OE NIEUWE BOUWPLANPROCEOURE:
verwachtingen en eerste ervaringen van
de diensten bouw- en woningtoezicht
EM. Meijer
H.J. Quist
H. Priemus
H.B. Winter
A.G. Bregman
O.A.
Lubach
BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER
11
DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten
Bouw- en woningtoezicht
Bibl iotheek TU DelF
BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH
BEHEER
11
Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft telefoon: 015-783005DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten
Bouw- en woningtoezicht
F.M. Meijer H.I. Quist H. Priemus
Onderzoeksinstituut OTB
Delftse Universitaire Pers, 1994
H.B. Winter A.G. Bregman D.A. Lubach
Instituut voor Bouwrecht/Rijksuni-versiteit Groningen
De serie Bouwmanagement en technisch beheer wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut
om
Thijsseweg 11 2629 JA DelftDit boek is tot stand gekomen in een samenwerkingsverband tussen: Onderzoeksinstituut
om,
DelftInstituut voor Bouwrecht, Den Haag
Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, RU Groningen
CIP-GEGEVENS KONINKUJKE BffiUOTHEEK, DEN HAAG De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste
ervaringen van de diensten bouw- en woningtoezicht / F.M. Meijer ... [et al.] -Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill.- (Bouwmanagement en technisch beheer: ISSN 0925-6466 ; 11)
Uitg. van het Onderzoeksinstituut
om
in samenw. met het Instituut voor Bouwrecht en de Faculteit derRechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. -Met lito opg.
ISBN 90-6275-962-9 NUGI 655
Trefw.: bouwvergunningen.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microftlm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands
INHOUD
1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ... ... ... .... .... 1
1.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Herziene Woningwet en Bouwbesluit . . . .... ... 2
1.3 Probleemstelling en onderzoeksopzet . . . ... ... 3
1.4 Opbouw van het rapport . . . . . . . 4
2. HET VERGUNNINGENSTELSEL VOLGENS DE HERZIENE WONINGWET ...... .. .... ... ... .... .... . 5
2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . 5
2.2 Woningwet 1901 en 1962 ... . . . ... ... 5
2.3 Achtergrond van de herziening van de Woningwet ... ... 7
2.4 Het Bouwbesluit ... .. . . .. ... ... ... 9
2.4.1 Inhoudelijke wijziging naar prestatie-eisen ... ... ... 10
2.4.2 Normen, kwaliteitsverklaringen en aansluitvoorwaarden ... .. .. 11
2.4.3 Verhouding met Europese regelgeving ... .. . . .... 12
2.4.4 Aanvullende verordenende bevoegdheid . . . ... . 12
2.5 Vergunningenstelsel onder de Woningwet 1992 . . . .. 13
2.5.1 Vrije en meldingplichtige bouwwerken. . . . . . . . . . . .. 13
2.5.2 Vergunningplichtige bouwwerken ... ... ... 15
2.5.3 Toetsing aan welstand . . . ... .. .... 16
2.5.4 Coördinatie met milieuvergunningverlening ... ... .... 17
3. COMMENTAREN OP DE HERZIENE WONINGWET:
BEKNOPT OVERZICHT ... ... ... . . ... ... 21
3.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 21
3.2 Reacties vanuit de Eerste en Tweede Kamer . . . ... 22
3.3 Context ... . . 23
3.4 Vrije en meldingplichtige bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
3.5 Vergunningplichtige bouwwerken ... .... . . ... 25
3.6 Coördinatie met milieuvergunnïngverlening . . . 26
3.7 Bouwbesluit . . . .. . . ... 27
3.8 Toetsing aan welstand . . . .. . . ... . . 28
3.9 Samenvatting . . . .. . . 29
4. HET NIEUWE VERGUNNINGENSTELSEL IN DE PRAKTIJK .. 31
4.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 31
4.2 Steekproef en respons .. .. ... ... ... . . ... . . . 32
4.3 Gemeentelijk bouw- en woningtoezicht ... . . . . .. . . 33
4.4 Gemeentelijke praktijk voor oktober 1992 . . . ... 34
4.4.1 Belang van vooroverleg en bouwplannen in hoofdlijnen . . . . . .. 35
4.4.2 Gemiddelde behandelingstermijn voor oktober 1992 . . . 38
4.4.3 Bouwvergunning en milieuvergunning ... . . 44
4.4.4 Kwantitatieve gegevens bouwplanprocedure ... ... .. 46
4.5. Verwachtingen en eerste ervaringen met het nieuwe vergunningenstelsel . . . ... . . . 50
4.5.1 Anticiperen op de nieuwe regelgeving . . . ... . . 50
4.5.2 Voorlichting aan en vragen van publiek . . . .. . . 53
4.5.3 Verwachtingen over fatale tenhijnen . . . .. . . 56
4.5.4 Verwachtingen over de driedeling in bouwwerken ... .... .. .. 60
4.5.5 Werken met de nieuwe procedures ... . . .. . . 65
4.6 Tot slot . . . . .. . . ... . . .... . . 71
S. SAMENV ATI1NG EN VOORLOPIGE CONCLUSIES . . . .. 73
5.1 Achtergronden van het onderzoek . . . .... .. . . .... 73
5.2 Eerste praktijkervaringen . . . ... . . . 74
LITERATUUR . . . .... . . ... 77
BIJLAGE 1: ENQUÊTE VERGUNNINGENSTELSEL .. ... . 81
BIJLAGE 2: TABELLEN .... ... .... . . 95
1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1 Inleiding
Op 1 oktober 1992 is de Woningwet herzien en het Bouwbesluit van kracht gewor
-den. Bij de invoering van deze nieuwe regelgeving - waaraan overigens een lange voorbereidingstijd vooraf is gegaan - heeft staatssecretaris Heerma van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Tweede Kamer een evaluatie van de werking ervan beloofd. De evaluatie-onderzoeken zouden een meer-jarig karakter moeten hebben en worden afgerond binnen drie jaar na de inwerking-treding.
De herziene Woningwet en het Bouwbesluit hebben consequenties voor verschillende - met elkaar samenhangende - beleidsterreinen en -thema's. Een van de uitgangs-punten bij het uit te voeren evaluatie-onderzoek is dan ook geweest de verschillende thema's in deelprojecten te clusteren.
Eind 1992/begin 1993 heeft het ministerie van VROM de eerste onderzoeksopdrach-ten aan verschillende onderzoeksbureaus verstrekt. Het gaat daarbij om de eerste fasen van de evaluatie, die gericht zijn op de volgende thema's:
vergunningenstelsel;
het functioneren van het Bouwbesluit;
openbaar register; aanschrijvingsbeleid; artikel 168 gemeentewet.
Bij de eerste fase van het onderzoeksproject Vergunningenstelsel is een samen-werkingsverband tussen het Onderzoeksinstituut OTB (verbonden aan de TU-Delft) met het Instituut voor Bouwrecht en de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen tot stand gekomen. Zoals uit het voorgaande blijkt,
vormt deze rapportage een onderdeel van het totale onderzoeksproject: dit onderzoek richt zich op het vergunningenstelsel.
In dit hoofdstuk worden allereerst in paragraaf 1.2 de belangrijkste veranderingen in de bouwplanprocedure geschetst die als gevolg van de invoering van de herziene
Woningwet en het Bouwbesluit zijn opgetreden. Paragraaf 1.3 gaat vervolgens in op de probleemstelling en de onderzoeksopzet. De opbouw van de rapportage komt in paragraaf 1.4 aan de orde.
1.2 Herziene Woningwet en Bouwbesluit
De invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit heeft voor de bouw-planprocedure belangrijke consequenties. Een markant nieuw element is de invoering van meldingplichtige bouwwerken. Samen met de al bestaande vrije en vergunning-plichtige bouwwerken, is er vanaf oktober 1992 sprake van een driedeling in bouw-werken. Een andere belangrijke wijziging is de introductie van positieve fatale termijnen voor de procedure van vergunningverlening en meldingen. Als men binnen een bepaalde termijn niet reageert op de aanvraag of melding, dan wordt de vergun-ning of mededeling van rechtswege verleend of gedaan. De derde verandering betreft een aanhoudingsplicht voor aanvragen, waarvoor een milieuvergunning noodzakelijk is. Deze aanhoudingsplicht geldt vanaf 1 maart 1993.
