Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie
Proces prywatyzacji zasobu własności rolnej Skarbu Państwa
Wstęp
W artykule ukazano historię państwowego sektora rolnego. Przedstawiono zmiany w podejściu Państwa, do tego sektora na przestrzeni lat oraz przesłanki, które pojawiały się w okresie przełomu gospodarczego, uzasadniające podjęte dalej decyzje prywatyzacyjne. Przedstawiono instytucję, Agencji Nieruchomości Rolnych, której powierzono zadania związane z przekształceniami tego sektora.
Scharakteryzowano liczbowo przyjęty zasób nieruchomości rolnych i jego roz- dysponowanie na przestrzeni lat 1992–2012. Nacisk położono na trwały sposób rozdysponowania. Przekształcenia własnościowe mimo upływu lat nadal są tema- tem ważnym z badawczego, społecznego oraz gospodarczego punku widzenia. Po dziś dzień zagadnienie budzi kontrowersje wśród zainteresowanych stron. Wśród nich możemy wyróżnić byłych właścicieli majątków ziemskich i ich spadkobier- ców, którzy zainteresowani są odzyskaniem ziemi bądź uzyskaniem rekompen- sat, druga natomiast strona to dzierżawcy i obecni właściciele chcący wykupić bądź dokupić grunty. Obok nich funkcjonują rolnicy indywidualni zaintereso- wani powiększaniem swoich przedsiębiorstw oraz inwestorzy prywatni i firmy chcące inwestować w grunty rolne jako lokatę kapitału. Piątą grupę stanowią byli pracownicy państwowych przedsiębiorstw często argumentujący iż ich interesy zostały pominięte w procesach przemian sektora. W zasobie ANR znajduje się około 1,8 mln ha gruntów, co ze względu na możliwości produkcyjne i wartość majątku stanowi o ważności zagadnienia dla gospodarki i społeczeństwa.
Cele, metody i źródła badań
Celem artykułu jest spojrzenie na problem przekształceń własnościowych
zasobu własności rolnej Skarbu Państwa w Polsce. W tym celu sięgnięto do hi-
storii funkcjonowania sektora państwowego rolnictwa, a także przedstawiono
jego stan w okresie przełomu gospodarczego uzasadniający podjęte wówczas
decyzje. W artykule zastosowano analizę literatury tematu. Dane odnośnie za- sobu własności rolnej Skarbu Państwa zostały pozyskane z rocznych raportów Agencji Nieruchomości Rolnych.
Powstanie i rozwój sektora rolnictwa państwowego
Państwowe przedsiębiorstwa rolne istniały już w okresie międzywojennym.
Przeważająca część rolnego majątku państwowego oddana była w dzierżawę.
Ponad 70% nieruchomości podległych Ministerstwu Rolnictwa i Reform Rol- nych znajdowała się w odpłatnym użytkowaniu [Dzun 2005].
Dekret PKWN o reformie rolnej z 6.09.1944 roku stwierdzał, iż ustrój rolny w Polsce oparty będzie na gospodarstwach chłopskich. Dekret wspominał rów- nież o pewnym zapasie wywłaszczanej ziemi na poczet tworzenia gospodarstw podległych państwu, które podnosiłyby kulturę rolną oraz rozwijały przemysł rolny. Miały być tworzone na obszarze całego kraju. Na terenach „odzyskanych”
priorytetem stać się miało osadnictwo. Powojenne trudności w zaopatrzeniu lud-
ności w żywność spowodowały zmianę tej koncepcji. Na początku 1946 roku
stworzono Państwowe Nieruchomości Ziemskie (PNZ). Do PNZ włączono
większość państwowych nieruchomości rolnych. Obok PNZ występowały go-
spodarstwa będące własnością istniejących przed wojną Państwowych Zakła-
dów Chowu Koni (PZChK) oraz powstałych na mocy Dekretu z 8.09.1946 roku
Państwowych Zakładów Hodowli Roślin. Na koniec 1948 roku ukształtowała się
struktura gospodarstw państwowych, w której 4823 przedsiębiorstw należało do
PNZ, 164 zorganizowane były w ramach PZHR oraz 93 pod zwierzchnictwem
PZChK. Obok wymienionych zakładów istniały 2472 gospodarstwa podległe
innym resortom. Dnia 25.03.1949 roku utworzono decyzją ministra Jana Dąba-
-Kocioła Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych. Działał on
jako państwowe przedsiębiorstwo prowadzone w ramach planów gospodarczych
według zasad rachunku gospodarczego. Podporządkowano mu PNZ, PZChK
i PZHR. W latach 50. rozbudowywano struktury organizacyjne i wzmacniano
rolę administracji centralnej. W wyniku tych działań powołano w 1951 roku Mi-
nisterstwo Państwowych Gospodarstw Rolnych. Przekazano mu uprawnienia
(odnośnie PGR) Ministerstwa Rolnictwa oraz Centralnego Zarządu PGR. Kolej-
ne zmiany organizacyjne prowadziły do rozbudowy administracji oraz większej
centralizacji. W wyniku ewoluowania systemu zarządzania PGR powstała roz-
budowana, trudno sterowalna struktura, w której decyzje podejmowane były na
szczeblu centralnym. Gospodarstwa nie miały wpływu na strukturę zasiewów,
inwestycje czy zaopatrzenie i zbyt. Owocowało to brakiem zainteresowania po-
prawą efektywności gospodarowania ze strony zarządzających i pracujących
w przedsiębiorstwach. Droga decyzji nim dotarła do jednostek wykonujących, wiodła przez pięć szczebli podporządkowania. Był to czas intensywnego rozwo- ju przemysłu i na ten cel państwo przeznaczało znaczne środki. Rozwój rolnic- twa był na drugim planie.
