PROJEKT OKŁADKI Jadwiga Burek
Książka dofinansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych
© Copyright by Tomasz Młynarski & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2017
All rights reserved
Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.
ISBN 978-83-233-4239-7 ISBN 978-83-233-9592-8 (e-book)
www.wuj.pl
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12 663-23-80, 12 663-23-82, fax 12 663-23-83 Dystrybucja: tel. 12 631-01-97, tel./fax 12 631-01-98 tel. kom. 506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl Konto: PEKAO SA, 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325
poświęcam
Wykaz ważniejszych skrótów ... 9 Wstęp ... 11 Część I. Globalne zmiany klimatyczne jako wyzwanie
dla bezpieczeństwa energetycznego
Rozdział 1. Klimat – energia: bezpieczeństwo energetyczne w erze zmian
klimatu ... 19 1.1. Neorealizm i neoliberalny instytucjonalizm jako teoretyczna
perspektywa eksplanacji polityk klimatycznych ... 19 1.2. Produkcja energii a emisja gazów cieplarnianych ... 30 1.3. Geneza i ewolucja międzynarodowej współpracy na rzecz ochrony
środowiska i klimatu ... 39 1.4. Międzynarodowy reżim zmian klimatu: geneza, ewolucja
i perspektywy ... 45 1.4.1. UNFCCC i mechanizmy wspomagające redukcję szkodliwych
emisji ... 45 1.4.2. Negocjacje w procesie post-Kioto ... 55 1.4.3. Paryż COP21 – w kierunku nowego reżimu redukcji GHG? .... 58 Rozdział 2. Ochrona klimatu jako element bezpieczeństwa ekologicznego ... 63
2.1. Bezpieczeństwo energetyczne a bezpieczeństwo ekologiczne i klimatu:
definicja pojęć i kategoryzacje zagrożeń ... 63 2.2. Przyczyny zmian klimatu i ich następstwa w różnych regionach
świata ... 67 2.3. Transformacja energetyczna jako metoda ograniczenia negatywnego
wpływu wytwarzania energii na środowisko i ożywienia
gospodarczego ... 75 2.3.1. Pojęcie i kierunki transformacji energetycznej ... 75 2.3.2. Gospodarcze atuty transformacji sektora energetycznego ... 80
Część II. Stanowiska i interesy głównych światowych emitentów wobec redukcji GHG
Rozdział 3. Unia Europejska – lider w redukcji GHG i przeciwdziałaniu zmianom
klimatu ... 89
Rozdział 4. Stany Zjednoczone – zmiany klimatyczne największym zagrożeniem dla świata i... amerykańskiej gospodarki ... 101
Rozdział 5. Chiny – rozwijamy się... w drodze do akceptacji reżimu przeciwdziałania zmianom klimatu ... 113
Rozdział 6. Indie wobec wyzwań zmian klimatu – między odpowiedzialnością a rozwojem ... 127
Rozdział 7. Rosja – próby adaptacji i stworzenia podstaw polityki klimatycznej ... 135
Rozdział 8. Japonia – między ochroną klimatu a stabilnością dostaw energii ... 147
Rozdział 9. Australia – krok w przód... krok w tył... na drodze do wdrożenia polityki klimatycznej ... 155
Rozdział 10. Meksyk, Korea Południowa – kraje rozwijające się wspierające globalną politykę klimatyczną ... 163
Rozdział 11. Pozostali główni światowi emitenci GHG a reżim ochrony klimatu ... 169
11.1. Kanada – najbardziej opóźniony we wdrażaniu polityki klimatycznej kraj uprzemysłowiony ... 169
11.2. Grupa 77: wybrane kraje rozwijające się, najsłabiej rozwinięte i wyspiarskie ... 172
Zakończenie ... 185
Załączniki ... 191
Spisy rysunków, tabel i załączników ... 197
Bibliografia ... 199
CDM (Clean Development Mechanism) – mechanizm czystego rozwoju CER (Certified Emission Reduction) – jednostki poświadczonej redukcji emisji
CMP (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Proto- col) – Konferencja Stron protokołu z Kioto
COP (Conference of the Parties) – konferencja stron
EEA (European Environmental Agency) – Europejska Agencja Środowiska (European En- vironmental Agency)
EPA (Environmental Protection Agency) – Federalna Agencja Ochrony Środowiska ETS (Emission Trading System) – system handlu uprawnieniami do emisji
EUAs (European Union Allowances) – uprawnienia do emisji CO2
EU ETS (European Union Emission Trading System) – unijny system handlu uprawnienia- mi do emisji
GEF (Global Environment Facility) – Fundusz na rzecz Globalnego Środowiska
GHG (Greenhouse Gases) – gazy cieplarniane – składniki atmosfery ziemskiej, które mają zdolność zatrzymywania energii słonecznej w jej obrębie, w wyniku czego następuje zwiększenie temperatury powierzchni planety, stając się jedną z przyczyn efektu cie- plarnianego
IAEA (International Atomic Energy Agency) – Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej INDC (Intended Nationally Determined Contributions) – narodowe plany kontrybucji IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) – Międzyrządowy Zespół ds. Zmian
Klimatu
JI – (Joint Implementation) – wspólne wdrożenia KE – Komisja Europejska
LULUCF (Land Use, Land-Use Change and Forestry) – użytkowanie gruntu, zmiany użyt- kowania gruntu i leśnictwo
OZE – odnawialne źródła energii
REDD (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Co- untries) – redukcja emisji dwutlenku węgla powodowanej wycinaniem lasów w krajach rozwijających się
toe (tons of oil equivalent) – wartość przelicznikowa wyrażająca ilość energii uzyskanej w procesie spalania jednej tony ropy naftowej
UNEP (United Nations Environment Programme) – Program Narodów Zjednoczonych do Spraw Ochrony Środowiska
UN FCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) – Ramowa Kon- wencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu
WNA (World Nuclear Association) – Światowe Stowarzyszenie Nuklearne
Bezpieczeństwo energetyczne, rozwój gospodarczy i zdolność radzenia sobie z wyzwaniami zmian klimatu są z sobą integralnie związane, ponieważ pro- dukcja energii oparta na paliwach kopalnych (węglu, ropie naftowej, gazie ziemnym) i wzrost zużycia surowców energetycznych prowadzą do wzrostu emisji gazów cieplarnianych (GHG) i zanieczyszczenia środowiska naturalne- go. Zmiany klimatyczne są problemem globalnym, z poważnymi następstwa- mi ekologicznymi, społeczno-ekonomicznymi, politycznymi, dlatego przeciw- działanie tym procesom staje się jednym z największych wyzwań dla ludzkości w XXI wieku.
Skutki ocieplenia klimatu oraz świadomość wyczerpywalności paliw ko- palnych doprowadziły w ciągu ostatniej dekady do postrzegania problemu bezpieczeństwa klimatyczno-energetycznego jako problemu globalnego. Od- zwierciedla to fundamentalna zmiana w sposobie, w jaki rządy podchodzą do zagadnień związanych z produkcją energii i ochroną środowiska. Sektor ener- getyczny stanowi główne źródło emisji gazów cieplarnianych. Rosnąca świa- domość społeczności międzynarodowej w tym zakresie powoduje, że rów- nolegle następuje wzrost znaczenia ekologicznego wymiaru bezpieczeństwa energetycznego. Konceptualizacja bezpieczeństwa w kategorii bezpieczeństwa energetyczno-klimatycznego powoduje konieczność rozszerzenia pojęcia bez- pieczeństwa energetycznego, tak by uwzględniało ono nie tylko problematykę dostępności zasobów paliw kopalnych, ale także aspekt zrównoważonego roz- woju, to znaczy takiego, w którym potrzeby cywilizacyjne obecnego pokolenia są zaspokajane bez umniejszania szans przyszłych pokoleń na rozwój. Oznacza to, że relacje między wzrostem gospodarczym i dbałością o środowisko powin- ny być kształtowane w sposób równoważący potrzeby gospodarcze, społeczne i środowiskowe (zrównoważony rozwój/sustainable development).