Driedeling in bouwwerken en fatale termijnen
Vrije bouwwerken zijn bouwwerken die van een geringe afmeting of ondergeschikte betekenis zijn. Voor het bouwen van dergelijke bouwwerken is geen toestemming nodig. Wel moet er gebouwd worden volgens de eisen die in het Bouwbesluit gefor-muleerd zijn.
Tot de meldingplichtige bouwwerken worden ondermeer kleine gebouwen, dakkapel-len en dergelijke, gerekend. Deze bouwwerken moeten voldoen aan de eisen die in het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken zijn omschreven. Ze moeten vooraf aan het college van Burgemeester en Wethouders (B&W) gemeld worden via een mel-dingformulier. B&W toetsen een binnengekomen melding vervolgens aan redelijke eisen van welstand en aan het vigerende bestemmingsplan. Zij moeten binnen een maand meedelen dat het bouwwerk een meldingplichtig bouwwerk is en voldoet aan de redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. Indien ze niet binnen de termijn reageren volgt een mededeling van rechtswege. Meldingplichtige bouwwer-ken worden vooraf niet aan het Bouwbesluit getoetst.
De bouwwerken die niet tot de bovenstaande twee behoren, zijn vergunningplichtig. Wanneer een aanvraag binnenkomt, moeten B&W binnen drie maanden een besluit nemen. Als de aanvraag wordt verdaagd, verlengt men dezé termijn tot zes maan-den. Bij het overschrijden van de termijn wordt de vergunning van rechtswege verleend. Voor plannen waarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk is, gaat de fatale termijn pas in wanneer die vrijstelling is verleend. De termijn is een maand wanneer vrijstelling is verleend zoals bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de WRO en drie maanden wanneer een verklaring van geen bezwaar is afgege-ven zoals als bedoeld in artikel 19 van de WRO .
Het college van Burgemeester en Wethouders heeft de mogelijkheid om de aanvrager van een bouwvergunning niet-ontvankelijk te verklaren wanneer deze onvoldoende
gegevens overlegt. Binnen een maand na indiening van het plan kunnen B&W om aanvullende gegevens verzoeken. De aanvrager heeft dan twee weken de tijd om de-ze gegevens alsnog in te leveren.
~euvergunmdng
Op 1 maart 1993 is de coördinatieregeling die opgenomen is in de herziene Woning-wet in werking getreden voor de afstemming van bouw- en milieuvergunning. Deze regeling houdt in dat het college van B&W, als er geen reden is om een bouwver-gunning te weigeren, de beslissing aanhoudt wanneer er ook een milieuverbouwver-gunning nodig is. De aanhoudingsplicht geldt tot het moment dat op de milieuvergunningaan-vraag is beslist. Hierdoor wordt voorkomen dat er met de bouw van een werk ge-start wordt terwijl de milieuvergunningprocedure nog moet ge-starten of in volle gang is.
In de hoofdstukken 2 en 3 komen de inhoudelijke aspecten van de nieuwe regelge-ving uitgebreid aan bod.
1.3 Probleemstelling en onderzoeksopzet
In algemene termen gesteld, wil dit onderzoek de effectiviteit van de nieuwe wetge-ving en de praktijk van het nieuwe vergunningenstelsel evalueren. Het is de bedoe-ling dat de resultaten van de evaluatie uiteindelijk uitmonden in aanbevebedoe-lingen voor het wettelijk kader.
Om deze doelstelling te bereiken, zijn er onderzoeksvragen geformuleerd. Deze heb-ben vooral betrekking op de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Het gaat daarbij ondermeer om de volgende vragen:
hoe hanteerbaar is de driedeling in bouwwerken (voor zowel de aanvragers van een vergunning als voor de toetsers)?
hoe verloopt de toetsingsprocedure in de praktijk? wat is de omvang van de drie categorieën bouwwerken?
in hoeverre leidt de nieuwe regelgeving tot een vermindering van de regel-druk?
hoe gaan gemeenten om met de geïntroduceerde fatale termijnen? wat is en wordt de rol en het belang van het vooroverleg?
in hoeverre is er in de huidige praktijk en (in de toekomst) sprake van bouwplannen in hoofdlijnen?
in hoeverre worden de aanvragen na oktober 1992 versneld afgehandeld? hoe zorgvuldig worden de toetsingsprocedures toegepast?
in hoeverre is er sprake van verdagingen en aanhoudingen van besluiten? worden er veel vergunningen geweigerd?
in hoeverre en in welke zin is er sprake van afstemming tussen bouw- en milieuvergunningen en hoe verloopt deze afstemming?
Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A tot en met C). Deze rapportage presen-teert alleen de resultaten van fase A. Het belangrijkste doel van fase A is een beeld
te krijgen van de veranderingen in de procedures en de eerste reacties vanuit de praktijk. Op basis daarvan kan een opzet gemaakt worden voor de deelonderzoeken B en C, die in een later stadium worden uitgevoerd en waarover afzonderlijk zal worden gerapporteerd. In bijlage 3 wordt het onderzoeksplan voor deze volgende fasen gepresenteerd.
Fase A kent twee belangrijke onderdelen: een analyse van secundaire literatuur en een landelijk representatieve enquête.
Met behulp van de literatuuranalyse wordt een overzicht gegeven van de inhoud van de bouwplanprocedure zoals die in de herziene Woningwet is vastgelegd (inclusief de verschillen met de situatie daarvoor). Daarnaast worden de commentaren, kritie-ken, opmerkingen en dergelijke, die vanuit wetenschappelijke en maatschappelijke hoek op de nieuwe regelgeving zijn geuit, geanalyseerd. Het mR en de RUG hebben het eerste onderdeel van de literatuuranalyse uitgevoerd. Het Onderzoeksinstituut OTB heeft de tweede component van de literatuurstudie voor zijn rekening genomen.
Om de eerste ervaringen en opmerkingen van gemeentelijke zijde te inventariseren, heeft het OTB in februari 1993 een schriftelijke enquête naar een groot aantal meenten verzonden. Deze enquête is te beschouwen als een 'nulmeting': er is ge-vraagd naar de bouwplanprocedure voor 1 oktober 1992 en er wordt ingegaan op de eerste ervaringen met de nieuwe procedure. Uitgaande van een verwachte netto-res-pons van 40% zijn er naar 305 gemeenten enquêtes verstuurd. Het OTB heeft de organisatie en verwerking van de enquête verzorgd. De inhoud en analyse van de enquête is een gezamenlijke activiteit van het OTB, het mR en de RUG.
Op basis van de literatuuranalyse en de enquêteresultaten hebben OTB, mR en RUG samen een onderzoeksplan voor de volgende fasen (B en C) ontwikkeld.
1.4 Opbouw van het rapport
In hoofdstuk 2 komt de bouwplanprocedure, zoals die in de herziene Woningwet is omschreven, aan de orde. Met name de fatale termijnen en de driedeling in bouw-werken worden daar uitvoerig beschreven.
Het derde hoofdstuk staat in het teken van de reacties (uit wetenschappelijke, maatschappelijke en parlementaire kring) die de herziene Woningwet (en het voor-ontwerp ervan) hebben uitgelokt. De commentaren, kritiek, aan- en opmerkingen worden themagewijs besproken.
De enquêteresultaten komen vervolgens in het vierde hoofdstuk aan de orde. Dit hoofdstuk heeft vooral een beschrijvend karakter: het geeft de meningen en eerste ervaringen van de gemeenten weer.
2
HET VERGUNNINGENSTELSEL VOLGENS DE
HERZIENE WONINGWET
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk stelt de wijzigingen die bij de herziening van de Woningwet zijn aangebracht in het vergunningenstelsel en de bouwvoorschriften aan de orde. Daarbij wordt ook aandacht geschonken aan de motieven die aan deze wijzigingen ten grond-slag liggen. De herziene Woningwet staat niet op zichzelf. Hoewel de wet een gron-dige herziening is van de Woningwet 1962, zijn de uitgangspunten die sinds 1901 in de Woningwet zijn verankerd, niet wezenlijk veranderd. In paragraaf 2.2 wordt kort enig inzicht gegeven in de ontwikkeling van de regelgeving sinds de Woningwet 1901. In paragraaf 2.3 komt de voorgeschiedenis voor de herziening die resulteerde in de Woningwet 1992 aan de orde. Daarna geeft paragraaf 2.4 inzicht in de wijzi-ging van de systematiek van de bouwvoorschriften. In paragraaf 2.5 worden de wij-zigingen van het vergunningenstelsel meer uitgebreid besproken.
