Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego. Tendencje, problemy i dylematy modelu państwa i demokracji

Recenzja

Prof. dr hab. Jan Komorowski Redakcja wydawnicza Katarzyna Ambroziak

Projekt okładki i stron tytułowych Karolina Zarychta

www.karolined.com

Autor zdjęcia wykorzystanego na okładce (na prawach wolnego dostępu) Sergey Nivens

Skład i łamanie Sunny

Publikacja dofinansowana z działalności statutowej

Wydziału Zarządzania oraz Katedry Bankowości i Finansów Uniwersytetu Gdańskiego

© Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISBN 978-83-7865-742-2

Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206 e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl www.wyd.ug.edu.pl

Księgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl

SpiS treści

WyKAZ SKRótóW NAJCZęśCIeJ PRZyWołyWANyCh

AKtóW PRAWNyCh . . . 7

WStęP . . . 9

Rozdział 1 DoJRZeWANIe SAmoRZąDU teRytoRIAlNeGo W ZReFoRmoWANym SyStemIe FINANSóW PUBlICZNyCh . . . 15

1.1. Pojęcie, geneza, regulacje i istota działalności samorządu terytorialnego . . . 15

1.2. Zadania realizowane przez gminy, powiaty i województwa . . . 27

1.3. Formy organizacyjno-prawne samorządowych podmiotów . . . 37

1.4. Gospodarka komunalna lokalnego i regionalnego samorządu . . . 41

Rozdział 2 KlUCZoWe DylemAty GoSPoDARKI FINANSoWeJ SAmoRZąDU teRytoRIAlNeGo . . . 53

2.1. Kwestia samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego . . . 53

2.2. Ramy i ograniczenia polityki zamówień publicznych . . . 64

2.3. Zakres oraz skuteczność kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego . . . 78

2.4. Wymogi i realizacja dyscypliny finansów publicznych . . . 93

Rozdział 3 tReNDy W DoChoDACh I WyDAtKACh GmIN, PoWIAtóW oRAZ SAmoRZąDoWyCh WoJeWóDZtW . . . 103

3.1. Budżet jako podstawowy instrument zarządzania finansowego . . . 103

3.2. Dochody własne, subwencje i dotacje – ich struktura i wykonanie . . . 117

3.3. Polityka wydatków bieżących i działalności inwestycyjnej samorządu . . . 126

3.4. Samorządowy dług publiczny i jego konsekwencje . . . 140

Rozdział 4 PRoBlem eFeKtyWNośCI PoDAtKóW I oPłAt W SyStemIe DANIN PUBlICZNyCh . . . 153

4.1. ewolucja funkcji danin publicznych oraz ich znaczenie w państwie i gospodarce . . . 153

4.2. Kierunki zmian w systemie podatków i opłat publicznych

obowiązujących w Polsce . . . 162

6

4.3. Podatki stanowiące dochody jednostek samorządu terytorialnego . . . 173

4.3.1. Podatek dochodowy od osób fizycznych – opodatkowanie na zasadach ogólnych . . . 173

4.3.2. Podatek dochodowy od osób prawnych . . . 178

4.3.3. Podatek od nieruchomości . . . 181

4.3.4. Podatek od środków transportowych . . . 182

4.3.5. Podatek rolny . . . 183

4.3.6. Podatek leśny . . . 186

4.3.7. Pozostałe podatki i opłaty publiczne na rzecz gminnego samorządu terytorialnego . . . 187

4.4. Władztwo podatkowe organów gmin . . . 188

4.5. Centralizacja podatku VAt w jednostkach samorządu terytorialnego . . . 191

Rozdział 5 PolItyKA FINANSoWA JAKo CZyNNIK RoZWoJU ZRóWNoWAżoNeJ GoSPoDARKI NA PoZIomIe loKAlNym I ReGIoNAlNym . . . 195

5.1. możliwości wykorzystywania polityki finansowej w realizacji celów społeczno-gospodarczych jednostek samorządu terytorialnego . . . 195

