• Nie Znaleziono Wyników

Komisja Kontroli Budżetowej DOKUMENT ROBOCZY

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Komisja Kontroli Budżetowej DOKUMENT ROBOCZY"

Copied!
7
0
0

Pełen tekst

(1)

DT\803471PL.doc PE430.930v02-00

PL

Zjednoczona w różnorodności

PL

PARLAMENT EUROPEJSKI 2009 - 2014

Komisja Kontroli Budżetowej

01.02.2010

DOKUMENT ROBOCZY

w sprawie sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 16/2009 dotyczącego zarządzania przez Komisję Europejską pomocą przedakcesyjną dla Turcji

Komisja Kontroli Budżetowej

Sprawozdawca: Markus Pieper

(2)

PE430.930v02-00 2/7 DT\803471PL.doc

PL

Kontekst ogólny

Turcja jest obecnie jednym z trzech krajów kandydujących do członkostwa w UE wraz z Chorwacją i Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii. UE ustanawia partnerstwo dla członkostwa z każdym krajem kandydującym. Partnerstwo dla członkostwa w odniesieniu do Turcji zostało przyjęte w 2001 r. i zaktualizowane decyzją Rady w 2003, 2006 i 2008 r.

Określa ono priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa w UE, które Turcja musi spełnić, aby osiągnąć postęp w negocjacjach członkowskich. Co roku przygotowywany jest program krajowy, w którym wyszczególnione są projekty do realizacji.

Programy krajowe na lata 2002-2006 były finansowane z systemu pomocy przedakcesyjnej dla Turcji (TPA), a następnie w latach 2007-2013 TPA zastąpiono Instrumentem Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), na który przeznaczono kwotę 4 873 mln euro, dzieląc go na pięć komponentów: pomoc w okresie przejściowym i rozwój instytucjonalny, współpraca transgraniczna, komponent dotyczący zasobów regionalnych, zasobów kadrowych i rozwoju obszarów wiejskich w celu umożliwienia spełnienia kryteriów kopenhaskich i wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego. Największym komponentem jest IPA-I „Pomoc w okresie przejściowym i rozwój instytucjonalny”, na który przeznaczono 1 665 mln euro.

Należy podkreślić, że priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa powinny być realizowane nie tylko przy pomocy UE, ale także ze źródeł krajowych oraz z wykorzystaniem pomocy innych donatorów, a także poprzez politykę krajową i prawodawstwo.

2.- Zakres kontroli i podejście kontrolne

Celem kontroli była ocena, w jaki sposób Komisja zarządzała pomocą przedakcesyjną dla Turcji, z uwzględnieniem następujących kwestii:

1. skupienie się na projektach, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa w UE w sposób systematyczny;

2. skuteczne osiągniecie celów projektu dzięki Zdecentralizowanemu Systemowi Wdrażania;

3. skuteczny system monitorowania i oceny wyników.

Przeanalizowano grupę projektów w ramach pomocy przedakcesyjnej dla Turcji (TPA) w programach krajowych w latach 2002-2004 w celu oceny:

- osiągniętej wydajności i celów;

- najważniejszych uchybień w systemach programowaniu, realizacji i monitorowania;

- planowania strategicznego oraz procedur wyboru nowych projektów komponentu I (pomoc i rozwój instytucjonalny) w ramach IPA w pierwszym roku programowania (2007) aż do grudnia 2008 r.

3- Ustalenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Trybunał zauważył, że dokumenty strategiczne Rady i Komisji nie były wystarczające, aby ukierunkować pomoc UE na osiągalny zestaw celów zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego i cele te nie zostały ujęte w opisach zadań dotyczących wydatków przedakcesyjnych Turcji.

(3)

DT\803471PL.doc 3/7 PE430.930v02-00

PL

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał opierała się na czterech podstawowych aspektach zarządzania przez Komisję Europejską pomocą przedakcesyjną dla Turcji:

1. Planowanie strategiczne

Kontrola wskazuje, że priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa na 2006 r. służące spełnieniu kryteriów gospodarczych i politycznych nie były porównywane pod względem ich istotności, ani ustalane w sposób zdefiniowany i wymierny. Analiza potwierdziła, że tylko 30% priorytetowych celów zostało zrealizowanych w partnerstwie dla członkostwa na 2007 r.

Dlatego w 2007 r. Komisja wprowadziła wieloletni plan orientacyjny, aby lepiej ukierunkowywać pomoc UE.

