Dostęp do informacji publicznej i ochrona danych osobowych
r. pr. dr Anna Zalesińska
POJĘCIE INFORMACJI PRZETWORZONEJ
Zajęcia nr 3
Art. 3. 1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania
informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.
Pojęcie informacji publicznej (art. 1 udip i art. 3 udip)
Przedmiotowy zakres ustawy
• Art. 3 ust. 1 określa przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej i konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących jednostce.
• Ustawa nie zawiera definicji pojęcia
"informacja przetworzona".
Informacja przetworzona a informacja prosta
Za INFORMACJĘ PROSTĄ uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną.
Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536).
Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, LEX nr 745167).
Przy informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami.
Informacja przetworzona a informacja prosta
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych
informacją przetworzoną jest taka gotowa
informacja (dokument), którą na dzień złożenia
wniosku, podmiot zobowiązany do udzielenia
informacji publicznej nie dysponuje. Do
udostępniania informacji publicznej przetworzonej
po stronie podmiotu zobowiązanego podjęte muszą
być pewne dodatkowe czynności, które w
szczególności polegają na sięgnięciu np. do
dokumentacji źródłowej.
Informacja przetworzona a informacja prosta
• INFORMACJA PRZETWORZONA - jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87).
• Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735).
• Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).
Informacja przetworzona a informacja prosta
• Odmiennie kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.
• Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. I tak domaganie się danych w układzie ponad 100 wariantów przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań, ma zatem charakter informacji przetworzonej (wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2004 r., II SA/Ka 2633/03, LEX nr 720147).
• Kolejnym przykładem takiego rozumienia pojęcia informacji przetworzonej może być decyzja wydana w imieniu Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jako organu drugiej instancji, w której stwierdzono m.in., że wokanda sądowa jest dokumentem urzędowym stanowiącym pewną sumę informacji publicznych prostych o rozpoznawanych przez sąd sprawach. Wydanie wnioskodawcy wokand w liczbie przez niego żądanej (wniosek dotyczył okresu miesiąca) przesądza jednak o tym, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, której udostępnienie zależne jest od występowania szczególnego interesu publicznego. Udostępnienie wokandy musi być bowiem uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, tj. musi ona zostać pozbawiona danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów i to zarówno osób fizycznych, jak i prawnych.
W sytuacji żądania udzielenia znacznej liczby wokand ciężary wskazanej obróbki obciążałyby sąd. Żądanie dostarczania wokand w liczbie wskazującej na gospodarczy cel żądania sprawiłoby, że sąd w istocie stałby się organem usługowym, angażującym przekazane mu z budżetu państwa środki na przetwarzanie tych dokumentów (decyzja Prezesa NSA z 21 lipca 2005 r., V Inf/S 0412/7/05, niepubl.).
Informacja przetworzona a informacja prosta
• W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
• Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
• Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.
• Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
• Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej
• (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, oba w CBOSA).
• Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
• Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
• Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1.
• Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob.
wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692).
Informacja przetworzona a informacja
prosta
Szczególna istotność dla interesu publicznego
• Brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej.
• Ograniczenie to jest w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie
można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych
uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny
nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie
prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych
podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej
(zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14, CBOSA).
Szczególna istotność dla interesu publicznego
• Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych (np. pisanie pracy naukowej) lub komercyjnych (np. żądanie przez kancelarie prawne znacznej liczby wokand lub odpisów wyroków).
• Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego.
Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy
kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z
informacją przetworzoną.
Szczególna istotność dla interesu publicznego
• Jednak dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji.
• W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.
• Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja,
której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych
odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu.
Kazus 1
• Wniosek dziennikarza o udostępnienie
informacji publicznej
Dokument publiczny a dokument prywatny
Dokument wewnętrzny a dokument prywatny
• W doktrynie wyrażono pogląd, że od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji.
• Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu.
• Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka
organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania
informacji
Dokument wewnętrzny a dokument prywatny
Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, LEX nr 1264898; podobnie w wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, LEX nr 1242950 oraz z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, LEX nr 1556928).
np. wewnętrzna korespondencja (w tym mailowa), pisemne wyjaśnienia
pracownika, opinie ws. OFE, terminarz spotkań minista, etc.
Dokument wewnętrzny a dokument prywatny
Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące
dokumentu wewnętrznego zaakceptował Trybunał
Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r.,
P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122)
stwierdził, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego
informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści
zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako
informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki),
które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub
elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces
rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji".