Skokowy wzrost światowej populacji w ciągu ostatnich dwóch dekad na- pędza gwałtowny wzrost zapotrzebowania na energię szczególnie w krajach rozwijających się. Tymczasem wiele z nich wyraża stanowisko, że ochrona środowiska nie może powstrzymywać dalszego rozwoju gospodarki. W kon- sekwencji światowe emisje GHG dynamicznie rosną, przy czym o ile w 1990
roku kraje OECD emitowały 11,005 mln ton/CO2, a spoza OECD – 8,987 mln ton CO2, o tyle w 2013 roku można było zaobserwować wyraźne przeniesienie ciężaru odpowiedzialności za emisje na kraje rozwijające się spoza OECD, na które przypadło 19,053 mln ton/CO2, podczas gdy kraje OECD wyemitowały 12,037 mln ton/CO21. Wysoko rozwinięte, bogate kraje OECD osiągnęły swój status gospodarczy dzięki uprzemysłowieniu opartemu na intensywnym użyt- kowaniu paliw kopalnych. Tą samą ścieżką chcą podążać kraje rozwijające się.
Tymczasem w erze globalnego ocieplenia kraje uprzemysłowione starają się przekonać uboższe społeczeństwa o potrzebie ochrony klimatu i konieczno- ści modyfikacji ich planów i aspiracji rozwojowych opartych na najtańszych technologiach energetycznych (paliwach konwencjonalnych), gdyż zagraża to wspólnemu dobru. Dla krajów rozwijających się włączenie kosztów polityk klimatycznych do cen energii powoduje nałożenie ogromnych obciążeń finan- sowych ograniczających ich możliwości rozwojowe. Perspektywa przyszłych korzyści środowiskowych jest niewystarczająca, by uzyskać akceptację uboż- szych społeczeństw do ponoszenia kosztów na rzecz ochrony dobra wspól- nego, jakim jest równowaga klimatu. Jest to główna bariera rozwoju polityk ochrony klimatu, a uzyskanie akceptacji dla kosztownych inwestycji w zapo- bieganiu zmianom klimatu stało się ogromnym wyzwaniem politycznym.
Uwarunkowania te sprawiły, że pogłębiany od początku lat 90. XX wieku międzynarodowy reżim zmian klimatu stał się jedną z głównych determinant kształtujących polityki bezpieczeństwa energetycznego. Stopniowo doprowa- dziło to do integracji polityk energetycznych i klimatycznych, których celem stało się zapewnienie rozwoju społeczno-gospodarczego przy ograniczeniu koncentracji CO2 i innych gazów cieplarnianych w atmosferze poprzez zmniej- szenie zużycia paliw kopalnych, podniesienie efektywności energetycznej czy zwiększenie zdolności pochłaniania CO2. Osiągnięcie tych celów jest możliwe poprzez wdrożenie zróżnicowanych środków, począwszy od zmian techno- logii spalania paliw kopalnych, rozwoju alternatywnych źródeł energii przez energooszczędność aż do polityk fiskalnych (podatku węglowego) i narzędzi rynkowych (systemu handlu emisjami). Każdy kraj poszukuje najbardziej op- tymalnego rozwiązania, w zakresie energy mix i polityk klimatycznych, biorąc pod uwagę specyficzne uwarunkowania (dostęp do własnych zasobów energe- tycznych) i priorytety gospodarki (prymat potrzeb rozwojowych).
W opracowaniu starano się ukazać zależność pomiędzy bezpieczeństwem energetycznym a wyzwaniem ograniczenia zmian klimatu w XXI wieku. Prob- lem badawczy oparto na kilku założeniach:
1 CO2 Emissions from Fuel Combustion, OECD/IEA, 2015, s. 48.
1) Nadmierne antropogeniczne emisje do atmosfery gazów cieplarnia- nych, a zwłaszcza dwutlenku węgla mogą doprowadzić do zachwiania równowagi ekologicznej w skali całej planety;
2) Żaden kraj, choćby najpotężniejszy, nie upora się z globalnym ocie- pleniem w pojedynkę, toteż konieczne są skoordynowane, kolektywne działania na rzecz ograniczenia koncentracji gazów szklarniowych w at- mosferze;
3) Pomimo znacznej dozy niepewności co do przyczyn, tempa, skali i możliwych kosztów zmian klimatycznych społeczność międzynarodo- wa solidarnie powinna podejmować działania, które mają ograniczyć negatywny wpływ działalności gospodarczo-przemysłowej człowieka;
4) Państwa emitenci reprezentują odmienne preferencje i interesy wobec wspólnego problemu i konieczności przeciwdziałania zmianom klima- tycznym, a postęp rozwoju międzynarodowego reżimu zmian klimatu jest pochodną gry interesów poszczególnych grup państw emitentów;
5) Transformacja energetyczna oparta na niskoemisyjnych źródłach ener- gii wiąże się z realnymi korzyściami społeczno-ekonomicznymi, takimi jak między innymi łagodzenie skutków zmian klimatu, wpływ na zdro- wie oraz zwiększenie niezależności energetycznej i elastyczności syste- mu energetycznego.
Społeczność międzynarodowa będzie coraz silniej odczuwać niekorzystne skutki zmian klimatycznych, co rodzi wyzwanie zaprojektowania odpowied- nich działań adaptacyjnych ograniczających negatywne ich skutki i podjęcia olbrzymiego wysiłku transformacji globalnego systemu energetycznego. Je- dyną drogą zrównoważonego rozwoju jest akceptacja przez decydentów po- litycznych, że cele bezpieczeństwa energetycznego i zapobiegania zmianom klimatycznym muszą być realizowane jednocześnie. Znajduje to wyraz w po- stępującej instytucjonalizacji reżimu klimatycznego. Światowy reżim klima- tyczny to wysiłek, który musi integrować cele polityk gospodarczych z celami środowiskowymi.
W celu rozwiązania podjętego problemu postawiono kilka szczegółowych pytań badawczych:
1) Z czego wynika powiązanie polityki środowiskowej z polityką energe- tyczną?
2) Jakie są przyczyny i następstwa zmian systemu klimatycznego?
3) W jakim stopniu rozwój OZE przyczyni się do walki ze zmianami kli- matu?
4) Jakie są interesy poszczególnych państw emitentów w kształtowaniu międzynarodowego reżimu przeciwdziałania zmianom klimatu?
5) W jakim stopniu globalne problemy ekologiczne są powiązane z inte- resami politycznymi, gospodarczymi i bezpieczeństwa państw i w jaki sposób wpływają one na kształt międzynarodowego porozumienia kli- matycznego?
Konstrukcja pracy została podporządkowana założeniom merytoryczno- -metodologicznym. Układ pracy jest analityczno-problemowy z uwzględnie- niem genezy i ewolucji międzynarodowych wysiłków na rzecz ochrony środo- wiska i przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Książka została podzielona na dwie części obejmujące 11 rozdziałów, które kolejno prezentują negatywne następstwa produkcji energii dla zmian klimatu i znaczenie adaptacji sektora energetycznego do standardów gospodarki niskoemisyjnej oraz stanowisko i interesy głównych światowych emitentów wobec redukcji GHGs. W opra- cowaniu poddano gruntownej ocenie międzynarodową współpracę na rzecz ochrony środowiska i klimatu na tle stanowisk i interesów głównych emitentów wobec redukcji gazów cieplarnianych w tym m.in. Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych, Chin, Indii, Rosji, Japonii, Australii, Nowej Zelandii, Mek- syku, Korei Południowej i innych państw. W ten sposób dokonano konfron- tacji różnych stanowisk, obrazując wspólne płaszczyzny dające podstawy do podjęcia rozszerzonej współpracy, jak i obszary konfliktu, które będą stały na przeszkodzie w realizacji ambitnych celów klimatycznych. Tematyka niniejszej publikacji Bezpieczeństwo energetyczne i ochrona klimatu w drugiej dekadzie XXI wieku. Energia – Środowisko – Klimat nie jest zupełnie nowa, aczkolwiek w polskiej literaturze naukowej brakuje syntetycznej analizy problematyki zależności między polityką klimatyczną i energetyczną na tle szerszych pro- cesów międzynarodowych negocjacji nad ramami globalnego reżimu klima- tycznego. Aktualność i złożoność problemu badawczego wymagała wszech- stronnego zapoznania się z dostępną literaturą przedmiotu. Zasadniczą bazę źródłową stanowiła literatura i publikacje obcojęzyczne, w mniejszym stopniu źródła polskie. Na świecie istnieje dość obfita literatura, koncentrująca się na wybranych zagadnieniach z zakresu bezpieczeństwa energetycznego. Wśród autorów licznych prac z zakresu bezpieczeństwa energetyczno-klimatycznego trzeba wymienić takie osoby, jak Luca Anceschi i Jonathan Symons (2012), Rita Floyd i Richard A. Matthew (2013), Daniel Compagnon (2013) czy Simon Dalby (2009), Rüdiger Wurzel i James Connelly (2011), Joseph Szarka (2011) oraz Marek Pietraś (2011). Na szczególną uwagę zasługują oficjalne stanowi- ska – narodowe plany kontrybucji (Intended Nationally Determined Contribu- tions, INDC) prezentowane przed szczytem klimatycznym COP21 w Paryżu.