5.2. Zakres lokalnej i regionalnej polityki finansowej . . . 208

5.3. Instrumenty polityki finansowej w dyspozycji samorządowego sektora finansów publicznych . . . 219

5.4. Rola samorządu województwa w kształtowaniu rozwoju regionalnego . . . 231

Rozdział 6 NoWe teNDeNCJe W PolItyCe FINANSoWeJ SAmoRZąDU teRytoRIAlNeGo . . . 247

6.1. Przedsiębiorczość i potrzeba jej rozwoju . . . 247

6.2. Problemy demograficzne polskich regionów . . . 261

6.3. Zadłużenie SPZoZ nadzorowanych przez organy samorządu . . . 269

6.4. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jako forma realizacji zadań publicznych . . . 274

6.5. Fundusze europejskie w procesie aktywizacji samorządu i gospodarki . . . 283

ZAKońCZeNIe . . . 299

BIBlIoGRAFIA . . . 305

literatura . . . 305

Źródła internetowe . . . 317

Wykaz aktów prawnych . . . 318

Inne . . . 321

SPIS RyCIN . . . 325

SPIS tABlIC . . . 327

Wykaz SkrótóW najczęściej

przyWołyWanych aktóW praWnych

Konstytucja RP ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa

(tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 800, ze zm.)

p.z.p. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1578, ze zm.)

u.d.j.s.t. ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek

samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.;

tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1453, ze zm.)

u.d.l. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 160, ze zm.)

u.d.p.p.w. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.)

u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827, ze zm.)

u.k.r.b.u. ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1920) u.o. ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach

(tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 483)

8

u.o.n.d.f.p. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1311, ze zm.)

u.p.d.o.f. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 200) u.p.d.o.p. ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym

od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2343, ze zm.) u.p.o.l. ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych

(tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1785, ze zm.) u.p.p.p. ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie

publiczno-prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1834) u.p.r. ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym

(tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1892, ze zm.)

u.p.t.u. ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1221, ze zm.)

u.p.t.z. ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2136, ze zm.) u.r.i.o. ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach

obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, ze zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.)

u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868, ze zm.)

u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 913, ze zm.)

u.ś.o.z. ustawa z dnia 4 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki

zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

(tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, ze zm.)

WStęp

Istota społeczeństwa obywatelskiego objawia się poprzez postawy społeczne, a pośred- nio poprzez aktywność samorządu terytorialnego. Dojrzewanie postaw samorządowych jest pochodną tożsamości i kultury społeczeństwa, zaś przebieg tego procesu – pochod- ną uwarunkowań i instytucjonalizacji. mając świadomość znaczenia i wagi rozwoju sa- morządu terytorialnego dla państwa i gospodarki, systemowe podejście do tego procesu pozwala dostrzec jego uwarunkowania, czynniki mu sprzyjające i bariery.

europejska Karta Samorządu terytorialnego w sposób szczególny podkreśla prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi. Formułuje koncepcję samorządu terytorialnego, zgodnie z którą społeczności lokalne tworzące wspólnotę sa- morządową kierują i zarządzają zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Współcześnie trudno już wyobrazić sobie funkcjonowanie Polski bez gmin, powiatów i samorządowych województw. Nie oznacza to wszakże, że ramy prawne, w jakich działa samorząd terytorialny, i sposób funkcjonowania poszczególnych jego wspólnot jest wolny od błędów i słabości.

Podejmując badania nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorial- nego, uznano za niezbędne udzielenie poprawnej odpowiedzi na następujące pytania:

1) Jaka jest kondycja finansowa jednostek samorządu terytorialnego i czy w wyniku kolejnych etapów decentralizacji państwa, z czym wiązało się zwiększanie zakre- su wykonywanych zadań publicznych, są one w stanie samodzielnie uporać się z samorządowym długiem publicznym oraz jaki jest wpływ tych czynników na możliwość lokalnego i regionalnego rozwoju?

