a gruncie nauk prawnych koordynacja w adm inistracji publicznej jest generalnie sprow adzana do harm onizow ania działań różnych organów adm inistracji i urzędów publicznych dla osiągnięcia zamierzonych celów5.
Sytuację na gruncie nauki administracji komplikuje jednak dodatkowo to, że wyróżnia ona także instytucję kooperacji6, traktując ją jako formę współdziałania adm inistracji publicznej z podm iotam i prywatnymi, głównie w sferze gospodar
czej7. Wówczas podm ioty prywatne m ogą wykonywać na zasadzie subsydiarności funkcje przypisywane adm inistracji (w ramach partnerstwa prywatno-publicz- nego, prywatyzacji funkcji publicznych itd.). Formę umowy kooperacyjnej czę
sto stosuje się też przy współpracy przedsiębiorstw zagranicznych i krajowych.
Ponadto niejednokrotnie mówi się o koordynacji w kontekście podejm owania działań związanych z wdrażaniem, funkcjonowaniem i m odyfikacjami podstaw prawnych funkcjonowania podm iotów w sferze publicznej, np. w związku z pro
cesem transpozycji (przenoszenia) prawa U E do polskiego porządku prawne
go8, a także w związku z działaniam i informacyjnymi w tym zakresie (np. baza e-step, czyli Elektroniczny System Transpozycji Prawa Europejskiego), tudzież
4 Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2002, s. 128.
5 Ibidem. Por. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, E. Knosala, Zarys... oraz Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.
6 Por. M. Waligórski, Kooperacja jako forma aktywności administracji publicznej, [w:] J. Lukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2000, s. 544-550 oraz M. Waligórski, Koordynacja w administracji publicznej, [w:] L. Zacharko, G. Matan, G. Łasz- czyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 315-325.
7 Z. Leoński, Nauka..., s. 128.
8 Przy czym zarówno współpraca podejmowana w ramach wszystkich filarów UE, jak i ewen
tualna koordynacja działań podejmowanych w jej ramach, wymagają nie tylko porównywal
ności, ale wręcz kompatybilności odpowiednich organów i służb, a wiec w zasadzie kompa
tybilności, a niekiedy wręcz jednolitości organizacyjnej, co jest rozumiane jako konieczność uwzględniania w krajowych rozwiązaniach administracyjnych owej porównywalności i zdol
ności do współdziałania w warunkach europejskich, bez zacierania odrębności narodowych modeli administracji. Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 365 i nast.
związanymi z realizacją zasady jawności w adm inistracji publicznej (np. BIP).
W związku z tak szerokim pojmowaniem koordynacji w administracji i rozumie
niem jej jako zapewnienie swoistej synergii poczynań zyskała ona także wymiar techniczny, w którym rozum iana jest np. jako zsynchronizowanie prowadzenia spraw w zakresie utworzenia i zapewnienia technicznego utrzym ania jednolitych systemów teleinformatycznych w administracji publicznej (np. elektroniczna Platform a U sług Adm inistracji Publicznej - ePUAP, Scentralizowany System D ostępu do Informacji Publicznej - SSDIP, Centralne Repozytorium Inform a
cji Publicznej - CRIP itd.).
Bez w zględu n a kontekst sam ą koordynację pojm uje się jedn ak przede w szystkim jako harmonizowanie (uzgadnianie) działań różnych jednostek czy zespołów jednostek (a w adm inistracji publicznej: różnych organów adm inistra
cji i urzędów publicznych) dla osiągnięcia zamierzonych celów. Z doktrynalne
go punktu widzenia koordynacja m a dwa zasadnicze aspekty: z jednej strony chodzi o usunięcie już powstałych rozbieżności oraz usuwanie niepotrzebnego podw ajania działań różnych jednostek, z drugiej zaś strony - o zapobieganie tym rozbieżnościom na przyszłość. W tym sensie koordynacja powinna się łą
czyć z istnieniem planu działania oraz możliwościami weryfikacji jego wykona
nia, ponieważ jakkolwiek zwyczajowo termin „koordynacja” bywa używany do określania uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie są m u bezpośrednio podporządkow ane organizacyjnie, to organ koordynujący m a jednak zapewnioną stałą możliwość oddziaływania na instytucje (podmioty) koordynowane z użyciem różnego rodzaju środków um oż
liwiających rzeczywiste (faktyczne) harmonizowanie działalności tych jednostek (podm iotów )9. Ponieważ są to jednak najczęściej jednostki podległe innym or
ganom bądź z założenia działające samodzielnie, koordynacja w adm inistracji publicznej zyskuje dwa dodatkowe, niezmiernie istotne aspekty, a mianowicie:
pierwszy, w którym istotą jest wypracowywanie jednolitego stanowiska w kwestii projektów aktów prawnych oraz propozycji podejmowanych rozstrzygnięć (decy
zji), i drugi, w którym istotą koordynacji jest zapewnienie spoistości w procesie wykonywania aktów prawnych i innych decyzji centralnych organów państw o
wych (głównie administracji rządow ej)10.
Definiując pojęcie koordynacji, należy przyjąć, że jest to harmonizowanie działań przynajmniej dwóch jednostek dla łatwiejszego osiągnięcia pewnego za
mierzonego celu. Za przedmiot koordynacji należy uznać wspólne funkcjonowanie koordynowanych jednostek, rozumiane jako wzajem na relacja podejmowanych przez nie działań. W ten sposób koordynacja m oże przybierać charakter koordy
nacji następczej, która m a na celu usuwanie zaistniałych już rozbieżności, oraz koordynacji prewencyjnej - jej celem jest zapobieganie powstawaniu rozbieżności na przyszłość. Posługując się pojęciem rozbieżności w działaniach, należy wziąć
9 Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 101-103.
10 E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 32.
pod uwagę także sytuacje, w których dane działania są niepotrzebnie powielane przez dwie różne jednostki11.
Podm iot koordynujący w pewnym sensie znajduje się w pozycji nadrzędnej w stosunku do podm iotów koordynowanych12. M a on uprawnienia, które um oż
liwiają m u faktyczne sprawowanie funkcji koordynatora. W przypadku struktur niezależnych organizacyjnie źródeł tych uprawnień należy się doszukiwać przede wszystkim w różnego rodzaju „umowach” pomiędzy podmiotami koordynowany
mi a podm iotem koordynującym oraz w niektórych aktach normatywnych (np.
w sam ym programie zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, co niewątpliwie wydatnie sprzyja w spom nia
nej przejrzystości). Fundam entalnym elementem każdego rodzaju koordynacji jest zapewnienie istnienia przejrzystego systemu przepływu informacji pomiędzy podm iotem koordynowanym a podm iotem koordynującym. Bez spełnienia tego warunku nie m oże być mowy o efektywnym koordynowaniu działań. N ależy pam iętać, że kom petencje koordynacyjne są m ało sformalizowane, przez co ich klasyfikacja może nastręczać trudności, a granice pom iędzy ich konkurencyjnymi rodzajami są nieostre. Klasyfikując czynności koordynacyjne, należy je więc w pe
wien sposób wartościować i odnosić do kontekstu, w jakim zostały one podjęte.
W ten sposób działania koordynacyjne m ożem y podzielić przede wszystkim według następujących kryteriów:
1) kryterium władztwa:
• działania koordynacyjne niewładcze - np. poprzez używanie środków przekazywania informacji, ale przede w szystkim poprzez tzw. środki re
lacyjne, polegające na prawie dom agania się spraw ozdań z wykonywania działań;
• działania koordynacyjne władcze - charakteryzują się jednostronnością i przymusowością; należy je jednak odróżnić od działań stricte kierowni
czych (tj. wynikających z hierarchicznego podporządkow ania i opartych np. na rozkazie, poleceniu służbowym itd.), których nie m ożna uznać za sam oistne działania koordynacyjne;
2) kryterium terytorialne:
• koordynacja centralna - realizowana przez jeden organ centralny na te
rytorium całego państw a (np. koordynacja realizowana przez Radę M i
nistrów wobec całej adm inistracji państwowej);
• koordynacja terenowa - realizowana na danym wycinku terytorium pań
stwa i ograniczająca się do podm iotów działających w skali pewnej jed
nostki podziału terytorialnego (np. na terenie danej jednostki sam orządu
11 M. Mączyński, Koordynacja i współdziałanie w administracji, [w:] B. Ćwiertniak (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2013, t. II, s. 13-32.