Podstawę dokonanych analiz, porównań i ocen stanowiły opracowania staty- styczne i analizy eksperckie takich jednostek, jak U.S. Energy Information Ad- ministration (EIA), International Energy Agency czy raporty Międzynarodowej
Agencji Energii Odnawialnej (IRENA). Ważnym źródłem informacji okazało się także opracowanie w formie raportów statystycznych, jak: BP Statistical Re- view of World Energy June 2016, CO2 emissions from fuel combustion 2015, EU Energy in Figures 2015.
Energia była, jest i będzie podstawą rozwoju cywilizacyjnego, a koniecz- ność zachowania środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu zmusza do racjonalnego nią gospodarowania. Publikacja skierowana jest do osób zainte- resowanych problemami bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska i klimatu, aczkolwiek może stanowić również źródło informacji dla pracowni- ków naukowych, ekspertów i osób zawodowo związanych z sektorem gospo- darki energetycznej.
Globalne zmiany klimatyczne
jako wyzwanie dla bezpieczeństwa
energetycznego
Klimat – energia: bezpieczeństwo energetyczne w erze zmian klimatu
1.1. Neorealizm i neoliberalny instytucjonalizm jako teoretyczna perspektywa eksplanacji polityk klimatycznych
Zmiany klimatu od ponad dwóch dekad należą do głównego nurtu dyskusji politycznej i naukowej, będąc przykładem globalnego i międzypokoleniowego problemu wymagającego wspólnych działań, wobec którego nie wypracowano jednolitej strategii przeciwdziałania1. Modele teoretyczne dostarczają nowych perspektyw badawczych i mogą pomóc w rozumieniu polityk klimatycznych państw i przebiegu międzynarodowych negocjacji klimatycznych. Zważyw- szy, że polityki zmian klimatu są przedmiotem zarówno „gry interesów”, jak również międzynarodowych negocjacji, analiza problemu badawczego została przeprowadzona z perspektywy założeń dwóch uznanych teorii głównego nur- tu, tj. neorealizmu i neoliberalnego instytucjonalizmu, które ustawiły wyraźne granice dyskursu w dziedzinie badań stosunków międzynarodowych odno- szących się do zmian klimatu.
W przypadku zmian klimatycznych teorie te są pomocne w tym sensie, że pomagają zidentyfikować stopień, w jakim współpraca jest możliwa, oraz określić, jaki rodzaj korzyści osiągną aktorzy. Badanie z zastosowaniem para- dygmatów teorii neorealizmu i neoliberalnego instytucjonalizmu umożliwiło zgłębienie nie tylko indywidualnych interesów aktorów zarówno na poziomie międzynarodowym, jak i w polityce krajowej, ale także roli instytucji i organi- zacji międzynarodowych w tworzeniu norm wspierających międzynarodowy
1 Por. G. Calder, C. McKinnon, Introduction. Climate Change and Liberal Priorities, „Critical Review of International Social and Political Philosophy”, Vol. 14, No. 2, March 2011, s. 91–92.
reżim klimatyczny. O ile realizm bada, czy normy są ignorowane, czy też sto- sowane, o tyle neoliberalny instytucjonalizm analizuje, jak normy wpływają na podejmowanie decyzji w zakresie polityk klimatycznych2.
Różne szkoły myślenia o bezpieczeństwie środowiskowym powodują, że ba- dania nad zmianami klimatu możemy zaszeregować do kategorii państwowo- centrycznych, społecznych i przyrodniczych3. W wymiarze państwowocen- trycznym rozwiązanie globalnego problemu zmian klimatycznych to w istocie pochodna problemu konfliktu i współpracy. Podejście realistyczne jest poży- teczne, gdyż ukazuje wpływ preferencji narodowych na kształt stanowisk ne- gocjacyjnych i założenia polityk klimatycznych, zaś neoliberalny instytucjona- lizm umożliwia analizę dynamiki procesu negocjacji klimatycznych w kontek- ście tworzenia i funkcjonowania międzynarodowego reżimu zmian klimatu.
Realizm koncentruje się przede wszystkim na próbie wyjaśnienia motywów krajowych polityk klimatycznych, podczas gdy neoliberalny instytucjonalizm jest bardziej właściwy dla zrozumienia i wyjaśnienia międzynarodowych ne- gocjacji dotyczących zmian klimatu4.
Neorealistyczna percepcja zmian klimatu
Tradycja realistyczna, tak ważna w teorii stosunków międzynarodowych, nie odnosi się szeroko do problemu globalnego ocieplenia, gdyż analiza zmian kli- matu znajduje się poza realistycznym paradygmatem (nie uznaje on polityki klimatycznej za strategicznie ważną) i nie wpisuje się w tradycyjne zagrożenia bezpieczeństwa. Problemy ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu uznawano za dziedzinę polityki „mniejszej rangi”, a właściwy przed- miot badań stosunków międzynarodowych tworzono przez strategiczne wy- zwania, jak sztuka rządzenia państwem, wojna i pokój. Środowisko naturalne było zatem sprawą drugorzędną, a jeśli już stanowiło przedmiot analizy, to raczej jako element geopolityki, na przykład wyścigu państw o zasoby stra- tegiczne (ropę, gaz). Klasyczni realiści nie brali pod uwagę rosnącej „global- nej współzależności” (global interdependence) społeczności międzynarodowej
2 E. Palmujoki, Liberal Norms and Global Environmental Governance, Sixth Pan-Euro- pean Conference on International Relations, EISA, Torino, 12–15 September 2006, s. 2; por.
G. Calder, Climate Change and Normativity: Constructivism Versus Realism, „Critical Review of International Social and Political Philosophy”, Vol. 14, No. 2, March 2011, s. 158.
3 R. Floyd, Analyst. Theory and Security: An New Framework for Understanding Environ- ment al Security Studies [w:] R. Floyd, R.A. Matthew (red.), Environmental Security: Approaches and Issues, Routledge–Abingdon–New York 2013, s. 21.
4 M. Purdon, Introduction Advancing Comparative Climate Change Politics: Theory and Method, Massachusetts Institute of Technology, „Global Environmental Politics”, Vol. 15, No. 3, August 2015, s. 4.
w latach 70. i 80. XX wieku5. John Mearsheimer (realizm ofensywny)6 rozwijał ostrożne podejście do globalnych „nietradycyjnych zagrożeń” (m.in. degrada- cji środowiska i globalnego ocieplenia) i choć uważał je za realne „powody do obaw”, to jednak nie za „wystarczająco wpływowe, by zagrozić przetrwaniu”
państwa-hegemona7. Dynamiczny rozwój międzynarodowego reżimu zmian klimatu w latach 90. XX wieku stopniowo zrewidował podejście realistyczne w badaniach nad klimatem. Z czasem wpływ zmian klimatycznych został uzna- ny przez perspektywę realistyczną za istotne (państwowocentryczne) zagro- żenie bezpieczeństwa, ponieważ ujawniły się silne powiązania z kluczowymi interesami narodowymi w wymiarze gospodarczym i polityczno-wojskowym.