2.2 Woningwet 1901 en 19621
De Woningwet van 1901 is Nederlands oudste wet in formele zin op het terrein van de volkshuisvesting. De behoefte aan regeling bij wet ontstond eind vorige eeuw door de sterk verslechterende woonomstandigheden van de laagste inkomensgroepen. De belangrijkste doelstellingen van de wet lagen op het terrein van de volksge-zondheid en veiligheid. De nieuwe wet introduceerde niet zozeer nieuwe instrumen-ten, maar wijzigde wel het karakter van een aantal daarvan. De bouwverordening, bouwvergunning, aanschrijving en onbewoonbaarverklaring bestonden al. De ge-meentebesturen kregen er de verplichting bij om bouwverordeningen op te stellen met kwaliteitsvoorschriften voor het bouwen ('toetreding van licht en lucht'). Door een bouwvergunning verplicht te stellen kon toezicht op bouwactiviteiten worden gehouden. Nieuw in de wet van 1901 is de eis dat een woningcorporatie door het
Bij het schrijven van deze paragraaf is gebruik gemaakt van E.M. Peeters, Deregulering in de volkshuisvesting, Leiden 1992, hoofdstuk 2 en C.A. Adriaansens, A.Ch. Fortgens, Volks-huisvestingsrecht, Deventer 1990, hoofdstuk B.
Rijk toegelaten moet zijn als zij geldelijke steun voor werkzaamheden in het kader van de volkshuisvesting wil krijgen. De bepalingen omtrent deze geldelijke steun zijn ook nieuw.
De Woningwet 1901 maakte verder het vaststellen van een plan van uitbreiding mo-gelijk. In een dergelijk plan werd de grond aangewezen die in de naaste toekomst is bestemd voor aanleg van straten, grachten en pleinen. Bij wetswijziging van 1921 kreeg dit plan van uitbreiding meer betekenis en werd het bestemmingsplan in de wet opgenomen. Dit bestemmingsplan werd een toetsingsgrond in de vergunningpro-cedure.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Woningwet 1901 is wel gediscussieerd over de vraag of het Rijk geen landelijke minimum bouwvoorschriften zou moeten opstellen, maar de regering achtte het niet mogelijk voor iedere gemeente gelijke bepalingen op te stellen. Later hebben met name de woningcorporaties het initiatief genomen de kwaliteitseisen te uniformeren en te normaliseren. Na de Tweede We-reldoorlog stelde de overheid inderdaad uniforme kwaliteitseisen als voorwaarde voor subsidiëring van nieuwbouw. Los daarvan werd in 1956 in het Besluit uniforme bouwvoorschriften voor het eerst een poging gedaan tot uniformering van de ge-meentelijke bouwvoorschriften. Dit besluit was gebaseerd op artikel 22a van de Wederopbouwwet, gericht op het voorkomen van ondoelmatig gebruik van materiaal en arbeidskrachten. Bij de totstandkoming van de Woningwet 1962 is het besluit ingetrokken. Enige jaren later, in 1965, kreeg de uniformering van de kwaliteits-voorschriften in de bouwverordeningen een nieuwe impuls omdat de Model Bouw-verordening van de VNG tot stand kwam.
De voornaamste achtergrond van de wijziging van de Woningwet in 1962 was de steeds wenselijker geachte splitsing van de voorschriften op het terrein van de volkshuisvesting en die op het terrein van de ruimtelijke ordening. In 1965 kwam dan ook de Wet op de ruimtelijke ordening tot stand. De voornaamste oogmerken van de Woningwet 1962 blijven de zorg voor de kwaliteit van de woningen en de geldelijke steun voor de woningbouw.
De wet van 1962 bracht dus met name veranderingen op het terrein van de planolo
-gische voorschriften. Toch is de totstandkoming van de wet ook te zien als een belangrijk moment in de ontwikkeling van de regelgeving op het terrein van het bouwen. Aanvankelijk lag de nadruk sterk op het tegengaan van onhygiënische en onveilige woontoestanden en het bevorderen van efficiënte woningbouw. Vanaf het begin van de jaren zestig is de doelstelling echter meer en meer gericht op het bouwen van kwaliteit: bouwen voor de toekomst.
Door deze wijziging kwam er een grotere overheidsbemoeienis. Deze komt niet in de Woningwet zelf tot uitdrukking, maar vooral in het subsidiebeleid en daaruit voortvloeiende regelingen. Daarnaast komt andere wetgeving in formele zin tot stand. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog ontstonden de Woonruimtewet en de Wederopbouwwet. Later kwamen er belangrijke ontwikkelingen op het terrein van de huurwetgeving: de Huurwet, de Huurprijzenwet woonruimte en de Wet jaar-lijkse huurverhogingen. Van meer recente datum zijn de Wet op de Stads- en dorps-vernieuwing, de Leegstandswet, de Wet individuele huursubsidie en de Huisves-tingswet.
Gezien deze tamelijk ingrijpende ontwikkelingen op het terrein van de huisvestings-en bouwregelgeving, mag het huisvestings-enige verbazing wekkhuisvestings-en dat de Woningwet 1962 zo lang ongewijzigd is gebleven. Uiteindelijk vormde het streven naar deregulering, dat wil zeggen een vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, de aanleiding voor een grondige herziening van de Woningwet. Het Actieprogramma van de stuur-groep deregulering (woning)bouwregelgeving gaf hiertoe de eerste aanzet. Het was een andere grote operatie, de decentralisatie, die op het terrein van de woning-bouwplanning en -subsidiëring leidde tot herziening.
2.3 Achtergrond van de herziening van de Woningwet
Een notitie van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening luidde de decentralisatie van de woningbouwplanning en -subsidiëring in 1979 in. De notitie geeft een aanzet voor een andere procedure van woningbouwplanning en -subsidi-ering. Voor de planning en programmering van woningbouw is dat uitgewerkt in een plannings- en programmeringscyclus. Bedoeling daarvan is dat de verantwoorde-lijkheden van provincies en gemeenten toenemen. De fInanciering van de woning-bouw heeft vorm gekregen in een budgetstelsel voor de subsidiëring van sociale huurwoningbouw: het normkostensysteem (NKS). Uitbreiding van de gemeentelijke zeggenschap in dit systeem betekent een beperking van fmanciële risico's en betere beheersing van de uitgaven voor het Rijk.
In de loop van de jaren tachtig heeft planning en subsidiëring van woningbouwactivi-teiten langs deze weg vorm gekregen. De Woningwet 1992 legt de veranderingen die in de praktijk reeds gestalte hadden gekregen, juridisch vast. Dat is ook de reden waarom de discussie over de herziening van de Woningwet zich zo sterk heeft ge-richt op de dereguleringsdoelstelling.
De dereguleringsvoorstellen zijn uitgewerkt in het Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving. Deregulering waaide in het begin van de jaren tachtig over uit de Verenigde Staten. Het oorspronkelijke doel van de deregulering was de werking van de markt verbeteren door allerlei vormen van (beperkende) overheidsre-gulering af te schaffen. Het onderwerp kwam in het regeerakkoord van het kabinet Lubbers/Van Aardenne terecht. In februari 1983 werd daarop de Stuurgroep deregu-lering (woning)bouwregelgeving ingesteld. Deze stuurgroep formuleerde het Actie-programma deregulering (woning)bouwregelgeving dat op 22 september 1983 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken 11, 1983-1984, 17 931, nr.7). In hoofd-lijnen betroffen de dereguleringsvoorstellen enerzijds de bouwvoorschriften en ander-zijds het vergunningenstelsel.
Vermindering van regels krijgt vooral gestalte op het terrein van de bouwvoorschrif-ten. In een landelijk geldend Bouwbesluit worden bouwtechnische voorschriften uit een andere Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB; geluidwering kantoorgebou-wen) geüniformeerd. Voorts vindt in het Bouwbesluit centralisatie plaats van de bouwvoorschriften uit de gemeentelijke bouwverordeningen die na invoering van de wet hun rechtskracht verliezen. Door deze centralisatie en uniformering is de
doorzichtigheid van de regelgeving vergroot. De lasten die de regelgeving de bouw-participanten oplegt zouden als gevolg daarvan kunnen verminderen.
Uniformering en centralisatie van de bouwvoorschriften zou ook de rechtszekerheid van deelnemers aan het bouwproces groter moeten maken. In de eerste plaats kunnen gemeenten geen vrijstelling meer geven van de voorschriften uit de bouwverordening of daarbij nadere eisen stellen. Dit was onder het oude stelsel wel op ruime schaal mogelijk.
