POLITYKA REGIONALNA UNII EUROPEJSKIEJ

UNII EUROPEJSKIEJ

POLITYKA PUBLICZNA jako

W Y D A W N I C T W O U N I W E R S Y T E T U J A G I E L L O Ń S K I E G O

POLITYKA REGIONALNA UNII EUROPEJSKIEJ POLITYKA PUBLICZNA jako

Wobec potrzeby optymalizacji publicznego działania

W Y D A W N I C T W O U N I W E R S Y T E T U J A G I E L L O Ń S K I E G O

POLITYKA REGIONALNA UNII EUROPEJSKIEJ POLITYKA PUBLICZNA jako

Wobec potrzeby optymalizacji publicznego działania

Projekt okładki Małgorzata Flis

Projekt został sfinansowany ze środków na działalność statutową Wydziału Studiów Między­

narodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego służących rozwojowi młodych naukow­

ców i uczestników studiów doktoranckich oraz przez Instytut Europeistyki

© Copyright by Marek Świstak & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2018

All rights reserved

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszech­

niany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978­83­233­4383­7 ISBN 978­83­233­9762­5 (e­book)

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31­126 Kraków tel. 12­663­23­80, 12­663­23­82, fax 12­663­23­83 Dystrybucja: tel. 12­631­01­97, tel./fax 12­631­01­98 tel. kom. 506­006­674, e­mail: sprzedaz@wuj.pl Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325

Wykaz użytych skrótów 11

Wykaz tabel, schematów i wykresów 13

Wstęp 15

I. Polityka regionalna Unii Europejskiej i polityka publiczna: ustalenie

podstawowych pojęć 33

1.1 Rozwój czy rozdawnictwo: polityka regionalna i rozwój regionalny 33 1.2 Polityki publiczne a optymalizacja działania publicznego 44 1.3 Miejsce polityki regionalnej w systemie polityk publicznych Unii Europejskiej 58 1.4 Aspekty metodologiczne analizy procesu politycznego polityki regionalnej

Unii Europejskiej 68

1.5 Model optymalizacji unijnej polityki regionalnej jako polityki publicznej w świetle polskiego postępowania administracyjnego 83

II. Definiowanie problemu, czyli agenda polityki regionalnej 91 2.1 Konceptualizacja agendy polityki regionalnej Unii Europejskiej 91 2.2 Formułowanie agendy w kontekście strategii rozwojowych

Unii Europejskiej 94

2.3 Kluczowe elementy ustalania agendy na przykładzie polityki miejskiej jako

elementu składowego polityki regionalnej 100

2.4 Agenda polityki regionalnej w świetle programowania Wieloletnich Ram

Finansowych 2014–2020 103

III. Formułowanie polityki regionalnej z punktu widzenia usprawniania

działania publicznego 109

3.1. Specyfika formułowania kształtu polityki regionalnej 109 3.2 Rola aktorów polityki regionalnej w formułowaniu przedmiotowej polityki 111 3.3 Odbiorca czy twórca polityki: regionalny wymiar formułowania polityki

regionalnej 125

3.4 Analiza polityki w roli instrumentu racjonalizacji formułowania polityki

regionalnej 127

IV. Podejmowanie decyzji w kontekście optymalizacji polityki regionalnej 131 4.1 Analiza procesu decyzyjnego w ramach polityk publicznych

Unii Europejskiej w świetle zastosowania teorii decyzji politycznych 131 4.2 Podejmowanie decyzji a instrumentarium polityki regionalnej 134 4.3 Unijny proces decyzyjny na przykładzie polityki regionalnej 140 4.4 Nowe metody zarządzania w procesie polityki regionalnej 145

4.4.1 Otwarta metoda koordynacji 151

4.4.2 Sieci polityczne i komitety konsultacyjne oraz dialog obywatelski 160

4.4.3 Metoda delegacyjna 164

V. Implementacja instrumentów polityki regionalnej w systemie

wielopoziomowego zarządzania unijną polityką regionalną 175 5.1 Pozycja ustrojowa i administracyjna Komisji Europejskiej w procesie

implementacji polityki regionalnej 176

5.2 Proces wdrażania polityki regionalnej na poziomie subnarodowym

i krajowym 185

5.3 Wdrażanie Programów Operacyjnych na przykładzie Polski 191

VI. Ewaluacja jako narzędzie analityczne optymalizacji polityki regionalnej

Unii Europejskiej 203

6.1 Ewaluacja punktem wyjścia oceny unijnej polityki regionalnej: podejście

metodologiczne w polityce publicznej 205

6.2 Ewaluacja w polityce regionalnej Unii Europejskiej a efektywność

interwencji publicznej 212

6.3 Znaczenie ewaluacji w procesie sterowania polityką regionalną Unii

Europejskiej 218

6.4 Kultura ewaluacji polityki regionalnej w Polsce 224

VII. Programowanie polityki regionalnej Unii Europejskiej jako sposób

kształtowania polityki publicznej 229

7.1 Determinanty formułowania agendy oraz propozycje rozwiązań 230 7.2 Aspekt teoretyczny procesu programowania polityki regionalnej 236 7.3 Programowanie polityki regionalnej na lata 2014–2020: formalizacja

czy podejście strategiczne 240

7.4 Strategia czy formalizacja: programowanie polityki regionalnej

na przykładzie Polski na lata 2014–2020 250

VIII. Przegląd śródokresowy Wieloletnich Ram Finansowych 2014–2020

jako przykład korekty polityki publicznej 263

8.1 Kontynuacja czy korekta: o potrzebie optymalizacji Wieloletnich Ram

Finansowych 263

8.2 Przegląd śródokresowy jako proces polityczny – propozycje rozwiązań 271 8.3 Zakres przeglądu śródokresowego jako efekt podejmowania decyzji

w ramach unijnej polityki regionalnej 279

Zakończenie 289

Bibliografia 307

Streszczenie 339

Indeks rzeczowy 341

B+R Badania i Rozwój

BIP Biuletyn Informacji Publicznej

CATS Komitet ds. Bezpieczeństwa Wewnętrznego

CEDEFOP Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego COREPER Komitet Stałych Przedstawicieli

CPVO Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin DG Dyrekcja Generalna

EFMR Europejski Fundusz Morski i Rybacki EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFRROW Europejski Fundusz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFS Europejski Fundusz Społeczny

EFSI Europejskie Fundusze Strukturalne i Inwestycyjne EFZR Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju EKES Europejski Komitet Ekonomiczno­Społeczny

FS Fundusz Spójności IA Instytucja Audytowa IC Instytucja Certyfikująca IP Instytucja Pośrednicząca IW Instytucja Wdrażająca IZ Instytucja Zarządzająca KE Komisja Europejska KJO Krajowa Jednostka Oceny

KPiB Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa

KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju KR Komitet Regionów

MIR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju

MR Ministerstwo Rozwoju

MŚP Mikro, Małe i Średnie Przedsiębiorstwa NPR Narodowy Plan Rozwoju

NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics OSZIK Opis Systemu Zarządzania i Kontroli

PC Państwa Członkowskie PE Parlament Europejski PKB Produkt Krajowy Brutto

PO PC Program Operacyjny Polska Cyfrowa PO Program Operacyjny

Rada UE Rada Unii Europejskiej

RPO Regionalne Programy Operacyjne SRK Strategia Rozwoju Kraju

TFUE Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej TWE Traktat o Wspólnotach Europejskich

UE Unia Europejska

UHRW Urząd ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego WRF Wieloletnie Ramy Finansowe