Podejście realistyczne dostarcza ram teoretycznych do wyjaśnienia braku znaczącej współpracy w sprawie zmian klimatu, dowodząc, że państwa oczeku- ją osiągnięcia względnych korzyści większych niż inne państwa i angażują się w kooperacje, dopóki będzie to umacniało ich pozycję w środowisku między- narodowym i tylko do momentu, w którym względne korzyści przewyższają ponoszone przez nie koszty. Państwa zachowują się racjonalnie, to znaczy bi- lans polityczno-gospodarczych kosztów i korzyści współpracy jest podstawo- wym determinantem krajowych polityk klimatycznych i angażowania się we współpracę międzynarodową na rzecz ochrony klimatu. Ponadto państwa są zainteresowane nie tylko maksymalizacją własnych korzyści absolutnych, ale też tym, by inne kraje nie zdobyły zbyt dużej przewagi (nie chodzi o pytanie:
„ile zyskałem?”, ale „kto zyska więcej?”)8. Państwa są silnie motywowane oba- wą przed osłabieniem ich międzynarodowej pozycji w odniesieniu do innych państw, dlatego wahają się, czy podjąć współpracę, jeśli płynące z niej korzyści mogą nierównomiernie rozłożyć się na poszczególne strony9. Realiści twierdzą, że nawet jeśli współpraca będzie korzystna dla obu stron, kraje wstrzymują się od niej w sytuacji, gdy jeden z nich uzyska więcej niż inne10. Za przykład może posłużyć protokół z Kioto – lista państw, które ratyfikowały ten dokument, jest długa, ale bardzo widoczny jest brak na niej Stanów Zjednoczonych, które jako
5 T. Młynarski, Preferencje narodowe Francji wobec regionalnych i globalnych wyzwań przeciw działania zmianom klimatu [w:] E. Haliżak, J. Czaputowicz (red.), Teoria realizmu w nau ce o stosunkach międzynarodowych. Założenia i zastosowania badawcze, Warszawa 2014, s. 326; R.O. Keohane, J.S. Nye Jr., Power and Interdependence, Pearson 2011.
6 J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, W.W. Norton & Company, 2001.
7 M.J. Lacy, Security and Climate Change International Relations and the Limits of Realism, London–New York 2005, s. 28, s. 31; T. Młynarski, Preferencje narodowe Francji…, s. 326.
8 K. Sofer, The Realist Case for Climate Change Cooperation, Center for American Prog- ress, November 30, 2015, https://www.americanprogress.org/issues/security/news/2015/11/30/
126356/the-realist-case-for-climate-change-cooperation (dostęp: 12.12.2016).
9 J.J. Mearsheimer, The False Promise of International Institutions, „International Security”, Vol. 19, No 3, 1994/95, s. 12.
10 K. Sofer, The Realist Case for…
najpotężniejsze państwo na świecie były w stanie definiować własne zasady
„gry”, to znaczy wybierać to, co uznały za zgodne z interesem narodowym.
Powodem do wycofania się Stanów Zjednoczonych z protokołu z Kioto w 2001 roku był między innymi brak podjęcia zobowiązań przez kraje rozwijające się (głównie przez Chiny) odnośnie do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych.
Kraje rozwijające się działały także zgodnie z realistycznym paradygmatem, nie podejmując zobowiązań redukcyjnych, zważywszy, że większość ich emisji pochodzi z wysokoemisyjnej produkcji dóbr podstawowych takich jak elek- tryczność czy ciepło.
Patrząc przez pryzmat realistyczny, negocjacje klimatyczne (COP) wyda- ją się motywowane przez politykę siły i interesów narodowych. Realiści uwa- żają, że państwa nie są predysponowane do współpracy, czego wyrazem był brak porozumienia w kolejnych rundach negocjacji klimatycznych w procesie post-Kioto. Dla realistów reżimy (w tym klimatyczny) to „produkt” istnienia i funkcjonowania państwa hegemona, który determinuje ich siłę i efektyw- ność11. Realistyczne podejście wspiera porozumienie klimatyczne tylko wte- dy, jeśli wzmacnia to narodowe interesy12. W tej perspektywie teoretycznej przyjęto, że międzynarodowe instytucje (UNFCCC, protokół z Kioto i kolejne postanowienia klimatyczne) mogą w jakimś stopniu rozwiązać problem, ale międzynarodowy system pozostaje niezmieniony, gdyż instytucje te nie mają realnej władzy nad suwerennym państwem. Dla teoretyków realizmu debata na temat emisji CO2 i globalnego celu ograniczania wzrostu temperatury jest w najlepszym przypadku pomocnicza w analizie wyzwań stojących przed pań- stwami.
Według neoklasycznego realizmu zachowanie państwa oraz to, czy weźmie ono udział we współpracy międzynarodowej, determinują polityki (interesy) krajowe. Niechęć neorealistów do przyjęcia ambitnych i prawnie wiążących zobowiązań w zakresie redukcji emisji GHG wynika z interesów ekonomicz- nych. Jeśli państwo wprowadzi reżim legislacyjny i opłaty za emisję CO2, doko- nując internalizacji kosztów emisji gazów cieplarnianych w koszty działalności przemysłów zanieczyszczających, wpłynie to na obniżenie jego międzynaro- dowej konkurencyjności. Wiele państw, kierując się paradygmatem realistycz- nym (siła gospodarcza przede wszystkim), odrzuca więc rygorystyczne zo- bowiązania redukcyjne. Dążenie do zabezpieczenia narodowych interesów ekonomicznych definiowanych w kategoriach konkurencyjności gospodar- czej doprowadziło do strategicznej rywalizacji Stanów Zjednoczonych i Chin.
O ile Stany Zjednoczone rozważały politykę klimatyczną przez pryzmat obaw
11 M. Pietraś, Międzynarodowy reżim zmian klimatu, Adam Marszałek, Toruń 2011, s. 47–48.
12 M.R. Khan, Climate Change, Adaptation and International Relations Theory [w:] G. Sosa- -Nunez, E. Atkins, Environment, Climate Change and International Relations, E-International Relations Publishing, Bristol 2016, s. 15.
ekonomicznych kosztów dostosowania do gospodarki niskoemisyjnej, o tyle Chiny z powodu ryzyka zahamowania wzrostu gospodarczego przyjęły reto- rykę kraju rozwijającego się, stroniącego od ponoszenia odpowiedzialności za emisje13. W percepcji realizmu strukturalnego państwa dążą do równowagi sił (Kenneth N. Waltz), co wyjaśnia stanowisko Stanów Zjednoczonych wobec międzynarodowych zobowiązań redukcji GHG14. W rozgrywce między dwo- ma najbardziej zanieczyszczającymi środowisko naturalne światowymi emi- tentami Chiny oskarżyły Stany Zjednoczone i inne bogate kraje o wycofywa- nie się z zobowiązań redukcyjnych, stając po stronie krajów rozwijających się z Afryki, Azji, Ameryki Łacińskiej i Karaibów. Kraje Grupy 77 i Chiny stwo- rzyły wspólny blok, odrzucając odpowiedzialność za zmiany klimatyczne, wy- wołane głównie przez emisje na wczesnych etapach uprzemysłowienia przez takie kraje, jak Wielka Brytania, Niemcy czy Stany Zjednoczone, obarczone głównym ciężarem łagodzenia skutków zmian klimatu.
Współczesny neorealizm rozszerzył kategorię bezpieczeństwa o aspekty polityki gospodarczej, uznając, że siła militarna straciła na znaczeniu, a pań- stwa dążą do ustalenia takich zasad współpracy, które zapewnią im skutecz- ne wpływy ekonomiczne osłabiające dominację innych partnerów (Joseph M. Grieco)15. Dla neorealistów, obok kategorii takich jak bezpieczeństwo, „siła/
potęga”, istotną rolę odgrywają m.in. niezależność (independency) i zdolność
„wpływania” (influency), traktowane jako przesłanki skuteczności polityki za- granicznej państwa i maksymalizacji szans na realizację jego interesów16. Ro- bert Gilpin (realizm neoklasyczny) zwrócił uwagę, że „potencjał ekonomiczny, techniczny i technologiczny” stanowi siłę sprawczą zachowań państw na arenie międzynarodowej, gdyż rozwój technologiczny stwarza korzystne warunki do działań w gospodarce. Wyjaśnia to motywy wsparcia przez niektóre państwa wysiłków na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu (korzyści ekonomiczne).
Realizm neoklasyczny wyjaśnia, że poparcie niektórych państw dla wzmocnie- nia reżimu klimatycznego wynika z pragmatyzmu, reżim klimatyczny stwarza bowiem korzystne uwarunkowania dla eksportu urządzeń i usług rodzimego sektora przemysłu (niskoemisyjne know-how, technologie OZE). Według neo- realistów przewaga technologiczna państwa wpływa korzystnie na bilans kosz- tów i zysków z adaptacji do zmian klimatu poprzez m.in. pobudzenie eksportu
13 B. Habib, Climate Change and International Relations Theory: Northeast Asia as a Case Study, Third Global International Studies Conference, University of Porto, 17th–20th August 2011, s. 11.
14 K.N. Waltz, Theory of International Politics, Addison-Wesley Press: Reading MA 1979, s. 117–118.
15 J.M. Grieco, G.J. Ikenberry, State Power and World Markets: The International Political Economy, W.W. Norton & Company 2002.