12 W pewnym sensie, gdyż formalnie podmiot koordynujący nie musi być zwierzchni orga
nizacyjnie w stosunku do podmiotu koordynowanego, a jego „nadrzędność” wynika z samych uprawnień koordynacyjnych.
terytorialnego, np. koordynacja instytucji komunalnych przez organy d a
nej gminy).
Należy tutaj zauważyć, że o ile koordynacja rządowa odbywa się w stosunku do organów administracji rządowej i urzędów centralnych oraz państw o
wych jednostek organizacyjnych, a więc w układzie zhierarchizowanym, o tyle koordynacja na szczeblu terenowym m oże odnosić się zarówno do podm iotów pozostających w układzie hierarchicznego podporządkowania, jak i podm iotów ahierarchicznych (samodzielnych, zdecentralizowanych);
3) kryterium organizacyjne:
• koordynacja wewnętrzna - realizowana w danej komórce organizacyjnej (np. koordynacja pracy w urzędzie gminy);
• koordynacja zewnętrzna - realizowana wobec całych komórek organiza
cyjnych (np. koordynacja działań kilku organów, urzędów lub jednostek organizacyjnych). Koordynacja zewnętrzna sensu stricto polega na tym, że organ koordynujący stoi poza danym pionem organizacyjnym (np. w oje
w oda wobec szefów jednostek adm inistracji niezespolonej), natom iast za koordynację zewnętrzną sensu largo należałoby uznać sytuacje, w których organ koordynujący należy do koordynowanego pionu organizacyjnego, a więc koordynację sprawowaną przez organ stojący na „zew nątrz” pod
m iotów koordynowanych, które jednak są m u organizacyjnie podporząd
kowane (np. koordynacja jednostek organizacyjnych danego resortu przez organy tego resortu)13.
4) kryterium kierunku oddziaływ ania (w ramach koordynacji terenowej):
• koordynacja poziom a - gdy realizuje ją organ (podm iot) usytuowany na tym sam ym szczeblu organizacyjnym (poziom ie podziału terytorialnego, zasadniczego lub specjalnego), co jednostka koordynowana, a więc organ (podm iot) znajdujący się w tej samej jednostce podziału terytorialnego, w której działają podm ioty koordynowane. Przy tym m ogą to być jednostki podległe organizacyjnie lub też niezależne pod względem organizacyjnym14.
Z pierw szą postacią koordynacji poziom ej spotykam y się np. wówczas, gdy wojewoda koordynuje działalność wydziałów podległego sobie urzę
du wojewódzkiego. N atom iast ilustracją drugiej sytuacji jest koordynacja sprawowana przez wojewodę wobec jednostek niepodporządkowanych mu organizacyjnie, a działających n a terenie danego woj ewództwa, głównie rządowych organów adm inistracji specjalnej (niezespolonej);
• koordynacja pionowa - gdy koordynatorem jest podm iot działający na wyższym szczeblu podziału terytorialnego. Koordynacja ta realizowana jest przez organ wyższego szczebla wobec podległych m u jednostek czy organów znajdujących się na niższych szczeblach podziału terytorialnego
13 Z. Leoński, Nauka..., s. 130.
14 E. Zieliński, Administracja... , s. 32.
(np. koordynacja sprawowana przez m inistra wobec podległych m u te
renowych organów )15. Oczywiście w tym przypadku pojęcie szczebla podziału terytorialnego jest tylko sugestią. W niektórych przypadkach relewantne będzie umiejscowienie podm iotu np. w danym pionie organi
zacyjnym. Wreszcie natrafim y na przypadki, które nie będą się mieściły w tym podziale (np. gdy podm iotem koordynującym będzie organizacja społeczna)16.
Z występowaniem tak rozumianych rodzajów i form działań koordynacyj
nych łączy się ściśle istnienie pewnych kryteriów, według których przeprowa
dza się uzgadnianie (harmonizowanie) działań. Aby uzgadnianie to przynosiło zamierzone efekty i cele, kryterium koordynacji powinno być z góry ustalone, a koordynacja (nawet w charakterze niewładczym) zakłada jednakowoż istnie
nie pewnej nierównorzędności podmiotów, a mianowicie: nadrzędnego stano
wiska podm iotu koordynującego i pewnej, choć niekiedy swoiście rozumianej, podległości podm iotów koordynowanych, niekoniecznie wynikającej z instytucji kierownictwa17.
W zaistniałej sytuacji m ożem y mówić o koordynacji jako jednym z rodza
jów kompetencji, jakie zawarte są w pojęciu kierownictwa. M usim y jednak przy tym pam iętać, że w piśmiennictwie naukowym zwyczajowo do funkcji kierow
niczych zalicza się planowanie, organizowanie, motywację i kontrolę. Termin
„koordynacja” bywa natom iast często używany do określenia uprawnień wyko
nywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie tylko nie są mu bezpośrednio podporządkowane, ale w istocie częstokroć podlegają pod względem m erytorycznym innym organom, bądź z założenia działają sa
m odzielnie. Rolą organu koordynującego jest wówczas jedynie określone od
działywanie na instytucje koordynowane, z reguły w sposób niewładczy, to jest z użyciem omówionych wcześniej różnego rodzaju środków informacyjnych i uprawnień relacyjnych, lub takich, które m ogą mieć charakter władczy jedy
nie w określonych prawem sytuacjach i polegający np. na prawie dom agania się podjęcia określonych działań, zw łaszcza zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym. W tym ostatnim przypadku polecenia organu koordynującego nie m ogą określać konkretnych czynności i środków, jakie m ają być użyte, lecz wskazywać cel, jaki powinien być osiągnięty na skutek działań podejmowanych przez podm ioty koordynowane.
N ic więc nie stoi na przeszkodzie, aby uznać, że koordynacja jako taka jest istotnym elementem kierownictwa organizacyjnego (gdzie organ kieruje pracą innego organu lub grupy organów). Wówczas będzie się ona m ogła łączyć np.
z prawem kontrolowania przestrzegania przez organy koordynowane zarówno przepisów prawa, jak i dyrektyw koordynacyjnych, a w określonych sytuacjach
15 Ibidem.
16 Por. D. Konopka, Networking - współpraca administracji ze społeczeństwem, [w:] B. Kudrycka, B. Guy Peters, P. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 355 i nast.
17 Por. przypis 11. Zob. także Z. Leoński, Nauka..., s. 129.
m oże także łączyć się z prawem wydawania aktów ogólnych i indywidualnych (zarządzeń i poleceń). Z tak pojętą koordynacją spotkać się m ożna w każdej gru
pie społecznej. N ależy jednak zaznaczyć, że schem at działania osoby fizycznej i instytucji prywatnej, nawet w sferze publicznej a nie prywatnej, jest inny niż organów i instytucji publicznych. Krótko mówiąc, podm ioty prywatne i osoby fizyczne starają się rekonstruować schem at działania, czyli ustalić wszystkie in
form acje relewantne o czynnościach niezbędnych do osiągnięcia zakładanego celu, bez względu na źródło ich pochodzenia18. N atom iast takie ustalanie źródeł i schematów działania w adm inistracji publicznej jest niemożliwe, gdyż musi ona działać n a podstawie prawa i w granicach prawa oraz w ramach interesu publicznego.