WRS Wspólne Ramy Strategiczne

ZIT Zintegrowane Inwestycje Terytorialne

Wykaz tabel

1. Środki Wieloletnich Ram Finansowych w ramach polityki

regionalnej na lata 2014–2020 w podziale na poszczególne kraje 35

2. Stopnie formułowania analizy polityki 50

3. Miejsce polityki regionalnej w systemie polityk publicznych UE –

zakres zaangażowania politycznego UE 60

4. Polityki unijne w kontekście ewolucji kompetencji

politycznych UE 63

5. Przegląd raportów cząstkowych na temat nowej koncepcji

polityki regionalnej 97

6. Główni aktorzy uczestniczący w formułowaniu polityki regionalnej UE zgodnie z podejściem wielopoziomowego

zarządzania UE 113

7. Wybrane pozalegislacyjne instrumenty polityki regionalnej 138 8. Metody podejmowania decyzji w UE na przykładzie polityki

regionalnej UE 142

9. Nowe metody zarządzania a podejmowanie decyzji

i implementacja polityki regionalnej UE 173

10. Implementacja polityki regionalnej w kontekście europejskim 186 11. Implementacja rozporządzenia ogólnego na poziomie

narodowym na przykładzie Polski 188

12. Drabina interwencji publicznych na przykładzie polityki

regionalnej 190 13. Rodzaje wytycznych w systemie realizacji programów polityki

regionalnej w Polsce na lata 2014–2020 194

14. Potencjał instytucjonalny systemu wdrażania programów

operacyjnych w Polsce w dwóch perspektywach finansowych 199 15. Procedury w zakresie zarządzania i kontroli oraz monitorowania

jako warunek uzyskania desygnacji 201

16. Ewolucja znaczenia ewaluacji w polityce regionalnej UE 214 17. Porównanie propozycji KE oraz pułapów ustalonych

przez Radę UE i PE 284

Wykaz schematów

1. Model procesu politycznego. Etapy kształtowania polityki

publicznej 48 2. Przebieg procesu decyzyjnego formułowania danej polityki

w KE na przykładzie procedury legislacyjnej 133 3. Oś stosowania instrumentów politycznych w procesie

decyzyjnym polityki regionalnej UE w świetle nowych

metod zarządzania 146

4. Ewaluacja w kontekście monitoringu i audytu 207 5. Interwencja publiczna jako ciąg hipotez 209

6. Kryteria ewaluacji 211

7. Przebieg procesu programowania polityki regionalnej

na lata 2014–2020: od formułowania agendy – do podejmowania decyzji 245 8. System programowania polityki regionalnej w Polsce

na lata 2014–2020 247

9. Ewolucja formalnych podstaw przeglądu śródokresowego

w ramach perspektyw finansowych 268

10. Przebieg procesu kształtowania przeglądu śródokresowego WRF 2014–2020 272

Wykaz wykresów

1. Postępowania w sprawie o uchybienie zobowiązaniom państwa

członkowskiego (obszary polityk) 183

Punktem wyjścia rozważań przedstawionych w niniejszej pracy jest spoj­

rzenie na politykę regionalną Unii Europejskiej z perspektywy nauki o po­

lityce publicznej rozumianej jako nauka, która zasadza się także na korzy­

staniu z szerokiej wiedzy odwołującej się do instrumentarium badawczego różnych dziedzin nauk społecznych. W Polsce nauka o polityce publicznej została w 2011 roku uznana za oficjalną dyscyplinę naukową¹. Stąd moż­

na przyjąć, że podejście analityczne oparte na nauce o polityce publicznej, ugruntowane w literaturze anglosaskiej, w obszarze polskiej nauki znajduje się na początkowym etapie rozwoju. Ta interesująca perspektywa poznaw­

cza pozwala na racjonalny namysł nad polityką rozumianą jako sfera kon­

kretnych działań (policy), a nie tylko walki o władzę (politics). Jednocześnie autor podziela przekonanie, iż analiza oparta na polityce publicznej tworzy wspólne ramy umożliwiające wyjaśnienie sposobów rozwiązywania proble­

mów o charakterze zbiorowym. Tymczasem o roli polityki publicznej pisze się równie często i równie niejasno jak o powszechnym dobrobycie. Roz­

wój nauki o polityce publicznej w Polsce w sposób ograniczony prowadzi do upowszechnienia – w rozwiązywaniu problemów publicznych – dyrektyw kształtowania programów publicznych, pomimo że problematyka skutecz­

nego zarządzania politykami unijnymi w złożonym systemie politycznym UE stanowi zarazem element dyskusji nauki o polityce.

Autor proponuje spojrzenie na politykę regionalną UE z nieco innej per­

spektywy, gdyż dominujące opracowania w polskiej literaturze przedmiotu

1 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 roku w spra­

wie obszarów wiedzy i dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych, [w:] Dz.U. RP 2011, nr 179, poz. 1065.

odwołują się głównie do aspektów normatywnych (prawnych i regulacyj­

nych) bądź rozstrzygnięć administracyjnych. Tymczasem brakuje właśnie analiz odnoszących się do polityki regionalnej w kontekście procesu politycz­

nego, sposobu jej tworzenia, uzgadniania priorytetów rozwojowych, a więc sposobów podejmowania decyzji. Zidentyfikowana luka obejmuje tworzenie agendy politycznej oraz analizę wybranych narzędzi, którymi wdrażane są zarówno projekty publicznego działania, jak i informacje zwrotne na temat efektów polityki. Nie oznacza to, iż aspekty prawne i regulacyjne stają się zu­

pełnie nieistotne. W ujęciu polityki publicznej stanowią one ważną, aczkol­

wiek – co trzeba podkreślić już tutaj – jedynie część służącą analizie polityki regionalnej UE.

Zaproponowane podejście może przyczynić się – zdaniem autora – do lep­

szego zrozumienia nie tylko polityki publicznej, jaką jest polityka regionalna UE, ale także samych problemów, których ta polityka dotyczy oraz związków przyczynowo­skutkowych między nimi. Pozwala odpowiedzieć na pytania:

jak i dlaczego polityka regionalna została ukształtowana, jak jest wdrażana i jakie są jej efekty. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, iż sam kształt poli­

tyki przedstawiony najczęściej w formie rozstrzygnięć legislacyjnych, nie po­

zostaje jedynym elementem mającym wpływ na jej optymalizację. W demo­

kratycznym państwie prawa nie mniej istotny jest proces, który doprowadził do jej sformułowania oraz mechanizmy wdrażania tak określonej polityki.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za analizą działania pub­

licznego w kontekście regionu jest fakt, iż w przypadku UE jest to działa­

nie złożone i wielowymiarowe. Złożone, ponieważ odpowiada na problemy związane z rozwojem, tj. poziomem, dynamiką, kierunkiem zjawisk, których wspólnym mianownikiem jest dobrobyt bądź jego brak. Wielowymiarowe natomiast dlatego, że polityka ta ma wielu interesariuszy oraz zarządza­

na jest na wielu poziomach. Poza instytucjami unijnymi, rządami państw członkowskich, regionami należy wymienić także miasta, partnerów spo­

łeczno­gospodarczych. Postrzeganie polityki regionalnej jako polityki pub­

licznej pozwala zatem zrozumieć rozmywanie się współodpowiedzialności za analizowaną politykę.

Podejście analityczne oparte na polityce publicznej w sposób szczególny uwzględnia rolę procesu politycznego sterowania zadaniami publicznymi.

Na potrzeby przedkładanej pracy proces polityczny traktuje się jako zbiór mechanizmów kształtowania polityki publicznej, który odnosi się do wielu działań rozumianych jako sposób wypracowywania polityki². W odniesie­

niu do unijnej polityki regionalnej pojęcie to traktuje się zatem jako zbiór

2 Por. John A. Chandler, Public Policy and Private Interest: Ideas, Self-Interest and Ethics in Public Policy, Oxon–New York 2017, s. 5–8; Andrew Heywood, Politologia, Warszawa 2009, s. 494.

mechanizmów kształtowania działań i czynności, których wspólnym mia­

nownikiem jest wnoszenie wkładu w jej urzeczywistnianie rozumiane jako osiąganie celów. W odniesieniu do polityki regionalnej, ale także innych polityk decydenci obarczeni są koniecznością podejmowania decyzji, opie­

rając się na ograniczonym zasobie wiedzy i informacji. Nie chodzi wyłącznie o ograniczenia związane z temporalnym postrzeganiem zjawisk społeczno­

­gospodarczo­politycznych, na które ta polityka oddziałuje. Mowa tutaj, w warstwie operacyjnej, o zrozumieniu ograniczeń, warunków stosowania instrumentów, za pomocą których polityka publiczna stara się rozwiązywać problemy publiczne. Orientacja metodologiczna oparta na politykach publicz­

nych poszerza wiedzę na temat warunków efektywnego sterowania polityką regionalną, gdyż uwzględnia także pozaprawne aspekty polityki regionalnej.