2) Czy polskie prawodawstwo i regulacje Unii europejskiej stwarzają warunki do upra- wiania własnej polityki finansowej na szczeblu gminy, powiatu i województwa?

3) W jakim zakresie dostępne narzędzia finansowe mogą sprzyjać polityce finanso- wej badanych podmiotów?

4) W jakim stopniu sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego związa- na jest z koniunkturą gospodarki państwa?

5) W jaki sposób i w jakim zakresie rozwój przedsiębiorczości lokalnej wpływa na

zwiększenie dochodów gmin i powiatów?

10

6) Jaka powinna być i jak powinna przebiegać procedura programowania, tworzenia, uchwalania i wdrażania do realizacji założeń polityki finansowej oraz jej strategii?

7) Czy i w jakim stopniu jednostki samorządu terytorialnego są w stanie wykorzy- stać przeznaczone dla nich fundusze strukturalne pochodzące z budżetu Unii europejskiej?

8) Jakie należy podjąć działania nad uelastycznieniem zasad publicznej gospodarki finansowej mające na celu rozbudowanie możliwości absorpcji środków unijnych przez jednostki samorządu terytorialnego?

Gospodarka finansowa poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego wyraża się w stosunkach społeczno-ekonomicznych zachodzących w związku z działalnością organów samorządowych. Działalność organów samorządu może być przedstawiona na płaszczyźnie finansowej zarówno w wymiarze normatywnym, w świetle obowiązu- jących norm i przepisów, jak i w aspekcie decyzyjnym z punktu widzenia przyjętych programów i celów. Przyglądając się bliżej procesom decyzyjnym przebiegającym na poziomie jednostki samorządu terytorialnego, można wyróżnić ich kolejne etapy, za- czynając od identyfikacji potrzeb i funkcji społecznych. Analizując przebieg definio- wania zadań, ich fazę realizacji i jakość wykonania, można ocenić, czy zapewniono w tym celu wystarczające środki finansowe, w jaki sposób tymi środkami gospoda- rowano, jak przebiegał proces wykonawstwa oraz czy poniesione nakłady spełniają elementarne kryteria szeroko rozumianej skuteczności i efektywności.

Wymiar finansowy działania organów samorządu stanowi obszar badawczy po- zwalający na zastosowanie narzędzi analizy umożliwiających obiektywny pomiar za- mierzonych i przypadkowych skutków tej działalności. W związku z analizą polityki finansowej przedmiotem badań stają się prawidłowości, reguły i kształtujące się nowe standardy postępowania organów lokalnego i regionalnego samorządu, a wśród nich także te, które można już uznać za metody i narzędzia wyrażające jego samodziel- ność i samofinansowanie. Będzie to wykorzystane do zidentyfikowania potencjału badanych podmiotów, osadzenia wyników analizy w otoczeniu bliższym (gmina, po- wiat, województwo, państwo) i międzynarodowym (Unia europejska) oraz udziele- nia ewentualnych wskazań do projektowania założeń polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. metoda ta zostanie zastosowana wówczas, gdy możliwe stanie się uogólnienie na podstawie zebranych faktów, będących szczególnymi przy- padkami poszukiwanego uogólnienia i zaprzeczających mu w sytuacjach rzeczywi- stych, a weryfikacja procesu wnioskowania dokonanego metodą indukcji zostanie przeprowadzona za pomocą redukcji

.

merytoryczną zawartość tej publikacji, poza wstępem i zakończeniem, ujęto w sześciu rozdziałach. Pierwszy z nich, pt. Dojrzewanie samorządu terytorialnego w zreformowanym systemie finansów publicznych, obejmuje podstawową wiedzę z za- kresu działalności samorządu terytorialnego. Wyjaśnia istotę jego działania, omawia

1 Por. W. Pytkowski, Organizacja badań i ocena prac naukowych, PWN, Warszawa 1985, s. 17–26.

11

Wstęp

realizowane w gminach, powiatach i województwach zadania publiczne, dzieląc je na własne, zlecone i powierzone. Charakteryzuje formy organizacyjno-prawne, w jakich jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, oraz odnosi się do proble- matyki komunalnej działalności gospodarczej lokalnego i regionalnego samorządu.