Specyfika koordynacji w aparacie administracji publicznej polega także na tym, że aparat ten - jako racjonalnie zorganizowana zbiorowość - w sposób szczególny wymaga działań skoordynowanych. Procesowi rozbudowy aparatu administracji m usi bowiem towarzyszyć dążenie do zapewnienia spoistości i jednolitości dzia
łania tego aparatu. Jedność tę osiąga się za pom ocą różnych środków: istnienia jednego najwyższego organu w państwie, stosow ania - przez wszystkie organy - tych samych przepisów prawnych itp. Przede w szystkim temu celowi służy odpowiednie powiązanie poszczególnych ogniw aparatu wykonującego funkcje administracji publicznej, które zazwyczaj będzie inne w układach adm inistra
cji scentralizowanej, inne zaś w układach zdecentralizowanych. W pierwszym przypadku już sam a budow a aparatu adm inistracji i sposób podporządkow ania organów niższych organom wyższego stopnia zapewniają jednolitość działania.
Tu bowiem obowiązuje zasada posłuszeństw a wobec dyrektyw płynących z wyż
szych szczebli. W układach zdecentralizowanych takiej zależności nie ma. N a leży natom iast zmierzać do tego, by wyeliminować krzyżowanie się kompetencji różnych organów, wykonywanie tych samych zadań przez różne organy adm i
nistracji lub realizowanie przez te organy sprzecznych ze sobą zadań. Przy tym problem koordynacji w aparacie adm inistracji publicznej w zrasta w miarę tego, jak rozbudowuje się ten aparat, jak komplikuje się struktura organizacyjna tego aparatu oraz w miarę zw iększania sam odzielności ogniw aparatu adm inistracji w w yniku realizacji zasady decentralizacji19.
Zatem we współczesnym państwie, wobec silnego rozczłonkow ania aparatu administracyjnego, nie wystarcza jedna postać koordynacji czy jeden ośrodek koordynujący, lecz musi być aktywnych w tym zakresie wiele ośrodków koordyna
cji o zróżnicowanych sposobach działania.
N iezależnie od stosow anych środków koordynacji trzeba stwarzać od powiednie warunki ułatw ienia koordynacji oraz prawnego zagwarantowania niemożliwości wyeliminowania stosow ania środków koordynacji. D o takich w a
runków ułatw iających lub sprzyjających koordynacji zaliczam y m.in. dokładne
18 P. Chmielnicki, A. Dybała, M. Stachura, Reguły działania człowieka gospodarującego w społe
czeństwie jako źródło norm prawnych, Warszawa 2010, s. 57.
19 Z. Leoński, Nauka..., s. 129.
określenie kom petencji oraz odpowiedni podział kom petencji pom iędzy orga
nam i adm inistracji, tak aby jeden organ adm inistracji nie wchodził w kom petencje innego organu (nie naruszał jego właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej).
W zakresie koordynacji wewnętrznej, sprawowanej w ramach danego organu, ważny jest też właściwy podział funkcji wśród pracowników urzędu i stworzenie właściwej atm osfery pracy. Zdaniem Leońskiego m ożem y wówczas mieć do czy
nienia ze sw oistą „sam okoordynacją” pozw alającą obejść się bez konieczności ingerencji organu koordynującego20.
Istotnym w arunkiem ułatw iającym koordynację jest stwarzanie jasnych i przejrzystych struktur aparatu administracyjnego. N atom iast rozrost różnych agend administracji wyspecjalizowanej grozi zazwyczaj zatraceniem przejrzysto
ści struktury organizacyjnej. O ile stosunkowo łatwo doprowadzić do specjali
zacji i zróżnicowania aparatu adm inistracji publicznej, o tyle znacznie trudniej 0 skoordynowanie tak rozbudowanego aparatu. Z tego powodu uznaje się też, że nie powinno dzielić się uprawnień koordynacyjnych pom iędzy dwa (lub wię
cej) organy, gdyż ich skuteczne funkcjonowanie będzie wym agało utworzenia dodatkow ego organu, który koordynow ałby z kolei w spółdziałanie organów koordynujących (sic!).
Najw ażniejszym jednak warunkiem realizacji koordynacji jest zapewnienie właściwej informacji o działaniu organów koordynowanych bądź podlegających funkcji koordynacyjnej21. Bez inform acji o działaniu podm iotów koordynowa
nych koordynacja byłaby niemożliwa lub utrudniona albo nie przyniosłaby za
mierzonych rezultatów. Tym samym uprawnienia do otrzymywania, gromadzenia 1 przetwarzania inform acji o działaniu podm iotów koordynowanych stanowią integralny element koordynacji. W aparacie adm inistracji rządowej informacje potrzebne organowi koordynującemu zdobywa się zazwyczaj drogą kontroli lub spraw ozdań urzędowych. N a przykład wojewoda n a terenie województwa m oże żądać informacji od działających na obszarze województwa organów adm ini
stracji niezespolonej. W odniesieniu do sam orządu terytorialnego sprawa przed
stawia się nieco inaczej, gdyż wojewoda nie m a uprawnień żądania informacji od władz sam orządu, albowiem sam odzielność działania jest konstytutywnym elementem decentralizacji, a sam orządy terytorialne są podstawowymi podm io
tam i zdecentralizowanymi w państwie. Brak podporządkow ania stanowi w tym przypadku zarazem podstawowy element odróżniający układ zdecentralizowany od zcentralizowanego. Jednakże eksponowana w ten sposób sam odzielność nie jest sam odzielnością bezwzględną, gdyż jest realizowana w ramach jednego po
rządku prawnego22. Formą zapewnienia zgodności działań zdecentralizowanych z prawem jest nadzór weryfikacyjny, sprawowany wedle kryterium legalności
20 Ibidem, s. 131.
21 Por. W. Cyrul, Wpływ procesów komunikacyjnych na praktykę tworzenia i stosowania prawa, War
szawa 2012.
22 Por. M. Mączyński, Samodzielność a samorządność, [w:] M. Stec, M. Mączyński (red.), Nad
zór nad samorządem agranice jego samodzielności, Warszawa 2011, s. 15-29.
działania23. W kontekście koordynacji przez wojewodę działań podm iotów zdecentralizowanych instytucja nadzoru wystarcza do pozyskiw ania informacji o wykonywaniu zadań i działaniach podejmowanych przez wszystkie jednostki sam orządu terytorialnego w w ojewództwie.
Sytuacja jest tym bardziej skomplikowana, gdy organem koordynującym ma być organ sam orządowy (podm iot zdecentralizowany, ahierarchiczny), a pod
m iotam i koordynowanymi organy adm inistracji rządowej, co do zasady działa
jące w sposób zhierarchizowany i zcentralizowany. Z tego powodu koordynację działań adm inistracji podporządkow anych organizacyjnie innem u organowi za
pewnia się w ramach tego podporządkow ania. W ykorzystuje się do koordynacji kompetencje, jakie posiada organ wyższy wobec podporządkow anych m u orga
nizacyjnie organów albo z tytułu hierarchicznego podporządkow ania lub n ad
zoru. Koordynacja jest wówczas tylko jedną z form podległości organizacyjnej.
W układach niezależności organizacyjnej nie m ożna korzystać z kompetencji władczych, a zharmonizowanie działań odbywa się za pom ocą umów, porozu
mień itp., gdzie podm ioty uczestniczące są od siebie niezależne. Często jest to więc raczej kohabitacja lub w spółpraca, a nie koordynacja w ścisłym tego słowa znaczeniu (koordynacja sensu stricto). M im o to w pewnych sferach aktywności administracji publicznej na poziom ie lokalnym nie sposób nie zauważyć, że zin
stytucjonalizow ana kooperacja i koordynacja są fundam entalnym warunkiem skuteczności działania. N ajlepszym tego przykładem są m.in. działania podej
mowane w powiecie w dziedzinie ochrony bezpieczeństw a i porządku publicz
nego oraz w ramach zarządzania kryzysowego.