W latach 50. nastąpiła zmiana form organizacji gospodarstw. Gospodar- stwa PGR skupiane były w zespołach. Liczyły po kilka gospodarstw niebędą- cych na wewnętrznym rozrachunku. Osobowość prawną posiadały okręgowe zarządy PGR i to one pełniły funkcję przedsiębiorstw. W 1951 roku nadano osobowość prawną zespołom PGR. Zarządy PGR stały się jednostkami admi- nistracyjnymi. W okresie realizacji planu 6-letniego (1950–1956) następował drenaż środków pieniężnych ze wsi. Podatki rolne, przymusowe kontyngenty, jak również narzucone niskie ceny owocowały spadkiem bodźców ekonomicz- nych w gospodarstwach indywidualnych. Ziemie ich wchłaniały PGR. Przyj- mowały często niewielkie działki oddalone od ośrodków gospodarczych. Po- trzeby żywnościowe wymagały wzrostu produktywności sektora państwowego wobec zmniejszenia go w sektorze indywidualnym. W warunkach tamtych lat trwała była deficytowość przedsiębiorstw państwowych. W okresie pierwszej pięciolatki została zagospodarowana ziemia rolna, jednak wyniki uzyskiwane przez sektor państwowy były niższe niż zamierzone. PGR zajmowały 12,6%
powierzchni użytków rolnych, a wytwarzały jedynie 11,9% produkcji towaro- wej [Jaworski 1999].
W 1956 roku zlikwidowano Ministerstwo PGR. Nadzór nad przedsiębior- stwami powrócił do Ministerstwa Rolnictwa, w którym utworzono General- ną Dyrekcję PGR, przekształconą później (1959 r.) w Generalny Inspektorat.
Zmiana była odpowiedzią na głosy nakazujące odbiurokratyzowanie PGR.
W końcu lat 50. zmieniła się polityka wobec państwowych gospodarstw. Do-
strzeżono, iż kierujący powinien być zainteresowany wynikami produkcji, jak
i mieć wolą rękę w podejmowaniu decyzji o swojej jednostce. Takie podejście
doprowadziło, iż PGR po kilu latach zaczęły przynosić zyski. W tym okresie nie
otrzymywały dotacji. Wyjątkiem było dotowanie działalności mających zna-
czenie dla całego rolnictwa (hodowla roślin, zwierząt zarodowych). W drugiej
połowie lat 50. przedsiębiorstwa zmniejszyły swoją powierzchnię. Zwracały
do Państwowego Funduszu Ziemi część działek, które były mało atrakcyjne
lub niekorzystnie ulokowane, a do których przyjęcia zmuszane były w latach
wcześniejszych. W latach 60. zmieniła się sytuacja podstawowej jednostki or-
ganizacyjnej. Gospodarstwa wchodzące w skład zespołów uzyskały osobo-
wość prawną. Wzrósł udział PGR w strukturze użytkowania ziemi. W polityce
rolnej przyjęto koncepcje pegeeryzacji czyli uspołecznienia rolnictwa. Po nie-
udanej próbie kolektywizacji przez spółdzielnie w latach 50., postawiono na
rozwój PGR. Od połowy lat 60. narastały tendencje koncentracji PGR. Rosła
powierzchnia przedsiębiorstw, z 901 ha (3121 PGR) w 1970 roku do 3703 ha (947 PGR) w 1980 roku. Tworzyły się wielozakładowe przedsiębiorstwa [Ru- nowski, Ziętara 2005]. Liczba gospodarstw rolnych spadła z 3969 w 1974 roku do 1719 w 1978 roku [Dzun 2005]. Od 1976 roku zaczęto tworzyć kombina- ty rolne. Przedsiębiorstwa, które weszły do kombinatu stawały się zakładami i były na własnym rozrachunku gospodarczym. W latach 70. zaznaczyła się w gospodarce tendencja do dalszej centralizacji zarządzania. Podporządkowa- no PGR władzy centralnej. Dążono do uzyskania silnego wpływu na dalszy rozwój PGR. Zrodziło to jeszcze większą biurokrację. Tworzono na najwyż- szych szczeblach komórki organizacyjne, które poprzez analogie przechodziły do niższych szczebli. Wydawano nakazy, decyzje, które wędrując do jednostek podstawowych ulegały zniekształceniu. W latach 60. i 70. nastąpił znaczący przyrost majątku w sektorze rolnictwa państwowego. Był to majątek produk- cyjny, jak i nieprodukcyjny. Konieczność dbałości o sprawy socjalno-bytowe pracowników PGR pociągała za sobą często duże inwestycji nieprodukcyjne.