16 T. Młynarski, Preferencje narodowe Francji..., s. 333.
i inwestycji w ekologiczne gałęzie przemysłu i gospodarkę niskoemisyjną lub adaptację przemysłów energochłonnych i wysoko emisyjnych17. Gilpin zauwa- żył, że gospodarczy nacjonalizm jest wyrazem realizmu politycznego, kładzie nacisk na kluczową rolę państwa, interesy bezpieczeństwa, znaczenie władzy w międzynarodowej polityce gospodarczej18.
Zmiany klimatu z perspektywy neoliberalnego instytucjonalizmu
Liberalizm szeroko odnosi się do problemu degradacji środowiska, w tym zmian klimatycznych, i adresuje go do państw (decydentów), przedsiębiorstw (rynków) i społeczności lokalnych (społeczeństwa). Mimo że nie ma pełnej zgody odnośnie do przyczyn zmian klimatu, to liberałowie zgadzają się, że zagadnienie degradacji środowiska jest ważnym problemem, który musi być szybko rozwiązany przez oddolne inicjatywy obywateli, korporacji i samorzą- dów, przyjmując, że są one bardziej skuteczne niż inicjatywy rządu central- nego19. Równocześnie dla przedstawicieli nurtu liberalizmu i neoliberalizmu problem przeciwdziałania globalnemu ociepleniu jest kwestią zbiorowej odpo- wiedzialności, która wymaga współpracy i współdziałania na arenie między- narodowej.
Neoliberalny instytucjonalizm bardziej koncentruje się na analizie roli instytucji międzynarodowych w zapobieganiu zmianom klimatu, aniżeli na wyjaśnianiu wewnętrznych motywów polityki klimatycznej takiego czy in- nego państwa20. Neoliberalny instytucjonalizm zakłada, że państwa podejmą współpracę w celu ograniczenia emisji GHG, gdyż będzie to w ich interesie, a między narodowe instytucje pomogą ujawnić globalny, wspólny interes.
W przeciwieństwie do neorealizmu, neoliberalny instytucjonalizm większy nacisk kładzie na analizę międzynarodowego procesu politycznego aniżeli po- lityk krajowych i interesów państw narodowych21.
Interpretacja polityk zmian klimatu przez neoliberalny instytucjonalizm podkreśla rolę międzynarodowych instytucji w osiąganiu globalnych korzyści z przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Liberałowie uważają, że rozwią- zywaniu globalnych problemów, takich jak antropogeniczne zmiany klimatu,
17 S.G. Ibrahim, I.I. Uke, From Kyoto Protocol to Copenhagen: A Theoretical Approach to International Politics of Climate Change, „African Journal of Political Science and International Relations”, Vol. 7(3), June 2013, s. 148.
18 T. Młynarski, Preferencje narodowe Francji…, s. 333.
19 S. Melnik, R. Heufers, A Liberal Policy Approach to Climate Change, IAF – Seminar Paper, Friedrich-Naumannn-Stiftung für die Freiheit, Potsdam 2013, s. 4.
20 M. Purdon, Introduction Advancing Comparative Climate…, s. 4.
21 R.O. Keohane, Reciprocity in International Relations, „International Organization”, Vol. 40, Issue 1, 1986, s. 1–27.
może sprzyjać międzynarodowa współpraca, a nie konkurencja i dążenie do maksymalizacji siły (w tym gospodarczej). W przeciwieństwie do realistów, liberałowie mają tendencję do postrzegania stosunków międzynarodowych w kategoriach kooperacji, gdzie konflikt interesów można przezwyciężyć przez efekt współzależności gospodarczych, instytucji międzynarodowych i rozprze- strzeniania liberalnych zasad demokratycznych. Współzależność gospodarcza i organizacje międzynarodowe powinny działać jak „spirala” samowzmacnia- jąca system światowej kooperacji na rzecz ochrony klimatu, co leży w interesie wszystkich uczestników stosunków międzynarodowych.
Liberalizm przewiduje tworzenie i ochronę silnych instytucji (norm, proce- dur, traktatów) globalnego zarządzania bezpieczeństwem klimatycznym22. We- dług neoliberałów wynik procesów politycznych, gospodarczych, kulturowych i innych zależy nie tylko od czynników strukturalnych w postaci układu sił, ale także od rozwoju więzi instytucjonalnych, pełniących funkcję „strażników”
międzynarodowych reżimów23. Reżimy (definiowane jako zestaw zasad, norm i reguł oraz procedur decyzyjnych, wokół których kształtują się oczekiwania aktorów) koncentrują się na relacjach między interesami państwa i systemami norm, przy czym zwolennicy teorii reżimu skupiają się bardziej na łagodzeniu skutków zmian klimatu niż na adaptacji24. Liberałowie uważają, że reżimy są istotne we wpływaniu na mechanizmy międzynarodowej współpracy i polity- ki oraz że stały się narzędziem kształtowania międzypaństwowych interakcji w dziedzinie ochrony środowiska i klimatu, podczas gdy dla realistów mają one znaczenie drugorzędne25.
Według liberalnego instytucjonalizmu instytucje międzynarodowe, które są siłą sprawczą w globalnej polityce, tworzą zunifikowane i wystandaryzowane efekty na poziomie krajowym26. Międzynarodowy reżim zmian klimatu opie- ra się na instytucjach takich jak Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu (UNFCCC) lub regularne Konferencje Stron (COP), ponieważ tworzą one znaczącą część polityk klimatycznych. Międzynarodo- wy reżim klimatyczny rozwijał się od końca lat 70. XX wieku, gdy Światowa Organizacja Meteorologiczna (World Meteorological Organization) i UNEP zorganizowały konferencję w celu analizy zagrożeń związanych z rosnącą kon- centracją GHG w atmosferze. Poszukując rozwiązania problemu zmian klima- tu, wspólnota międzynarodowa posiłkowała się rozwiązaniami już wcześniej
22 S. Melnik, R. Heufers, A Liberal Policy Approach…, s. 4.
23 M. Pietraś, Międzynarodowy reżim…, s. 20–21.
24 Ibidem; M.R. Khan, Climate Change, Adaptation and International…, s. 15.
25 M. Paterson, Realism, Liberalism and the Origins of Global Environmental Change [w:] Understanding Global Environmental Politics: Domination, Accumulation, Resistance (M. Paterson red.), Palgrave Macmillan, London 2000, s. 18.
26 M. Purdon, Introduction Advancing Comparative…, s. 4.
przyjętymi dla podobnego problemu, tj. ograniczenia użycia freonów (CFC), które niszczyły warstwę ozonową27. Przyjęcie UNFCCC w 1992 roku stworzyło kluczowe ramy konceptualne i organizacyjne dla międzynarodowej współpracy celem stabilizacji koncentracji gazów cieplarniach w atmosferze. W dyploma- cji klimatycznej, szczególnie w zakresie artykulacji oraz ustalania agendy dla dyskusji, istotną rolę odgrywają m.in. Sekretariat UNFCCC, Program Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych (UNEP), Program Narodów Zjednoczo- nych ds. Rozwoju (UNDP), Bank Światowy.
Neoliberalny instytucjonalizm ma inną agendę badawczą nad zmiana- mi klimatu niż realizm. Agenda badawcza neoliberalnego instytucjonalizmu skoncentrowana była na identyfikacji uwarunkowań, w jakich państwa w anar- chicznym systemie międzynarodowym mogą współpracować na rzecz prze- ciwdziałania problemom zmian klimatu28. O ile liberałowie kładą duży nacisk na analizę intencji państw na rzecz współpracy, realiści wskazują na trudności w jej osiągnięciu i – co jeszcze trudniejsze – w jej utrzymaniu (jest zależna od siły państwa)29. Realiści i liberałowie różnią się także w zakresie identyfikacji motywów działania państw w odniesieniu do względnych i absolutnych ko- rzyści. Realiści uważają, że państwa są skoncentrowane na osiąganiu korzy- ści względnych (które wpływają na jego pozycję względem innych państw), natomiast liberałowie zakładają, że najistotniejsze są korzyści bezwzględne, jakie odnoszą uczestnicy procesu negocjacyjnego (maksymalizacji ich włas- nych zysków, niezależnie od tego, co otrzymają inne kraje)30. Neoliberalizm nie neguje znaczenia siły ani interesów narodowych w anarchicznym świecie, lecz korzyści względne mają mniejsze znaczenie, gdyż państwa będą współpra- cować tak długo, jak współpraca wzmacnia ich pozycję31. Rolą instytucji jest ułatwienie współpracy poprzez czynienie jej bardziej funkcjonalną i korzystną dla wszystkich (strategia win-win). Dwie główne szkoły teoretyczne różnią się także w ocenie, w jakim stopniu międzynarodowe instytucje i reżimy wpły- wają na wyniki polityki międzynarodowej. Realiści sugerują, że wyniki nie są rezultatem dobrych intencji, ale pochodną siły (władzy), potencjału oraz dystrybucji i rozkładu zasobów między państwami. Liberałowie kładą większy nacisk na intencje dążących do kooperacji decydentów państwowych.