Jeżeli chodzi o działania w ramach ochrony bezpieczeństw a i porządku pub
licznego na szczeblu powiatu, zw łaszcza o charakterze prewencyjnym, na szcze
gólną uwagę zasługują przepisy art. 3 8a-c ustawy o sam orządzie powiatowym24, które tworzą wspólnie normę prawną określającą podstawę i warunki działania powiatowej komisji bezpieczeństw a i porządku jako nowej instytucji w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa, ustanowionej nowelizacją z dnia 27 lipca 2001 r.25, przy czym: art. 3 8 a określa przede w szystkim zadania i skład komisji; art. 38b mówi o sposobach jej działania i w spółdziałania z Policją oraz innymi powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i, a także z powiatowy
mi i gminnymi jednostkam i organizacyjnymi wykonującymi zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, jak też z sam orządam i gmin z terenu powiatu, a także ze stowarzyszeniami, fundacjam i, Kościołami i związ
kami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami; zaś art. 38c usta
nawia warunki finansowania działania komisji. W świetle powyższych przepisów kom isja bezpieczeństw a i porządku jest powoływanym z m ocy prawa obligato
ryjnym organem doradczym składającym się z fachowców26.
23 J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 186.
24 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako u.s.p.).
25 Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084.
26 Szerzej na ten temat w dalszych częściach opracowania.
Z adania komisji m ają zasadniczo charakter opiniodawczy. Jedynymi w yjąt
kam i od tej reguły są:
a) dokonywanie oceny zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństw a oby
wateli na obszarze powiatu;
b) przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestęp
czości oraz ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego.
Z drugiej strony, kom isja jednak tylko przygotowuje projekt programu za
pobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństw a obywateli i porządku publicznego, natom iast uchwalenie programu należy już do wyłącznej kom pe
tencji rady powiatu (art. 12 pkt 9b u.s.p.).
Z a takim rozwiązaniem przemawia niewątpliwie fakt, że uchwalanie progra
m u przez radę powiatu zobowiązuje do jego realizacji. D latego też wydaje się, że kom isja - jako gremium fachowców działające pod przewodnictwem starosty - powinna pełnić w powiecie funkcję nie tylko opiniodawczą, ale i inspirującą w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, na co wskazywał
by przede w szystkim skład komisji określony art. 3 8 a ust. 5 i 6 u.s.p.27
Trzeba tutaj jednak zauważyć, że ustawodawca, określając zadania komisji, konsekwentnie, podobnie jak przy określaniu ustawowych zadań sam orządu po
wiatowego, posługuje się terminem „bezpieczeństwo obywateli” , a nie terminem
„bezpieczeństw o publiczne” , co być m oże wynika z tego, że uznaje bezpieczeń
stwo obywateli za coś „m niejszego” niż bezpieczeństwo publiczne, aczkolwiek trudno wskazać przyczyny wyboru takiej terminologii28. Być m oże - jak sugeruje Janina C zapska - przez bezpieczeństwo publiczne rozumie on bezpieczeństwo instytucji państwowych, które m oże zapewniać tylko organ państwowy29. M im o licznych uwag krytycznych do tej regulacji (zw łaszcza w odniesieniu do zbyt wąsko zakreślonych zadań komisji, ale również braku uprawnień do podejm o
w ania przez komisję jakichkolwiek inicjatyw własnych)30 niewątpliwie wskazuje ona jednak wyraźnie, że powiatowa kom isja bezpieczeństw a i porządku może stanowić punkt wyjścia do budowy lokalnego gremium kooperacyjnego w dzie
dzinie ochrony bezpieczeństw a i porządku publicznego, działającego pod prze
wodnictwem starosty. N iestety nienazwanego tak w ustawie. N ajw ażniejszą jed
n ak konstatacją, jaka płynie z analizy omawianych przepisów, jest stwierdzenie, zdawałoby się prozaiczne, aczkolwiek niezmiernie istotne dla dalszych wniosków, że zinstytucjonalizow ana kooperacja jest warunkiem sine qua non skuteczności
27 Uwaga jak w przypisie poprzednim.
28 Por. M. Maczyński, Powiat w systemie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 6, s. 69-90.
29 J. Czapska, Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki prawa, Kraków 2004, s. 93.
30 Por. M. Mączyński, Zakres przedmiotowy art. 38a, 38b i 38c u.s.p, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 233 i nast.
wszelkich działań prewencyjnych i zapobiegawczych w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego w powiecie.
Za przyjęciem takiego stanowiska znowu przemawia co najmniej kilka faktów:
1. Przyjęcie założenia, że zinstytucjonalizow ana kooperacja nie jest konieczna, oznaczałoby autom atycznie uznanie tezy, że wszystkie instytucje uczestni
czące w działaniach prewencyjnych są w stanie zapewnić pożądany poziom bezpieczeństw a i porządku publicznego, ograniczając się w swoich poczyna
niach tylko i wyłącznie do możliwie najdokładniejszego wypełniania swoich zadań, wedle schematu: „każdy robi swoje, tylko lepiej i skuteczniej” . O czy
wiście sytuacja taka jest teoretycznie możliwa, ale m ało praw dopodobna, jeśli wskazać na: liczne instytucje angażujące się w działania zapobiegawcze (a jeszcze lepiej: które powinny być zaangażow ane31); bardzo dużo różnych typów i rodzajów zagrożeń; niem ożność szybkiej wymiany inform acji m ię
dzy poszczególnym i instytucjam i na tem at źródeł i charakteru zagrożeń;
występujące w społeczeństwie przekonanie o niewydolności policji i wy
m iaru sprawiedliwości w zwalczaniu przestępczości, nawet tej ujawnionej;
generalną niechęć obywateli do współpracy z wszelkimi instytucjam i w tej materii, choćby z obawy o swoje dobro, czy wreszcie postępującą tendencję do alienowania się jednostek na skutek narastania poczucia bezsilności w o
bec zagrożeń - potencjalnych i realnych.
2. Całkow ita rezygnacja z kooperacji i koordynacji działań prewencyjnych równałaby się z akceptacją częściowego sam ookreślania przez poszczególne podm ioty uczestniczące (bądź m ające zam iar uczestniczyć) w poczynaniach prewencyjnych nie tylko zadań, ale również sposobów realizacji tych zadań.
Sytuacja taka jednakże m ogłaby nie tylko nie poprawić stanów bezpieczeń
stwa i poczucia bezpieczeństwa, lecz nawet spowodować ich pogarszanie się, chociażby z powodu chaotyczności podejmowanych działań. C o więcej, m o
głoby to skutkować tym, że niektóre zagrożenia pozostaną poza obszarem zainteresowania organów odpowiedzialnych za zadania prewencyjne.
3. Koniecznie wskazać należy tutaj na nieskuteczność system u prawa karnego w sam odzielnym i pełnym rozwiązywaniu problemów społecznych, jakimi są patologie, co wynika z reagowania tego system u n a zdarzenie, a nie jego przyczynę. O znacza to, że alternatywę ewentualnego przerzucenia całości odpowiedzialności za poprawę stanu bezpieczeństwa i poczucia bezpieczeń
stwa na policję oraz wymiar sprawiedliwości, jak też oczekiwanie od tych instytucji, że sam odzielnie uporają się z problemami patologii społecznych, należy uznać za całkowicie nieracjonalną.
4. Powszechnie przyjmuje się założenie, wynikające z badań naukowych i do
świadczeń wielu państw o rozwiniętym system ie demokratycznym, o w yż
szości strategii prewencyjnej kładącej nacisk na prewencję społeczną (m a
jącej na celu zmianę niepożądanych postaw i zachowań) nad strategiami
31 Wielka encyklopedia prawa, s. 1166-1167.
prewencyjnymi opartym i tylko na prewencji sytuacyjnej (mającej na celu jedynie uniemożliwienie lub utrudnienie przestępstwa).
Oczywiście poza nią nadal działają polityka karna i profilaktyka peniten
cjarna. D ziałania w ramach strategii prewencyjnej m uszą ze swej istoty stanowić elementy polityki społecznej, system u zapobiegania ogólnego32. W takiej per
spektywie tak kooperacja, jak i koordynacja działań są rzeczywiście warunkiem sine qua non. Powodują one wystąpienie efektu synergicznego. Stąd też wynika, że dominować m usi ujęcie systemowe, a nie autonom izacja podsystemów, która w istocie stanowi objaw patologii działania system u33.