In de tweede plaats stelt het Bouwbesluit prestatie-eisen die bepaalde eigenschappen van een bouwconstructie zo exact mogelijk aangeven.
Een ander oogmerk van uniformering en centralisatie van de bouwvoorschriften is het terugdringen van de bestuurslasten. De nieuwe opzet moet het toetsen van bouwplannen en het houden van toezicht daarop eenvoudiger maken.
De wijziging van de procedures voor de behandeling van bouwplannen kunnen de bouwregelgeving verder vereenvoudigen. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en een nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in te voeren, ver-mindert het aantal te toetsen bouwaanvragen en zou de toetsing minder arbeidsin-tensief worden. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en de wat lich-tere procedure van meldingplichtige bouwwerken in te voeren, zou er ook minder illegaal worden gebouwd. Invoering van fatale termijnen zou moeten leiden tot ver-snelling van procedures. Daarmee is vooral de rechtszekerheid van burgers en be-drijven gediend.
Onvrede over de werking van de bouwregelgeving in de praktijk leidde tot boven-staande wijzigingen. Van groot belang was het besef dat de gemeenten de bouwre-gelgeving op betrekkelijk gevarieerde wijze uitvoerden. De aanwijzingen daarvoor zijn talrijk en kunnen bij voorbeeld worden ontleend aan onderzoeken van de Consu-mentenbond (Consumentengids, 1985) en het Instituut voor Bouwrecht (IBR, 1990). De gemeenten hebben bijvoorbeeld op nogal verschillende manieren in de bouwver-ordeningen vastgelegd voor welke bouwwerken van geringe omvang en betekenis geen bouwvergunning vereist is. Ook bestaan er verschillen in de wijze waarop de vergunningverlening verloopt. Zo kent de praktijk tal van pseudo-rechtsfiguren zoals de voorwaardelijke vergunning, het hei-briefje, de principe-toestemming en het vooruitakkoord (IBR, 1990). Daaruit zou men een behoefte aan vereenvoudiging van de procedures kunnen afleiden. Daarnaast wordt verwezen naar de schaal waarop illegaal wordt gebouwd om de vereenvoudiging van de planprocedures te rechtvaar-digen. Indien voor minder bouwwerken een vergunning wordt geëist, wordt er van-zelf minder vaak zonder vergunning gebouwd. In meer algemene zin ligt de wens om de rol van de overheid in het bouwproces terug te dringen ten grondslag aan de uitbreiding van de categorie vrije bouwwerken en het ontstaan van de melding-plichtige bouwwerken.
De indruk bestaat dat de in de wet genoemde termijnen voor vergunningverlening bij de meer eenvoudige bouwwerken over het algemeen redelijk . gehaald worden. Anders is dat echter bij de zogenaamd bestuurlijk complexe aanvragen. Dat zijn aanvragen waarbij planologische procedures moeten worden gevolgd (anticipatie enlof vrijstelling). In de meeste van dergelijke gevallen is er niet gemandateerd en
moeten B&W er aan te pas komen. De termijnen voor behandeling zijn dan gemid-deld twee tot drie maanden langer. Gezien de belangen van de participanten in het bouwproces werd versnelling van procedures wenselijk geacht.
In de herziene Woningwet is geprobeerd het geheel te versnellen door de termijnen een positief fataal karakter te geven. Als men niet binnen de termijn beslist, dan wordt de vergunning van rechtswege verleend.
Om al te rigide gevolgen van dit nieuwe stelsel te vermijden is de beslistermijn langer gemaakt. In de oude wet was de beslistermijn twee maanden, met een uitloop van twee maanden. In de nieuwe wet is de termijn drie maanden. Als de gemeente-raad een verdagingsbeslissing goedkeurt, kan die termijn met nog eens drie maanden worden verlengd.
De verlening van rechtswege past, volgens de memorie van toelichting, goed in de gedachte van deregulering. De aanvrager krijgt zekerheid dat binnen de geldende termijn over zijn aanvraag wordt beslist en, daarmee samenhangend, wordt de pro-cedure versneld (Kamerstukken 11, 1986-1987,20066, nr. 3).
Ook met de technische bouwvoorschriften waren er problemen. Vaak wordt gewezen op de grote belasting die bouwvoorschriften betekenen voor de overheid en de bouw-participanten (bouwbedrijven, architecten, particulieren). De overheid heeft te maken met forse bestuurslasten: de aanvragen moeten worden getoetst aan een ingewikkeld en verbrokkeld geheel van bouwvoorschriften. Deze complexiteit maakt ook de handhavingstaak voor de overheid niet eenvoudig.
Ook voor de andere betrokkenen in het bouwproces is de complexiteit van de voor-schriften zeer belastend. Voor de eenmalige bouwer zorgt de ondoorzichtigheid van het geheel aan voorschriften voor vertraging. Professionele bouwers die in verschil-lende gemeenten werken, krijgen daar het probleem van de diversiteit van de voor-schriften bij. Deze diversiteit in de toepassing van bouwvoorvoor-schriften ontstaat op drie te onderscheiden manieren.
In de eerste plaats wijken gemeenten vaak af van de model-bouwverordening van de VNG. Ten tweede werken aanpassingen in de MBV vaak pas na lange tijd door in de gemeentelijke verordeningen, en dan ook nog in een tussen de gemeenten uiteen-lopend tempo (Kamerstukken 11, 1987-1988, 20 066, nr. 6). Ten derde bestaan er voor de voorschriften in de bouwverordening ruime vrijstellingsbevoegdheden, naast vergaande mogelijkheden om nadere eisen te stellen. Zo noemt de Nota van Toelich-ting bij het Bouwbesluit 110 vrijstellingsbepalingen en 133 mogelijkheden om nadere eisen te stellen. Dit alles brengt de aspirant-bouwer in een rechtsonzekere positie en brengt voor hem hoge lasten mee.
2.4 Het Bouwbesluit
Zoals gezegd, treedt het Bouwbesluit voor de technische voorschriften over het bou-wen in de plaats van de op de Model-verordening van de VNG geënte gemeentelijke bouwverordeningen. De gemeentelijke bouwverordening wordt daarmee qua omvang aanzienlijk kleiner; in artikel 8 van de herziene wet staat een limitatieve opsomming van onderwerpen die in de bouwverordening geregeld moeten worden. Daarbij gaat
het onder meer om voorschriften voor het gebruik van gebouwen en terreinen. Verder stelt de bouwverordening voorschriften voor de inrichting en de wijze van indiening van een bouwvergunningaanvraag en een melding. Naast de bouwsche bepalingen uit de bouwverordening centraliseert het Bouwbesluit ook de techni-sche eisen uit de brandbeveiligingsverordening. Bovendien uniformeert het Bouwbe-sluit voorschriften uit andere AMVB's, zoals het BeBouwbe-sluit geluidwering kantoorge-bouwen en het Besluit schuilplaatsen bij bouw van woningen.
2.4.1 Inhoudelijke wijziging naar prestatie-eisen
Uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid geeft het Bouwbesluit technische voorschriften over het bouwen van woningen, woonke-ten, woonwagens en andere gebouwen. Daarnaast vaardigt het voorschriften uit over de staat van bestaande woningen en over het bouwen en de staat van bouwwerken die geen gebouwen zijn (artikel 2). Deze technische voorschriften zijn geformuleerd in de vorm van concrete prestatie-eisen, waarin tevens de doelstelling in de vorm van een functionele omschrijving is gegeven. De voorschriften voor gebouwen die niet voor bewoning zijn bestemd, zijn slechts voor een deel geformuleerd in presta-tie-eisen. Ook hier streeft men naar omzetting van de functionele omschrijvingen in prestatie-eisen.
Het karakter van de technische bouwvoorschriften is met de invoering van het Bouwbesluit dus in aanzienlijke mate gewijzigd. Voorheen waren de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening immers globaal en functioneel geredigeerd. De prestatie-eisen worden gegeven in maten of getallen, die toegespitst zijn op een bepaalde eigenschap van een bouwconstructie. De geformuleerde grenswaarden zijn daarmee eenduidig te berekenen of te meten. Een functionele eis voor vloerafschei-dingen kan inhouden dat die afscheiding zodanig is dat voorkomen wordt dat men niet van de vloer kan vallen. In artikel 74 van het Bouwbesluit is de prestatie-eis geformuleerd: "Een vloer moet, ter voorkoming van het van die vloer kunnen val-len, bij de randen zijn voorzien van een afscheiding waarvan de hoogte, gemeten vanaf de vloer, ten minste 0,9 m is" (Staatsblad, 1991, 680).