2. Wybór projektów

Trybunał ocenił, czy proces wyboru projektów gwarantował, że finansowane projekty:

bezpośrednio uwzględniały priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa; miały zdefiniowane cele i obejmowały monitorowanie wyników; były dobrze zaplanowane i wykonalne.

Stwierdzono, że wybór projektów w ramach TPA nie odpowiadał w wystarczającym stopniu priorytetowym celom partnerstwa dla członkostwa oraz że większość projektów nie zawierała celów do realizacji ani wskaźników wykonania. Procedura wyboru projektów miała ulec poprawie dzięki wprowadzeniu IPA, zwłaszcza w przypadku programu krajowego na 2007 r., w którym Komisja wprowadziła systematyczne i udokumentowane kontrole każdego wniosku projektowego przed podjęciem decyzji o włączeniu projektu do programu.

Trybunał zauważył, że cele i wskaźniki projektów w ramach TPA nie pozwoliły na monitorowanie wyników. Kontrola zbadała karty projektów, aby sprawdzić, czy cele projektu i oczekiwane rezultaty były zgodne z kryteriami SMART oraz czy wskaźniki monitorowania wyników projektu były zgodne z kryteriami RACER. Wprowadzono także kontrolę jakości wskaźników, a beneficjentom udzielono wskazówek. Zabrakło odpowiedniej analizy wykonalności projektów w ramach TPA.

3. Zdecentralizowany System Wdrażania

Trybunał stwierdził, że Zdecentralizowany System Wdrażania (DIS) nie zapewnił terminowej realizacji skontrolowanych projektów, uzyskania założonych produktów ani trwałych wyników z powodu braku możliwości strukturalnych i personelu. W praktyce DIS nie zapewnił wystarczająco wykwalifikowanego i odpowiednio wyszkolonego personelu, który mógłby poradzić sobie z dużym obciążeniem pracą związaną z wysokim budżetem i licznymi projektami, przyjętymi w ramach programów krajowych na lata 2002-2004.

Trybunał stwierdził, że DIS nie zapewnił terminowej realizacji w przypadku siedmiu z 11 skontrolowanych projektów z programów krajowych na lata 2002-2004, a w przypadku czterech innych projektów zapewnił ją tylko częściowo (opóźnienia w projekcie dotyczącym transportu drogowego i wdrażania dorobku prawnego w dziedzinie fitosanitarnej).

(4)

PE430.930v02-00 4/7 DT\803471PL.doc

PL

W programach krajowych na lata 2005 i 2006 Trybunał stwierdził braki w fazie przetargowej i zawieraniu umów, w fazie koncepcji i wyboru projektu, oraz niedobory kadrowe. Ponadto kilka znaczących opóźnień i problemów z realizacją projektów nie zostało wymienionych w miesięcznym sprawozdaniu Centralnej Jednostki Finansująco-Kontraktującej ani w półrocznym sprawozdaniu beneficjenta.

4. Monitoring i ocena wyników

Z powodu niedokładnych sprawozdań i brakujących wskaźników kontrola Trybunału ograniczyła się do zbadania, czy istniały dowody pozwalające stwierdzić, że w ramach projektów uzyskano oczekiwane produkty. W oparciu o niedokładne dane stwierdzono, że oczekiwane produkty zostały ostatecznie uzyskane, a rezultaty mają szanse okazać się trwałe dzięki poczuciu odpowiedzialności za projekty oraz uzyskaniu planowanych produktów.

Warto podkreślić, że w ciągu sześciu lat udzielania pomocy przedakcesyjnej UE dla Turcji nie istniał żaden system oceny ex post poszczególnych projektów lub skuteczności programu jako całości pod względem spełniania celów partnerstwa dla członkostwa oraz osiągania przez Turcję postępów na drodze do przystąpienia do UE. Nie istniała odpowiednia podstawa prawna dla monitorowania wyników wydatkowania, w tym efektu gospodarności.

Zalecenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Trybunał stwierdził uchybienia w zarządzaniu przez Komisję pomocą przedakcesyjną dla Turcji w okresie realizacji TPA. Od tego czasu Komisja podjęła działania, aby poprawić procedury stosowane w IPA, chociaż skuteczność tych zmian można będzie ocenić dopiero w przyszłości. Uchybienia nadal istnieją, ponieważ propozycje nie zostały jeszcze ocenione pod względem wydajności i skuteczności w osiągnięciu celu strategicznego.