D latego też w przypadku działań prewencyjnych w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego tak kooperacja, jak i koordynacja docelowo powinny występować nie tylko na szczeblu centralnym, ale również na wszystkich szczeb
lach podziału adm inistracyjnego kraju, a nawet i poniżej szczebla gminnego, tj.
w istniejących jednostkach pom ocniczych gmin (dzielnicach, osiedlach, sołec
twach itd.), w zależności od istniejącego zapotrzebow ania i specyfiki lokalnej.
O wysunięciu takiego wniosku decyduje to, że skuteczna realizacja w szel
kich działań prewencyjnych wym aga nie tylko określenia celu takiego działa
nia, lecz także wyraźnego w skazania organu odpowiedzialnego za podejm ow a
ne czynności, ich charakter i ostateczny skutek. Z racji funkcjonowania władz adm inistracji ogólnej odpow iedzialność taka powinna spoczywać na jednooso
bowych organach działających w charakterze w ładzy adm inistracji ogólnej, tj.
na: Prezesie Rady M inistrów n a szczeblu centralnym, wojewodach n a szczeb
lu regionalnym, starostach na szczeblu powiatowym oraz prezydentach miast, burm istrzach i wójtach n a szczeblu gminnym, jako na tych przedstawicielach, którzy zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadam i ustrojowymi ponoszą ogól
n ą odpow iedzialność za stan bezpieczeństw a n a podległym im terenie, w tym także odpow iedzialność o charakterze politycznym, której walor należy w tym m iejscu szczególnie zaakcentować. Ponadto właśnie tym organom przypisane zostały ustawowo uprawnienia ustawowe w odniesieniu do podsystemów: po
licji, adm inistracji specjalnych, edukacji, zdrowia, pom ocy społecznej, kultury fizycznej, a także organizacji pozarządowych. Stąd też wydaje się, że wszelkie inne rozwiązania dotyczące usytuow ania ogniwa koordynacyjnego w jakim kol
wiek innym miejscu nie m ogą być ani skuteczne, ani efektywne i m ogą być tylko rozwiązaniami pozornymi.
Skoro punktem wyjścia w rozważaniach nad instytucjonalizacją i koordy
nacją prewencji w aspekcie organizacyjno-prawnym stała się koncepcja w ładzy adm inistracji ogólnej, jako najwyraźniej w tej materii odzwierciedlająca sens funkcjonowania całej adm inistracji publicznej, to trzeba przy tym zaznaczyć, że zdecydowała o tym istota tej władzy, polegająca przede wszystkim na ponoszeniu przez sprawujący ją organ odpow iedzialności za rezultat, którym jest sprawne
32 Szerzej na ten temat w dalszych częściach opracowania.
33 M. Mączyński, Powiat w systemie..., s. 69-90.
funkcjonowanie państwa, zw łaszcza w tym jego aspekcie, który sprowadza się do utrzym ania bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, a szerzej rzecz ujm ując - do przestrzegania prawa, tak przez organy adm inistracji publicznej, podm ioty gospodarcze, jak i obywateli. Zapewne nie bez znaczenia jest tutaj także i to, że w ładza adm inistracji ogólnej oznacza równocześnie konieczność działania w imię interesów i wartości fundamentalnych dla państwa jako całości, a zatem że w konsekwencji występuje ona na każdym poziomie: od centralnego poprzez regionalny aż po lokalny (powiatowy i gminny). Pomimo tych nieza
przeczalnych zalet przypisania obowiązku koordynacji działań prewencyjnych organom sprawującym władzę administracji ogólnej w trakcie dyskusji nad szcze
gółami systemów koordynacji w ich aspektach organizacyjnym i funkcjonalnym zarysow ały się pewne wątpliwości odnośnie do możliwości zbudow ania sku
tecznych systemów koordynacyjnych wszystkich szczebli (centralny, regionalny i lokalny), opierając się na wspólnym modelu strukturalno-organizacyjnym34.
Wątpliwości te jednoznacznie wysuwane były pod adresem koncepcji koordynacji i zakresu kooperacji w ramach lokalnych programów prewencyjnych35. Wbrew pozorom m iały one swoje źródło częściowo w m aterii ustrojowej, a ściślej rzecz biorąc - w stopniu zrozumienia nie tyle ustroju sam orządu terytorialnego, co specyfiki zasady zespolenia w adm inistracji powiatowej i jej niewystępowania na szczeblu niższym. Przy obecnym, zdecentralizowanym ustroju adm inistracji publicznej, opartym na prym acie sam orządu terytorialnego, naturalną konse
kwencją przyjęcia koncepcji w ładzy adm inistracji ogólnej była akceptacja tezy, iż władzam i tymi m ogą być zarówno organy administracji rządowej, jak i sam o
rządowej. Istotne w tym względzie jest jedynie to, że na jednym poziom ie p o działu terytorialnego tylko jeden organ m oże sprawować tę w ładzę i że w ładza ta na tym sam ym poziom ie nie m oże zostać podzielona pom iędzy sam orząd a adm inistrację rządową.
Sytuacja zaczyna się komplikować, kiedy dochodzi do zestawienia jednolitej koncepcji w ładzy administracji ogólnej z koncepcją zespolenia, która nie dość że m a w powiecie zdecydowanie odmienny charakter od zespolenia w ystępują
cego na szczeblu wojewódzkim (o ile w województwie m am y do czynienia tylko i wyłącznie z adm inistracją rządową, to w powiecie zespolenie odnosi się już do adm inistracji tak rządowej, jak i sam orządowej), to ponadto w zespoleniu powiatowym, w przeciwieństwie do wojewódzkiego, nie występuje tzw. aspekt kom petencyjny zespolenia. W efekcie wszyscy kierownicy służb i inspekcji działających w ramach powiatowej adm inistracji zespolonej (w tym kom endan
ci powiatowi Policji) działają zawsze w imieniu własnym i nie istnieją prawne możliwości przejęcia ich kompetencji przez starostę. Stąd też przy omawianiu
34 Por. idem, Problemy instytucjonalizacji i koordynacji działań prewencyjnych w ochronie bezpieczeń
stwa i porządku publicznego, [w:] J. Czapska, J. Widacki (red.), Bezpieczeństwo lokalne. Społeczny kontekst prewencji kryminalnej, Warszawa 2000, s. 69-78.
35 Por. T Cielecki, Koordynacja systemu przeciwdziałania patologii społecznej, [w:] J. Czapska, J. Widacki (red.), Bezpieczeństwo lokalne..., s. 99-117.
problemu koordynacji powiatowych inicjatyw na rzecz prewencji w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego częstokroć wypływa całkowicie błędne przekonanie o niewystarczających uprawnieniach starostów względem Policji i innych powiatowych służb i inspekcji, a przecież koordynowanie po
wyższych działań nie wymaga, wbrew pozorom , przejęcia przez starostów odpo
wiedzialności za prawidłowe wykonywanie określonych kom petencji od strony profesjonalnej, i daje się realizować w oparciu o inne przejawy jego zwierzchni
ctwa nad służbam i i inspekcjam i powiatowymi, a zw łaszcza poprzez te, które w ynikają z art. 35 ust. 3 u.s.p., tj. poprzez: zatwierdzanie programów działania tych służb (nie dotyczy to Policji), uzgadnianie wspólnych działań na obszarze powiatu, kierowanie w sytuacjach szczególnych działaniam i wspólnymi jedno
stek organizacyjnych tych służb i zlecanie w uzasadnionych przypadkach prze
prow adzenia kontroli. Tym bardziej że w odniesieniu do poszczególnych służb przysługują staroście dodatkowe uprawnienia, jak np. w stosunku do Państwo
wej Straży Pożarnej, kiedy w razie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa, w szczególności życia lub zdrowia ludzi, przysługuje staroście prawo wydawania poleceń podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia, z zastrze
żeniem jednakże, że polecenie takie nie m oże dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu w ykonania (realizacji) zadania, czy w stosunku do Policji, gdyż starosta m a prawo zwrócić się do kom endanta powiatowego Policji z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających jego naruszeniu, a także zm ie
rzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, przy czym żądanie takie nie m oże dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń, a tak
że dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania36.