Voordeel van de veranderde voorschriften is dat de prestatie-eisen meer duidelijkheid bieden, meetbaar en controleerbaar zijn en daarmee de rechtszekerheid en rechtsge-lijkheid dienen.
In vergelijking met het oude systeem van functionele eisen wil het stelsel dat in het Bouwbesluit is opgenomen in geringere mate innovatiebelemmerend zijn. Dat wordt nog versterkt door de gelijkwaardigheidsbepalingen die in veel afdelingen van het Bouwbesluit zijn opgenomen. Op basis van een dergelijke bepaling kan de vergun-ningaanvrager van de prestatie-eisen afwijken, indien hij tegenover B&W aantoont dat het bouwplan in kwestie voldoet aan de doelstelling en het niveau van de desbe-treffende prestatie-eis. Is de gelijkwaardigheid aangetoond, dan mogen B&W de aanvrager niet meer aanschrijven tot het treffen van voorzieningen omdat het bouw-plan in strijd is met het Bouwbesluit.
De wetgever acht het bevorderen van innovatief bouwen van belang. Dit blijkt ook uit de mogelijkheid die de minister krijgt op grond van artikel 7: hierdoor kan hij in bijzondere gevallen vrijstelling verlenen van de voorschriften die volgens het
Bouwbesluit zijn gegeven. Dit artikel moet helpen voorkomen dat het toepassen van innovatieve bouwmaterialen, -constructies of -systemen of het verwezenlijken van experimentele bouwprojecten onmogelijk zou worden door de voorschriften van het Bouwbesluit. Daarnaast biedt de term bijzondere gevallen ook de mogelijkheid om in andere, onvoorzienbare gevallen vrijstelling van een bij of krachtens het Bouwbesluit gegeven voorschrift te vragen. Opvallend in de regeling van artikel 7 is dat daarin geen termijn wordt genoemd waarbinnen de minister moet beslissen op een verzoek om vrijstelling.
B& W hebben, als uitvloeisel van de bouwpraktijk en de systematiek van het Bouw-besluit, een aantal mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling. Dit blijkt uit de slotbepalingen van het Bouwbesluit. Bij vernieuwing of verandering van een bouw-werk zijn in principe de nieuwbouwvoorschriften van toepassing, net als bij het uitvoeren van een aanschrijving. Hiervoor kunnen B&W vrijstelling verlenen tot het niveau van de voorschriften die voor de voorraad gelden. Als deze er niet zijn, dan voorziet artikel 6 van de nieuwe wet in een specifieke vrijstelling.
Een andere verandering van het Bouwbesluit in vergelijking met de bestaande regel-geving is het principe van de vrije indeelbaarheid. Binnen een aantal randvoor-waarden op het terrein van geluidwering, luchtverversing en daglichttoetreding, mogen ruimten met een verblijfsfunctie voor verschillende functies worden aange-wend.
2.4.2 Normen, kwaliteitsverklaringen en aansluitvoorwaarden
Op basis van artikel 3 van de herziene wet kan bij of krachtens het Bouwbesluit worden verwezen naar normen of delen van normen, kwaliteitsverklaringen en aan-sluitvoorwaarden van technische aard. Hoewel de meeste eisen bij of krachtens het Bouwbesluit zelf zijn gegeven, is in een beperkt aantal gevallen verwijzing nodig. Bij voorbeeld omdat de eisen te gedetailleerd en uitgebreid zijn om in het Bouwbe-sluit te worden omschreven. Verwijzing vindt ook plaats om de begrippen die bij een norm gedefinieerde en omschreven zijn, nader aan te duiden. Tenslotte wordt in de meeste gevallen verwezen naar een norm. Dit gebeurt met het oog op de bepalings-methode van de prestatie-eis die bij of krachtens het Bouwbesluit is vastgelegd.
Een norm is volgens artikel 1 een document, dat een deskundig, onafhankelijk insti-tuut uitgeeft. Hierin omschrijft men ofwel de eisen waaraan een bouwmateriaal, bouwdeel of bouwconstructie moet voldoen ofwel een keurings-, meet- of bereke-ningsmethode. Als het gaat om te bouwen woningen of woongebouwen, verwijst men zoveel mogelijk naar de NEN-normen en, mochten deze ontbreken, naar de ministeriële regelingen in kwestie.
In artikel 1 wordt een kwaliteitsverklaring omschreven als een schriftelijk bewijs, voorzien van een door de minister van VROM aangewezen merkteken, dat een door de minister aangewezen deskundig, onafhankelijk instituut afgeeft. Met dit bewijs moet een bouwmateriaal of bouwdeel, als dat materiaal of deel bij het bouwen toe-gepast wordt, voldoen aan de eisen die de herziene wet stelt. Een dergelijke
verkla-ring levert dus voldoende bewijs dat er beantwoord wordt aan de normen waarnaar in de voorschriften wordt verwezen.
Aansluitvoorwaarden worden door representatieve organisaties van openbare nutsbe-drijven, van andere instellingen of van gemeenten opgesteld. Een woning of gebouw moet aan deze voorwaarden voldoen om aangesloten te worden op het leidingnet van die bedrijven, instellingen of gemeenten. In dit verband willen we opmerken dat ex artikel 123 van de herziene wet op dit punt geen nadere voorschriften van bouwtech-nische aard kunnen worden gesteld. Zo probeert men tegen te gaan dat individuele nutsbedrijven de uniformiteit van de aansluitvoorwaarden die de deregulering wenst, doorkruisen.
2.4.3 Verhouding met Europese regelgeving
Reeds enige tijd wordt binnen de Europese Gemeenschap gestreefd naar de harmoni-satie van regelgeving in de lidstaten op het terrein van het bouwen. Doelstelling daarvan is het internationale economische verkeer toegankelijker te maken en onder-linge concurrentie te bevorderen. Dit alles moet ook het innovatieve karakter van de bouw versterken. Verschillende lidstaten proberen de bouwvoorschriften landelijk gelijk te maken. Het Bouwbesluit is in die zin ook te zien als een eerste stap op weg naar verdere uniformering van de voorschriften voor het bouwen op EG-niveau. De Raad van de EG heeft op 21 december 1988 de Richtlijn voor de onderlinge aan-passing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-staten inzake voor de bouw bestemde produkten vastgesteld (pbEG, 1989). Het Bouwbesluit voert deze Richtlijn Bouwprodukten in ons land uit.
De Richtlijn Bouwprodukten wil dat de lidstaten hun regelgeving zodanig inrichten dat deze overeenstemt met de eisen waaraan een bouwwerk volgens de richtlijn moet voldoen: mechanische sterkte en stabiliteit, brandveiligheid, hygiëne, gezondheid en milieu, gebruiksveiligheid, geluidshinder en energiebesparing en warmtebehoud. De technische specificaties die op grond van deze eisen zijn ontwikkeld, zijn vastge-legd in geharmoniseerde Europese Normen. De Nederlandse NEN-normen moeten in overeenstemming met deze normen worden gebracht. Het Bouwbesluit moet, zoals al gezegd is, deze conformiteit aan de Europese Normen realiseren. Het Bouwbesluit is daarom - in overeenstemming met EG-richtlijn (PbEG, 1983) - voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze heeft hierop niet gereageerd. Aangenomen mag daarom worden dat de normen van het Bouwbesluit in overeenstemming zijn met de Europe-se Normen. Produkten die aan de vastgestelde standaards voldoen, mogen het EG-merkteken voeren.
2.4.4 Aanvullende verordenende bevoegdheid
In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd de aanvullende verordenende bevoegdheid van gemeenten ex artikel 168 gemeentewet uitgesloten ten aanzien van het Bouw-besluit (naast uitsluiting hiervan ten aanzien van de AMVB waarin de meldingplichti-ge bouwwerken worden aanmeldingplichti-gewezen en de AMVB met voorschriften over het toe-zicht op naleving van het Bouwbesluit).
Nadat de leden Van den Burg en Van Noord op dit voorstel een amendement indien-den, werd het verbod op het stellen van bouwtechnische voorschriften in de bouw-verordening uit de wet gehaald (Kamerstukken 11, 1989-1990, 20 066, nr. 55).
Zowel in het parlement als in de literatuur is diverse malen de vraag gesteld welke ruimte de gemeenten hierdoor krijgen (Bruil en Drupsteen, 1991).