27 D. Held, Ch. Roger, E.-M. Nag, Editor’s Introduction: Climate Governance in the Develop- ing Worlds [w:] D. Held, Ch. Roger, E.-M. Nag (red.), Climate Governance in the Developing World, Polity Press, Cambridge 2013, s. 3.
28 M. Paterson, Realism, Liberalism and the..., s. 16.
29 Ibidem, s. 18.
30 F. Weiler, Determinants of Bargaining Success in the Climate Change Negotiations,
„Climate Policy”, 12:5, Centre for Comparative and International Studies, Zurich 2012, s. 555.
31 J.E. Givens, Global Climate Change Negotiations, the Treadmill of Destruction, and World Society, „International Journal of Sociology”, Vol. 44, No. 2, Summer 2014, s. 15.
Naukowcy zajmujący się problematyką globalnych zmian klimatu podkre- ślają, że niepowodzenia i brak postępu w globalnych negocjacjach klimatycz- nych wynikają raczej z rozbieżności w takich kwestiach, jak: kto jest najbar- dziej odpowiedzialny za zmiany klimatu?; kto jest najbardziej narażony na ne- gatywne skutki?; kto poniesie największe koszty łagodzenia zmian klimatu?32 Prowadzi to do sytuacji ogólnego braku zaufania, który utrudnia międzynaro- dowe negocjacje klimatyczne. Instytucje będące kołem napędowym między- narodowego reżimu zmian klimatu mają pokonywać ten brak zaufania celem zapewnienia postępu we współpracy na rzecz ochrony klimatu. Zwolennicy neoliberalnego instytucjonalizmu podkreślają, że instytucje (takie jak ONZ, Międzyrządowy Zespół do spraw Zmian Klimatu, IPCC) działają jako mecha- nizm nacisku usprawniający współpracę między państwami w negocjacjach klimatycznych, gdyż mogą odgrywać rolę „hegemona” tak jak państwo mo- carstwo w teorii realizmu, który porządkuje (i stabilizuje) cały system między- narodowy. Liberalizm nie zakłada istnienia harmonii interesów, ale przyjmuje tezę, że międzynarodowe porozumienie jest możliwe, gdyż interesy dominu- jących krajowych grup upodabniają się do siebie. Instytucje międzynarodowe zachowują istotny wpływ na proces decyzyjny i nie są jedynie mandatariuszem powierzonych zadań oraz areną rozstrzygania interesów państw w procesie ne- gocjacyjnym. Te ostatnie stają się bowiem nie tylko źródłem legitymizacji, ale także adresatami norm powstałych jako wynik działania instytucji.
Z perspektywy neoliberalnego instytucjonalizmu słabość podejścia neo- realistycznego wynika z tego, że nie rozumie ono możliwości współpracy jako nieuniknionej konsekwencji uczestnictwa w instytucjach międzynaro- dowych. Instytucje międzynarodowe tworzą sieć interakcji (Keohane i Nye), stąd skoro ramy polityki klimatycznej zostały zinstytucjonalizowane na pozio- mie między narodowym, poszczególni aktorzy (strony UNFCCC) są związani przez treść traktatu narzucającego im pewne działania. Keohane podkreśla, że instytucje rozwijają się niezależnie od państw, które je utworzyły. W kontek- ście zmian klimatycznych wydaje się to ważną cechą, gdyż globalne negocjacje klimatyczne również odbywają się poza ramami negocjacji międzypaństwo- wych, gdyż organizacje międzynarodowe mogą odgrywać szczególnie istot- ną rolę w kształtowaniu dyskursu nad zmianami klimatycznymi i wywieraniu presji na podmioty państwowe.
Z perspektywy neoliberalnej państwa mają wspólny interes we współpra- cy na rzecz zmniejszenia emisji, jednakże niewłaściwe zaprojektowanie insty- tucji takich jak protokół z Kioto spowodowało brak osiągnięcia wspólnego celu (problemy wynikają z jego konstrukcji, tj. braku uniwersalnego charak- teru i objęcia ścisłymi celami redukcji emisji tylko niektórych emitentów).
32 Ibidem, s. 16.
Zbiorowy interes w łagodzeniu zmian klimatu jest niezwykle trudno osiągnąć, ponieważ niełatwo zaprojektować skuteczny system regulacyjny w kontekście szerokiej i zmiennej dystrybucji interesów oraz niepewności, jakie środki są możliwe do wdrożenia33. Główne elementy międzynarodowego reżimu zmian klimatu (UNFCCC, protokół z Kioto) odzwierciedlają zasadę gospodarczego neoliberalizmu, przyjmując, że mechanizmy rynkowe są najbardziej skuteczne, by osiągnąć redukcję GHG najmniejszym kosztem34. Liberalna filozofia eko- logiczna podejmuje próbę pogodzenia wzrostu gospodarczego z ochroną śro- dowiska przez koncentracje na dobrowolnych i/lub rynkowych działaniach35. Neoliberałowie podzielają pogląd, że rynki określą skuteczność regulacji śro- dowiskowych, rynki, a nie rządy, kierują ekologiczną adaptacją (na przykład opierając się na systemie handlu uprawnieniami do emisji). Nie oznacza to, że rozwiązania wolnorynkowe powinny być jedynymi rozwiązaniami dla śro- dowiska (państwowa interwencja jest konieczna, ponieważ rynki same nie są w stanie doprowadzić do pełnej optymalizacji ochrony środowiska, zwłaszcza w skali globalnej), ale w erze globalnej gospodarki mechanizmy rynkowe będą najbardziej efektywnym sposobem dla ochrony klimatu36.
***
Z perspektywy teoretycznej neorealizmu państwa głównie szukają zrówno- ważonego podziału zysków w międzynarodowym procesie negocjacyjnym.
Kluczowe jest zachowanie równowagi sił, która istniała przed podjęciem zo- bowiązań wypracowanych jako efekt negocjacji i współpracy. Żadne państwo nie przyzna bowiem politycznych korzyści innemu państwu, bez oczekiwania otrzymania w zamian korzyści proporcjonalnych37. Realizm zakłada zatem, że państwa silniejsze mają przewagę w międzynarodowych negocjacjach i wolą koncentrować zasoby na adaptacji krajowej niż współpracy międzynarodowej.
Z perspektywy neoliberalnego instytucjonalizmu trudność w zaprojektowa- niu skutecznej międzynarodowej polityki klimatycznej wynika ze złożoności problemu współdziałania wielu podmiotów na arenie międzynarodowej na rzecz ochrony wspólnego dobra, jednak poszukiwanie bezwzględnych korzy-
33 R. Keohane, D. Victor, The Regime Complex for Climate Change, „Perspectives on Poli- tics”, Vol. 9, Issue 1, 2011, s. 15.
34 M.R. Khan, Climate Change, Adaptation and International…, s. 15.
35 M.J. Hoffmann, Climate Governance at the Crossroads: Experimenting with a Global Re- sponse after Kyoto, Oxford University Press, 2011, s. 57.
36 E. Palmujoki, International Organizations and the Rhetoric of Climate Change, „Journal of Indian Ocean Region”, Vol. 6, No. 2, 2010, s. 192–193.
37 F. Weiler, Determinants of Bargaining…, s. 555.
ści może pomóc stronom negocjacji osiągnąć takie wyniki, które maksymali- zują korzyści dla wszystkich państw38.
Neorealizm przekonuje, ze negocjacje klimatyczne zamiast koncentrować się na ulotnych celach ograniczenia wzrostu temperatury do 2°C, powinny skupić się na adaptacji polityk publicznych do nowych uwarunkowań klima- tycznych. Realizm przenosi bowiem ciężar wysiłków międzynarodowych na adaptację, nie zaś jak neoliberalny instytucjonalizm na zapobieganie. Z kolei neoliberalny instytucjonalizm wyjaśnia rolę ram instytucjonalnych (UNFCCC, protokół z Kioto, szczyty COP) na rzecz rozwiązania globalnych problemów środowiskowych. Neoliberalny instytucjonalizm promuje międzynarodową współpracę, uważając, że wzrost gospodarczy może być oddzielony od an- tropogenicznej emisji GHG i degradacji ekosystemów, ponieważ ekologiczna modernizacja może zostać oparta na strategii win-win spajającej obydwa cele (jednak przeocza ważną zmienną systemową, tj. interes narodowy, która po- maga wyjaśnić brak postępów w przeciwdziałaniu zmianom klimatu).