Tak więc utworzenie powiatowych komisji bezpieczeństw a i porządku dzia
łających pod przewodnictwem starosty jest kolejnym, niezmiernie istotnym kro
kiem w kierunku uznania sam orządów lokalnych i ich organów za najważniejsze ogniwo koordynacji wszelkich lokalnych inicjatyw prewencyjnych, realizowanych wraz z Policją i z uwzględnieniem wszystkich instytucji zaangażowanych w pro
gram y czy działania prewencyjne. Pomimo pewnych zastrzeżeń dotyczących zbyt wąsko zakreślonych zadań komisji i braku uprawnień do podejm owania przez komisję działań z inicjatywy własnej m ożna uznać powiatową komisję bezpieczeństw a i porządku działającą pod przewodnictwem starosty za główny ośrodek zinstytucjonalizowanej koordynacji system u prewencyjnego w powiecie, który m oże zagwarantować:
a) sprawne tworzenie zgodnych z teorią nauki o zarządzaniu programów, pla
nów i harm onogram ów działania;
36 M. Mączyński, Koordynacja i kooperacja, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy..., s. 235-237.
b) istnienie trwałej struktury organizacyjnej, gwarantującej działania stałe, a nie doraźne (akcyjne);
c) możliwość wspólnego opracowywania programu na okresy tak jednoroczne, jak i dłuższe (perspektywiczne);
d) możliwość zachowywania równowagi pomiędzy potrzebami ogólnokrajowymi, wynikającymi z centralnych programów, a specyfiką i potrzebam i lokalnymi w tej materii;
e) zaangażowanie w budowę programu większej liczby podm iotów i instytucji;
f) wzmacnianie programu poprzez zawieranie stosownych porozumień np. p o między właściwymi komendantami Policji a starostam i, prezydentami miast, burm istrzami i w ójtam i itd.37
Przy podejściu systemowym, gdy za cel stawiamy sobie poprawę bezpieczeń
stwa i porządku publicznego nie tylko na szczeblu lokalnym, lecz także w układzie ponadlokalnym, sytuacja komplikuje się w dwójnasób. Pojawia się bowiem prob
lem standaryzacji działań w skali np. całego kraju lub województwa (regionu), na tle dużego zróżnicowania w spólnot lokalnych (zarówno gmin, jak i powiatów), które nie są przecież homogeniczne, i to nie tylko pod względem poczucia bezpie
czeństwa ich członków, ale także pod względem: wielkości populacji, rozległości terytorialnej, warunków topograficznych, skali rzeczywistego zagrożenia, potrzeb i oczekiwań mieszkańców, możliwości skutecznego przeciwdziałania powstałym zagrożeniom, zdolności do sam oobrony itd. Ponadto nie sposób wówczas abstra
hować od celów i zadań państwowej (rządowej) polityki bezpieczeństwa, które nie w każdej sytuacji m uszą być współbieżne z celami polityki bezpieczeństwa na szczeblu lokalnym (samorządowym). Rodzi się więc wątpliwość, czy dla tak roz
bieżnych warunków należy w ogóle opracowywać wspólne, sztywne i bezwzględnie jednolite zasady organizacji wspólnot lokalnych do wykonywania zadań z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wydaje się, że by faktycznie m ożna było wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa i porządku przy tak dużym zróżnicowaniu w spólnot lokalnych, zw łaszcza organizacyjnym i strukturalnym, należy znaleźć i zastosować rozwiązanie bardziej elastyczne, a przez to możliwie uniwersalne.
N a pozór tak właśnie jest w rzeczywistości (a raczej powinno być), co uzewnętrz
niać się powinno poprzez dokonanie odpowiedniego podziału odpow iedzialno
ści pom iędzy organy centralne i lokalne (władze rządowe i samorządowe) oraz pozostawienie sam orządom pewnego zakresu zadań do samodzielnej realizacji.
Zakres ten powinien być ograniczany jedynie logiką powiązań z uprawnieniami władz samorządowych oraz lokalnym charakterem zadań w sferze bezpieczeń
stwa i porządku publicznego rozumianym nie tylko terytorialnie.
Jak z tego wynika, zadania z zakresu utrzym ania i ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego m uszą z natury rzeczy być realizowane w sposób kom pleksowy i integrujący w sobie dwa oczywiste wątki, a mianowicie dekoncen
trujący i koordynujący:
37 Ibidem.
a) z jednej strony powinna być to działalność silnie zdekoncentrowana, zazna
czająca m ocno swą obecność w wymiarze najm niejszych nawet społeczności lokalnych, a to z kolei w związku z tym, że n a bezpieczeństw o i porządek publiczny m uszą się składać zoptym alizow ane stany ładu i wolności od zagrożeń we w szystkich społecznościach lokalnych, a dekoncentracja p o dejmowanych działań porządkowych i zaprow adzających bezpieczeństwo w praktyce jest w ym uszana poprzez specyfikę terenową, im plikującą wy
stępowanie rozm aitych rodzajów zagrożeń i wym agających zróżnicowanej nań reakcji;
b) z drugiej strony musi być to działalność wykorzystująca nie mniej silną koor
dynację i integrację struktur zwalczających działania przeciwko bezpieczeń
stwu i porządkowi publicznemu, natom iast sprawcy naruszeń istniejących w tym zakresie wymogów na jednym terenie nie m ogą liczyć na mniejsze nasilenie działań represyjnych na innych terenach. D latego też w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństw a w ujęciu systemowym rola powiatu nie powinna sprowadzać się tylko do przeciwdziałania zagrożeniom i ograniczania ich liczby, lecz powinien on pełnić funkcję istotnego węzła koordynacji działań prewencyjnych i reaktywnych oraz odpowiedzialnego za synergiczny efekt działań oraz skuteczną organizację kooperacji różnych podm iotów zaangażowanych w działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego38.
W powiecie jeszcze wyraźniej uprawnienia koordynacyjne starosty widać na przykładzie regulacji wynikających z ustawy z dnia 2 6 kwietnia 2 0 0 7 r. o zarzą
dzaniu kryzysowym39. W świetle przepisów tej ustawy zarządzanie kryzysowe to działalność organów adm inistracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzy
sowym, przygotowaniu do przejm owania nad nimi kontroli w drodze zaplano
wanych działań, reagowaniu w razie w ystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru. Ustawa definiuje sytuację kryzysową jako sytuację, która jest następstwem zagrożenia i prowadzi w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów spo
łecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu funkcjonowania instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnie
nia lub przywrócenia bezpieczeństw a nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 2 2 8 ust. 1 Konstytucji Rze
czypospolitej Polskiej.
D o zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należą: kierowa
nie działaniam i związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu; realizacja zadań z zakresu
38 Idem, Porządek publiczny i bezpieczeństwo - założenia systemowe, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmiel
nicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do ustawy..., s. 233 i nast.
39 Dz. U. Nr 89, poz. 590, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166 (dalej: u.z.k.).
planowania cywilnego (w tym: opracowywanie i przedkładanie wojewodzie do zatwierdzenia powiatowego planu reagowania kryzysowego, realizacja zaleceń do powiatowych planów reagowania kryzysowego, wydawanie organom gminy zale
ceń do gminnego planu reagowania kryzysowego, zatwierdzanie gminnego planu reagowania kryzysowego); zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia; wykonywa
nie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i m iast na prawach powiatu; przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym i w spółdziałanie z Szefem A BW w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania oraz usuwania skutków zagrożeń terrorystycznych, a także reali
zacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej (art. 17 ust. 2 u.z.k.).
Jak jednak widać na tym przykładzie, uprawnienia koordynacyjne starosty w tym zakresie łączą się wyraźnie z uprawnieniami wynikającymi już nie tylko z instytucji zwierzchnictwa i zasady w ładzy adm inistracji o odpowiedzialności ogólnej, ale też - w określonych prawem sytuacjach - z uprawnieniami stricte kierowniczymi. Jest to przykład przypisania organowi samorządowemu szcze
gólnego rodzaju uprawnień i kompetencji motywowanych w zasadzie potrzebą zapewnienia mu możliwości skutecznej koordynacji działań podm iotów od niego organizacyjnie niezależnych40. D la celów koordynacji niejednokrotnie tworzy się bowiem kompetencje odrębne. Najczęściej dotyczy to jednak relacji pom iędzy organami o kompetencji i odpowiedzialności ogólnej a wyspecjalizowanymi or
ganam i adm inistracji rządowej (m.in. regulację prawną w tym zakresie zawiera ustaw a o wojewodzie i adm inistracji rządowej w województwie). Tym samym oznacza to, że do celów koordynacji m ożem y wykorzystać budowę organów.