Rozbudowano system dotacji oraz preferencyjnego kredytowania PGR. Przy niektórych inwestycjach umorzenia sięgały 60–90% pożyczonych kwot [Ja- worowski 1999]. Na przełomie lat 70. i 80. zauważyć można było procesy dekoncentracji. Dowodem na to może być wzrost liczby gospodarstw z 1719 w 1978 roku do 2776 w 1981 roku [Dzun 2005]. W latach 80. przemiany orga- nizacyjne PGR przebiegały pod wpływem nowej polityki rolnej, którą spowo- dowały protesty społeczne z 1980 roku. Domagano się poprawy efektywności, samodzielności podstawowych jednostek produkcyjnych, a także usługowego charakteru względem całego rolnictwa. Wprowadzanie w życie reformy 3S (samodzielność, samorządność, samofinansowanie) zlikwidowało ogniwa po- średnie między organem założycielskim a przedsiębiorstwem. Wszystkie PGR za wyjątkiem gospodarstw nasiennych oraz hodowlanych zostały podporząd- kowane wojewodom. Od 1982 roku PGR działały jak inne przedsiębiorstwa państwowe. Reforma zakładała, że przedsiębiorstwa prowadzić będą działal- ność inwestycyjną na podstawie wysokości wypracowanych środków, które uzupełniać mogły kredytem na komercyjnych warunkach. W praktyce okazało się inaczej. Nie został zlikwidowany system dopłat. Kredyty udzielane PGR również nie były komercyjne. Bankructwa przedsiębiorstw były rzadkością.
Dodatkowym problemem w latach 80. był brak na rynku środków produkcji, który utrudniał działalność przedsiębiorstw.
Zmienność polityki względem państwowego sektora rolnego nie miała
pozytywnego wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw, gdyż powodowała
niestabilność otoczenia prawnego. Narzucanie decyzji z góry utrudniało funk-
cjonowanie i mogło być przyczyną niedostosowania produkcji do posiadanych
warunków.
Przesłanki przekształceń własnościowych sektora rolnictwa państwowego
Na początku lat 90. ubiegłego wieku pojawiały się przesłanki do przekształceń własnościowych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Wiele słabości tych przedsiębiorstw ujawnionych w wyniku przemian systemowych w gospodar- ce polskiej przemawiało za rozpoczęciem procesu przekształceń własnościowych.
Wyróżnić można kilka typów przesłanek: prawne, ekonomiczne, organizacyjne oraz inne [Ziętara 2005]. Wśród prawnych przesłanek wskazać należy, iż właści- cielem mienia państwowych gospodarstw rolnych był Skarb Państwa. Funkcje właścicielskie pełniły organy administracyjne w postaci Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz wojewodów. Ograny administracji nie były do- brymi gospodarzami. Łączenie funkcji administracyjnych oraz nadzoru właściciel- skiego pociągało ryzyko nadużyć oraz kierowania się politycznym, a nie gospodar- czym interesem. Ustawa z dnia 25.09.1981 roku o przedsiębiorstwie państwowym i o samorządzie załogi przyznawała prawo do podziału zysku pracownikom. Organ samorządu załogi – rada pracownicza decydował o podziale zysku przedsiębior- stwa. Jeśli w przedsiębiorstwie pojawiła się strata, jej pokryciem obciążano Skarb Państwa. Taka polityka wobec przedsiębiorstwa w przekonaniu autora nie mogła stać się odpowiednim bodźcem do racjonalnego gospodarowania. W żadnym kraju nie było takiej samodzielności przedsiębiorstwa państwowego [Bałtowski 2002].