Tab.1. (Neo)realizm i (neo)liberalizm wobec problemu przeciwdziałania zmianom klimatu Podejście Kluczowe koncepcje Hipotezy i współpraca wobec
globalnego ocieplania klimatu Ocena polityki walki z global- nym ociepleniem klimatu Realizm /
neorealizm
Siła / władza i interesy;
stabilność hegemo- niczna;
bezpieczeństwo narodowe;
reżimy mają znaczenie drugorzędne.
Główne siły determinują międzynarodowe zasady reguł walki z globalnym ociepleniem;
interesy narodowe uprzywilejo- wanych „graczy”;
państwa skoncentrowane na korzyściach względnych;
rezultaty pochodną dobrych intencji.
Główne siły skutecznie zabloko- wały lub ograniczają działania na rzecz znaczącej redukcji emisji GHG (USA, Chiny, Indie, G77, Australia); niektórzy akto- rzy upowszechniają zaostrzenie celów redukcyjnych (Francja, Niemcy, UE i pozostałe państwa członkowskie).
Neoliberalny instytucjonalizm
Międzynarodowe reżimy; czynniki instytucjonalne;
polityka gospodarcza.
Powstanie międzynarodo- wego reżimu zmian klimatu, który wzmocni międzynarodowe zasady walki z globalnym ociepleniem klimatu;
międzynarodowa współpraca;
państwa skoncentrowane na bezwzględnych korzyściach;
rezultaty pochodną siły.
Istnienie międzynarodowego reżimu (norm) walki z globalnym ociepleniem klimatu; zbyt wcześnie, by oceniać wpływ międzynarodowych instytucji na efekt redukcji GHG.
Źródło: opracowanie własne na podstawie: D. Sprinz, U. Luterbacher (red.), International Relations and Global Climate Change, Potsdam Institute for Climate Impact Research, Report no. 21, 1996, s. 33; M. Pa- terson, Realism, Liberalism and the Origins of Global.., s. 16–18.
38 Ibidem, s. 555.
Brak porozumienia klimatycznego od czasu podpisania protokołu z Kioto przez wiele lat oznaczał dominację postaw zakorzenionych w realizmie, który faworyzuje i przedkłada interesy narodowe ponad międzynarodową współ- pracę. Postęp w międzynarodowych negocjacjach klimatycznych był utrud- niany przez wiele problemów: ekonomicznych, politycznych i technologicz- nych, a także asymetrię między krajami w zakresie partycypacji odnośnie do przyczyn i skutków zmian klimatu.
W połowie drugiej dekady XXI wieku stan międzynarodowych uzgod- nień klimatycznych wyznaczył kompromis pomiędzy realizmem a liberalnym instytucjonalizmem w postaci „porozumienia paryskiego” z grudnia 2015 roku jako rezultat uzgodnień COP 21/CMP 11. Zasadza się ono z jednej strony na międzynarodowej kooperacji w ramach reżimu klimatycznego (neoliberalny instytucjonalizm), z drugiej zaś na niewyznaczaniu wiążących celów redukcji emisji GHG (przyjęto tylko dobrowolne deklaracje) na poziomie krajowym (neorealizm). W praktyce opracowanie planu redukcji emisji CO2 znowu zna- lazło się w rękach poszczególnych rządów, parlamentów i ministerstw (szcze- gólnie środowiska i energii). Od tego, na ile instytucje te poważnie potraktują problemy środowiska i klimatu, zależeć będzie rzeczywisty postęp w redukcji emisji GHG na poziomie światowym w trzeciej dekadzie XXI wieku39.
1.2. Produkcja energii a emisja gazów cieplarnianych
Powiązanie polityki środowiskowej z polityką energetyczną wynika z faktu, że energetyka jest sektorem o największym wpływie na jakość powietrza oraz źródłem koncentracji antropogenicznych gazów cieplarnianych w atmosfe- rze. Sektor wytwarzania energii jest jednym z największych emitentów CO2 i odgrywa zasadniczą rolę w dekarbonizacji gospodarki światowej. Powiązanie celów polityki klimatycznej z sektorem energetycznym niesie poważne konse- kwencje dla bezpieczeństwa energetycznego państw oraz, szerzej, bezpieczeń- stwa ekonomicznego gospodarek w szczególności w wysokim stopniu opar- tych na paliwach węglowych. Przez lata głównymi zmiennymi kształtującymi bezpieczeństwo energetyczne była dostępność surowców, ciągłość dostaw i stabilne ceny. Wraz z nasileniem się dążeń do przeciwdziałania globalnemu ociepleniu na założenia polityki energetycznej państwa, stanowiącej główny element bezpieczeństwa narodowego, coraz silniej oddziałują aspekty środo- wiskowe w tym wymagania polityki klimatycznej, która determinuje strukturę stosowanych paliw (w szczególności ograniczając powszechność zastosowania
39 M. Purdon, Introduction Advancing Comparative…, s. 17.
paliw węglowych). Wymusza także modernizację infrastruktury energetycznej oraz zmniejszenie energochłonności gospodarki przez inwestycje w innowa- cyjne zielone technologie.
Rosnąca świadomość społeczności międzynarodowej dotycząca koniecz- ności przeciwdziałania emisji GHG powoduje wzrost znaczenia ekologicz- nego wymiaru bezpieczeństwa energetycznego, który obejmuje ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania na środowisko naturalne na wszystkich etapach gospodarowania energią (wydobycie, przetwarzanie, transport, maga- zynowanie i konsumpcja, zob. tab. 2). Zależność między wytwarzaniem ener- gii (bezpieczeństwo energetyczne) a wpływem na środowisko (bezpieczeństwo ekologiczne) jest bezpośrednio skorelowana poprzez bezpośredni związek między emisją gazów cieplarnianych a przeciwdziałaniem zmianom klimatu.
Produkcja energii jest bowiem jedną z najbardziej szkodliwych dla środowi- ska gałęzi przemysłu, odpowiadającą za 80% antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na świecie. Tylko dwa sektory generują 2/3 światowej emisji CO2: wytwarzanie energii elektrycznej i ciepła (42%) oraz transport (23%)40. Na świecie udział węgla – paliwa kopalnego o największym współczynniku intensywności emisyjnej CO2 – w wytwarzaniu prądu elektrycznego wciąż jest bardzo duży i wynosi ponad 40% (2013)41. W konsekwencji ze względu na transgraniczny charakter emisji gazów cieplarnianych zmiany klimatu podwa- żają klasyczne rozumienie bezpieczeństwa energetycznego identyfikowanego dotychczas głównie z niedoborem surowców, a pojęcie bezpieczeństwa ener- getycznego (energy security) musi zostać rozszerzone o wymiar bezpieczeń- stwa klimatycznego (climate security), tak by uwzględnić jednoczesne współ- działanie społeczeństw w różnych obszarach geograficznych świata.
Realizacja celów przeciwdziałania zmianom klimatu wymaga zarówno odzwierciedlenia w politykach energetycznych poszczególnych państw emi- tentów, jak i regulacji w prawie międzynarodowym. W praktyce oznacza to konieczność transformacji gospodarki na niskoemisyjną i wiąże się ze stopnio- wym zmniejszaniem roli energetyki opartej na paliwach kopalnych. To z kolei rodzi sprzeczność na styku polityki energetycznej i klimatycznej, ponieważ aby zapobiec dalszym zmianom klimatu, społeczeństwa muszą szerzej zasto- sować stosunkowo drogie niskoemisyjne źródła energii42.