Ujęcie polityki regionalnej w kontekście nauki o polityce publicznej skie­

rowuje zatem uwagę autora w stronę m.in. wymiaru strategicznego. Określe­

nie działania danej polityki jako strategicznego sprawia, iż ma ono na celu zmianę zachowania, przekonań innych aktorów, które będą sprzyjać osią­

ganiu celów danej polityki. W tym ujęciu dostrzec należy obszar interakcji społecznych między aktorami politycznymi (graczami), o których traktuje m.in. teoria gier. Kreator polityki w tym ujęciu nie jest wszechwiedzącym i wszechwładnym planistą. Staje się graczem, który – aby realizować cele polityki – musi brać pod uwagę przekonania, motywacje i strategie pozosta­

łych graczy, takich jak inni decydenci, grupy interesu czy nawet wyborcy³. Ma to miejsce nie tylko na etapie planowania, ale także wdrażania polityki regionalnej.

Celem pracy jest dokonanie oceny podejścia opartego na politykach pub­

licznych w analizie polityki regionalnej UE w kontekście jej optymalizacji.

Nie bez znaczenia pozostaje środowisko instytucjonalne, dekonstrukcja eu­

ropejskiego procesu politycznego rozumianego jako seria etapów angażują­

cych różnych aktorów, instrumenty, procedury oraz interakcję między nimi.

To wszystko składa się na proces tworzenia polityki regionalnej UE także w krajach członkowskich, a więc i w Polsce. W konsekwencji główne pytanie badawcze brzmi następująco: Czy podejście oparte na politykach publicz­

nych pozwala na identyfikację kryteriów optymalizacji polityki regionalnej UE? Tak sformułowane główne pytanie badawcze w zestawieniu z celem pra­

cy wymaga zadania następujących pytań pomocniczych:

1) Czy podejście oparte na politykach publicznych ma moc wyjaśniającą w kontekście efektywności polityki regionalnej UE?

3 Por. Giandomenico Majone, Wiarygodność polityki: dlaczego jest ważna i jak można ją osiąg- nąć, [w:] Aleksander Surdej (red.), Analiza ekonomiczna w polityce publicznej, Warszawa 2012, s. 81.

2) W jaki sposób tworzona jest agenda oraz formułowane są propozycje polityczne w ramach polityki regionalnej UE w kontekście kryteriów optymalizacji?

3) Jaki jest cel oraz przedmiot podejmowania decyzji, implementacji i ewaluacji w kontekście polityki regionalnej UE jako polityki pub­

licznej?

4) Czy proces polityczny tworzenia oraz przeglądu śródokresowego WRF Unii Europejskiej uwzględnia kryteria optymalizacji polityki regionalnej UE jako polityki publicznej?

W pracy stawia się więc hipotezę odnoszącą się do procesowego charak­

teru polityki regionalnej UE, która jest kształtowana na poziomie unijnym, krajowym i regionalnym. Dynamiczne projektowanie i realizowanie polityki regionalnej służy określeniu najistotniejszych cech działań publicznych, któ­

rych cel odpowiada celowi polityki regionalnej UE. Stąd w pracy autor podej­

muje się weryfikacji hipotezy, że podejście oparte na politykach publicznych umożliwia identyfikację kryteriów optymalizacji polityki regionalnej UE, a ich spełnienie wpływa na jej efektywność. Tym samym zakłada się, iż po­

dejście oparte na politykach publicznych ma wartość eksplanacyjną w zakre­

sie identyfikacji kryteriów optymalizacji polityki regionalnej UE. Mowa tutaj o wszystkich poziomach projektowania i realizowania polityki regionalnej.

Autor skupia się na polityce w ujęciu całościowym z uwzględnieniem modelu regionalnej polityki publicznej w Polsce i w związku z tym traktuje politykę regionalną UE szeroko, tj. nie redukuje namysłu nad przedmiotową polityką wyłącznie do jej charakterystyki formalnoprawnej.

Jak zostało podniesione rozstrzygnięcia formalnoprawne w kontekście polityki regionalnej stanowią jej istotną treść, mimo to nie mogą być z nią w pełni utożsamiane. Zwłaszcza w polskiej literaturze przedmiotu dokonu­

je się rozlicznych prób analizy, syntezy, oceny tych czy innych uregulowań prawnych, często pozostawiając na boku okoliczności, które doprowadziły do ich przyjęcia. Tymczasem nie tylko wynik interakcji między poszczegól­

nymi decydentami, ale także otoczenie decydentów, tj. interesariuszy polityki regionalnej (struktury administracyjne, przedsiębiorstwa, organizacje poza­

rządowe, poszczególne grupy społeczne), decyduje o konkretnych efektach.

Wymieniona przykładowa lista interesariuszy polityki regionalnej natural­

nie nie aspiruje do uznania jej za wyczerpującą. Wskazuje jednak na okolicz­

ności, które każdorazowo należy brać pod uwagę, gdy mowa o kształtowaniu unijnej polityki regionalnej także w Polsce, a która często redukowana jest do realizowania jej za pomocą środków legislacyjnych.

Optymalizacja polityki regionalnej jest zagadnieniem ważnym tak­

że z tego względu, iż obecnie UE znajduje się na wczesnym etapie dyskusji nad kształtem instrumentów w ramach polityki regionalnej po 2020 roku.

Polityka ta znajduje się ciągle pod wpływem konieczności uzasadnienia swo­

jej wartości w kontekście priorytetów politycznych UE jako całości. Powyż­

sze nie może dziwić, jeśli stwierdzi się, iż powszechnie polityka regionalna traktowana jest jako zbiór działań sprzyjających inwestycjom publicznym w całej UE, a zwłaszcza w krajach kohezyjnych. Pozwala to traktować poli­

tykę regionalną jako przedmiot wspólnego zainteresowania nie tylko krajów beneficjentów budżetu UE, ale także płatników. Stąd omawiana polityka bę­

dzie stanowić przedmiot wspólnego zainteresowania o tyle, o ile będzie po­

strzegana przez wszystkie kraje jako wnosząca wkład w priorytety polityczne całego ugrupowania jak również poszczególnych krajów. Wymiar krajowy nie pozostaje bez znaczenia, ponieważ przedmiotowa polityka jest finanso­

wana z budżetu UE, który głównie składa się ze składek państw członkow­

skich. Interesy narodowe stają się ważnym elementem określającym kształt i zakres polityki regionalnej UE. Wyraźnie można to dostrzec, obserwując sposób, ale także kierunki działania polityki regionalnej UE.

Tymczasem formułowana agenda w zakresie reformy polityki po 2020 roku zwraca uwagę nie tylko na efekty działania, ale także na proces poli­

tyczny, który determinuje realizację celów politycznych UE. Stąd refleksja nad polityką regionalną rozumianą jako skomplikowany, wielowymiarowy proces polityczny może wnieść wkład w proces ustalania ram strategicznych polityki na lata 2021–2027. Przeniesienie punktu ciężkości na efekty polityki pozwala zarazem zwrócić uwagę na przebieg procesu politycznego. Powyższe jest uzasadnione wielowymiarowością zjawisk i podmiotów, które kształtują oblicze polityki regionalnej UE. Dotychczasowa wymiana poglądów wska­

zuje, że oczekiwania różnych podmiotów, a w szczególności KE, zmierzają do tego, by instrumenty polityki regionalnej uczynić bardziej elastycznymi, efektywnymi i wydajnymi.