Wspomniana ustawa dała załogom wpływ na wybór dyrektora, tworzenie zarzą- dzeń obowiązujących dyrekcję, a także podział zysku [Dzun 2005]. Takie rozwią- zania nie sprzyjały przestrzeganiu dyscypliny finansowej. Do końca lat 80. nie dochodziło do rażących naruszeń interesów przedsiębiorstw. Załogi nie wykorzy- stywały swoich przywilejów by wyprowadzać zysk przedsiębiorstw. W przełomo- wym okresie lat 1989/90 rady pracownicze przeznaczały zysk na fundusz załogi, w tym fundusz premiowy [Runowski, Ziętara 2005]. Sprzyjała temu niepewność załóg co do przyszłości ich przedsiębiorstw. Zysk wypracowany przez PGR był
„papierowy”. Wynikał z wzrostu wartości zapasów między bilansem otwarcia a za- mknięcia. Dyrektorzy musieli zaciągać kredyty by spełnić żądania załóg. To pogar- szało sytuację finansową przedsiębiorstw. Do prawnych przesłanek przekształceń własnościowych zaliczyć należy również system wynagrodzeń. Około połowy sta- nowiły wynagrodzenia w naturze [Runowski, Ziętara 2005]. Były to: nieodpłatne użytkowanie mieszkań, pracownicze działki rolne oraz inne deputaty.
Wśród przesłanek ekonomicznych należy przywołać to, iż na początku lat 90.
sytuacja ekonomiczna państwowych gospodarstw rolnych uległa znacznemu po-
gorszeniu. W dniu 1 sierpnia 1989 roku uwolniono ceny produktów rolnych. Miało
to dwa skutki. Wpłynęło na poprawę rentowności produkcji, stwarzając iluzje „do-
brych czasów” dla rolnictwa, ale z drugiej spowodowało barierę popytu na produk-
ty. W styczniu 1990 roku urealnione zostały stopy procentowe oraz ograniczono dotacje. Znacznie pogorszyło to możliwości gospodarowania, gdyż przedsiębior- stwa państwowe korzystały z kredytów. W latach 1989–1990 państwowe przedsię- biorstwa rolne odnotowały zyski. Od 1991 roku osiągały straty (kolejno 655, 597, 529 mln zł) [Runowski, Ziętara 2005]. „Na koniec 1992 roku ponad 70% PGR utraciło zdolność do obsługi kredytu” [Runowski, Ziętara 2005]. W przypadkach utraty płynności finansowej przedsiębiorstw organ założycielski w postaci woje- wody mógł zlikwidować przedsiębiorstwo z przyczyn ekonomicznych. Nie było to jednak częstym rozwiązaniem. Nierzadko sami pracownicy chcieli zlikwidowania zakładu pracy by otrzymać odprawy za zwolnienia grupowe. W takich zakładach sprzedawano majątek ruchomy i zaprzestawano produkcji. Majątek trwały zakła- dów ulegał degradacji, a załogi przechodziły na bezrobocie.
Do organizacyjnych przesłanek należy zaliczyć to, iż wprowadzono w pań- stwowym rolnictwie model wielkoobszarowych, wielozakładowych gospodarstw rolnych. Miało to przynieść korzyści skali. Na skutek decyzji administracyjnych powstawały duże jednostki w oderwaniu od przesłanek ekonomiczno-organiza- cyjnych. Nie udało się w nich uzyskać korzyści skali. Wśród innych przesła- nek wymienić można zagrożenie korupcją. Na początku lat 90. w obliczu nie- pewności i chaosu spowodowanego zmianą systemu gospodarczego wśród kadr kierowniczych nastąpiło osłabienie zasad etycznych. Rozwijający się prywatny handel stwarzał pokusy nadużyć. Kolejną przesłanką przekształceń była „dzika prywatyzacja”. Polegała ona na tym, iż decyzją organu założycielskiego ziemia oraz zabudowanie PGR przekazywano do Państwowego Funduszu Ziemi, który znajdował się we władzy naczelników gmin. Ziemia przekazana do PFZ mogła zostać sprzedana na korzystnych warunkach. Środki obrotowe oraz trwałe rucho- me upłynniane były przez władzę przedsiębiorstwa, w rezultacie czego po PGR zostawał wpis do rejestru przedsiębiorstw oraz zobowiązania.
Prawne podstawy przekształceń własnościowych
Do aktów prawnych regulujących przekształcenia własnościowe w rolnic- twie zaliczyć należy:
• ustawę o przedsiębiorstwie państwowym i o samorządzie załogi przedsię- biorstwa państwowego z dnia 25.09.1981 roku [Dz.U. nr 24/1981],
• ustawę o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z dnia 13.07.1990 roku [Dz.U. nr 85/1999],
• ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
i o zmianie niektórych ustaw z dnia 19.10.1991 roku wraz z nowelami
[Dz.U. nr 59/1996].
Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym z 1981 roku dawała możliwość po- działu przedsiębiorstwa oraz jego likwidacji z przyczyn ekonomicznych. Mienie przedsiębiorstwa można było sprzedać lub wnieść do innego przedsiębiorstwa.
Ograny założycielskie do 1990 roku nie korzystały z możliwości likwidacji przed- siębiorstw, po tym roku wykorzystywały tę opcję w niewielkim stopniu. Ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych miała stać się podstawą przekształ- ceń własnościowych, także w rolnictwie. Umożliwiała prywatyzację drogą bez- pośrednią oraz pośrednią. Pośrednia prywatyzacja polegała na przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, a następnie udostępnienie praw z akcji.
Bezpośredni sposób prywatyzacji zakładał likwidację przedsiębiorstwa, a potem sprzedaż w całości lub poszczególnych częściach, wniesienie do spółki lub odda- nie w dzierżawę. Ustawa nie spełniła swej funkcji, gdyż zapisy zawarte w niej nie uwzględniały specyfiki rolnictwa. Prywatyzację drogą kapitałową uniemożliwiała niska rentowność kapitału zainwestowanego w rolnictwie. Bezpośrednia prywa- tyzacja narzucała warunki, których potencjalni dzierżawcy nie byli w stanie speł- nić. Osoby zainteresowane wydzierżawieniem mienia musiały zgromadzić 20%
funduszu założycielskiego i funduszu przedsiębiorstwa. Dodatkowo odpłatność za użytkowanie mienia państwowego miała wynosić 0,75 stopy kredytu refinanso- wego NBP. Te warunki były trudne do spełnienia w produkcji rolnej. Tylko pięć przedsiębiorstw podjęło próbę prywatyzacji tą metodą. Dwie z firm zakończyły ten proces sukcesem. Podstawą przekształceń własnościowych w rolnictwie stała się ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ustawa stwierdza, iż właścicielem mienia jest Skarb Państwa. W celu zagospodarowania majątku powołano Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencji nadano osobowość prawną i zobligowano do kształtowania polityki rolnej. Z chwilą wej- ścia w życie ustawy zlikwidowano w sensie prawnym państwowe przedsiębior- stwa gospodarki rolnej. AWRSP przejęła mienie likwidowanych przedsiębiorstw i ustanowiła w nich tymczasowy zarząd. Ustawa o gospodarowaniu nieruchomo- ściami rolnymi Skarbu Państwa i o zmianie niektórych ustaw z 19.10.1991 roku wraz z nowelami miała być próbą kompromisu między innymi koncepcjami zago- spodarowania mienia rolnego Skarbu Państwa. Koncepcje te to:
1) komercjalizacja – pozostawienie przedsiębiorstw w formie państwowej; za- kładała, iż PPGR zostaną przekształcone w jednoosobowe spółki Skarbu Pań- stwa lub oddane w administrowanie na podstawie kontraktu menedżerskiego;
2) prywatyzacja poprzez akcjonariat pracowniczy; nieruchomości rolne miały zostać wydzierżawione pracownikom;
3) prywatyzacja poprzez likwidację, podział i przepływ majątku do gospo- darstw rodzinnych;
4) reprywatyzacja – zwrot majątku PPGR byłym właścicielom lub ich spadko-
biercom.
Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa/Agencja Nieruchomości Rolnych
Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa powstała na mocy ustawy o gospo- darowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19.10.1991 roku.
Powołano ją, by przejęła, zrestrukturyzowała i zagospodarowała państwowe mienie rolne. Wśród tego majątku były zlikwidowane wspomnianą ustawą PGR, grunty wchodzące w skład PFZ, a także inne mienie rolne będące własnością Skarbu Państwa. Państwo powierzyło agencji wszystkie swoje prawa wobec przejętego majątku. Otrzymała swobodę (w granicach określonych przez ustawę) w dysponowaniu majątkiem. Musiała prowadzić przekształcenia bez dofinanso- wania zewnętrznego. Przedsiębiorstwa rolne zmuszone były podporządkować się procesom restrukturyzacyjnym prowadzonym przez państwową Agencję. W tym celu zlikwidowano je formalnie oraz prawnie. Agencja napotkała w swej działal- ności wiele utrudnień. Musiała szybko przejąć mienie. Ustawa narzuciła jej ter- min do końca 1993 roku. Proces przejmowania mienia zakończono w 1995 roku (dotyczy PGR). Przejęty majątek musiano zrestrukturyzować. Dokonywano tego by ułatwić zagospodarowanie mienia. Program restrukturyzacyjny tworzony był przez tymczasowego zarządcę oraz AWRSP. Dążono w nim do zniwelowania sztucznej koncentracji ziemi w przedsiębiorstwach. Oddzielano sferę socjalną od produkcyjnej. Tam, gdzie były ku temu warunki, tworzono działki na po- większenie gospodarstw indywidualnych. Wyłączano także grunty na inne po- trzeby, tj. budowę autostrad czy zalesianie. W działaniach restrukturyzacyjnych zwracano uwagę na zachowanie jak najwięcej miejsc pracy. Dużym problemem, przed rozwiązaniem którego stanęła AWRSP, było zadłużenie PGR. Wraz z ma- jątkiem agencja przejęła 1989,3 mln zł zobowiązań [Runowski, Ziętara 2005].