Volgens artikel 168 van de Gemeentewet beperkt de aanvullende verordenende be-voegdheid zich tot zaken die de gemeentelijke huishouding, de openbare orde, de volksgezondheid en de goede zeden betreffen. De gemeentelijke verordening mag niet treden in hetgeen van algemeen rijksbelang is. Dat betekent in ieder geval dat de verordening het rijksbeleid niet mag doorkruisen. In de aanvullende verordening kunnen bijvoorbeeld voorschriften worden gegeven voor het inzamelen van chemisch bouwafval, energietoetsen voor de bouwen voorschriften op het terrein van de sociale veiligheid. Dit laatste voorbeeld noemt de staatssecretaris in een brief aan de Kamer (Kamerstukken 11, 1990-1991, nr. 66; zie ook: H. Moesker, 199Ob).
De technische voorschriften die de gemeenteraad ex artikel 168 van de Gemeentewet vaststelt, mogen geen weigeringsgrond voor vergunningverlening vormen. Handha-ving zal achteraf moeten gebeuren via aanschrijHandha-ving of bestuursdwang. Men kan zich afvragen of dit systeem in de praktijk goed te hanteren is. De kans bestaat dat de aanvullende gemeentelijke voorschriften, door het ontbreken van een preventieve toetsing, in de lucht komen te hangen.
2.5 Vergunningenstelselonder de Woningwet 1992
Op het terrein van het vergunningenstelsel bevat de nieuwe wet drie belangrijke wijzigingen. De belangrijkste is wellicht de introductie van de categorie melding-plichtige bouwwerken. Hierdoor kan - naast de reeds bestaande vrije en vergun-ningplichtige bouwwerken - gesproken worden van een driedeling van bouwwerken. Meldingplichtige bouwwerken zijn bijvoorbeeld kleine gebouwen op een zij- of achtererf en dakkapellen.
Een melding moet voldoen aan de omschrijvingen die in het Besluit meldingplichtige bouwwerken geformuleerd zijn. Een melding wordt getoetst aan redelijke eisen van welstand en aan het bestemmingsplan. Een tweede belangrijke wijziging is de intro-ductie van positieve fatale termijnen voor procedures van vergunningverlening en melding. Als binnen de gestelde termijnen niet beslist wordt op de aanvraag of de melding, dan is de vergunning van rechtswege verleend of de melding van rechtswe-ge rechtswe-gedaan. Tot slot kent de nieuwe wet een aanhoudingsplicht voor aanvrarechtswe-gen die betrekking hebben op een werk, waarvoor ook een procedure van milieuvergunning-verlening loopt.
2.5.1 Vrije en meldingplichtige bouwwerken
Waar de Woningwet 1962 twee categorieën bouwwerken kent, spreekt de nieuwe Woningwet van drie categorieën: vrije bouwwerken, meldingplichtige en vergun-ningplichtige bouwwerken. Terwijl er een categorie is bijgekomen, is de categorie vrije bouwwerken opgerekt (artikel 43). Het gaat bij vrije bouwwerken om verande-ringen en vernieuwingen van ondergeschikte betekenis of bouwwerken van geringe afmetingen, zoals bijvoorbeeld dierenverblijven, carports, pergola's, dakkapellen en
dakramen. Deze bouwwerken zijn niet-vergunningplichtig als ze worden gebouwd in overeenstemming met het Bouwbesluit.
Ex artikel 20 Wro (nieuw) vinden bestemmingsplanvoorschriften geen toepassing op vrije bouwwerken. Een van de veronderstellingen achter de uitbreiding van de cate-gorie vrije bouwwerken is dat daarmee de burgers meer vrijheid krijgen. Een andere veronderstelling is dat de lasten voor het bestuur zullen afnemen. Interessant in dit verband is de vraag naar de ontwikkeling van het aantal civiele procedures, die mogelijkerwijs zullen voortvloeien uit geschillen tussen buren.
Onder meer omdat men de feitelijke situatie van het bouwen beter aan wilde laten sluiten bij de juridisch gewenste situatie, is de nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in de Woningwet opgenomen (artikel 42). Een bouwwerk is melding-plichtig - en dus niet vergunningmelding-plichtig - als het valt onder het Besluit meldingplich-tige bouwwerken en het vooraf schriftelijk is gemeld bij B&W via een meldingfor-mulier . B& W moeten - op straffe van mededeling van rechtswege - binnen een maand meedelen dat het bouwwerk een meldingplichtig bouwwerk is en voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ook dient er te worden getoetst aan het bestemmings-plan.
De mededeling en de fictieve mededeling zijn Arob-beschikkingen (artikel 42, lid 8). Hiertegen kunnen derden-belanghebbenden bezwaar maken. Dat geldt ook voor de beslissing van B&W niet mee te werken aan de vrijstelling ex 18a/19a Wro.
Het verschil tussen de behandeling van meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is naarmate de parlementaire behandeling van het voorstel 'vorderde, steeds kleiner geworden: beiden moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand en mogen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Als een meldingplichtig bouw-werk niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand wordt het vergunningplichtig. Meldingen die in strijd zijn met het (geldende of in voorbereiding zijnde) bestem -mingsplan zijn niet vergunningplichtig, maar moeten als een verzoek om vrijstelling worden behandeld ex art. 18a119a Wro.
Indien B&W hebben besloten de melding in behandeling te nemen als een verzoek om vrijstelling ex artikelen 18a/19a Wro, moeten ze binnen twee maanden
na
de dag waarop de melding is ontvangen, beslissen of ze datgene wat in het derde tot en met elfde lid van artikel 19a Wro bepaald is, gaan toepassen. Bij overschrijding van deze termijn volgt vrijstelling van rechtswege en wordt geacht dat de mededeling van rechtswege is gedaan (artikel 42, lid 7).Een essentieel verschil tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is verder dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. De wetgever staat met andere woorden een systeem voor waarbij B&W preventief toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, redelijke ei-sen van welstand en het bestemmingsplan, en repressief aan het Bouwbesluit. Als er sprake is van strijdigheid met het, Bouwbesluit moet
na
afloop van de bouw daarte-gen via bestuursdwang worden opgetreden.Indien B&W de melding binnen de fatale termijn van een maand beoordelen zijn er
maar
liefst acht (!) mogelijke uitkomsten. Ze moeten immers toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, aan redelijke eisen van welstand en aan het komende of bestaande bestemmingsplan (de acht varianten zijn te vinden in: Klaassen, 1992).Voldoet het bouwplan niet aan redelijke eisen van welstand, dan is een bouwvergun-ning vereist. Omdat de aanvraag voor een bouwvergunbouwvergun-ning ook aan welstandsbepa-lingen wordt getoetst, zal een ongewijzigd bouwplan ook in tweede instantie worden afgewezen. Tegen die afwijzing kan men beroep doen op de rechter. Ook indien het bouwplan naar het oordeel van B&W niet valt onder het Besluit meldingplichtige
bouwwerken, moet een bouwvergunning worden aangevraagd.
De bouwwerken die vrij noch meldingplichtig zijn, vallen onder de categorie vergun
-ningplichtige bouwwerken (artikel 40). De belangrijkste veranderingen die verband houden met deze categorie, komen hieronder aan de orde.
2.5.2 Vergunningplichtige bouwwerken
Een van de meest in het oog springende wijzigingen in de herziene Woningwet wat de vergunningprocedure betreft, is de introductie van positief fatale beslistermijnen voor B&W. In de 'oude' situatie lag tussen aanvraag en beslissing maximaal vier maanden. Als voor het verlenen van een vergunning een zogenaamde verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten nodig was, liep de totale behandelingsduur maximaal op tot zes maanden.
Bij de behandeling van de meldingplichtige bouwwerken is al even ter sprake geko-men dat de herziene Woningwet fatale termijnen kent. Als B& W niet binnen een maand de mededeling ex artikel 42, eerste lid, derde lid of vierde lid, hebben gedaan, is die mededeling van rechtswege gedaan (artikel 42, zesde lid). Als het in
strijd is met het bestemmingsplan, moeten B&W binnen twee maanden beslissen
over het volgen van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19a Wro, op straffe van vrijstelling en mededeling van rechtswege (artikel 42, zevende lid).
Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt onder de nieuwe wet dat B&W binnen drie maanden (na verdaging zes maanden) moeten beslissen over een aanvraag om een bouwvergunning. Gebeurt dat niet, dan is de vergunning van rechtswege ver-leend (artikel 46, zesde lid).