Kazus 2
• Opinia prawna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej jako
informacja publiczna
Opinie ws. OFE
Opinie prawne i ekspertyzy będące podstawą podjęcia przez
Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy o OFE - jeżeli nie
dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem
toczącego się procesu legislacyjnego. Dokumenty takie są
dokumentami wewnętrznymi, służącymi gromadzeniu
informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w
procesie decyzyjnym. Mają charakter poznawczy i nie odnoszą
się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu
zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i
informacji posiadanych przez ten podmiot (wyroki NSA z 29
lutego 2012 r., I OSK 2196/11, LEX nr 1145090 i z 11 marca
2014 r., I OSK 118/14, LEX nr 1463417);
Kazus 3
• Wniosek o udzielenie dofinansowania z
funduszy europejskich jako informacja
publiczna
Kazus 4
• Faktura VAT jako przedmiot udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji
publicznej
Kazus 5
• Dokumenty prywatne wchodzące w skład akt administracyjnych jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do
informacji publicznej
Kazus 6
• Terminarz spotkań funkcjonariusza
publicznego
Kazus 7
• Ujawnienie stanu majątkowego osoby
OGRANICZENIA W ZAKRESIE DOSTĘPU DO INFORMACJI PUBLICZNEJ
Zajęcia nr 3
Konstytucja RP
• Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
• Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania
informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić
wyłącznie ze względu na określone w ustawach
ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów
gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego,
bezpieczeństwa lub ważnego interesu
gospodarczego państwa.
Konstytucja RP
• Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
• Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ, chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z tych wolności i stanowi, że „mogą być ustanowione tylko w ustawie". Prawodawca dostrzega zatem potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr.
• art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.
Orzecznictwo
Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest wobec tego poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (zob.
wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., II
SA/Wa 1844/11)
Podstawa prawna
Art. 5 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
1a. (utracił moc).
2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.
3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
Podstawa prawna
Art. 5. 1. Prawo
do informacji publicznej podlega ograniczeniu
w zakresie i na zasadach określonych w
przepisach o ochronie informacji niejawnych
oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo
chronionych.
• Art. 5 ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice.
• Z brzmienia przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy,
• wobec czego do katalogu tajemnic, o których
mowa we wskazanym wyżej przepisie, nie
można skutecznie zaliczyć tajemnic ujętych w
aktach niższej rangi, np. w rozporządzeniu czy
zarządzeniu.
Ochrona informacji niejawnych
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r.
o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z
2019 r. poz. 742 ze zm.)
Ochrona informacji niejawnych
Art. 1. 1. Ustawa określa
zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, zwanych dalej
"informacjami niejawnymi",
Ochrona informacji niejawnych
Art. 4. 1. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.
2. Zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądami i innymi organami określają przepisy odrębnych ustaw.
3. Jeżeli przepisy odrębnych ustaw uprawniają organy, służby lub
instytucje albo ich upoważnionych pracowników do dokonywania
kontroli, w szczególności do swobodnego dostępu do pomieszczeń i
materiałów, a jej zakres dotyczy informacji niejawnych, uprawnienia te
są realizowane z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy.
Ochrona informacji niejawnych
Art. 2. W rozumieniu ustawy:
2) rękojmią zachowania tajemnicy - jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla
zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego.
Mowa tutaj o postępowaniach sprawdzających, uregulowanych w rozdziale 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz niezbędnym w świetle art. 19 i 20 u.o.i.n.
przeszkoleniu w zakresie ochrony informacji niejawnych.
Ochrona informacji niejawnych
• Organ administracji, w przypadku nadania określonej informacji klauzuli tajności, powinien decyzją wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówić udostępnienia takiej informacji.
• Sąd Administracyjny, jeśli zasadność nadania klauzuli nie
budzi wątpliwości, powinien skargę na tego rodzaju decyzję
oddalić. Jeżeli jednak informacja opatrzona klauzulą
tajności nie spełnia materialnych przesłanek do jej nadania,
sąd administracyjny winien decyzję uchylić i wskazać, że
informacja nie jest informacją chronioną, nie spełnia
bowiem przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 u.o.i.n.