Mając na uwadze pytania kontrolne można sformułować trzy główne zalecenia po przeprowadzeniu kontroli:

- Nie istniał mechanizm gwarantujący, że w proponowanych i wybranych projektach najlepiej wykorzystywano finansowe zasoby UE na potrzeby osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa. W konsekwencji główne zalecenia dotyczą poprawy w zakresie celów strategicznych, opisów zadań i wniosków projektowych. Komisja powinna poprawić programowanie za pomocą solidnej metodyki, aby określić cele strategiczne, w przypadku których finansowa pomoc UE jest najbardziej potrzebna. Środki służące osiągnięciu celów strategicznych powinny zostać jaśniej zdefiniowane.

- Mimo że DIS w większości zapewnił uzyskanie planowanych produktów i rezultatów skontrolowanych projektów oraz istnieje szansa, że są one trwałe, Trybunał zaleca Komisji, aby przyczyniła się do poprawy koncepcji projektów dzięki obowiązkowej ocenie potrzeb oraz ulepszeniu harmonogramu zawierania umów.

- Komisja powinna poprawić mechanizm sprawozdawczy dotyczący realizacji projektów, realizacji działań projektowych oraz uzyskania wyników, a także powinna

(5)

DT\803471PL.doc 5/7 PE430.930v02-00

PL

dopilnować, by wyniki projektów były monitorowane. Powinna ona także rozpocząć ocenę całego programu pomocy przedakcesyjnej dla Turcji.

Odpowiedzi Komisji Europejskiej

Komisja przyznaje, że od 2003 r. w Turcji mieliśmy do czynienia z procesem uczenia się zarządzania Zdecentralizowanym Systemem Wdrażania. Jednak mimo początkowych uchybień na szczeblu realizacji projektów i programów, projekty zakończyły się sukcesem i większość wyników jest trwała.

Komisja ustanowiła zasady interwencji w przypadku pomocy finansowej w oparciu o partnerstwo dla członkostwa i wieloletni plan orientacyjny oraz strategie krajowe, które uważa za odpowiednie ramy, inicjując wspólnie z tureckimi władzami liczne działania w latach 2008/2009 w celu poprawy programowania i wdrażania pomocy przedakcesyjnej.

Komisja uważa, że ustanowiła zadowalający system oceny projektów w ramach TPA, ponieważ zgodność z priorytetami partnerstwa dla członkostwa była w ramach TPA jednym z kryteriów wyboru. W ramach instrumentu IPA system ten był dalej rozwijany i udoskonalany na podstawie minionych doświadczeń z nową procedurą oceny projektów, która na wczesnym etapie projektu obejmuje systematyczne sprawdzanie znaczenia projektu dla priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa.

Komisja uzgodniła z tureckimi władzami działania na rzecz dalszego wzmocnienia procesu programowania oraz poprawę wskaźników i podstaw.

Komisja uznała ocenę realizacji potrzeb, badania wykonalności i badania rynku za kluczowe czynniki we wspieraniu przygotowania projektu oraz za formalny wymóg otrzymania pomocy przedakcesyjnej od lat 2004/2005.

Mimo że opóźnienia w realizacji projektów miały miejsce w ramach TPA, nie wpłynęły one negatywnie ani na ich realizację ani na ostateczne korzyści oraz oczekiwany wpływ, jak na przykład projekty w zakresie transportu drogowego i wdrażania dorobku w dziedzinie fitosanitarnej.

Wprowadzenie terminów pośrednich i kontroli ex ante w przedstawicielstwie WE okazało się użytecznym narzędziem przyspieszającym przetargi i zawieranie umów i na podstawie umowy zawartej między WE i Turcją zostanie podtrzymane w najbliższych latach.

Wprowadzono kompleksowy system monitoringu z jasnym podziałem ról między podmiotami DIS: Centralne Jednostki Finansująco-Kontraktujące, beneficjenci, Sekretariat Generalny Unii Europejskiej, urząd krajowych urzędników zatwierdzających i przedstawicielstwa UE.

Komisja zgadza się, że sprawozdania z monitoringu pochodzące od beneficjentów miały różną jakość w ramach TPA. Od momentu kontroli Komisja zgodziła się na szereg działań służących wzmocnieniu systemu monitorowania za pomocą jednego modelu sprawozdania przedkładanego zarówno Sekretariatowi Generalnemu Unii Europejskiej jak i Centralnym Jednostkom Finansująco-Kontraktującym co kwartał. Także monitorowanie będzie prowadzone za pośrednictwem DIS, a wspólne struktury monitorujące i zewnętrzny system

(6)

PE430.930v02-00 6/7 DT\803471PL.doc

PL

monitoringu skoncentrowany na wynikach będzie działał od 2010 w przedstawicielstwie WE.