Zoals gezegd, was de maximale beslistermijn onder het regime van de Woningwet
1962 voor B&W vier maanden. Deze termijn was echter niet positief fataal van
ka-rakter; termijnoverschrijding leverde dus niet de consequentie van verlening op. Aanvankelijk wilde de regering vergunningverlening van rechtswege ook van toepas-sing verklaren op bouwplannen waarvoor ex artikel 15 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling, anticipatie of een verklaring van geen bezwaar moet worden gegeven. Op dat standpunt is men in het laatste stadium van de parle-mentaire behandeling teruggekomen. Hierdoor begint de positief fatale termijn voor bouwplannen, waarvoor wijziging van het geldende bestemmingsplan noodzakelijk is, pas op het moment dat die vrijstelling is verleend.
Bij wetsvoorstel werd artikel 46, lid 3 herzien; de positief fatale termijn geldt niet voor bouwplannen waarvoor vrijstelling, zoals bedoeld in artikel 15, 17, 18 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, noodzakelijk is. Volgens het gewijzigde artikel 49 is daarbij de positief fatale termijn een maand wanneer vrijstelling is verleend zoals bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De positief fatale termijn is drie maanden wanneer een verklaring van
geen bezwaar zoals bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is afgegeven (Staatsblad, 1992, 509).
Het gekozen stelsel komt er op neer dat de positief fatale termijnen alleen gelden voor de min of meer probleemloze gevallen. Onderzoek moet uitwijzen of het doel dat aan de positieve fatale termijnen ten grondslag lag, de wens om te komen tot verkorting van behandelingstermijnen, wordt gerealiseerd.
De invoering van positief fatale termijnen en vergunningverlening van rechtswege hangt samen met de niet-ontvankelijkheidsregeling van artikel 47. Dit artikel bepaalt dat B&W de mogelijkheid hebben om de aanvrager van een bouwvergunning niet-ontvankelijk' te verklaren als deze onvoldoende gegevens overlegd. Binnen een maand na indiening van het plan kunnen B& W om aanvullende gegevens verzoeken. De aanvrager heeft vervolgens twee weken de tijd daaraan te voldoen. Het doel van de regeling is om B&W te laten vaststellen of de aanvrager voldoet aan de ex artikel 8, derde lid, in de bouwverordening gegeven voorschriften inzake inrichting en in-diening van een vergunningaanvraag . Interessant is de vraag in hoeverre gemeenten deze niet-ontvankelijkheidsregeling zullen gebruiken om de werkdruk die de positief fatale termijn meebrengt, te verminderen.
2.5.3 Toetsing
aan
welstandDe regeling op het punt van de welstandstoetsing heeft in de loop van de parle-mentaire behandeling een belangrijke wijziging ondergaan. Oorspronkelijk werd in het wetsontwerp voorgesteld het welstandsadvies te laten vervallen. Alleen als in een bestemmingsplan een bepaald gebied als 'gevoelig' wordt aangemerkt, zou wel-standstoetsing verplicht zijn. De uiteindelijke regeling vormt het spiegelbeeld hiervan. Welstandstoezicht wordt in de gehele gemeente uitgeoefend, met uitzonde-ring van die gebieden, die in het bestemmingsplan van welstandstoetsing zijn uitgezonderd: de 'ongevoelige gebieden' (artikel 12).
Toch is er wel iets veranderd in vergelijking met het oude stelsel: de vrije werken worden niet meer getoetst aan welstandseisen. De meldingplichtige bouw-werken dienen aan welstand te worden getoetst, maar daarbij hoeft een welstands-commissie niet ingeschakeld te worden. Bij vergunning verlening is inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht voorgeschreven.
In vergelijking met de situatie onder de Woningwet 1962 betekent dit dat in een aantal gemeenten commissies een andere samenstelling moeten krijgen. De Model Bouwverordening van de VNG geeft de commissie zes weken de tijd voor een ad-vies. Voor inschakeling van de commissie bij toetsing van meldingplichtige bouw-werken is slechts twee weken de tijd.
Op de regel dat vrije bouwwerken niet getoetst worden aan welstand is een uitzonde-ring gemaakt voor monumenten: iedere wijziging blijft vergunningplichtig. Dit bete-kent dat ook telkens een welstandsbeoordeling moet worden gemaakt. Deze uitzonde-ring geldt echter niet voor bouwwerken die geen monument zijn, maar wel in be-schermde stads- en dorpsgezichten staan. Kleine veranderingen en vernieuwingen en het oprichten van nieuwe bouwwerken zijn vergunningvrij en dus vrijgesteld van welstandstoetsing .
De Bouwverordening moet criteria bevatten omtrent redelijke eisen van welstand en omtrent de wijze van toetsing (artikel 8, lid 6). Als een plan in strijd is met redelijke eisen van welstand levert dat een verplichte weigeringsgrond voor de bouwvergun-ning op (artikel 44).
2.5.4 Coördinatie met milieuvergunningverlening
Artikel 52 van de nieuwe Woningwet bevat een coördinatieregeling voor de afstem-ming van bouw- en milieuvergunning. Deze regeling is van procedurele aard. Men vond een inhoudelijke afstemming te gecompliceerd. B&W houden, indien er geen reden is de bouwvergunning te weigeren, de beslissing aan als er tevens een milieu-vergunning (onder meer ex artikel 6 Wabm) nodig is, tenzij deze milieu-vergunning reeds is verleend. Men heeft voor afstemming gekozen om de situatie te vermijden dat na een verleende bouwvergunning wordt gestart met de bouw, terwijl de benodigde milieuvergunningen nog moeten worden verleend. De milieuvergunningverlening wordt dan niet onnodig onder druk gezet door, hoewel deze in strijd is met de eisen, de vergunning te verlenen. Het is immers bijna onmogelijk of in elk geval veel bezwaarlijker, na voltooiing van de bouw alsnog veranderingen aan te brengen op basis van milieu-eisen.
Het komt erop neer dat als er niet eerder een aanvraag om de tevens vereiste milieu-vergunning is ingediend, aanvragen om bouwvergunning en milieuvergunning gelijk-tijdig moeten worden ingediend. In dat geval moet de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning worden aangehouden totdat de beschikking op de aanvraag voor de milieuvergunning is gegeven (artikel 52). Aanhouding tot op het moment waarop op de aanvraag om milieuvergunning is beslist, gebeurt alleen als tegen de ontwerp-beschikking geen bezwaren zijn ingebracht en de ontwerp-beschikking niet afwijkt van het ontwerp of als een maand na ter inzagelegging er geen verzoek tot schorsing of tot het treffen van een voorlopige voorziening is gedaan. Is een dergelijk verzoek wel gedaan, dan eindigt de aanhouding nadat men over het verzoek heeft beslist.
Na beëindiging van de aanhouding begint een positief fatale termijn van een maand te lopen. Indien het bouwplan gewijzigd moet worden op grond van de verleende milieuvergunning(en), delen B&W dit binnen veertien dagen na de beëindiging van de aanhouding schriftelijk aan de aanvrager van de bouwvergunning mee (artikel 52,
lid 5). De aanvrager kan dan binnen een maand een gewijzigde aanvraag indienen.
Gelijktijdig met het bieden van deze mogelijkheid gaat voor B& W opnieuw de be-slistermijn van een maand lopen. Als de aanvrager niet reageert op het verzoek het plan aan te passen, wordt op de dag na afloop van de termijn van een maand, de vergunning van rechtswege verleend (artikel 52, lid 6).
Op het eerste gezicht doet deze constructie wat merkwaardig aan. Men moet de aanvrager een maand de tijd geven het plan aan te passen. Dit houdt ook in dat voor het verstrijken van deze termijn, geen afwijzende beslissing op de aanvraag mag worden genomen. Anderzijds wordt de bouwvergunning de dag na het verstrijken van de termijn fictief verleend. B&W hebben dus een dag de tijd om de negatieve beslissing te nemen.
In de toelichting op de tweede nota van wijziging wordt uiteengezet dat er geen pro
de voorschriften van de milieuvergunning. Dit betekent dat wanneer de bouw over-eenkomt met de (fictief) verleende bouwvergunning, het gezag dat belast is met de handhaving van de milieuvergunning kan ingrijpen, zodra er sprake van is overtre-ding van de milieuvergunning (Kamerstukken, 1989-1990, 20066, nr. 18).
De coördinatieregeling heeft betrekking op verschillende milieuvergunningen. Ten eerste vindt er afstemming plaats met de integrale milieuvergunning die in de nieuwe Wet milieubeheer is opgenomen in het onderdeel Vergunningen en algemene regels (VAR; Staatsblad, 1992, 551).