Temu celowi służy także tworzenie organów o kom petencji generalnej (ogól
nej), np. wojewodów w województwach, którzy skupiają kompetencje należące do różnych resortów, a urząd wojewódzki składa się z kom órek organizacyjnych grupujących sprawy resortowe. Podobny skutek m ożna także osiągnąć dzięki unii personalnej szefów różnych organów (w Polsce np. do 1950 r. starosta i wojewo
da byli jednocześnie szefam i adm inistracji rządowej ogólnej i przewodniczący
mi organu wykonawczego sam orządu terytorialnego41) lub tworzeniu organów kolegialnych, w skład których wchodzą szefowie różnych organów (np. Rada M inistrów składająca się z szefów poszczególnych resortów).
G dy chodzi o w spółdziałanie m iędzy podm iotam i adm inistracji publicznej, uzasadniają to różne względy. Przede wszystkim potrzeba takiego współdziałania wynika z zasad racjonalnej organizacji pracy - jej brak godzi w spójność aparatu
40 Szerzej na ten temat: M. Mączyński, Władze publiczne w stanach nadzwyczajnych i sytuacjach kryzysowych, [w:] A. Adamczyk, M. Chlipała, P. Chmielnicki, J. Jaskiernia, H. Kaczmarczyk, M. Mączyński, A. Szyszka, Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2010, s. 369 i nast.
41 Por. idem, Starosta a powiatowa administracja zespolona w II i III Rzeczypospolitej (w okresie mię
dzywojennym i współcześnie), [w:] E. Kruk, J. Parchomiuk, B. Ulijasz (red.), Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, Lublin 2009, s. 148-172 oraz idem, Przemiany pozycji ustrojowej starosty w strukturze władz publicznych II Rzeczypospolitej, Bałtyckie Studia i Materiały, Rocznik 2009, Koszalin 2009, s. 93-116.
administracji. Ponadto jeśli zważymy, że pewne jednostki organizacyjne m ają wspólne lub podobne cele, to, rzecz jasna, większe efekty w zakresie ich realizacji osiągną wówczas, gdy będą ze sobą w spółdziałały i udzielały sobie wzajemnej pom ocy niż wtedy, gdy każda z tych jednostek działałaby w izolacji.
Niejednokrotnie zdarza się i tak, że jedna jednostka organizacyjna nie może wykonać określonych zadań ze względu na ich naturę (np. konieczność w spół
działania aparatu adm inistracji z organizacjam i politycznym i i społecznymi w przygotowaniu akcji wyborczej do sam orządu). Równie często za określonym w spółdziałaniem przem awiają np. wspólne cele ekonomiczne lub jeszcze inne (np. budow a drogi łączącej siedziby sąsiadujących ze sobą gmin leży w interesie obu jednostek terytorialnych). Formy w spółdziałania w aparacie administracji publicznej m ogą być bardzo różne. Przykładowo kodeks postępow ania adm ini
stracyjnego przewiduje możliwość korzystania z tzw. pom ocy prawnej w toku toczącego się postępow ania adm inistracyjnego i w spółdziałan ia organów42.
W spółdziałanie polegać m oże np. na tym, że inny organ niż prowadzący postę
powanie administracyjne pom aga w jego prowadzeniu, przyjm ując wyjaśnienia stron, zeznania świadków lub dokonuje innych czynności (np. oględzin), jeśli strony, świadkowie itp. zam ieszkują n a terenie innej gminy lub m iasta. Instytu
cja o podobnym charakterze znana jest też procesom sądowym.
Podobną rolę odgrywać m oże informowanie o spostrzeżonych uchybieniach (w działalności określonych instytucji publicznych lub społecznych), które sprzy
jają przestępczości, lub gdy zachodzi potrzeba w zm ożenia ochrony własności publicznej, usunięcia przejawów niegospodarności itp., jak też zawiadamianie o tym organów powołanych do sprawowania nadzoru lub kontroli nad daną jed
nostką organizacyjną. Zdaniem Leońskiego na problematykę tę m ożna by jednak spojrzeć jeszcze szerzej: jako na wymóg wzajem nego informowania się różnych organów adm inistracji publicznej, gdy działaniem jednego organu są zaintere
sowane inne organy. M ożn a by tę zasadę widzieć także w postaci udostępniania potrzebnych dokumentów, danych statystycznych itp., co byłoby niezmiernie ważkim elementem sprzyjającym prawidłowemu w spółdziałaniu i skutecznemu wykonywaniu funkcji koordynacyjnych w adm inistracji publicznej43.
Warto tu też zaznaczyć, że w spółdziałanie w organach sam orządu teryto
rialnego przybiera swoiste formy. Przewiduje się tu możliwość tworzenia związ
ków międzygminnych w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gmin oraz stowarzyszeń gmin do obrony wspólnych interesów, choć natura prawna obu organizacji jest różna. U staw y z 1998 r. o sam orządzie wojewódzkim i po
wiatowym przewidują podobne form y współdziałania. W przypadku powiatu przepisy ustawy o sam orządzie powiatowym stanowią, że powiat m oże zawierać z organami adm inistracji rządowej porozum ienia w sprawie wykonywania za
dań publicznych z zakresu adm inistracji rządowej (art. 5 ust. 1), porozum ienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkam i lokalnego
42 Art. 106 k.p.a, Dz. U. z 2013 r., poz. 267.
43 Z. Leoński, Nauka..., s. 132-133.
sam orządu terytorialnego, a także województwem, na obszarze którego znajduje się terytorium powiatu (art. 5 ust. 2), oraz że w celu wykonywania zadań powiat m oże tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podm iotam i (art. 6 ust. 1), tudzież zezwalają m iastu na prawach powiatu na zawieranie p o rozumień komunalnych z gminami i tworzenie z nimi związków komunalnych44.
N atom iast w odniesieniu do sam orządu województwa ustaw a z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa45 przewiduje także współpracę województwa z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw (art. 12 ust. 2).
Z kolei w spółdziałanie w skali międzynarodowej i przystępowanie do m iędzy
narodowych zrzeszeń sam orządu terytorialnego wszystkich szczebli przewiduje ustaw a z 15 września 2 0 0 0 r. o zasadach przystępow ania jednostek sam orządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regio
nalnych46. N atom iast kwestie w spółdziałania m iędzy jednostkam i sam orządu terytorialnego i adm inistracją rządową przewiduje ustaw a z dnia 6 m aja 2 005 r.
0 komisji Wspólnej Rządu i Sam orządu Terytorialnego oraz przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej47.
Koordynacja i w spółdziałanie jednostek sam orządu terytorialnego m ają szczególny wymiar. W ich przypadku m am y do czynienia z układam i zdecen
tralizowanymi, a więc niehierarchicznymi, niezależnymi od siebie nawzajem 1 działającym i sam orządnie, tj. we własnym imieniu, na w łasną odpow iedzial
ność i za własne pieniądze (środki). W związku z istniejącą konstytucyjną zasa
dą subsydiarności m ożna też wskazać, że w tym przypadku koordynacja może przekształcać się w facylitację (ułatwianie), a więc działania jedynie ułatw ia
jące sam odzielne podejmowanie rozstrzygnięć przez autonom iczne w swoich działaniach podmioty. Facilitation w znaczeniu potocznym oznacza ‘ułatwianie, uprzystępnianie’, jednakże w psychologii społecznej funkcjonuje pojęcie „facy- litacja”, która albo polega na takim pom aganiu innym, aby umieli pom óc sobie sam i w celu rozwijania i podejm owania odpowiedzialności, albo też na takim określaniu zamierzeń, doświadczeń i przekonań grupy, by pozwalać jej członkom na wykreowanie ich autentycznie własnych wniosków i decyzji, takich, za które chcą i są w stanie ponosić odpowiedzialność. W efekcie zadaniem facylitatora jest raczej wskazywanie i zachęcanie niż bezpośrednie opracowywanie idei czy wdrażanie konkretnych rozwiązań. Co do zasady facylitator nie powinien uczest
niczyć w wykonywaniu zadania, wysuwać własnych pom ysłów ani dokonywać rozstrzygnięć. Z tego powodu facylitatorzy nie kontrolują, nie przewodniczą i nie kierują, a jedynie rzucają wyzwania, ułatw iają ich dostrzeganie, inspirują i stwarzają warunki do działania lub osiągania wspólnych celów48.