Ochrona informacji niejawnych
Przepisy ustawy mają zastosowanie do:
1)organów władzy publicznej, w szczególności:
a)Sejmu i Senatu,
b)Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, c)organów administracji rządowej,
d)organów jednostek samorządu terytorialnego, a także innych podległych im jednostek organizacyjnych lub przez nie nadzorowanych,
e)sądów i trybunałów,
f)organów kontroli państwowej i ochrony prawa;
2)jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych;
3)Narodowego Banku Polskiego;
4)państwowych osób prawnych i innych niż wymienione w pkt 1-3 państwowych jednostek organizacyjnych;
5)jednostek organizacyjnych podległych organom władzy publicznej lub nadzorowanych przez te organy;
6)przedsiębiorców zamierzających ubiegać się albo ubiegających się o zawarcie umów związanych z dostępem do informacji niejawnych lub wykonujących takie umowy albo wykonujących na podstawie przepisów prawa zadania związane z dostępem do informacji niejawnych.
3. Przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych, z zastrzeżeniem art. 5.
4. Do danych osobowych stanowiących informacje niejawne nie stosuje się przepisów o ochronie danych osobowych.
5. Do danych osobowych stanowiących informacje niejawne stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Rodzaje klauzul
• Ściśle tajne
• Tajne
• Poufne
• Zastrzeżone
Ściśle tajne
Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "ściśle tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:
1)zagrozi niepodległości, suwerenności lub integralności terytorialnej Rzeczypospolitej Polskiej;
2)zagrozi bezpieczeństwu wewnętrznemu lub porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej Polskiej;
3)zagrozi sojuszom lub pozycji międzynarodowej Rzeczypospolitej Polskiej;
4)osłabi gotowość obronną Rzeczypospolitej Polskiej;
5)doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności lub może doprowadzić do identyfikacji osób udzielających im pomocy w tym zakresie;
6)zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, lub osób udzielających im pomocy w tym zakresie;
7)zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu świadków koronnych lub osób dla nich najbliższych, osób, którym udzielono środków ochrony i pomocy przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka (Dz. U. z 2015 r. poz. 21), albo świadków, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, lub osób dla nich najbliższych.
Tajne
Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:
1)uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;
2)pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;
3)zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
4)utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;
5)w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;
6)przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Poufne
Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:
1)utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;
2)utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
3)zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli;
4)utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za
ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej;
5)utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za
ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości;
6)zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej;
7)wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.
Zastrzeżone
Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę
"zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli
tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć
szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy
publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w
zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej,
bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i
wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo
interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Inne tajemnice
• Poza informacjami niejawnymi, o których była mowa, istnieje kilkadziesiąt różnego rodzaju tajemnic chronionych ustawowo, co może stawiać adresata wniosku o ich udostępnienie w trudnej sytuacji.
• Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji dość liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością.
Należy tu wskazać m.in.:
1) art. 6 ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.);
2) art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 507 ze zm.);
3) art. 14 i 20 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm.);
4) art. 15 i 18 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.);
5) art. 40 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 464);
6) art. 21 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.);
7) art. 56, 59, 67 i 91 ustawy z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1011 ze zm.);
8) art. 15 i 16 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.);
9) ustawę z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.);
10) ustawę z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1075 ze zm.);
11) ustawę z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1206 ze zm.);
12) ustawę z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 989 ze zm.).
Do tajemnic ustawowo chronionych należą też tajemnica skarbowa i tajemnica statystyczna.
Inne tajemnice
• Do tajemnic ustawowo chronionych należą też tajemnica skarbowa i
tajemnica statystyczna.• Zgodnie z art. 293 § 1 i 2 ord.pod. tajemnicą skarbową objęte są dane
wynikające z dokumentów składanych przez podatników, płatników lub
inkasentów oraz dane zawarte w informacjach podatkowych,
przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż
wymienione w § 1, zawarte w aktach dokumentujących czynności
sprawdzające, w aktach postępowania podatkowego, kontroli
podatkowej, w aktach spraw o przestępstwa i wykroczenia skarbowe,
dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, informacjach
uzyskanych z banków i innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w § 2 pkt
1, a nadto w informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie
zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa Ordynacji podatkowej.