Komisja podjęła lub podejmuje działania na rzecz dalszej poprawy danych projektu/monitoringu i wymierności celów strategicznych. W związku z tym zaproponowała zalecenia w zakresie opisów zadań, wniosków projektowych, koncepcji projektów, wyników projektu i oceny programu.

Komisja dokona także oceny ex-post całego TPA (2002-2006) po zakończeniu wszystkich projektów.

6. Stanowisko sprawozdawcy

Sprawozdawca uważa, że ujawnione braki w administrowaniu pomocą przedakcesyjną są alarmujące. Poświadczone mimo to przez Trybunał „mające szanse na trwałość” wyniki są wyłącznie ograniczone do szczebla projektów i nie zapewniają żadnej oceny odnośnie do postępów procesu akcesyjnego.

Trudno pojąć dlaczego przy 236 (!) celach priorytetowych nie przygotowano rankingu według znaczenia lub warunków wymierności. Przy nierealistycznych terminach realizacji i braku wymiernych wskaźników postępy były niewielkie lub żadne. Priorytety z 2001 r.

(przestępczość zorganizowana, korupcja) nie wykazują żadnych postępów w żadnym z partnerstw dla członkostwa.

Wieloletni plan orientacyjny nie okazał się w żadnym stopniu większym sukcesem, zróżnicowane priorytety pod względem wolności wyznania zostały nawet połączone w jednym dziale. Instrument Pomocy Przedakcesyjnej nie zdołał naprawić podstawowych wad:

nadal występują braki w planowaniu strategicznym, a wymierne wskaźniki służące sprawdzaniu postępów i wyników nie zostały wdrożone. Wykonalność projektów w ramach pomocy przedakcesyjnej dla Turcji nie została wystarczająco wzięta pod uwagę. W tej sytuacji stan gotowości do przystąpienia do Unii Europejskiej nie może zostać w ogóle oceniony. Opóźnienia w przetargach i zawieraniu umów zmusiły Komisję do stałego przedłużania harmonogramu programów a nawet do anulowania zatwierdzeń. „Mini- akredytacje” po przeprowadzeniu samoocen przez tureckie ministerstwa miały skonsolidować projekty, ale nadal nie udało się osiągnąć znacząco większej wydajności i zmniejszenia potknięć czasowych lub też nie można było dokonać oceny postępów w tych dziedzinach.

Mimo tego zakres pomocy UE – pomoc finansowa, a także zatwierdzone projekty dla Turcji – wzrósł z 126 mln euro w 2002 r. do 237 mln w 2004 r. i 463 mln w 2006 r. W okresie 2007- 2013 przewidziano pomoc finansową dla Turcji w wysokości 800 mln euro rocznie.

7- Uwagi i zalecenia sprawozdawcy do uwzględnienia w rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu na rok 2008 – Komisja

1) Z zadowoleniem przyjmuje staranną ocenę dokonaną przez Trybunał w zakresie administrowania przez Komisję Europejską pomocą przedakcesyjną dla Turcji.

2) Uważa za niepokojące, że planowanie strategiczne na lata 2002-2004, a także 236 „celów priorytetowych” partnerstwa dla członkostwa w 2006 r. nie obejmowało rankingu według

(7)

DT\803471PL.doc 7/7 PE430.930v02-00

PL

znaczenia ani podług poziomów/działań sprzyjających postępom na drodze do członkostwa.

Krytykuje oczywisty brak wydajności w wykorzystaniu europejskiej pomocy przedakcesyjnej i pospieszne rozpoczęcie procesu akcesyjnego; jest rozczarowany faktem, że w latach 2006- 2008 cele priorytetowe określone jako „krótkoterminowe” nie odnotowały znaczących postępów.