De integrale milieuvergunning komt in de plaats van de huidige vergunning op basis van de Hinderwet, Wet geluidshinder, Wet inzake de Luchtverontreiniging, Afval-stoffenwet en de Wet chemische afvalstoffen. In de tweede plaats strekt de coördina-tie zich volgens artikel 52 Woningwet ook uit tot vergunningverlening op basis van de Mijnwet. Ten derde is afstemming met vergunningverlening krachtens de Kem-energiewet verzekerd. De regeling betreft dus niet alle milieuvergunningen. Afstem-ming vindt niet plaats met vergunningverlening krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
De Wet milieubeheer die tot een brede milieuwet is uitgebouwd, trad per 1 maart 1993 in werking (Staatsblad, 1993, 59). De coördinatiebepaling van de Woningwet gaat ook vanaf die datum werken. De uitgebreide inspraakprocedure uit de Wet mi-lieubeheer wordt opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Deze wet zal
naar
verwachting begin 1994 in werking treden. Er is dan dus sprake van coördinatie van de bouwvergunningprocedure met milieuvergunningverlening, waarvan de procedure als een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4.A) is opgeno-men in de Algeopgeno-mene wet bestuursrecht. De uitvoering van de coördinatiebepaling bestaat dus eigenlijk uit twee stappen.
2.6
Samenvatting
In dit hoofdstuk is de gewijzigde regelgeving van de nieuwe Woningwet aan de orde gesteld. Daarbij ligt de nadruk op de veranderingen die de wet brengt op het terrein van het vergunningenstelsel. Twee aspecten vallen daarbij in het bijzonder op. Een belangrijke verandering is het in de wet opnemen van de categorie meldingplichtige bouwwerken, zodat er een driedeling van bouwwerken ontstaat: vrije, meldingplich-tige en vergunningplichmeldingplich-tige bouwwerken.
Een andere essentiële wijziging is de introductie van positief fatale termijnen. Bouwvergunningverlening moet binnen drie maanden (na verdaging zes maanden) zijn afgerond. Indien B&W niet tijdig reageren, is de vergunning van rechtswege verleend.
De herziene Woningwet bevat verder veranderde bouwvoorschriften. Onder de Wo-ningwet 1962 werden bouwvoorschriften opgenomen in gemeentelijke verordenin-gen, die werden gebaseerd op de modelbouwverordening van de VNG. In het nieu-we stelsel zijn de bouwvoorschriften van gemeenten in het Bouwbesluit gecentrali-seerd. In dit Bouwbesluit zijn ook andere voorschriften die voorheen in andere AMVB's stonden, opgenomen, zoals het Besluit geluidwering kantoorgebouwen.
Van belang is dat het karakter van de bouwvoorschriften een verandering heeft ondergaan van functionele omschrijvingen naar prestatie-eisen. Het doel van deze verandering is dat de bouwer meer rechtszekerheid en meer innovatiemogelijkheden krijgt.
3
COMMENTAREN OP DE HERZIENE
WONING-WET: BEKNOPT OVERZICHT
3.1 Inleiding
Het vorige hoofdstuk gaf een schets van de veranderingen in het vergunningenstelsel die de invoering van de herziene Woningwet heeft teweeggebracht. In dit derde hoofdstuk wordt ingegaan op het commentaar dat is geleverd op de nieuwe regelge-ving.
In algemene zin kunnen we stellen dat de herziening een stroom van reacties heeft losgemaakt. Het volgende citaat is wat dat betreft illustratief: "Over deze wet zijn meer vragen te stellen dan te beantwoorden" (peters, 1987).
De vragen die de herziening oproept, zijn voornamelijk van juridische, wetstech-nische en bestuurlijke aard. De achterliggende opvatting dat er veranderingen in de huidige procedures moeten worden aangebracht, wordt nauwelijks ter discussie ge-steld. De aandacht richt zich met name op de wijze waarop in de herziening van de Woningwet is getracht op bepaalde gesignaleerde problemen in te spelen. Niet alleen de reacties op de wet (tot herziening van de Woningwet) komen aan bod. Ook enke-le reacties op het voorontwerp en het wetsontwerp worden meegenomen. Daarmee wordt duidelijk Of, en zo ja in hoeverre, het commentaar dat in de loop van het wetgevingsproces geleverd is, van invloed is geweest op de totstandkoming van de uiteindelijke regelgeving.
Commentaar wordt natuurlijk vanuit allerlei achtergronden geleverd: gemeenten kij-ken bijvoorbeeld eerder naar de consequenties van de veranderingen in de bouw-planprocedure voor de bestuurlijke en ambtelijke praktijk. Juristen zullen zich met name richten op de wetstechnische consequenties van de nieuwe regelgeving.
De inventarisatie van het commentaar op de herziene Woningwet is onder meer van belang geweest voor de formulering van de vragen en aandachtspunten in de en-quête. De resultaten hiervan zullen in de volgende hoofdstukken gepresenteerd wor-den.
Allereerst gaat paragraaf 3.2 kort in op enkele reacties tijdens de behandeling van de wet (en het voorontwerp) in de Eerste en Tweede Kamer. In de paragrafen daarna
staan de kritieken vanuit het maatschappelijke en wetenschappelijke veld centraal. Niet al dit commentaar is overigens in deze enquête verwerkt.
In paragraaf 3.3 komen enkele thema's aan bod die weliswaar belangrijk zijn bij de analyse van de reactie op de nieuwe wet maar die niet direct in het enquête-onder-zoek zijn verwerkt. In deze paragraaf 3.3 gaan we ondermeer in op de samenhang tussen de diverse overheidsregelingen die geformuleerd zijn op het terrein van de volkshuisvesting en de onderlinge coördinatie van deze regelgeving.
In de paragrafen 3.4 en 3.5 wordt vervolgens stilgestaan bij de driedeling in bouw-werken en de introductie van de fatale termijnen. Paragraaf 3.4 behandelt het onder-scheid tussen de vergunningvrije en de meldingplichtige bouwwerken. In paragraaf 3.5 staan de vergunningplichtige bouwwerken centraal.
De afstemming tussen vergunningenstelsel en de milieuwetgeving komt in paragraaf 3.6 aan bod. De rol van het Bouwbesluit in relatie met de behandeling van bouwaan-vragen wordt daarna in paragraaf 3.7 belicht. In paragraaf 3.8 komt de welstands-toetsing aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met paragraaf 3.9 waarin de belangrijkste inzichten worden samengevat.
3.2 Reacties vanuit de Eerste en Tweede Kamer
Alleen de opmerkingen die tijdens de kamerbehandeling gemaakt zijn over de bouw-planprocedure komen hier aan de orde. Commentaar over andere thema's, zoals de aanschrijvingsproblematiek, artikel 168 van de gemeentewet en het functioneren van het openbare bouwregister, blijven buiten beschouwing. De opmerkingen zijn voor een deel gemaakt in het kader van de aanstaande evaluatie van de Woningwet. Voor een ander deel gaat het om commentaar dat is geleverd tijdens de behandeling in de Eerste Kamer.
Allereerst iets over de mogelijke effecten voor de (gemeentelijke) bestuurslasten. Van Noord (CDA) merkt tijdens de bespreking van de voorstellen in de Tweede
Ka-mer op dat de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit de bestuur-lijke lasten zou kunnen verhogen (Handelingen 11, 8 mei 1990). Zowel de CDA- als de PVDA-fractie in Eerste Kamer vragen de staatssecretaris - als uit de evaluatie zou blijken dat er aanzienlijke fmanciële consequenties voor de gemeenten zouden zijn -of de rijksoverheid de gemeenten eventueel met terugwerkende kracht fmanciële compensatie wil geven (Kamerstukken I, 1990-1991, 20066, nr. 66).
Ook over de fatale termijnen en fictieve vergunningverlening worden opmerkingen gemaakt. De staatssecretaris merkt tijdens de mondelinge beschouwingen zelf op dat het uitgangspunt van de nieuwe Wet inhoudt dat fictieve vergunningverlening eigen-lijk niet voor dient te komen. Wellicht dat het in uitzonderingssituaties weleens zou kunnen voorkomen, maar dat zal de evaluatie moeten uitwijzen (Handelingen 11, 9 mei 1990).
Ook in de Nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer gaat staatssecretaris Heerma op de materie in. Hij merkt onder andere op dat de regeling van het Wets-voorstel voor alle partijen (burger, bouwbedrijfsleven, derde-belanghebbenden en
