Jaros³aw DOBKOWSKI*
Geneza i prawne kszta³towanie siê
instytucji przymusu policyjnego
(natychmiastowego) w Polsce
Profesor zw. dr hab. Jan Boæ (1939–2017) w swoich publikacjach odno-si³ siê do problematyki ingerencji administracji publicznej, w tym do za-gadnienia policji administracyjnej1. Niniejszy przyczynek w jakiejœ
mie-rze nawi¹zuje do tego kierunku badawczego i niech bêdzie wyrazem niegasn¹cej pamiêci autora o zmar³ym przedwczeœnie Profesorze.
Za pewien relikt pañstwa policyjnego mo¿na prima facie uznaæ tak¹ konstrukcjê prawn¹, w myœl której „szczególne zagro¿enia i niebezpie-czeñstwa” uzasadniaj¹ bezpoœrednie u¿ycie si³y fizycznej czy zastosowa-nie innego adekwatnego przymusu w³aœciwie bez ¿adnych formalnoœci, w szczególnoœci z pominiêciem postêpowania, a ocena, czy te zagro¿enia i niebezpieczeñstwa w danej sytuacji faktycznej zachodz¹, zale¿y jedynie od dyskrecjonalnego uznania odpowiedzialnych za sprawy ochrony bez-pieczeñstwa i porz¹dku publicznego organów w³adzy publicznej albo ich funkcjonariuszy. Niemniej takie mo¿liwoœci prawne wystêpuj¹ w wielu pañstwach. Jest to bowiem jedna z dozwolonych przez prawo doœæ blan-kietowych form tzw. samoobrony administracji2– w przypadku zagro¿eñ
UNIWERSYTET OPOLSKI OPOLE 2018
* Uniwersytet Warmiñsko-Mazurski w Olsztynie, Wydzia³ Prawa i Administracji, e-mail:
j.dobkowski@uwm.edu.pl.
1J. Boæ, Sfery ingerencji administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boæ, Wroc³aw
2003, s. 360 i n.; idem, Obywatel wobec ingerencji wspó³czesnej administracji, Wroc³aw 1985, s. 120 i n.
2 M. Zimmermann, Zapewnienie wykonania aktu administracyjnego, [w:] Polskie prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, red. M. Jaroszyñski, Warszawa 1956, s. 408; J. Jendroœka, Za-gadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wroc³aw 1963, s. 93.
pochodz¹cych od cz³owieka, albo dzia³añ ochronnych podejmowanych w stanie wy¿szej koniecznoœci administracyjnej3 – w przypadku
nie-bezpieczeñstw, których Ÿród³em s¹ si³y przyrody, ¿ywio³y, awarie tech-niczne itp.
Tego typu rozwi¹zanie „zaradcze” wystêpuje w wielu pañstwach – nie-zale¿nie od sposobu regulacji kompetencji policyjnych i stosowanej na-zwy4. Dla przyk³adu, w nawi¹zaniu do dawnego systemu wytworzy³o siê
w pañstwie pruskim ujêcie podstawy prawnej policji w formie upowa¿-nienia ogólnego wynikaj¹cego z u¿ytych przez ustawodawcê pojêæ bezpie-czeñstwa, spokoju, porz¹dku publicznego. W³aœciwym organom pozosta-wiono ocenê, czy zaistnia³a w danym miejscu i czasie sytuacja zagra¿a bezpieczeñstwu, spokojowi lub porz¹dkowi publicznemu albo powoduje niebezpieczeñstwa dla ¿ycia lub zdrowia ludzi. Takie uregulowanie pod-stawy prawnej policji okreœla siê systemem klauzuli generalnej (General -klausel des Polizei)5. W póŸniejszych regulacjach, a przede wszystkim
w znanej pruskiej ustawie z dnia 1 czerwca 1931 r. o policji administra-cyjnej6 zastosowano system „ma³ej klauzuli generalnej” (Generalklausel des Polizeirechts). Nie by³a ona ju¿ rozumiana jako tytu³ do
nadzwyczaj-nego dzia³ania pañstwa, ale widziano w niej niedookreœlon¹ prawnie podstawê do podejmowania aktywnoœci w sferze ochrony bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego w warunkach realnych zagro¿eñ dnia codzienne-go, o ile przepisy szczególne nie wprowadzaj¹ specjalnych uprawnieñ (Spezialbefugnisse)7. Dopuszczano zatem u¿ycie si³y fizycznej czy innych
3S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, Poznañ 1946,
s. 115. Por. M. Smaga, Stan wy¿szej koniecznoœci w dzia³alnoœci administracji publicznej
(wy-brane zagadnienia), „Samorz¹d Terytorialny” 2000, nr 1–2, s. 153 i n.