Wśród postulatów pojawiają się propozycje modyfikacji polityki regio­

nalnej, które prowadzić mają do zwiększenia wartości dodanej w stosunku do środków wydatkowanych w jej ramach⁴. Pomimo iż na tym etapie pro­

cesu politycznego postulaty charakteryzują się dużym stopniem ogólności, to sprowadzić je można do wspólnego mianownika optymalizacji polityki regionalnej. Przemawia za tym wiele zjawisk towarzyszących dyskusjom na temat (bez)zasadności prowadzenia polityki regionalnej UE. Warunkują one nie tylko sposób jej kształtowania, ale także cały proces polityczny, nie wspominając o rezultatach. Jedynie w celu klarowności wywodu wypadnie wskazać skutki dla finansów publicznych państw członkowskich, spowo­

dowane spowolnieniem gospodarczym, wyjściem Wielkiej Brytanii z UE,

4 Por. John Bachtler, Laura Polverari, Research for REGI Committee – Building Blocks for a Fu- ture Cohesion Policy – First Reflections, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels 2017, s. 9–41.

bezpieczeństwo obywateli UE, kryzys migracyjny, odczuwany deficyt inno­

wacyjny UE w stosunku do USA czy innych krajów szybko rozwijających się.

Egzemplifikacja zjawisk, które wywierają wpływ na kształt i efekty po­

lityki regionalnej, nie ma charakteru przypadkowego. Chodzi bowiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób, uwzględniając powyższe wyzwania, mogą zostać one wzięte pod uwagę w kształtowaniu polityki, tak aby zwiększyć jej efektywność. Autor stoi na stanowisku, iż analizowanie sterowania polityką regionalną zgodnie z podejściem opartym na politykach publicznych, może się przyczynić do sprostania powyższym wyzwaniom.

Jest tak dlatego, że procesualny wymiar polityki regionalnej uwzględnia na każdym etapie możliwość interakcji między poszczególnymi interesariu­

szami, którzy są niezbędni do tego, aby zaplanować, a następnie wdrożyć instrumenty, które będą rozwiązywać problem rozwoju regionalnego w stop­

niu zadowalającym dla beneficjentów polityki, czyli mieszkańców unijnych regionów.

Polityka regionalna UE realizowana zgodnie z teorią wielopoziomowego zarządzania charakteryzuje się dużą specyfiką. Z punktu widzenia podejścia opartego na politykach publicznych można mówić o działaniach równole­

głych. W ujęciu dynamicznym polityka składa się właściwie z licznych pro­

cesów politycznych realizowanych na wszystkich szczeblach systemu wielo­

poziomowego zarządzania UE. Stąd rozważania nad optymalizacją powinny się odnosić do ustalenia poszczególnych prerogatyw, tak aby na każdym z poziomów zarządzania polityką działania były zestawiane z jej efektami.

Autor nie pozostaje pod wpływem złudzenia, iż można politykę regionalną kształtować podług wyłącznie wyłożonej wyżej logiki efektywności w kon­

tekście systemu wielopoziomowego zarządzania, ignorując jednocześnie kwestie polityczne. Jest tak dlatego, że przypisanie prerogatyw odpowied­

niemu poziomowi zarządzania jest przedmiotem i efektem ustaleń natury politycznej, a nie jedynie kalkulacji ekonomicznej według relacji nakład–re­

zultat. Proponowane podejście ukierunkowuje wysiłki na wyznaczenie od­

powiedniego modelu akceptowalnego także z punktu widzenia adresatów polityki regionalnej UE.

Zastosowanie różnych ujęć teoretycznych w wyjaśnianiu procesu poli­

tycznego unijnej polityki regionalnej w kontekście jej optymalizacji oraz cią­

głe formułowanie teoretyczne dyscypliny nauki o polityce publicznej⁵ spra­

wia, że niniejsza praca ma charakter interdyscyplinarny⁶. Jest tak, ponieważ

5 Por. Marcin Zawicki, Koncepcje teoretyczne implementacji polityki publicznej, Kraków 2016, s. 26–55.

6 Interdyscyplinarność rozumie się jako interakcję dwóch albo większości dyscyplin posługu­

jącymi się różnymi pojęciami czy danymi. Por. Organization for Economic Co­operation and Development, Interdisciplinarity; Problems of Teaching and Research in Universities, Washing­

ton 1972, s. 25–26.

sięga się tu do instrumentarium pojęciowego pochodzącego z różnych nauk, takich jak: polityczne (polityka regionalna), ekonomiczne (rozwój regional­

ny, wzrost gospodarczy), o administracji (działalność wykonawcza), polityki publiczne (proces polityczny), prawo (implementacja prawa), a nawet nauki o zarządzaniu (optymalizacja). Stąd w pracy konieczne jest zastosowanie wieloaspektowej analizy jako metody poznawczej. Metoda pozwala w sku­

teczny sposób nie tylko przedstawić układ zależności w badanym procesie politycznym, ale również wychwycić i wskazać podstawowe punkty bada­

nych zagadnień. Należy podkreślić, iż weryfikacja hipotezy odnoszącej się do optymalizacji polityki regionalnej UE wykracza poza jedną dyscyplinę⁷. Mimo to naświetlanie optymalizacji działania unijnej publicznej polityki re­

gionalnej z różnych pespektyw badawczych staje się nakazem, jeśli wziąć pod uwagę krytyczne opinie na temat oceny jej efektów.

Książka została podzielona na osiem rozdziałów. Począwszy od rozdzia­

łu 2 do 6, badaniem objęto proces polityczny unijnej polityki regionalnej stosownie do etapowego (stadialnego) modelu kształtowania polityki pub­

licznej. I tak analiza rozpoczyna się od formułowania agendy, na ewaluacji kończąc. Natomiast rozdział 1 ma charakter wprowadzający, w którym pod­

jęto się wyjaśnienia kwestii terminologicznych odnoszących się do dwóch głównych zagadnień będących przedmiotem niniejszej pracy, tj. podejścia opartego na polityce publicznej oraz unijnej polityce regionalnej. Ostatnie dwa rozdziały (7 i 8) stanowią studium przypadku analizy dwóch proce­

sów politycznych. Chodzi o programowanie Wieloletnich Ram Finansowych oraz ich przegląd śródokresowy.

Założenia teoretyczne pracy odnoszą się do wyjaśnienia podstawowych pojęć w zakresie polityki regionalnej oraz podejścia opartego na politykach publicznych istotnych z punktu widzenia optymalizacji działań zbiorowych na rzecz rozwoju regionalnego. Niezbędne zatem było ustalenie celu polityki regionalnej traktowanej jako jedna z wielu polityk unijnych. Fakt, iż unijna polityka regionalna czerpie także z doświadczeń wdrażania polityk w sto­

sunku do regionu także w innych szerokościach geograficznych i konteks­

tach sprawia, że konieczne jest odwołanie się do ustaleń regionalistyki bądź ekonomii. Za kluczowe ustalenia definicyjne należy uznać rozwój, rozwój regionalny, wzrost gospodarczy, cele działań rozwojowych. Jest to niezbęd­

ne, jeśli mowa o weryfikacji tezy, w jakim stopniu unijna polityka regio­

nalna ma charakter optymalny, gdy podstawowym elementem estymacji są cele rozpatrywane w stosunku do rezultatów działań decydentów. Przy wskazanym założeniu teoretycznym wypadnie także odnieść się do zdefi­

niowania kluczowych elementów, na których zasadza się podejście oparte

7 W literaturze przedmiotu ten element stanowi przesłankę interdyscyplinarności. Zob. Julie Thompson Klein, Interdisciplinarity: History, Theory, and Practice, Detroit 1990, s. 11.

na politykach publicznych. Postrzegając politykę publiczną jako racjonalne działanie służące rozwiązywaniu zbiorowych problemów publicznych, nie traktuje się omawianego zagadnienia jako remedium na wszelkie niedostatki zarządzania publicznego, ale jako potencjalny instrument racjonalizatorskiej analizy przebiegu działania publicznego, w tym przypadku unijnej polityki regionalnej.