44 Szerzej na ten temat: J. Boć (red.), Powiat, Wrocław 2001, s. 129-137.
45 Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.
46 Dz. U. Nr 91, poz. 1009 z późn. zm.
47 Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759.
48 Por. T Mann, J. Marszewska, Facylitacja - wiedza, umiejętności, sztuka czy magia, Warszawa 2011, passim.
W związku z ideą facylitacji oraz w kontekście wykonywania przez sam o
rząd terytorialny i sam orządowe jednostki organizacyjne zadań publicznych warto także wspomnieć o idei „sam orządu ułatw iającego”, polegającej na tym, że - co do zasady - powinien on w spółdziałać nie tylko z innymi podm iotam i zdecentralizowanymi, ale taż i z innymi organizacjami (zw łaszcza społecznymi i pozarządow ym i). M a to ten szczególny walor, że w skazując n a inne zdecen
tralizowane podm ioty pełniące funkcje z zakresu adm inistracji publicznej, m o
żemy także wyróżnić przedsiębiorstwa komunalne, zakłady administracyjne, sam orządy zawodowe i inne społeczne podm ioty organizacyjne49.
U zasadnieniem tego typu form uły działania m a być zapewnianie (dzięki bardziej efektywnemu wykorzystywaniu nadarzających się możliwości i okazji działania oraz synergii przedsiębiorczości i kooperacji) lepszego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej. Zwolennicy tej idei wyraźnie jednak wskazują, że bez jasno określonych celów, sprecyzowanej strategii działań, właściwego pla
nowania oraz skutecznej koordynacji nie da się osiągnąć zakładanego efektu, gdyż bez tych elementów cele przyświecające samorządowi m ogą łatwo zostać zdominowane, a nawet zastąpione przez cele innych organizacji. W ym aga więc ona nie tylko naw iązania współpracy, ale także ułatw ienia w spółdziałania pod
miotów poprzez opracowanie odpowiedniej strategii pozwalającej na efektyw
ne wykorzystywanie wszystkich dostępnych zasobów i zapewnienie skutecznej koordynacji działań50. O bok kwestii związanych z zapewnieniem możliwości opracowania, na podstawie przeprowadzonych analiz, właściwej strategii dzia
łania uwzględniającej obok celów również akceptowalne koszty ich osiągnięcia, szczególna rola podm iotu koordynacyjnego polega na dbałości o takie elementy procesu realizacji zadań, jak optym alizacja pracy przez właściwy podział obo
wiązków na podstaw ie rzetelnej oceny potencjału i wydajności podm iotów ko
ordynowanych, eliminacja działań zbędnych i bezwartościowych itd.51
Ja k więc łatwo zauważyć, rozwój cywilizacyjny, zm ieniające się otoczenie społeczno-gospodarcze oraz w zrost świadomości społecznej w zakresie zadań i realizacji usług publicznych spowodowały odejście od tradycyjnego rozum ie
nia pojęcia „adm inistracja publiczna”, które w spółcześnie odnosi się nie tylko do określonego sposobu wykonywania zadań publicznych, ale jest coraz częściej stosowane w celu opisywania relacji pom iędzy adm inistracją publiczną, prawem i system em politycznym. W tym zakresie zm iany w systemie adm inistracji na przestrzeni ostatnich dwustu lat wynikały głównie z nacisku i przewagi jednego z elementów tego system u nad drugim.
Początkowo były one związane z zanegowaniem XIX-wiecznej formy ustroju państwowego i przeciwstawieniem państw a policyjnego państwu opartem u na
49 Por. J. Boć (red.), Administracja..., s. 187 i nast.
50 Szerzej na ten temat: M. Clarke, J. Stewart, Samorząd ułatwiający, [w:] P. Swianiewicz (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997, s. 72-78.
51 H. Bücker-Gärtner, Zarządzanie w administracji publicznej w Niemczech, [w:] B. Kudrycka (red.), Rozwój kadr administracji publicznej, Białystok 2001, s. 69-73.
„rządach praw a” . D zięki tem u powstał model biurokracji i administracji ww y- daniu weberowskim, gdzie hierarchiczność, depersonalizacja, kwalifikacje for
malne, specjalizacja i skuteczność stały się podstaw ą działania, zaś dominującym stylem kierowania był styl autorytatywny.
Później, kiedy adm inistracja stała się nie tylko działalnością wykonawczą (wykonywaniem prawa oraz wykonywaniem decyzji politycznych), ale i na różne sposoby ich inicjatorem lub organizatorem, coraz trudniej było wyznaczać linię podziału m iędzy sferą adm inistracji i sferą polityki. Zaczęto więc dostrzegać, że kooperatywny styl kierowania m oże - w różnych aspektach - zwiększać efek
tywność poczynań adm inistracji52. Praktycznym wyrazem poszukiwań w tym zakresie było am erykańskie spojrzenie na adm inistrację oparte na politologii, w którym podsystem y polityczny, administracyjny, prawny i gospodarczy zo
stały osadzone n a wspólnych, demokratycznych wartościach. Umożliwiać to miało powstanie spójnego, równego system u administracji publicznej, w którym wpływ na procesy decyzyjne w sferze publicznej uzyskują obywatele poprzez instytucje demokratyczne.
Obecnie coraz częściej mówi się o dalszych etapach rozwoju administracji, które prowadzić m ają ku modelowi opartem u na koncepcji Governance, w któ
rym obywatel i organizacje publiczne są interaktywnym elementem struktur społecznych, dzięki czemu wszyscy interesariusze powinni uzyskiwać możliwość aktywnego w spółuczestnictwa zarówno w budow aniu społeczeństw a partycypa
cyjnego (obywatelskiego), jak i w procesach zarządzania sprawami publicznymi (podejm owania rozstrzygnięć w sferze publicznej).
N ależy w szakże pam iętać, że w ciągu ostatnich dw udziestu lat uwidoczniły się dwa zasadnicze nurty reform w administracji, związane z dwoma oddzielny
mi koncepcjami, tj. nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management - N P M ) oraz nowym rządzeniem publicznym (The New Governance)53. M im o to te dwa nurty reform często są też przedstawiane jako zbieżne i pokrywające się. D zieje się tak wtedy, gdy idee nowego zarządzania publicznego traktowane są jako w stępny etap rozwoju koncepcji Public Governance, aczkolwiek niekiedy rozwój nurtu Governance jest też utożsam iany z krytyką New Public Management54.
Fundamentem koncepcji New Public Management było postawienie akcentu na gospodarkę (w zasadzie koncepcja ta stanowi próbę dostosow ania funkcjo
nowania administracji do reguł obowiązujących w gospodarce rynkowej i opiera się na wprowadzaniu w administracji i organizacjach publicznych zasad i m e
tod zarządzania, które dotychczas były typowe dla sektora prywatnego, oraz na postrzeganiu obywatela jako konsum enta, który jest klientem adm inistracji
52 E. Knosala, Zarys..., s. 155.
53 E. Hławacz-Pajdowska, Menedżer służb publicznych - nowy zawód, nowe wymagania, [w:] A. D ę
bicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka (red.), Profesjonalizm w administracji publicznej, Białystok 2004, s. 127-134.
54 Por. J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarządzanie, Administra
cja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2008, nr 1, s. 5-16.