4J. Radwanowicz-Wanczewska, powo³uj¹c siê na F. Fleinera, s³usznie wskazuje, ¿e termin
„przymus natychmiastowy” zosta³ przeniesiony na grunt polski z literatury niemieckiej, J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 117 ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym
w administracji, [w:] Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red.
D. Kijowski, Warszawa 2015, s. 1177. F. Fleiner faktycznie odró¿nia³ Unmittelbarer Zwang, co
nale¿y t³umaczyæ jako „przymus bezpoœredni”, od Sofortiger Zwang, przez który rozumieæ trzeba „przymus natychmiastowy” (F. Fleiner, Institutionell des Deutschen Verwaltungsrechts,
Tübin-gen 1913, s. 213 i n.), jednak¿e przed nim uczyni³ to np. R. Thoma, Der Polizeibefehl im
Badi-schen Recht. Dargestellt auf rechtsvergleichender Grundlage, Tübingen 1906, s. 95, i aprobuj¹cy
pogl¹d O. Mayera zawarty w recenzji tego dzie³a w „Archiv des öffentlichen Rechts” 1907, s. 450 i n. Sam Mayer pos³ugiwa³ siê pierwotnie okreœleniem Polizei-zwang, co mo¿na t³umaczyæ jako „przymus policyjny”, O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, Leipzig 1895, s. 259. W ni-niejszym opracowaniu bêdzie stosowana nazwa tytu³owa.
5 H. Heuer, Die Generalklausel des preussischen Polizeirechts von 1875 bis zum Polizei-verwaltungsgesetz von 1931, Frankfurt 1988, passim.
6 Das preußische Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931, „Preußische Gesetzessamm-lung”, s. 77. Zob. tak¿e Handbuch für die Deutsche Polizei, Bd. 2, Berlin 1935, s. 7 i n.
adekwatnych w danych okolicznoœciach form przymusu mimo braku wy-raŸnego upowa¿nienia ustawowego na zasadzie oportunizmu (Opportu -nitätsprinzip), a nie legalizmu (Legalitätsprinzip)8. Niemniej w
po³udnio-wych Niemczech jeszcze w XIX w. wykszta³ci³ siê model regulacji prawnej policji, który mo¿na okreœliæ jako system upowa¿nienia specjal-nego (Spezialdelegationen)9. Obecnie jednak technika enumeracji
pozyty-wnej nie ma zastosowania w ¿adnym kraju zwi¹zkowym RFN. Choæ roz-wi¹zanie na wzór ustawy z 1931 r. o policji administracyjnej uznawane jest za klasyczne10, niemniej ocenia siê, ¿e poprzez wprowadzenie du¿ej
liczby ustaw szczególnych dotycz¹cych uprawnieñ policji Generalklausel
des Polizeirechts traci obecnie na znaczeniu11. Podobnie w Szwajcarii
zo-sta³a przyjêta Die polizeiliche Generalklausel (clausola generale di polizia,
la clause générale de police). W innych pañstwach niejednolitych, jak
Wielka Brytania lub Stany Zjednoczone Ameryki, powo³ywanie siê na ogóln¹ klauzulê The rule of Police zosta³o uznane za niedozwolone. W dal-szych krajach wytworzono odmienne mechanizmy reakcji na nadzwycza-jne zagro¿enia i szczególne niebezpieczeñstwa. Interesuj¹cy mo¿e byæ tu przyk³ad francuski, gdzie wystêpuje teoria nielegalnoœci legalnej (illégalité légitime)12 lub jej komponent des pouvoirs de guerre13.
W Polsce natomiast jeszcze przed wojn¹ przyjêto system mieszany. W odniesieniu do w³adz administracyjnych w zakresie stanowienia miej-scowych przepisów policyjnych na obszarze województw poznañskiego i pomorskiego – a po drugiej wojnie œwiatowej równie¿ na Ziemiach
Od-8W. Jellinek, Legalitäts- oder Opportunitätsprinzip der Polizei?, „Preußisches Verwaltungs-blatt” 1924/1925, s. 490 i n.
9A. Goeschel, Gesellschaftsordnung, Wirtschaftsweise, Raumgliederung und Staatsgewalt: Anmerkungen zur Entwicklungsgeschichte der Polizei in Deutschland, „Gesamtwirtschaft,
Rau-mordnung und Sozialsicherung” 1977, s. 16 i n.
10 V. Götz, Vor 60 Jahren – Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz, „Juristische Schulung”
1991, s. 805 i n.; A. Schwegel, 70 Jahre Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz – Anmerkungen
zur Genesis und Wirkungsgeschichte der Generalklausel § 14 PVG unter besonderer Berück-sichtigung der NS-Zeit, „Archiv für Polizeigeschichte” 2001, Nr. 3, s. 79 i n.