Dlatego podjęto się próby oceny podejścia opartego na polityce publicznej w świetle unijnej polityki regionalnej. Ocena polityki regionalnej UE musi się opierać na kryteriach optymalizacji. Dlatego elementem założeń metodo­

logicznych jest model optymalizacji polityki regionalnej, który w następnych częściach pracy konfrontowany jest ze stanem faktycznym. Model składa się z siedmiu kryteriów. Autor poszukując sposobów wyjaśnienia punktów kry­

tycznych optymalizacji polityki regionalnej, odwołuje się do trzech podejść badawczych, tj. nurtu racjonalistycznego w politykach publicznych oraz te­

orii europeizacji i multilevel governance. Odwołanie się do nurtu racjona­

listycznego wynika z przyjętej optyki rozumienia polityki publicznej oraz unijnej polityki regionalnej, jako działań opartych na racjonalnych przesłan­

kach służących rozwiązywaniu problemów zbiorowych, w tym przypadku dotyczących rozwoju regionalnego. Teoria europeizacji znalazła zastosowa­

nie głównie ze względu na jej znaczenie eksplanacyjne w zakresie transferu standardów, rozwiązań organizacyjnych z poziomu unijnego na krajowy bądź regionalny. Zgłębiając podejścia teoretyczne, nie można było natomiast pominąć teorii multilevel governance, która trafnie opisuje funkcjonowanie takiej polityki jak regionalna. Szczególnie istotne jest tu wyjaśnienie rozpro­

szenia kompetencyjnego w procesie kształtowania omawianej polityki.

Namysł nad procesem politycznym polityki regionalnej UE z punktu wi­

dzenia spełnienia kryteriów modelu optymalizacji polityki regionalnej UE zakłada, iż stanowi ona jedną z polityk publicznych. Stąd analiza opiera się na etapowym (stadialnym) modelu przebiegu procesu politycznego, którego podwaliny sformułował Harold Lasswell. Stosownie do tego modelu założo­

no, iż każdy problem publiczny (zakresowo odpowiadający polityce regional­

nej), który jest następnie przedmiotem procesu politycznego przechodzi ko­

lejne etapy (stadia) kształtowania, począwszy od etapu formułowania agendy przez wdrażanie, a na ewaluacji kończąc.

Stąd na początku pracy zawarto rozważania na temat agendy polityki re­

gionalnej UE. W pracy przez agendę rozumie się zbiór zagadnień, o których się dyskutuje, rozmawia lub które bierze się pod uwagę w kontekście procesu politycznego. Złożoność agendy polityki regionalnej miała wpływ na zakres przedmiotowy tej części pracy. Składają się na niego problemy identyfiko­

wane na poziomie unijnym, krajowym, jak również regionalnym. Wypad­

nie zauważyć, iż o ustaleniu agendy polityki regionalnej zabiegają różni interesariusze wymienieni na wszystkich poziomach zarządzania polityką.

Najczęściej impulsem do podjęcia sformułowania nowej agendy jest negocjo­

wanie perspektyw finansowych, tj. siedmioletnich okresów, w których wdra­

żane są poszczególne instrumenty unijnej polityki regionalnej. To właśnie na tym etapie wprowadza się najwięcej modyfikacji. Szczególnie ważne w tej części pracy jest wyłożenie przykładów formułowania agendy w postaci po­

lityki miejskiej jako elementu składowego polityki regionalnej czy też Wielo­

letnich Ram Finansowych (WRF).

Formułowanie polityki z punktu widzenia procesu politycznego właśnie tej polityki regionalnej stanowi kolejny element pracy. Stosownie do przyję­

tego podejścia teoretycznego opartego na teorii wielopoziomowego zarządza­

nia skupiano się nie tylko na poziomie unijnym, ale także na wymiarze kra­

jowym oraz regionalnym. Analiza polityki na etapie formułowania danego działania publicznego ma bardzo duże znaczenie, ponieważ pozwala na iden­

tyfikację związków przyczynowo­skutkowych procesów, na które oddziału­

je przedmiotowa polityka. W tej części pracy porusza się kwestię dotyczącą formułowania polityki regionalnej z punktu widzenia usprawnienia działania publicznego. Pomimo iż delimitacja między definiowaniem problemu, a for­

mułowaniem propozycji rozwiązań danego problemu ma charakter umow­

ny, to nie ma wątpliwości, iż sposób formułowania rozwiązań ma wpływ na efekty procesu politycznego jako całości. Odniesiono się także do oceny procesu formułowania propozycji politycznych z punktu widzenia modelu optymalizacji polityki regionalnej UE. Prześledzenie, w jaki sposób docho­

dzi do formułowania alternatywnych rozwiązań, również jest przedmiotem omawianej części pracy. Na tym etapie bardzo ważną rolę odgrywają interesa­

riusze polityki, w tym zwłaszcza podmioty regionalne, których znaczenia nie można pominąć milczeniem. Mogą one występować w roli nie tylko odbiorcy polityki, ale również jako kreatorzy uczestniczący w procesie formułowania propozycji rozwiązań węzłowych kwestii dotyczących rozwoju regionalnego.

Ważnym elementem weryfikacji optymalizacji procesu podejmowania decyzji jest rozróżnienie poszczególnych instrumentów, którymi można się posłużyć, a którymi faktycznie posługuje się w decydowaniu o przed­

miotowej polityce. Podejmowanie decyzji w przypadku polityki regionalnej sprowadza się często do legalizacji decyzji politycznych za pomocą środków prawnych. W tym względzie konieczne staje się przeanalizowanie procesu podejmowania decyzji w UE, w tym tzw. nowych metod zarządzania w pro­

cesie polityki regionalnej. Rozdział uwzględnia specyfikę podejmowania decyzji w UE, której cechą charakterystyczną są permanentne negocjacje między zainteresowanymi stronami oraz ścieranie się stanowisk i oczeki­

wań różnych grup interesu. Nie ma wątpliwości, iż najczęściej stosowanym instrumentem podejmowania decyzji jest prawo, za pomocą którego władza wymaga zachowania osób lub instytucji lub wskazuje to zachowanie w for­

mie prawa pochodnego UE czy też krajowej legislacji (np. w formie ustawy).

Analiza procesu implementacji przedmiotowej polityki opierała się na identyfikacji działań różnego rodzaju podmiotów kształtujących politykę od momentu podjęcia decyzji, np. w formie aktu legislacyjnego lub innego rozstrzygnięcia natury formalnej. Implementację potraktowano jako zestaw działań ukierunkowanych na osiągnięcie zakładanego rezultatu polityki re­

gionalnej. Stosownie do podejścia wielopoziomowego zwrócono szczególną uwagę na rolę KE w kontekście oceny jej działania z punktu widzenia opty­

malizacji działania tej instytucji we wdrażaniu polityki regionalnej. Nie bez znaczenia pozostają przy tym krajowe systemy wdrażania polityki, w tym rozstrzygnięcia administracyjne w postaci tworzenia reguł administracyj­

nych (procedury, instytucje, zasoby) z jednej strony, a z drugiej faktycznej pracy wdrożeniowej (realizacja form wsparcia, dostarczanie usług, wykony­

wanie projektów).

Kolejna część pracy stanowi refleksję na temat znaczenia ewaluacji w pro­

cesie sterowania polityką regionalną UE. Model optymalizacji polityki re­

gionalnej zakłada weryfikację obiektywnych kryteriów odnoszących się do poszczególnych etapów procesu politycznego, nie pomijając przy tym ewaluacji. Powszechnie dominuje przekonanie, iż ewaluacja jest jednym z in­

strumentów, za pomocą którego istnieje możliwość usprawnienia polityki regionalnej. Ewaluacja bowiem służy kontroli zasadności wydatkowanych środków w ramach polityki, potrzebie zademonstrowania, iż władza dobrze wykorzystuje powierzone jej środki. Nie bez znaczenia pozostaje weryfika­

cja, na ile optymalne jest projektowanie wdrażania Programów Operacyj­

nych polityki regionalnej. Tymczasem postulat ten, w zależności od poziomu zarządzania (kraju czy regionu), na którym przeprowadzane są ewaluacje, jest daleki od pełnej realizacji. Stąd konieczna jest ocena znaczenia ewaluacji w polityce regionalnej nie tylko na poziomie unijnym, ale także krajowym lub regionalnym. Biorąc pod uwagę powyższe, istotna staje się identyfikacja mocnych i słabych stron ewaluacji polityki regionalnej w Polsce, którą w pra­

cy określono jako kulturę ewaluacji.