Konsekwentnie realizowano program oddłużania przedsiębiorstw. Największe zobowiązania wystąpiły wobec BGŻ. Wydano obligacje na rzecz umorzenia zo- bowiązań wobec banków, które AWRSP sukcesywnie wykupywała. Po blisko dziesięciu latach działalności Agencja uporała się z przejętym zadłużeniem.
Kolejną trudnością było gospodarowanie mieniem. Agencja powoływała
tymczasowego zarządcę do czasu zagospodarowania mienia. Sprawowała nad-
zór właścicielski nad czasowo zagospodarowanym mieniem. Wykonywała prace
zabezpieczające mienie, aby zapobiec degradacji środków trwałych i umożliwić
prowadzenie działalności produkcyjnych przyszłym gospodarzom. AWRSP była
często atakowana i wykorzystywana w walce politycznej. Na fakt ten wpływa-
ły sprzeczne oczekiwania środowisk zainteresowanych państwowym majątkiem
rolnym. Załogi PGR uważały, że Agencja oddłuży je i umożliwi dalsze funkcjo-
nowanie. Liczyły, że zreformowane PGR będą mogły funkcjonować w gospo-
darce rynkowej. Rolnicy uważali, iż po likwidacji przedsiębiorstw rolnych będą
mogli zakupić na dogodnych warunkach ich ziemię. Niektórzy z rolników liczyli także na rozparcelowanie i ofiarowanie rolnikom ziemi PGR za darmo. Banki spodziewały się szybkiej i całościowej spłaty zobowiązań PGR. Było to nie- możliwe ze względu na skalę zadłużenia, które przekroczyło wartość środków oborowych. Dawni dziedzice, a także ich spadkobiercy wiązali nadzieje na zwrot majątków ziemskich znacjonalizowanych przez państwo [Jaworowski 1999].
Z upływem lat i postępującym zagospodarowaniem mienia na Agencję nakła- dano nowe obowiązki. Agencja uzyskała prawo wpływania na prywatny obrót ziemią w celu wspierania rozwoju rodzinnych gospodarstw. Od lipca 2003 roku zmieniono nazwę na Agencję Nieruchomości Rolnych. Od tego czasu realizuje ona także zadania zawarte w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Na mocy nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Pań- stwa z 26.01.2007 roku nadzór nad ANR został przekazany Ministrowi Rolnic- twa i Rozwoju Wsi. Obecna struktura organizacyjna ANR reprezentowana jest przez 11 oddziałów terenowych. Pięć z nich posiada swoje filie.
Rozdysponowanie własności rolnej Skarbu Państwa
Agencja Nieruchomości Rolnych do 31.12.2012 roku przejęła 4,7 mln ha gruntów (rys. 1). Przeważająca część (80%) pochodziła ze zlikwidowanych PGR. Pozostały zasób pochodził głównie z Państwowego Funduszu Ziemi.
Wraz z ziemią przejmowała również budynki i budowle niezwiązane bezpo- średnio z produkcją rolną. Były to obiekty produkcyjne, jak i te niesłużące ce- lom wytwórczym. W śród nich było 336 tys. mieszkań, 2,1 tys. zespołów dwor- skich i pałacowo-dworskich, a także: suszarnie zbóż i zielonek – 989; gorzelnie, winiarnie i browary – 858; mieszalnie pasz – 717; obiekty socjalne i sportowe – 415; masarnie i rzeźnie – 269; hotele i zajazdy – 107 oraz inne. Najwięcej zie- mi zostało przejęte w województwach zachodniopomorskim oraz warmińsko- mazurskim (po 820 tys. ha). Po 500 tys. ha zostało przejęte w województwach dolnośląskim oraz wielkopolskim, a 430 tys. w pomorskim. Wiązać to należy z tym, iż na tzw. „ziemiach odzyskanych” udział państwowej własności w rol- nictwie był znaczny.