11Ch. Gusy, Polizeirecht, Tübingen 1996, s. 156. Por. tak¿e K. Gintzel, Die Generalklausel und die Spezialermächtigungen im Polizeirecht: eine vergleichende Untersuchung ihrer Wirkungen auf Rechtsstaatgemäßheit und Zweckmäßigkeit polizeilichen Verwaltungshandelns, Münster
1965, passim.
12 J.S. Langrod, S¹downictwo administracyjne na Zachodzie (zarys referatu dla Komisji Wniosków Ustawodawczych przy Ministrze Spraw Wewnêtrznych), „Gazeta Administracji i
Poli-cji Pañstwowej” 1930, nr 2, s. 56 i n.; nr 3, s. 79 i n.; nr 4, s. 126 i n.; nr 6, s. 197 i n.; M. Smaga,
Zastosowanie koncepcji „illégalité légitime” (nielegalnoœci legalnej) we wspó³czesnym prawie administracyjnym, [w:] Jednostka wobec dzia³añ administracji publicznej. Miêdzynarodowa Konferencja Naukowa, Olszanica, 21–23 maja 2001 r., red. E. Ura, Rzeszów 2001, s. 419 i n.
zyskanych – przyjêto system ma³ej klauzuli generalnej14. W odniesieniu
zaœ do Policji jako formacji oraz innych wykonawczych organów bezpie-czeñstwa i porz¹dku publicznego w zakresie ich kompetencji przyjmowa-no od po³owy lat 20. z zasady technikê enumeracji pozytywnej, choæ pocz¹tkowo akceptowano, ¿e „pewne œrodki przymusowe [...] nie potrze-buj¹ ¿adnej specjalnej podstawy prawnej, a wynikaj¹ konsekwentnie z samego uprawnienia i obowi¹zku w³adzy do utrzymania lub przywróce-nia pewnego stanu, wzglêdnie jego ochrony przeciw naruszeniu ze strony poszczególnych osób (przymus «policyjny»)”15.
St¹d te¿ ju¿ w samym tytule rozporz¹dzenia Prezydenta Rzeczypospoli-tej z dnia 22 marca 1928 r. o postêpowaniu przymusowem w administra-cji16widaæ pewn¹ znacz¹c¹ dystynkcjê. Jak celnie zauwa¿y³ R. Hausner:
„tytu³ rozporz¹dzenia brzmi: «o postêpowaniu przymusowem w administra-cji», a nie «[o postêpowaniu przymusowem] administracyjnem»17,
ponie-wa¿ reguluje nie tylko sprawy egzekucji administracyjnej, lecz tak¿e sprawy przymusu policyjnego, tj. œrodków przymusowych s³u¿¹cych do utrzymywania ³adu ogólnego wobec naruszeñ w formie czynów indy-widualnych, a wreszcie sprawy policji porz¹dkowej (bezpieczeñstwa), powo³anej do odwracania w sposób prewencyjny niebezpieczeñstw, za-gra¿aj¹cych bezpieczeñstwu, spokojowi i porz¹dkowi publicznemu”18.
W ten sposób – w odró¿nieniu np. od systemu austriackiego – stworzo-no w Polsce wzglêdnie szczegó³ow¹ podstawê prawn¹ (w formie osobnego upowa¿nienia ustawowego) do stosowania bez uprzedniego postêpowania œrodków przymusu policyjnego (natychmiastowego). Choæ austriacka ustawa zwi¹zkowa z dnia 21 lipca 1925 r. o egzekucji administracyjnej19
stanowi³a wzór dla polskiej regulacji, to nie unormowano tam instytucji przymusu policyjnego (natychmiastowego). W przepisie § 7 jest mowa je-dynie o u¿yciu przymusu bezpoœredniego, ale jako œrodka egzekucyjnego.
14M. Zimmermann, Administracyjne akty rad narodowych, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
im. A. Mickiewicza. Prawo” 1958, z. 6, s. 122 i n.
15R. Hausner, Przymus administracyjny, „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1927,
nr 10, s. 883(19).
16 Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 342 z póŸn. zm.
17 Por. tytu³y pruskiego rozporz¹dzenia o administracyjnym postêpowaniu przymusowym
z dnia 15 listopada 1899 r., Zbiór ustaw pruskich z 1899 r., s. 545, oraz austriackiej ustawy z dnia 21 lipca 1925 r. o egzekucji administracyjnej – Bundesgesetz vom 21. Juli 1925 über das Vollstreckungsverfahren in der Verwaltung.
18 R. Hausner, Postêpowanie przymusowe w administracji, „Gazeta Administracji i Policji
Pañstwowej” 1928, nr 4, s. 298(10).
19Polskie t³umaczenie: „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1927, nr 10, s. 885(21)–
Stosowanie przymusu policyjnego (natychmiastowego) odbywa³o siê tam wtedy na podstawie Generalklausel des Polizeirechts.
Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 1 rozporz¹dzenia o postêpowaniu przy-musowem w administracji organa wykonawcze powo³ane do utrzymania publicznego bezpieczeñstwa, spokoju i porz¹dku s¹ uprawnione w tym zakresie do bezpoœredniego stosowania, w wypadkach niecierpi¹cych zw³oki, œrodków przymusowych bez tytu³u wykonawczego przewidziane-go w art. 14, w szczególnoœci tak¿e na podstawie zarz¹dzeñ ogólnych, podanych do powszechnej wiadomoœci w sposób w miejscu przyjêty. „Przepisy tego artyku³u, w³aœciwie mówi¹c, nie wi¹¿¹ siê z innymi posta-nowieniami rozporz¹dzenia, zosta³y zaœ wstawione tylko w tym celu, aby ulegalizowaæ usankcjonowane praktyk¹ wkraczanie organów bezpieczeñ-stwa w wypadkach niecierpi¹cych zw³oki”20.
Do wejœcia w ¿ycie tego przepisu praktyka by³a kszta³towana aktami kierownictwa wewnêtrznego21. Tymczasowa instrukcja dla Policji
Pañ-stwowej z 1920 r. w § 9 wskazywa³a: „Ka¿dy funkcjonarjusz policji powi-nien pamiêtaæ, ¿e obowi¹zkiem jego jest ochraniaæ publicznoœæ i pomagaæ jej w ka¿dej potrzebie. Zgodnie z tem, pamiêtaj¹c zawsze, ¿e najwa¿niej-szem zadaniem jest zapobieganie przestêpstwom i œciganie winnych, wi-nien siê uwa¿aæ za s³ugê oraz opiekuna publicznoœci i traktowaæ wszy-stkich szanuj¹cych prawa obywateli, bez wzglêdu na ich stanowisko spo³eczne lub wyznanie, równomiernie i z bezwzglêdn¹ uprzejmoœci¹. Przez postêpowanie taktowne i pojednawcze publicznoœæ daje siê zwykle nak³aniaæ do zastosowania siê do wskazówek policji i w ten sposób unika siê u¿ycia si³y, która przewa¿nie doprowadza do skarg i niezadowolenia. Je¿eli jednak zwracanie uwagi pozostaje bez skutku, mo¿e siê staæ potrzebnem u¿ycie si³y, poniewa¿ koniecznem jest, aby funkcjonarjusz policji, zmuszony do czynnego wyst¹pienia, dzia³a³ ze stanowczoœci¹, po-trzebn¹ dla wykonania swej czynnoœci. Przy zwracaniu siê do publiczno-œci nale¿y unikaæ wielomównopubliczno-œci, za³atwiaæ sprawy krótko i trepubliczno-œciwie, powstrzymuj¹c siê w miarê mo¿noœci od odrywania obywateli od ich codziennych zajêæ. U¿ywanie s³ów obel¿ywych lub nieprzyzwoitych, pro-stactwo w mowie i czynie (bicie, potr¹canie i t.p.) jest bezwzglêdnie wzbronione”22.
20J. Grzyma³a-Pokrzywnicki, Niektóre zagadnienia z dziedziny postêpowania przymusowego w administracji, „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1931, nr 6, s. 197(5).
21T. Hilarowicz, Œrodki przymusowego wykonania w administracji, „Gazeta Administracji
i Policji Pañstwowej” 1924, nr 41, s. 878(6), idem, Przymus administracyjny, [w:] Encyklopedia
prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i miêdzynarodowego), red. Z.
Cybichow-ski, t. 2, Warszawa 1928, s. 789.
Warto tu zwróciæ uwagê jeszcze na kwestiê zarz¹dzenia ogólnego, a wiêc aktu administracyjnego skierowanego b¹dŸ do ogó³u, b¹dŸ do okreœlonej grupy osób23. Nie by³y to wiêc zarz¹dzenia rozumiane jako
decy-zje, o których mowa w art. 72 ust. 1 rozporz¹dzenia Prezydenta Rzeczy-pospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postêpowaniu administracyjnem24.
Oceniaj¹c regulacjê art. 13 rozporz¹dzenia o postêpowaniu przymuso-wem w administracji, J. Jendroœka stwierdza³, ¿e „administracja powin-na mieæ mo¿noœæ stosowania w ostatecznoœci œrodków przymusowych, ale kompetencja ta powinna byæ dok³adnie ustawowo uregulowana, i to aktem o charakterze materialno-prawnym, a nie aktem prawnym do-tycz¹cym postêpowania”25.
Mimo tego analogiczne rozwi¹zanie przyjêto tak¿e w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji26.