Zagrożenie wynikające ze zmian klimatu wymaga przewartościowania tradycyjnych koncepcji bezpieczeństwa energetycznego, w tym wciąż konty- nuowanej preferencji dla tanich źródeł energii uniemożliwiających skuteczne
40 Ibidem, s. 10.
41 EU Energy in Figures, Statistical Pocketbook 2015, s. 16.
42 J. Symons, Introduction: Challenges to Energy Security in the Era of Climate Change [w:] L. Anceschi, J. Symons (red.), Energy Security in the Era of Climate Change: The Asia-Pacific Experience, Palgrave Macmillan 2012, s. 2.
ograniczenie emisji CO2. Bezpieczeństwo energetyczne oparte na zdywersyfi- kowanej strukturze energy mix, przy realizacji założeń koncepcji zrównoważo- nego rozwoju (sustainable development), wymaga rozbudowy alternatywnych źródeł energii w postaci energetyki odnawialnej oraz energetyki jądrowej.
Podstawowym czynnikiem, który ma prowadzić do zmniejszenia emisji dwu- tlenku węgla do atmosfery, jest spadek produkcji energii pochodzącej ze spa- lania węgla i wzrost produkcji energii ze źródeł odnawialnych.
Tab. 2. Oddziaływanie produkcji energii na środowisko naturalne
Źródła energii Emisja kg CO2/KWh Oddziaływanie na środowisko Ropa naftowa 0,80 • stosunkowo duża emisyjność CO2 i tlenku siarki, azotu,
i innych gazów cieplarnianych oraz pyłów zwiększających zakwaszenie atmosfery
• ryzyko katastrofy ekologicznej (transport, wydobycie), a w konsekwencji zanieczyszczenie gleb, wód powierzchnio- wych i podziemnych, roślin, organizmów zwierząt i ludzi, wód morskich i oceanicznych, wybrzeży
• duże emisje GHG związane z eksploatacją surowca na skutek spalania gazu ziemnego (gas flaring) Węgiel (kamienny/
brunatny) 0,96 • bardzo duża emisja GHG i pyłów potęgujących efekt cieplar- niany, kwaśne deszcze uszkadzające warstwę ozonową
• negatywne oddziaływanie na zdrowie człowieka (choroby płuc, skóry, inne) na skutek emisji pyłów
• zniekształcenia terenu, obniżenie poziomu wód gruntowych, zanieczyszczenie wody pitnej związane z eksploatacją surowca
Gaz ziemny 0,4 • emisja GHG w wyniku spalania gazu i ewentualnej ucieczki metanu przy odwiertach
• odpady z procesów odsiarczania gazu (siarka) i usuwania rtęci (z gazu)
• degradacja rozległych obszarów przez infrastrukturę wiertni- czą i transportową
Energia jądrowa 0 • ryzyko skażenia promieniotwórczego w przypadku awarii lub wypadku w transporcie materiałów promieniotwórczych lub niewłaściwego składowania odpadów i wypalonego paliwa
• emisja zanieczyszczeń do powietrza i wody w procesie wzbo- gacania rud uranu
• zanieczyszczenie termiczne rzek i jezior przez wody chłodzą- ce elektrowni
• ryzyko destrukcji flory i fauny na skutek chorób popromien- nych
Odnawialne źródła
energii 0 • przekształcanie krajobrazu
• zakłócenia ekosystemów wodnych (hałas i wibracje), zabu- rzenie stosunków wodnych przez sztuczne zbiorniki
• ryzyko zderzenia ptaków z turbinami
• wytwarzanie niebezpiecznych odpadów (np. z akumulatorów) Źródło: opracowanie własne.
Intensywna emisja gazów cieplarnianych przez największe gospodarki światowe rozpoczęła się w Europie, a później również w Stanach Zjednoczo- nych, i nieprzerwanie wzrasta od okresu rewolucji przemysłowej w XVIII i XIX wieku (zob. rys. 1). Od kiedy ludzkość wkroczyła na drogę rewolucji przemysłowej, wzrastać zaczęło zapotrzebowanie na paliwa kopalne i ich uży- walność, czego skutkiem jest wysoka koncentracja i stały wzrost emisji CO2 w atmosferze.
Rys. 1. Skumulowana emisja CO2 1850–2002 [%]
Źródło: Cumulative Emissions, World Resources Institute, http://pdf.wri.org (dostęp: 16.08.2016).
Światowa emisja CO2 skokowo wzrasta od połowy XX wieku, głównie za sprawą postępu technicznego i wprost proporcjonalnego wzrostu konsump- cji energii do wzrostu światowej populacji, a w ostatnich dekadach ubiegłego stulecia przez skokowy i utrzymujący się bardzo wysoki wzrost w krajach tzw.
BRIC (zob. rys. 2). Kraje rozwinięte znajdujące się w fazie stagnacji są w stanie zmniejszyć emisje lub utrzymać ich wzrost pod kontrolą, podczas gdy kraje rozwijające się, utrzymujące wysoki poziom wzrostu ekonomicznego, szybko zwiększają swoje emisje. O ile zatem w gospodarkach rozwiniętych emisja sy- stematycznie maleje, o tyle w krajach rozwijających się obserwujemy skokowy jej wzrost.
Rys. 2. Skumulowana emisja CO2 – porównanie w różnych okresach
Źródło: Cumulative Emissions, World Resources Institute, http://pdf.wri.org/navigating_numbers_chap- ter6.pdf (dostęp: 16.08.2016).
Rys. 3. Globalna emisja ze spalania paliw kopalnych 1971–2003 [mln t ekw. CO2] Źródło: opracowanie własne na podstawie EIA.
Wbrew dotychczasowym międzynarodowym wysiłkom emisja CO2 na świecie niestety systematycznie rośnie (w latach 1990–2013 aż o 56%), przy czym wzrost ten jest nierównomierny. Największy na Bliskim Wschodzie (208%) i w Chinach (307%), a w całej Azji z wyłączeniem Chin (197%), w Afryce (103%), w Ameryce Południowej (103%), w krajach OECD – w oby- dwu Amerykach (13%), w krajach OECD – w Azji i Oceanii (44%), tylko w europejskich krajach OECD nastąpił spadek o 8,9%, w UE-28 zaś o 17%
(zob. rys. 5)43. Największym emitentem gazów cieplarnianych na świecie są Chiny, przed wieloletnim liderem – Stanami Zjednoczonymi, które wciąż po- zostają jednym z największych emitentów GHG per capita (zob. rys. 4).
Rys. 4. Kraje – najwięksi emitenci GHG w 2013 r. [mln ton CO2] Źródło: CO2 Emissions from Fuel Combustion, OECD/IEA, 2015.
Większość zanieczyszczeń (około 3/4 antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych w krajach Załącznika I do Konwencji klimatycznej) pochodzi z sektora energetycznego (zob. rys. 6)44. Choć węgiel stanowił 29% światowych dostaw energii pierwotnej (2013), jest on źródłem 46% światowej emisji CO2 ze
43 CO2 Emissions from..., s. 48–50. Jednocześnie spośród największych emitentów CO2 Chi- ny, Rosja i USA znacząco ograniczyły emisję CO2 w przeliczeniu na jednostkę PKB (1990–2012).
44 Aneks I stron UN FCCC: Australia, Austria, Białoruś, Belgia, Bułgaria, Kanada, Chor- wacja, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Węgry, Islandia, Irlandia, Włochy, Japonia, Łotwa, Liechtenstein, Litwa, Luksemburg, Malta, Monako, Holandia, Nowa
względu na dużą zawartość dwutlenku węgla na jednostkę wytwarzanej ener- gii, a tylko 19% energii pochodzi z paliw neutralnych pod względem emisji dwutlenku węgla45. Kraje spoza Aneksu I Protokołu do Konwencji klimatycz- nej łącznie wyemitowały 57% światowej emisji CO246. Takie kraje, jak Austra- lia, Chiny, Indie, Polska i RPA, generują od 68% do 94% prądu elektrycznego
Zelandia, Norwegia, Polska, Portugalia, Rumunia, Rosja, Słowacja, Słowenia, Hiszpania, Szwe- cja, Szwajcaria, Turcja, Ukraina, Wielka Brytania, USA.
45 CO2 Emissions from..., s. 9.
46 Ibidem, s. 9.
Rys. 5. Zmiany w redukcji gazów cieplarnianych w okresie pomiędzy rokiem referencyjnym dla protokołu z Kioto a 2013 r. [%]
Źródło: CO2 Emissions from Fuel Combustion, OECD/IEA, 2015, s. 48–50.
Rys. 6. Światowa emisja CO2 wg sektorów (2013)
Źródło: CO2 Emissions from Fuel Combustion, OECD/IEA, 2015, s. 10.
Rys. 7. Emisja CO2 według regionów świata (2013)
Źródło: CO2 Emissions from Fuel Combustion, OECD/IEA, 2015, s. 48–50.