Najmniejsze ilość zasobu WRSP przejęto w województwie małopolskim
(39 tys. ha) oraz świętokrzyskim (50 tys. ha). Te województwa cechują się naj-
większym rozdrobnieniem struktury agrarnej. Ostateczną formą zagospodaro-
wania nieruchomości rolnych jest sprzedaż bądź nieodpłatne przekazanie upraw-
nionym ustawowo podmiotom. W początkowych latach działalności AWRSP
sprzedaż szybko rosła (rys. 2) – z 10 tys. ha w 1992 roku do rekordowego pozio-
mu wynoszącego blisko 200 tys. w 1996 roku.
W latach 1997–2002 sprzedaż oscylowała w granicach 120–160 tys. ha a na- stępnie od 2003 do 2010 w granicach 100 tys. ha rocznie. Od roku 2011 sprzedaż ponownie wzrosła, osiągając poziom 132 tys. ha w 2012 roku. W 2013 roku ANR planuje zaoferować do sprzedaży 200 tys. ha, przy prognozowanej sprzedaży na poziomie 125 tys. ha. Początkową dużą dynamikę wzrostu wyjaśnia fakt rozpoczę- cia sprzedaży i dostępność nieruchomości. W kolejnych latach sprzedaż podtrzy- mywana była przez powroty nieruchomości z czasowych form zagospodarowania i korzystanie przez dzierżawców z ustawowego rozwiązania w formie pierwszeń- stwa zakupu. W przypadku sprzedaży zorganizowanych dużych jednostek Agencja brała pod uwagę interes pracujących tam pracowników oraz majątek trwały. Pier- wotnie zainteresowanie rolników indywidualnych zakupem ziemi nie było duże.
Pierwsza połowa lat 90. cechowała się dużą niepewnością gospodarczą, co mogło mieć na to wpływ. W ostatnich latach, gdy wartość ziemi znacznie wzrosła, poja-
d k
l l ł o
p p p ś
ś
w z
w
Rysunek 1
Wielkość przejętego zasobu w poszczególnych województwach [tys. ha] według stanu na koniec 2012 roku
Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportów ANR.
Rysunek 2
Wielkość sprzedaży gruntów [tys. ha] WRSP – dane dla kraju w latach 1992–2012
Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportów ANR.
wiło się zwiększone zainteresowanie ziemią tak rolników, jak i inwestorów. Zie- mia stała się dla posiadaczy kapitału bezpieczną i zyskowną inwestycją.
Zainteresowaniu inwestorów towarzyszył wzrost niezadowolenia rolników tak indywidualnych, jak i przedsiębiorców rolnych, którzy argumentowali, iż to uniemożliwia zakup ziemi oraz podwyższa jej cenę. Skala procederu obchodze- nia przepisów nie jest dla autora znana, gdyż jest to zjawisko trudno mierzalne.
Faktem jest, iż tzw. wykupy na słupa, czyli osobę mogącą startować w przetar- gach ograniczonych, jak podają media za zainteresowanymi, nie były przypad- kami odosobnionymi.
Średnie ceny sprzedaży ziemi z zasobu WRSP systematycznie rosły (rys. 3).
Tylko w latach 2000–2003 tendencja ta w niewielkim stopniu została zachwia- na. Początkowo wzrost cen był powolny. Znaczna dynamika wzrostu cen miała miejsce od 2004 roku, czyli od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Ziemia podrożała ponad czterokrotnie od tego czasu. Trend powinien być zachowany do czasu zrównania się cen gruntów z krajami UE [Kraciński 2011]. Różnica między ceną sprzedaży w obrocie między rolnikami a ceną sprzedaży ziemi z za- sobu WRSP była znacząca. Grunty z zasobu sprzedawane były taniej. Średnia cena sprzedaży nieruchomości agencyjnych stanowiła od 42% ceny uzyskiwanej w obrocie między rolnikami w 1992 roku do 88% w 2009 roku. W okresie dyna- micznego wzrostu cen ziemi różnice malały. Ogólnie zarysowała się tendencja, iż z upływam czasu ceny dążyły do zrównania. Sytuację taką wyjaśnić można
Rysunek 3
Średnia cena gruntów [zł] sprzedanych przez ANR w latach 1992–2012 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z raportów ANR.
nadwyżka między średnią ceną sprzedaży gruntów WRSP a średnią ceną sprzedaży w obrocie między rolnikami
średnia cena sprzedaży gruntów WRSP
tym, iż w początkowych latach podaż ziemi była duża, a jej lokalizacja różniła się od występowania popytu. Tam gdzie były gospodarstwa indywidualne, zain- teresowane zakupem, nie było gruntów. Mówiąc o cenie ziemi rolniczej, nie spo- sób nie zwrócić uwagi na jej zróżnicowanie. Cena zależy od jakości, lokalizacji oraz od występującego popytu. Średnie ceny gruntów osiągnięte w 2012 roku w zależności od województw prezentuje rysunek 4.
d k
l l ł
m m
o
p p p ś
ś
w z
w
Rysunek 4
Średnie ceny gruntów* w poszczególnych województwach sprzedanych przez ANR w 2012 roku
*Bez gruntów zabudowanych lub o specyficznym charakterze (np. ze złożami kopalin, pod wodami itd.), a także gruntów nierolnych oraz z wyłączeniem transakcji o ekstremalnych war- tościach ceny za 1 ha.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z raportów ANR.