Zgodnie z aktualn¹ treœci¹ art. 117 ka¿dy organ Policji, Agencji Bezpie-czeñstwa Wewnêtrznego, Agencji Wywiadu lub Stra¿y Granicznej, Gene-ralny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Pañstwowej Inspek-cji Pracy wydaj¹cy decyzjê w pierwszej instanInspek-cji, organ stra¿y po¿arnej kieruj¹cy akcj¹ ratownicz¹, a tak¿e inne organy powo³ane do ochrony spokoju, bezpieczeñstwa, porz¹dku, zdrowia publicznego lub mienia spo³ecznego w granicach swojej w³aœciwoœci do nak³adania obowi¹zków o charakterze niepieniê¿nym, mog¹ stosowaæ okreœlone œrodki egzekucyj-ne (wykonanie zastêpcze, odebranie rzeczy ruchomej, przymus bezpo-œredni) równie¿ w celu wyegzekwowania wydanych bezpoœrednio ustnych poleceñ, bez potrzeby wystawienia tytu³u wykonawczego i dorêczenia zo-bowi¹zanemu postanowienia o zastosowaniu œrodka egzekucyjnego, je¿e-li zw³oka w wykonaniu obowi¹zku grozi³aby niebezpieczeñstwem dla ¿y-cia lub zdrowia ludzkiego albo ciê¿kimi szkodami dla gospodarstwa narodowego, lub je¿eli wymaga tego szczególny interes spo³eczny.
Sami projektodawcy zak³adali, ¿e bêdzie to wyj¹tkowy przepis daj¹cy kompetencje do stosowania œrodków prawnych poza postêpowaniem egzekucyjnym27. Jego natura nie pozostawa³a zatem wy³¹cznie
proceso-23
W. Czapiñski, Zarz¹dzenia ogólne jako tytu³ wykonawczy, „Gazeta Administracji” 1950, nr 3, s. 92 i n.; J. Homplewicz, Zarz¹dzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa
administracyjnego, Kraków 1970, s. 127 i n.; por. P. Lehmann, Prawo administracyjne,
t³. B. Banaszak, Monachium 1997, s. 87; H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne.
Allgemei-nes Verwaltungsrecht, t³. i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003, s. 135 i n. 24 Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z póŸn. zm.
25 J. Jendroœka, op. cit., s. 93.
26Tekst pierwotny: Dz.U. z 1966 r. Nr 24, poz. 151, ostatni tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r.,
poz. 1201 z póŸn. zm.
27Por. Projekt ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji – uzasadnienie, Sejm
wa, ale – co warte zaznaczenia – g³ównie materialnoprawna. Regulacja ta mia³a mieæ charakter samoistny. Stanowiæ bowiem mia³a wystar-czaj¹c¹ podstawê do wydanych przez organy powo³ane do ochrony spoko-ju, bezpieczeñstwa, porz¹dku, zdrowia publicznego lub mienia spo³eczne-go bezpoœrednio ustnych poleceñ oraz ich natychmiastowespo³eczne-go wdro¿enia.
Zachodzi przy tym pytanie o charakter prawny owych poleceñ. Pewn¹ podpowiedzi¹ bêdzie wyjaœnienie w kwestii u¿ytej terminologii. Dlaczego bowiem zarz¹dzenie ogólne podane do powszechnej wiadomoœci w sposób w miejscu przyjêty zast¹piono wydawanym bezpoœrednio ustnie polece-niem? Polecenie takie by³o na moment uchwalania ustawy pojêciem za-stanym. Funkcjonowa³o bowiem na gruncie ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeñstwie i porz¹dku ruchu na drogach publicznych28.
W art. 11 ust. 2 pkt 3 lit. b by³a mowa o sygna³ach i poleceniach podawa-nych przez osoby uprawnione do kierowania ruchem lub do kontroli ru-chu drogowego, do których mia³ siê stosowaæ ka¿dy u¿ytkownik drogi. Jednoczeœnie w art. 24 pkt 8 ustawy zabezpieczono karnie wykonanie tych poleceñ. Bior¹c pod uwagê indywidualny charakter powy¿szych po-leceñ oraz zasadê indywidualizacji odpowiedzialnoœci za wykroczenie, mo¿na by przyj¹æ, ¿e wydawane bezpoœrednio ustnie polecenia to indy-widualne akty administracyjne. Niemniej jednak zarówno w ustawie z dnia 13 kwietnia 1960 r. o ochronie przeciwpo¿arowej29, jak i w ustawie
z dnia 29 marca 1962 r. o zgromadzeniach30by³a dalej mowa o
zarz¹dze-niach odpowiednio: kieruj¹cego akcj¹ ratownicz¹ oraz przedstawiciela organu spraw wewnêtrznych, co zdaje siê wskazywaæ na generalny cha-rakter owych zarz¹dzeñ – wszak¿e zarówno zgromadzenie, jak i ochrona przeciwpo¿arowa wymaga³y same w sobie zorganizowanej akcji spo³ecz-nej. Podobny charakter mia³o tak¿e póŸniejsze wezwanie do rozejœcia siê i opuszczenia miejsca zbiegowiska publicznego, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeñ31. Wydaje siê zatem,
¿e przez polecenie nale¿a³o rozumieæ tak¿e dotychczasowe zarz¹dzenie ogólne.