3) Jest rozczarowany ustaleniami Trybunału, w których stwierdza się, że nowe planowanie strategiczne Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej od 2007 r. nadal nie zapewnia wystarczających środków realizacji jakiegokolwiek celu strategicznego pomocy przedakcesyjnej; krytykuje fakt, że nawet cele priorytetowe z 2001 r. (przestępczość zorganizowana, korupcja) są tylko przesuwane do kolejnych partnerstw dla członkostwa bez osiągnięcia jakichkolwiek postępów, krytykuje ponadto fakt, że uprzednio zróżnicowane cele priorytetowe w obszarze „wolność wyznania” są obecnie zgrupowane w jednym ogólnym dziale, co zdaniem sprawozdawcy oznacza umniejszenie znaczenia kryterium akcesyjnego, jakim jest wolność wyznania.

4) W związku z tym uważa zwiększenie środków na lata 2007-2013 za niewłaściwe. Apeluje o skupienie się na istotnych dla akcesji, faktycznie wymiernych i możliwych do realizacji projektach: wzywa Komisję do ponownej oceny finansowej metodologii instrumentu przedakcesyjnego p o d c z a s przeglądu śródokresowego, uważa roczną kontynuację finansowego poziomu pomocy akcesyjnej z 2006 r. za właściwą. Wzywa Komisję do poprawy celów Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej. Cel pomocy przedakcesyjnej musi być osiągalny nie tylko za pomocą członkostwa w UE, ale także dzięki zintensyfikowanym kontaktom z UE, na przykład poprzez specjalne instrumenty polityki sąsiedztwa lub specjalne formy członkostwa, w razie gdyby niewystarczające reformy polityczne i wadliwa realizacja instrumentu przedakcesyjnego przez kraj kandydujący wymagała takich działań,

5) Podkreśla wniosek Trybunału o zastosowanie solidnej metodyki, aby określić cele strategiczne, w przypadku których finansowa pomoc UE jest najbardziej potrzebna. Uważa za konieczne, aby wyznaczone działania służące realizacji wszystkich celów strategicznych były jasno określone; domaga się, aby Komisja zapewniła uwzględnienie w licznych wnioskach projektowych konkretnych, wymiernych, realistycznych i istotnych celów, tak aby ich wkład w osiągnięcie celu strategicznego mógł zostać udowodniony.

6) Przypomina, że nawet jeśli Komisja wprowadziła działania mające na celu zlikwidowanie wielu wad Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania, zwłaszcza po wprowadzeniu nowego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA 2007-2013), Komisja wciąż musi zająć się nadal istniejącymi wadami w ogólnym programowaniu i zarządzaniu wynikami, zgodnie z zaleceniami Trybunału; oczekuje także, że Komisja uświadomi tureckim władzom ten fakt i doprowadzi do przygotowywania wniosków projektowych umożliwiających realizację celów strategicznych związanych z finansowaniem pochodzącym z Unii Europejskiej w realistycznym terminie; uważa, że Komisja powinna podjąć nowe inicjatywy w celu poprawy koncepcji i realizacji projektów przez instytucje Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania (działania takie jak obowiązkowa ocena potrzeb i ulepszenie harmonogramu zawierania umów).

7) przypomina znaczenie oceny przez Komisję całego programu pomocy przedakcesyjnej dla Turcji.

Cytaty

Powiązane dokumenty

Dyrektor generalny wprowadza wewnętrzną procedurę doradczą i kontrolną, w tym również kontrolę zgodności z prawem, między innymi w odniesieniu do: przestrzegania gwarancji

(Jeśli pacjent jest osobą odpowiedzialną, należy wypełnić informacje o współmałżonku takiej osoby.).. Imię

Urząd Transportu Kolejowego jest instytucją rozpoznawalną przez podmioty rynku kolejowe- go.. Mamy bezpośredni wpływ na

„Studium oceny wpływu gospodarczego systemu odpowiedzialności na zainteresowane strony oraz konsekwencji dla równowagi finansowej uznanych organizacji – art. Podstawowym celem

pojawia się też pytanie, jak długo średnio trwa proces wdrożenia       płatnego parkowania na danej ulicy (tj.. działania prowadzącego do utracenia przychodów przez gminę

Zauważa, że przy wykorzystaniu obecnych wskaźników kryteria selekcji projektów w państwach członkowskich objętych kontrolą nie uwzględniały w dostatecznym stopniu

Podejście to jest zgodne ze staraniami Komisji na rzecz utworzenia całościowych ram polityki morskiej poprzez publikację Zielonej księgi dotyczącej polityki morskiej w czerwcu 2006

1)–Duża niepewność dotycząca przyszłych technologii pod względem dostępności, ewentualnych zagrożeń i konkurencyjności kosztowej, norm (zwłaszcza w przypadku