Najwyższe wartości transakcji tradycyjnie osiągane są w województwach
dolnośląskim (28 tys./ha), wielkopolskim (25 tys./ha) oraz kujawsko-pomorskim
(24 tys./ha). Są to tereny, średnio ujmując, o dobrej jakości użytków rolnych,
z silnym rolnictwem indywidualnym. Najniższe ceny osiągnięto w wojewódz-
twie lubuskim (12,9 tys./ha), charakteryzującym się gorszymi warunkami natu-
ralnymi i słabiej rozwiniętym rolnictwem indywidualnym. W województwach,
w których ziemi z zasobu było niewiele, a rolnictwo indywidualne cechowało się
dużym rozdrobnieniem ceny również były niskie i wynosiły niespełna 13 tys. zł
w województwie lubelskim oraz około 13,5 tys. zł w świętokrzyskim. Według
autora, powodowane to było niskim popytem ze strony rolników indywidual-
nych, którzy nie mieli środków na powiększanie gospodarstw.
Łączna ilość sprzedanej ziemi do 31.12.2012 roku wyniosła 2,25 mln ha 1 (tab. 1). Najwięcej, bo 1 mln ha zostało sprzedane w grupie wielkości od 10 do 100 ha (tab. 1). W tej grupie średnia powierzchnia przypadająca na umowę sprzedaży wyniosła 27 ha. W grupie powyżej 100 ha sprzedano 840 tys. ha, a średnia wielkość sprzedaży przypadająca na umowę wyniosła 299 ha.
Tabela 1
Dane charakteryzujące sprzedaż WRSP do 31.12.2012 roku
Sprzedaż gruntów w grupach powierzchniowych [ha]
do 1 ha 1,01–9,99 ha 10,00–99,99 ha pow. 100 ha łącznie
51 417 345 700 1 009 699 841 677 2 248 493
Liczba umów zawartych na sprzedaż gruntów z ZWRSP wg grup obszarowych do 1 ha 1,01–9,99 ha 10,00–99,99 ha pow. 100 ha łącznie
120165 105 154 37 394 2819 265 532
Średnia sprzedaż przypadająca na jedną umowę [ha]
do 1 ha 1,01–9,99 ha 10,00–99,99 ha pow. 100 ha średnio
0,43 3,3 27 299 8
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z raportów ANR.
Średnia sprzedaż na umowę wyniosła 8 ha. Zawarto 265,5 tys. umów sprze- daży, najwięcej bo 120 tys. na najmniejsze areały do 1 ha. W 2012 roku ANR najwięcej sprzedała w grupie 10–100 ha, bo aż 67 585 (52% sprzedaży). Śred- nia wielkość sprzedaży wyniosła 19,4 ha. Wskazuje to, iż w obecnej strukturze sprzedaży dominują działki mniejsze i średnie. Zgodnie z wytycznymi, ANR kierowała sprzedaż głównie na powiększenie istniejących gospodarstw indywi- dualnych. Wolumen sprzedaży działek powyżej 100 ha wyniósł 44 tys. ha przy zawarciu niespełna 200 umów. Cena sprzedaży w zależności od grup wielkościo- wych kształtowała się tak, iż najmniejsze i największe areały były najdroższe (ok. 21 tys./ha). Największym odchyleniem od ceny średniej charakteryzowały się umowy z grupy powierzchniowej 1–10 ha. Zjawisko to trudno wyjaśnić. Przy- puszczać można, iż w tej grupie znalazły się działki mniej atrakcyjne ze względu na jakość i lokalizacje niż w przypadku pozostałych grup wielkościowych.
Na dzień 31.12.2012 roku do rozdysponowanie pozostało 1,8 mln ha (tab. 3).
Najwięcej nieruchomości rolnych pozostaje w województwach: zachodniopo- morskim (350 tys. ha), wielkopolskim i dolnośląskim (250 tys. ha), warmińsko- -mazurskim (210 tys. ha), pomorskim i lubuskim (140 tys. ha) oraz kujawsko- -pomorskim (110 tys. ha). W tych siedmiu województwach znajduje się łącznie
1