Zastosowanie przymusu policyjnego (natychmiastowego) nie jest za-tem oczywiœcie dzie³em jedynie faktu, ale musi byæ poprzedzone swoi-stym aktem administracyjnym, zawieraj¹cym co do zasady wezwanie do uprzednio skonkretyzowanego zachowania i jednoczesne zagro¿enie okreœ-lon¹ sankcj¹ na wypadek zaniechania jego dobrowolnej realizacji, a
za-28 Dz.U. z 1961 r. Nr 53, poz. 295 z póŸn. zm. 29 Dz.U. z 1960 r. Nr 20, poz. 120 z póŸn. zm. 30
Dz.U. z 1962 r. Nr 20, poz. 89 z póŸn. zm.
tem zlewa siê w pewn¹ ca³oœæ faza jurysdykcji oraz zapewnienia przymu-sowego wykonawstwa. Akt ten, choæ jest bezpoœrednio skuteczny, to z natury rzeczy pozostaje odformalizowany.
Zauwa¿yæ na koniec nale¿y, ¿e traktowanie przymusu policyjnego (natychmiastowego) w kategoriach uproszczonego postêpowania egze-kucyjnego doprowadzi³o do stworzenia obecnie równoleg³ego systemu egzekwowania wydanych poleceñ przez funkcjonariuszy s³u¿b munduro-wych i formacji wykonawczych poprzez stosowanie œrodków przymusu bezpoœredniego w formie czynnoœci policyjnych na podstawie ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni pal-nej32. Jeœli owe œrodki przymusu bezpoœredniego zgodnie z treœci¹ art. 11
u¿ywa siê lub wykorzystuje celem wyegzekwowania wymaganego pra-wem zachowania zgodnie z wydanym przez uprawnionego poleceniem, to zachodzi pytanie o stosunek tych œrodków do przymusu policyjnego (natychmiastowego), w szczególnoœci rodzi siê kwestia: czy jest to relacja, któr¹ mo¿na opisaæ za pomoc¹ koniunkcji czy raczej alternatywy? Mimo wartoœciowego doprecyzowania warunków stosowania œrodków przymu-su bezpoœredniego i po czêœci realizacji wy¿ej przywo³anego s³usznego postulatu J. Jendroœki w ustawie z dnia 24 maja 2013 r. brakuje normy kolizyjnej, ¿e nie narusza ona przepisów ustawy o postêpowaniu egzeku-cyjnym w administracji. Nie ma te¿ regulacji deroguj¹cych w czêœci oma-wiany art. 11733.
Podobnego pytania nie mo¿na ju¿ jednak sformu³owaæ na tle u¿ycia œrodków przymusu bezpoœredniego w oparciu o przepisy ustaw zalicza-nych do Ÿróde³ prawa administracyjnego materialnego34, albowiem
wyraŸ-nie zaznaczono, ¿e ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredwyraŸ-niego i broni palnej nie stosuje siê do tego rodzaju przymusu bezpoœredniego35. Na
marginesie nale¿y jedynie odnotowaæ, ¿e w projekcie ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej pierwotnie równie¿ zak³adano,
32 Dz.U. z 2017 r., poz. 1120 z póŸn. zm.
33Por. Projekt ustawy z dnia 16 wrzeœnia 2009 r. o zasadach u¿ycia œrodków przymusu
bez-poœredniego i broni palnej, przygotowany przez Miêdzyresortowy Zespó³ do Spraw Ujednolice-nia Zasad U¿ycia Œrodków Przymusu Bezpoœredniego i Broni Palnej przez Uprawnionych Funk-cjonariuszy, powo³anego zarz¹dzeniem Nr 138 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2008 r.: Projekt za³o¿eñ projektu ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej, Warszawa 2012; Projekt ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej wraz z uzasadnie-niem, Sejm RP VII Kadencji, druk nr 1140.
34Zob. w szczególnoœci: art. 42 ustawy z dnia 26 paŸdziernika 1982 r. o wychowaniu w
trzeŸ-woœci i przeciwdzia³aniu alkoholizmowi, Dz.U. z 2016 r., poz. 487 z póŸn. zm; art. 3 pkt 6 i art. 18 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U. z 2017 r., poz. 882 z póŸn. zm; art. 36 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka¿eñ i chorób zakaŸnych u ludzi, Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z póŸn. zm.