Inne tajemnice
• Artykuł 10 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U.
z 2012 r. poz. 591 ze zm.) stanowi, że dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego operatu do badań statystycznych; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Z kolei dane jednostkowe identyfikowalne to zgodnie z art. 2 pkt 8a ustawy o statystyce publicznej dane statystyczne zawierające informacje dotyczące konkretnego podmiotu gospodarki narodowej albo osoby fizycznej, identyfikujące bezpośrednio ten podmiot albo osobę według nazwy, imienia i nazwiska, adresu lub publicznie dostępnego numeru identyfikacyjnego oraz pozwalające na pośrednią identyfikację tego podmiotu albo osoby z użyciem innych środków niż środki pozwalające na bezpośrednią identyfikację, z wyłączeniem środków wymagających nadmiernych kosztów, czasu lub działań.
Podstawa prawna
Art. 5. 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach
pełniących funkcje publiczne, mających związek z
pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach
powierzenia i wykonywania funkcji, oraz
przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca
rezygnują z przysługującego im prawa.
Art. 5 ust. 2 - prywatność
• Ustawowej ochronie podlegają również informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy.
• Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art.
47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek
ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed
nieuzasadnioną ingerencją. Dobra te są na tyle istotne w
katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w
stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP.
Ochrona danych osobowych
• Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim RODO, które stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.
• Odnosi się ono jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych.
Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych
jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości,
prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym
celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności
czy osobowości człowieka (zob. wyrok NSA w Warszawie z 28
listopada 2002 r., II SA 3389/01, MoP 2003, nr 3, s. 99).
Ochrona danych osobowych
• RODO znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
• Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 zdanie drugie komentowanej ustawy, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust.
1 pkt 1 u.o.d.o. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pierwszeństwo ochrony mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (zob. wyroki WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wa 2227/05, LEX nr 220927 i z 13 czerwca 2006 r., II SA/Wa 2016/05, LEX nr 219349) – orzeczenie aktualne pod rządami RODO
Ochrona danych osobowych
• W pewnych jednak sytuacjach dane osobowe, zdaniem Sądu Najwyższego, powinny być udostępniane i nie narusza to prawa do prywatności osób, których dane te dotyczą.
• W wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 (Biul. SN 2013, nr 2, s. 14) Sąd Najwyższy stwierdził, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wskazał, że reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. (…) Zdaniem SN osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe.
• W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Natomiast udostępnianie danych osobowych w omawianej sytuacji znajduje oparcie w ustawie o ochronie danych osobowych, spełnia bowiem przesłanki przetwarzania danych określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o.
Ograniczenia prawa do prywatności
• Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, nie obowiązuje także wówczas, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony.
• Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2000 r., V KKN 171/98 (OSNKW 2001, nr 3–4, poz. 31) stwierdził, że każdy, kto podejmuje działalność publiczną, poddaje się osądowi innych osób i musi się liczyć z tym, że przedmiotem ich legitymowanego zainteresowania są także i takie okoliczności ze sfery jego życia prywatnego, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Z tego rodzaju usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej musi również godzić się osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej (zob.
wyrok TK z 21 października 1998 r., K 24/98, OTK 1998, nr 6, poz. 97; wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, LEX nr 188310).
Ograniczenia prawa do prywatności
• Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art.
8 EKPC), może podlegać ograniczeniom, które co do
zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na
wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o
funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie
demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą
zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich
prywatności niż w wypadku innych osób. (sygn. Akt K
17/05)
Funkcjonariusz publiczny
Funkcjonariuszem publicznym jest:
1)Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
2)poseł, senator, radny;
2a)poseł do Parlamentu Europejskiego;
3)sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;
4)osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;
5)osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
6)osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
7)funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;
8)osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;
9)pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Ograniczenia prawa do prywatności
• Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej.
• Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, LEX nr 726516; zob. uwagi do art. 6 w pkt 7).
Kazus 1
Ujawnienie stanu majątkowego osoby w
kontekście jej dóbr osobistych
Podstawa prawna
Art. 5. 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach
pełniących funkcje publiczne, mających związek z
pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach
powierzenia i wykonywania funkcji, oraz
przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca
rezygnują z przysługującego im prawa.
Art. 5 ust. 2 – tajemnica przedsiębiorstwa
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm.)
• Art. 11. 4. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się
nieujawnione do wiadomości publicznej informacje
techniczne, technologiczne, organizacyjne
przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające
wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca
podjął niezbędne działania w celu zachowania ich
poufności.
Art. 5 ust. 2 – tajemnica przedsiębiorstwa
• W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że „aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak też materialna.
• Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.
• musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalna wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (zob. wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13, LEX nr 1456979; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14 i z 27 lutego 2015 r., I OSK 876/14, CBOSA).