Ostatnie dwie części pracy stanowią analizę krytyczną dwóch procesów politycznych, tj. programowania polityki regionalnej oraz przeglądu śród­

okresowego Wieloletnich Ram Finansowych 2014–2020, stanowiących ele­

menty składowe unijnej polityki regionalnej. Stąd autor skupia się na pro­

cesie programowania jako sposobie kształtowania przedmiotowej polityki, gdyż traktuje kształtowanie procesu programowania analizowanej polityki w kategoriach pragmatycznych jako studium przypadku wysiłku mającego na celu optymalizację działania publicznego poprzez zaangażowanie aktyw­

ności ludzkiej w kierunku poprawy procesu jako całości. W tym kontekście środki polityczne traktowane są w kategoriach technicznych mechanizmów stosowanych przy realizacji wyznaczonych celów. Identyfikacja węzło­

wych elementów programowania nie ogranicza się wyłącznie do udzielenia

odpowiedzi na pytania o charakterze deskryptywnym. Przyjęto, iż progra­

mowanie polityki regionalnej UE można traktować dwojako. Po pierwsze jako postępowanie, którego celem jest ustalenie ukierunkowania strate­

gicznego polityki regionalnej. Po drugie jako techniczną procedurę służącą sformalizowaniu polityki, warunkującą wydatkowanie środków unijnych w ramach polityki regionalnej. Stąd przedmiotem analizy jest ustalenie warunków optymalizacji przedmiotowego procesu w formie odpowiedzi na pytanie: czemu służy programowanie polityki regionalnej UE na lata 2014–2020, tj. czy w dużej mierze przyczynia się do sformalizowania polityki regionalnej, czy też w mniejszym stopniu odnosi się do jej ukierunkowania strategicznego?

W ostatniej części pracy podjęto się weryfikacji przebiegu procesu prze­

glądu śródokresowego Wieloletnich Ram Finansowych 2014–2020 jako przykładu korekty polityki regionalnej. Politykę regionalną UE jako poli­

tykę publiczną traktuje się także w ujęciu dynamicznym jako ciąg sprzę­

żeń osiąganych efektów z celami deklarowanymi. W tym kontekście natura polityki regionalnej ma charakter iteracyjny, tzn. jest stale weryfikowana i reformułowana także w zakresie jej treści. W tym kontekście rozdział sta­

nowi studium przypadku kształtowania procesu politycznego jako całości.

Przedmiotem rozdziału jest rozłożenie na czynniki pierwsze przebiegu tego procesu w dziedzinie polityki regionalnej, który ma na celu ustalenie (bez) zasadności stosowania podejścia analitycznego na podstawie polityk pub­

licznych. Potraktowanie przeglądu śródokresowego jako kolejnego studium przypadku ma natomiast na celu odpowiedzieć na pytanie, dlaczego pod­

jęto określone decyzje oraz jak są one realizowane. Jednocześnie traktuje się przegląd śródokresowy WRF w szerszym kontekście polityki regionalnej jako element (nie)sprzyjający optymalizacji badanej polityki.

Przedstawiony kształt niniejszego opracowania wynika z dwóch przesła­

nek. Po pierwsze jest nim aktualność omawianej tematyki, a co za tym idzie – problemu badawczego. Przejawia się on w dążeniu nie tylko teoretyków, ale także praktyków do stałego ulepszania działania publicznego, czynie­

nia z instrumentów polityki regionalnej narzędziami bardziej funkcjonal­

nymi. Optymalizacja wydaje się tutaj właściwym pojęciem opisującym za­

miar usprawnienia działania publicznego w ramach podnoszenia poziomu konkurencyjności regionów oraz niwelowania dysproporcji gospodarczych, społecznych czy terytorialnych na obszarze UE. Po drugie złożoność pre­

zentowanego tutaj zagadnienia wymaga zapoznania się z obszerną literaturą przedmiotu. Stąd konieczne stało się przywołanie zarówno aktów prawnych, dokumentów o charakterze źródłowym, jak i prac zawierających ustalenia teoretyczne i empiryczne.

W pierwszym przypadku mowa o aktach prawnych i dokumentach do­

tyczących unijnej polityki regionalnej, odnoszących się do zasad, celów,

instrumentów oraz środków finansowych omawianej polityki. Wśród aktów prawnych dotyczących polityki regionalnej należy wymienić traktaty, roz­

porządzenia wprowadzające poszczególne perspektywy finansowe oraz akty przyjęte na ich podstawie, w tym dokumenty opracowywane na poziomie krajowym. Źródła te stanowią istotny dorobek wieloletniego kształtowania polityki regionalnej w Europie. Jednakże, co zostało już zasygnalizowane, nawet uważna weryfikacja formalnych dokumentów unijnych nie świad­

czy o całości przebiegu procesu politycznego zgłębianej polityki. W drugim przypadku mowa o literaturze, która ze względu na różną przydatność dla omawianych tutaj zagadnień szczegółowych pozwala zwrócić uwagę na opra­

cowania analizujące: kształt i funkcjonowanie polityki regionalnej UE, w tym podstawowe oprzyrządowanie pojęciowe polityki regionalnej jako ta­

kiej (m.in. rozwój, konkurencyjność, wyrównywanie dysproporcji, spójność);

podejście oparte na politykach publicznych, w tym geneza dyscypliny; po­

dejścia teoretyczne z punktu widzenia efektywności publicznego działania.

Wśród dokumentów dotyczących formalnych aspektów problematyki po­

lityki regionalnej UE należy wymienić w pierwszej kolejności traktat o funk­

cjonowaniu Unii Europejskiej oraz traktat o Unii Europejskiej, w następnej zaś poszczególne rozporządzenia unijne odnoszące się do kształtowania po­

lityki regionalnej w latach: 1999–2006, 2007–2013, 2014–2020. Ich rola dla oceny funkcjonowania polityki regionalnej jest niezastąpiona. Do tych do­

kumentów należy dołączyć także dyrektywy, komunikaty, sprawozdania KE oraz innych instytucji unijnych, dokumenty robocze, konkluzje Rady Euro­

pejskiej, wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE. Nie sposób pominąć także milczeniem analizy dokumentów formalnych stosowanych przez państwa członkowskie. W tym zakresie autor odniósł się do polskiego modelu unijnej polityki regionalnej, skupiając się na lekturze ustaw⁸, rozporządzeń, progra­

mów operacyjnych czy wytycznych programowych.

Kwerenda literatury przedmiotu wskazuje na brak całościowych opraco­

wań odnoszących się do tytułowego zagadnienia. Wprawdzie autorowi znane są prace, które podejmują zaproponowaną tematykę badawczą, ale czynią to jedynie w sposób fragmentaryczny. Istniejące opracowania, nieliczne lub rozproszone, nie rozpatrują całościowo kwestii oceny polityki regionalnej UE z punktu widzenia podejścia opartego na politykach publicznych. W szcze­

gólności brak piśmiennictwa w zakresie optymalizacji wskazanej polityki w świetle dotychczasowego dorobku nauki o polityce publicznej. Co prawda występują opracowania, które za cel stawiają sobie identyfikację organizacji,

8 Tutaj zwłaszcza należy zwrócić uwagę na dwie ustawy, tj. ustawę z 11 lipca 2014 roku o zasa­

dach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finan­

sowej 2014–2020, [w:] Dz.U RP z 2016 roku, poz. 217, 1579, 1948, oraz na ustawę z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, [w:] Dz.U. RP z 2017 roku, poz. 1376.

działań, procesów dających największe efekty przy jak najmniejszych nakła­

dach. Odwołują się one jednak do czysto ekonomicznego instrumentarium pojęciowego, pomijając przy tym złożone czynniki natury politycznej mające wpływ na produkty omawianej polityki. Ponieważ Polska uczestniczy w peł­

ni w polityce regionalnej UE dopiero od 2004 roku, a namysł nad działaniem publicznym rozumianym z perspektywy podejścia opartego na politykach publicznych w Polsce jest ciągle na początkowym etapie, to autor odwołuje się w dużej mierze do anglojęzycznej literatury przedmiotu. W mniejszym zaś stopniu praca opiera się na polskim piśmiennictwie, co pozwoliło spro­

stać wyzwaniu oddania aktualnego stanu badań w zakresie unijnej polityki regionalnej oraz polityki publicznej.