¿e nie bêdzie siê jej stosowaæ do form przymusu bezpoœredniego, o któ-rych mowa w ustawie o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak¿e w toku prac Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rz¹do-wego projektu ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni pal-nej (druk nr 1140) na posiedzeniach w dniach 20 i 26 marca 2013 r. wy-kreœlono – na wniosek przedstawiciela Biura Legislacyjnego Sejmu za aprobat¹ przedstawiciela Rz¹dowego Centrum Legislacji – owo wy³¹cze-nie w projekcie ustawy, albowiem m.in. „ustawa o postêpowaniu egzeku-cyjnym w administracji nie okreœla ¿adnych œrodków przymusu bezpo-œredniego [sic!]”36.
Choæ z uwagi na zakres podmiotowy art. 117 ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji nie dojdzie do desuetudo, to jednak z formalnoprawnego punktu widzenia powsta³a potrzeba redefinicji in-stytucji przymusu policyjnego (natychmiastowego) co do jego samoistno-œci. Tak¿e cel, dla którego zosta³a ona powo³ana, w obecnych realiach staje siê dyskusyjny. Równie¿ poziom znajomoœci i percepcji treœci oma-wianego art. 117 oraz zasad jego stosowania w praktyce nie tylko orga-nów bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego pozostaje znikomy. Wszystko to powoduje, ¿e przymus policyjny (natychmiastowy) nale¿y widzieæ za-tem w szerszym kontekœcie normatywnym ani¿eli tylko przez pryzmat przepisów o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Œwiadczy to te¿ obecnie o heterogenicznej istocie tej instytucji prawnej.
Bibliografia Akty prawne
Rozporz¹dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postêpowaniu admini-stracyjnem, Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z póŸn. zm.
Rozporz¹dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postêpowaniu przymu-sowem w administracji, Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 342 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 13 kwietnia 1960 r. o ochronie przeciwpo¿arowej, Dz.U. z 1960 r. Nr 20, poz. 120 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeñstwie i porz¹dku ruchu na drogach publicznych, Dz.U. z 1961 r. Nr 53, poz. 295 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o zgromadzeniach, Dz.U. z 1962 r. Nr 20, poz. 89 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 1966 r.
Nr 24, poz. 151; Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeñ, Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 26 paŸdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeŸwoœci i przeciwdzia³aniu
alkoholiz-mowi, Dz.U. z 2016 r., poz. 487 z póŸn. zm.
36 Transmisje posiedzeñ Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rz¹dowego projektu
ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej, druk nr 1140 (ASW) w ramach iTV Sejm.
Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U. z 2017 r., poz. 882 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka¿eñ i chorób zakaŸnych u ludzi, Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 24 maja 2013 r. o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej, Dz.U. z 2017 r., poz. 1120 z póŸn. zm.
Pruskie rozporz¹dzenie o administracyjnym postêpowaniu przymusowym z dnia 15 listopada 1899 r., Zbiór ustaw pruskich z roku 1899.
Austriacka ustawa z dnia 21 lipca 1925 r. o administracyjnym postêpowaniu wykonawczym – Bundesgesetz vom 21. Juli 1925 über das Vollstreckungsverfahren in der Verwaltung. Das preußische Polizeiverwaltungsgesetz vom 1. Juni 1931, „Preußische Gesetzessammlung”.
Opracowania
Boæ J., Obywatel wobec ingerencji wspó³czesnej administracji, Wroc³aw 1985.
Boæ J., Sfery ingerencji administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boæ, Wroc³aw 2003. Bosc A., Les actes de gouvernement et la théorie des pouvoirs de guerre, Paris 1926. Czapiñski W., Zarz¹dzenia ogólne jako tytu³ wykonawczy, „Gazeta Administracji” 1950, nr 3. Fleiner F., Institutionell des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1913.
Gintzel K., Die Generalklausel und die Spezialermächtigungen im Polizeirecht: eine vergleichen
-de Untersuchung ihrer Wirkungen auf Rechtsstaatgemäßheit und Zweckmäßigkeit polizei-lichen Verwaltungshandelns, Münster 1965.
Goeschel A., Gesellschaftsordnung, Wirtschaftsweise, Raumgliederung und Staatsgewalt:
An-merkungen zur Entwicklungsgeschichte der Polizei in Deutschland, „Gesamtwirtschaft,
Rau-mordnung und Sozialsicherung” 1977.
Götz V., Vor 60 Jahren – Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz, „Juristische Schulung” 1991. Grzyma³a-Pokrzywnicki J., Niektóre zagadnienia z dziedziny postêpowania przymusowego
w administracji, „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1931, nr 6.
Gusy Ch., Polizeirecht, Tübingen 1996.
Handbuch für die Deutsche Polizei, Bd. 2, Berlin 1935.
Hausner R., Postêpowanie przymusowe w administracji, „Gazeta Administracji i Policji Pañ-stwowej” 1928, nr 4.
Hausner R., Przymus administracyjny, „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1927, nr 10. Heuer H., Die Generalklausel des preussischen Polizeirechts von 1875 bis zum
Polizeiverwal-tungsgesetz von 1931, Frankfurt 1988.
Hilarowicz T., Przymus administracyjny, [w:] Encyklopedia prawa publicznego
(konstytucyjne-go, administracyjnego i miêdzynarodowego), red. Z. Cybichowski, t. 2, Warszawa 1928.
Hilarowicz T., Œrodki przymusowego wykonania w administracji, „Gazeta Administracji i Policji Pañstwowej” 1924, nr 41; nr 42; nr 43; nr 44.
Homplewicz J., Zarz¹dzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa
administracyjne-go, Kraków 1970.
Jellinek W., Legalitäts- oder Opportunitätsprinzip der Polizei?, „Preußisches Verwaltungsblatt” 1924/1925.
Jendroœka J., Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wroc³aw 1963. Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, Poznañ 1946. Langrod J.S., S¹downictwo administracyjne na Zachodzie (zarys referatu dla Komisji Wniosków
Ustawodawczych przy Ministrze Spraw Wewnêtrznych), „Gazeta Administracji i Policji
Pañ-stwowej” 1930, nr 2; nr 3; nr 4; nr 6.
Lehmann P., Prawo administracyjne, t³. B. Banaszak, Monachium 1997. Mayer O., Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, Leipzig 1895.
Maurer H., Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, t³. i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003.
Radwanowicz-Wanczewska J., Komentarz do art. 117 ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym
w administracji, [w:] Ustawa o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz,
red. D. Kijowski, Warszawa 2015.
Schwegel A., 70 Jahre Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz – Anmerkungen zur Genesis und
Wirkungsgeschichte der Generalklausel § 14 PVG unter besonderer Berücksichtigung der NS-Zeit, „Archiv für Polizeigeschichte” 2001, Nr. 3.
Smaga M., Stan wy¿szej koniecznoœci w dzia³alnoœci administracji publicznej (wybrane zagad
-nienia), „Samorz¹d Terytorialny” 2000, nr 1–2.
Smaga M., Zastosowanie koncepcji „illégalité légitime” (nielegalnoœci legalnej) we wspó³czesnym
prawie administracyjnym, [w:] Jednostka wobec dzia³añ administracji publicznej. Miêdzy-narodowa Konferencja Naukowa, Olszanica, 21–23 maja 2001 r., red. E. Ura, Rzeszów 2001.
Thoma R., Der Polizeibefehl im Badischen Recht. Dargestellt auf rechtsvergleichender Grundla -ge, Tübingen 1906.
Zimmermann M., Administracyjne akty rad narodowych, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. A. Mickiewicza. Prawo” 1958, z. 6.
Zimmermann M., Zapewnienie wykonania aktu administracyjnego, [w:] Polskie prawo admini -stracyjne. Czêœæ ogólna, red. M. Jaroszyñski, Warszawa 1956.
Ñîêîëþê Ç., Òåîð³ÿ ïîë³ö³¿, Ãàäÿ÷ 2005.
Inne Ÿród³a
Projekt ustawy o postêpowaniu egzekucyjnym w administracji – uzasadnienie, Sejm PRL IV Kadencji, druk nr 33.
Projekt ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej wraz z uzasadnieniem, Sejm RP VII Kadencji, druk nr 1140.
Projekt ustawy z dnia 16 wrzeœnia 2009 r. o zasadach u¿ycia œrodków przymusu bezpoœredniego i broni palnej, Warszawa 2009.
Projekt za³o¿eñ projektu ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej, Warszawa 2012.
Transmisje posiedzeñ Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rz¹dowego projektu ustawy o œrodkach przymusu bezpoœredniego i broni palnej, druk nr 1140 (ASW) w ramach iTV Sejm.
Tymczasowa instrukcja dla Policji Pañstwowej z dnia 3 lipca 1920 r., Warszawa 1920.
THE GENESIS AND LEGAL FORMATION OF THE INSTITUTION OF POLICE (INSTANTANEOUS) COERCION IN POLAND
Abstract: The study deals with the genesis and evolution of the police coercion in Poland, also
called instantaneous. The conditions for establishment of this institution and application of this form of coercion during the Interwar period are discussed. The contemporary state is also presented and the influence of the latest legal regulations on its essence are characterized. The conclusion is that such a type of coercion is now of the heterogeneous nature.
Keywords: ADMINISTRATIVE POLICE, POLICE COERCION, IMMEDIATE COMPULSION,