Autor odwołał się do wielu prac w zakresie polityki regionalnej identy­

fikujących nie tylko zasady, cele, instrumenty badanej polityki, ale także jej efekty. Wśród nich wymienić należy opracowania autorstwa bądź współ­

autorstwa: Johna Bachtlera, EU Cohesion Policy in Practice: What Does it Achieve?⁹, EU Cohesion Policy, Reassesing Performance and Direction¹⁰, Re- search for REGI Committee – Building Blocks for a Future Cohesion Policy – First Reflections, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies¹¹, Who Governs EU Cohesion Policy? Deconstructing the Re- forms of the Structural Funds¹², Challenges, Consultations and Concepts: Pre- paring for the Cohesion Policy Debate¹³; Michaela Storpera, Keys to the City.

How Economics, Institutions, Social Interactions, and Politics Shape Develop- ment¹⁴. Opracowania innych autorów stanowiły użyteczną bazę do zbadania specyfiki projektowania i wdrażania unijnej polityki regionalnej; zaliczyć można do nich prace: Michaela Bauna oraz Dana Marka, Cohesion Policy in the European Union¹⁵; Jale Tosun Absorption of Regional Funds: A Com- parative Analysis¹⁶; Jorgego Martineza­Vazqueza, François Vaillancourta

9 John Bachtler, Iain Begg, David Charles, Laura Polverari, EU Cohesion Policy in Practice:

What Does it Achieve?, London 2016.

10 John Bachtler, Peter Berkowitz, Sally Hardy, Tatjana Muravska (ed.), EU Cohesion Policy, Reassessing Performance and Direction, London, New York 2017.

11 John Bachtler, Laura Polverari, Research for REGI Committee – Building Blocks for a Future Cohesion Policy – First Reflections, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels 2017.

12 John Bachtler, Méndez Carlos, Who Governs EU Cohesion Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Funds, „Journal of Common Market Studies”, 45(2007).

13 John Bachtler, Carlos Mendez, Fiona Wishlade, Challenges, Consultations and Concepts: Pre- paring for the Cohesion Policy Debate, „European Policy Research Paper”, 4(2010).

14 Michael Storper, Keys to the City. How Economics, Institutions, Social Interactions, and Politics Shape Development, Oxford 2013

15 Michael Baun, Marek Dan, Cohesion Policy in the European Union, London–New York 2014.

16 Jale Tosun, Absorption of Regional Funds: A Comparative Analysis, „Journal of Common Market Studies”, 52(2014).

(ed.), Public Policy for Regional Development¹⁷; Anthony’ego Payne’a, Nicoli Philips, Rozwój¹⁸; Krystyny Gawlikowskiej­Hueckel, Jacka Szlachty (red.), Wrażliwość polskich regionów na wyzwania współczesnej gospodarki. Impli- kacje dla polityki rozwoju regionalnego¹⁹; Garry’ego Marksa, Structural Policy and Multilevel Governance in EC²⁰; Tomasza Grzegorza Grosse, Polityka re- gionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski²¹; Rober­

ty Capello, Space growth and development²².

Uzupełnieniem niniejszego zbioru są pozycje dotyczące integracji euro­

pejskiej, do których zaliczyć należy następujące prace: Ian Bache, Cohesion Policy. A New Direction for New Times?²³; Ian Bache, Europeanization and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the European Union and Britain²⁴; Tomasz Grzegorz Grosse, Europa na rozdrożu²⁵, W objęciach europeizacji.

Wybrane przykłady z Europy Środkowej i Wschodniej²⁶; Simon Hix, Sytem polityczny Unii Europejskiej²⁷; Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union: eight edition²⁸; Józef Janusz Węc, Traktat Lizboński. Po- lityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007–2015²⁹; Janusz Ruszkowski, Autotransformacja instytucji ponadnarodowych Unii Eu- ropejskiej w teorii neo-neofunkcjonalizmu na przykładzie Komisji Europej- skiej³⁰; Janusz Ruszkowski, Struktura wielopoziomowego zarządzania w Unii

17 Jorge Martinez­Vazquez, François Vaillancourt (ed.), Public Policy for Regional Development, Abingdon–Oxon 2008.

18 Anthony Payne, Nicola Philips, Rozwój, Warszawa 2011.

19 Krystyna Gawlikowska­Hueckel, Jacek Szlachta (red.), Wrażliwość polskich regionów na wy- zwania współczesnej gospodarki. Implikacje dla polityki rozwoju regionalnego, Warszawa 2014.

20 Marks Garry, Structural policy and multilevel governance in EC, [w:] Alan W. Cafruny, Glenda Rosenthal (ed.), The State of European Community, London 1993.

21 Tomasz Grzegorz Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, Warszawa 2004.

22 Roberta Capello, Space growth and development, [w:] Roberta Capello, Peter Nijkamp (red.), Handbook of Regional Growth and Development Theories, Northampton 2009.

23 Ian Bache, Cohesion Policy. A New Direction for New Times?, [w:] Helen Wallace, Mark A. Pollack, Young R.Alasdair (red.), Policy-Making in the European Union, Oxford 2015.

24 Ian Bache, Europeanization and Multilevel Governance: Cohesion Policy in the European Union and Britain, Playmouth 2008.

25 Tomasz Grzegorz Grosse, Europa na rozdrożu, Warszawa 2008.

26 Tomasz Grzegorz Grosse, W objęciach europeizacji. Wybrane przykłady z Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2012.

27 Simon Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010.

28 Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union: eight edition, New York 2017.

29 Józef Janusz Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007–2015, Kraków 2016.

30 Janusz Ruszkowski, Autotransformacja instytucji ponadnarodowych Unii Europejskiej w teorii neo-neofunkcjonalizmu na przykładzie Komisji Europejskiej, [w:] Janusz Ruszkowski, Luiza Wojnicz (red.), Teorie w Studiach Europejskich. W kierunku nowej agendy badawczej, Szcze­

cin–Warszawa 2012.

Europejskiej³¹; Simon Bulmer, Theorizing Europeanization³²; Laurie Buonan­

no, Neil Nugent, Policies and Policy Processes of the European Union³³; John McCormick, European Union Politics³⁴.

Ze względu na ujęcie problemu optymalizacji polityki regionalnej UE w świetle polityki publicznej należy wspomnieć o bogatej literaturze doty­

czącej teorii i praktyki analizy polityk publicznych, głównie autorów anglo­

saskich: Michael Howlett, Designing Public Polices. Principles and Instru- ments³⁵; Eugene Bardach, A Practical Guide for Policy Analysis The Eightfold Path to More Effective Problem Solving³⁶; John Wells Kingdon, Agendas, Alter- natives, and Public Policies³⁷; Thomas Burkland, An Introduction to the Pol- icy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making³⁸; Paul Cairney, The Politics of Evidence-Based Policy Making³⁹; John A. Chandler, Public Policy and Private Interest: Ideas, Self-Interest and Ethics in Public Policy⁴⁰; William Dunn, Public Policy Analysis. Fifth edition⁴¹; Michael Hill, Peter Hupe, Implementing Public Policy: An Introduction to the Study of Op- erational Governance⁴²; Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy⁴³; Michael E. Kraft, Scott R. Furlong, Public Policy. Politics, Analysis, and Alternatives⁴⁴; Michael E.  Kraft, Environmental Policy and Politics⁴⁵; Harold D.  Lasswell, Preview of Policy Sciences⁴⁶; Giandomenico Majone,

31 Janusz Ruszkowski, Struktura wielopoziomowego zarządzania w Unii Europejskiej, [w:]

Janusz Ruszkowski, Luiza Wojnicz (red.), Multilevel governance w Unii Europejskiej, Szcze­

cin–Warszawa 2013.

32 Simon Bulmer, Theorizing Europeanization, [w:] Paolo Graziano, Maarten Vink (red.), Euro- peanization: New Research Agendas, Basingstoke –New York 2007.

33 Laurie Buonanno, Neil Nugent, Policies and Policy Processes of the European Union, New York 2013.

34 John McCormick, European Union Politics, New York 2015.

35 Michael Howlett, Designing Public Polices. Principles and Instruments, New York 2011.

36 Eugene Bardach, A Practical Guide for Policy Analysis The Eightfold Path to More Effective Problem Solving, Thousand Oaks 2012.

37 John Wells Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York 2003.

38 Thomas Burkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Nowy Jork 2011.

39 Paul Cairney, The Politics of Evidence-Based Policy Making, London 2016.

40 John A.Chandler, Public Policy and Private Interest: Ideas, Self-Interest and Ethics in Public Policy, Oxon–New York 2017.

41 William Dunn, Public Policy Analysis. Fifth edition, London, New York 2016.

42 Michael Hill, Peter Hupe, Implementing Public Policy: An Introduction to the Study of Opera- tional Governance, London 2009.

43 Charles Jones, An Introduction to the Study of Public policy, California 1984.

44 Michael E. Kraft, Scott R. Furlong, Public policy. Politics, analysis, and alternatives, California 2015.

45 Michael E. Kraft, Environmental Policy and Politics, New Jersey 2015.

46 Harold D. Lasswell, Preview of Policy Sciences, Madison 1971.

Agenda Setting⁴⁷. Do tej grupy zaliczyć należy także opracowanie traktujące o analizie unijnych polityk z punktu widzenia polityki publicznej: Esther Versluis, Mendeltje van Keulen, Paul Stephenson, Analyzing the European Union Policy Process⁴⁸. Książka autorstwa Esther Versluis et consortes odno­

si się do badania procesu politycznego UE jako całości, brak jest natomiast w przywoływanej pozycji odwołań do polityki regionalnej UE. Jej znaczenie należy zatem postrzegać w kontekście ustrukturyzowania badania procesu politycznego UE.

Nie można przeoczyć tej części prac, które powstały w kraju, a odwołują się do badań w zakresie polityki publicznej. Mowa tutaj jedynie dla przy­

kładu o następujących pozycjach: Ryszard Szarfenberg, Nauki o i dla polity- ki publicznej: podejścia teoretyczno-metodologiczne⁴⁹; Ryszard Szarfenberg, Polityka publiczna – zagadnienia i nurty teoretyczne⁵⁰; Aleksander Surdej, Determinanty regulacji administracyjnoprawnych w oddziaływaniu państwa na gospodarkę⁵¹; Jarosław Górniak, Sprawne państwo – cykle tworzenia i oce- niania/programów publicznych⁵²; Jerzy Woźnicki, Nauki o polityce publicz- nej – cztery lata rozwoju w symbiozie z politologią⁵³; Joachim Osiński (red.), Polityka publiczna we współczesnym państwie⁵⁴; Andrzej Zybała, Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa i społeczeństwa⁵⁵; Andrzej Zybała, Polityki publiczne. Doświadcze- nia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach⁵⁶; Andrzej Zybała, Problem złożoności w politykach publicznych⁵⁷;

47 Giandomenico Majone, Agenda Setting, [w:] Michael Moran, Martin Rein, Robert E. Goodin (ed.), The Oxford Handbook of the Public Policy, Oxford 2006.

48 Esther Versluis, Mendeltje van Keulen, Paul Stephenson, Analyzing the European Union Pol- icy Process, Hampshire 2011.

49 Ryszard Szarfenberg, Nauki o i dla polityki publicznej: podejścia teoretyczno-metodologiczne, [w:] Anna Wojciuk (red.) Analiza polityki publicznej. Podejścia teoretyczno-metodologiczne, Warszawa 2013.

50 Ryszard Szarfenberg, Polityka publiczna – zagadnienia i nurty teoretyczne, „Studia z Polityki Publicznej”, 9(2016).

51 Aleksander Surdej, Determinanty regulacji administracyjnoprawnych w oddziaływaniu pań- stwa na gospodarkę, Kraków 2006.

52 Jarosław Górniak, Sprawne państwo – cykle tworzenia i oceniania/programów publicznych,

„Dialog. Pismo Dialogu Społecznego”, 4(2008).

53 Jerzy Woźnicki, Nauki o polityce publicznej – cztery lata rozwoju w symbiozie z politologią,

„Politeja”, 36(2015).

54 Joachim Osiński (red.), Polityka publiczna we współczesnym państwie, Warszawa 2014.

55 Andrzej Zybała, Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb mo- dernizacji państwa i społeczeństwa, Warszawa 2013.

56 Idem, Polityki publiczne. Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach, Warszawa 2012

57 Idem, Problem złożoności w politykach publicznych, [w:] „Zoon Politikon” (rocznik nauko­

wy), 4(2013).

Andrzej Zybała, Struktura ryzyk w reformie wybranych elementów polityki rynku pracy⁵⁸; Marcin Zawicki, Koncepcje teoretyczne implementacji polityki publicznej⁵⁹.

Nie ma wątpliwości, iż piszącego te słowa w świat nauki wprowadził Pro­

fesor Jan Wiktor Tkaczyński. Powyższe staje się nakazem uznania długu autora wobec Pana Profesora, także dlatego, że jego wpływ formacyjny znaj­

duje swoje odzwierciedlenie na kartach prezentowanej czytelnikowi książki.

Z tego też względu wypadnie złożyć podziękowanie i uznanie za wsparcie udzielone na każdym etapie powstawania niniejszej pracy.

58 Idem, Struktura ryzyk w reformie wybranych elementów polityki rynku pracy, „Zarządzanie Publiczne”, 3(2015).

59 Marcin Zawicki, Koncepcje teoretyczne implementacji polityki publicznej, op.cit.

Polityka regionalna Unii Europejskiej i polityka publiczna: ustalenie podstawowych pojęć

1.1. Rozwój czy rozdawnictwo: polityka regionalna i rozwój regionalny Polityka regionalna UE uważana jest przez niektórych badaczy za jeśli nie największą zintegrowaną politykę rozwoju współczesnego świata, to przynaj­

mniej za politykę wdrażającą największą liczbę programów, których celem jest wspieranie rozwoju¹. Istnieje wiele aspektów przemawiających za wy­

jątkowością tej polityki. Przez ostatnie lata, zarówno w podstawowej logice polityki (rozumianej jako mechanizm interwencji bądź konstrukcji praw­

nej), jak i w systemie zarządzania programami operacyjnymi wprowadzano modyfikacje. Dokonano przeorientowania wskazanych elementów w róż­

nym stopniu. Nie dziwi więc, iż politykę regionalną traktuje się jako jedną z kluczowych polityk publicznych UE.

Jednocześnie należy zauważyć, iż polityka regionalna UE jest przedmio­

tem krytyki zwłaszcza ze strony państw­płatników do budżetu UE². Kryty­

ka zasadza się na niskiej efektywności dotychczasowych działań, pomimo znacznych środków, które się na nie przeznacza³. Jest tak, ponieważ nadal istnieją duże różnice w poziomie rozwoju nie tylko między poszczególnymi

1 Zob. Philip McCann, Attila Varga, The Reforms to the Regional and Urban Policy of the Euro- pean Union: EU Cohesion Policy, „Regional Studies” 49(2015), s. 1254.

2 Por. Attila Marján, Some of the Present and Future Challenges of EU Regional Policy, „Society and Economy”, 30(2008), s. 293–302.

3 Por. Simon Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 346–348; Asteris Hu­

liaras, Sotiris Petropoulos, European Money in Greece: In Search of the Real Impact of EU Structural Funds, „Journal of Common Market Studies” 54(2016), s. 1334–1346.