Rozdział drugi, noszący tytuł Kluczowe dylematy gospodarki finansowej samorzą- du terytorialnego, omawia zasady samorządowej gospodarki finansowej. W rozdziale tym z uwagi na brak legalnej definicji gospodarki finansowej zaproponowano przy- jęcie jej następującego określenia: ogół czynności związanych z gromadzeniem, po- działem, wydatkowaniem i rozliczaniem zasobów pieniężnych realizowanych przez kompetentne organy gmin, powiatów i województw oraz upoważnione podmioty wykonujące przydzielone im zadania publiczne.

Podstawę badanej gospodarki stanowi przyznanie jednostkom samorządu tery- torialnego osobowości prawnej i związanej z tym samodzielności finansowej. Samo- dzielność ta jednak, w zakresie zarządzania środkami publicznymi, wymaga stosowa- nia reguł wynikających z obowiązującego prawodawstwa. Szczególnie muszą być one respektowane przy lokowaniu zamówień publicznych i wymagają zachowania rygo- rów obejmujących dyscyplinę finansów publicznych. tu także wyeksponowano rolę, jaką odgrywa system kontroli zarządczej w gospodarce finansowej samorządu teryto- rialnego w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania sprawozdań finansowych, zwłaszcza wtedy, gdy jest on w pełni skuteczny. Wszystkie wymienione elementy, składające się na zawartość rozdziału drugiego, wzbogacają ponadto zagad- nienia związane z audytem wewnętrznym oraz znaczeniem poprawnego korzystania z ustaleń tej instytucji w podmiotach samorządu terytorialnego.

W rozdziale trzecim, opatrzonym tytułem Trendy w dochodach i wydatkach gmin, powiatów oraz samorządowych województw, zajęto się zagadnieniami zwią- zanymi z dochodami i wydatkami jednostek samorządu terytorialnego. możliwości sprawnego działania tego samorządu w istotny sposób zależą od systemu finansów samorządowych. Sprawne wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego przydzielonych im zadań możliwe jest tylko pod warunkiem zapewnienia im odpo- wiednich środków finansowych. Zależy również od tego, jakie reguły ustanowione zostaną dla gospodarowania tymi środkami. Na początku rozdziału zaprezentowa- no budżet jako podstawowy dokument zarządzania finansowego, a nie tylko jako zwykły plan dochodów i wydatków. Dochody samorządowych budżetów omówiono w podziale na dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe pochodzące z bu- dżetu państwa. Wydatki natomiast – w podziale na wydatki bieżące i inwestycyjne.

Rozdział kończą odniesienia do samorządowego długu publicznego i wynikających z tego konsekwencji.

Rozdział czwarty, zatytułowany Problem efektywności podatków i opłat w systemie danin publicznych, skupia się na daninach publicznych występujących w działalności samorządu terytorialnego oraz na ich roli w zapewnieniu dochodów budżetowych.

Przedstawione tu elementy wiedzy dotyczą pojęcia danin publicznych, ich genezy

12

i znaczenia w gospodarce rynkowej. Zawierają charakterystykę podatków składają- cych się na polski system podatkowy ze szczególnym uwzględnieniem tych, które sta- nowią dochody jednostek samorządu terytorialnego. Rozważania poczynione w tej części pracy kończy zebranie w jedną całość i omówienie obowiązków podatkowych podmiotów samorządu terytorialnego.

Rozdział piąty, pt. Polityka finansowa jako czynnik rozwoju zrównoważonej gospo- darki na poziomie lokalnym i regionalnym, obejmuje ustalenie możliwości implemen- tacji polityki finansowej na grunt działalności samorządu terytorialnego. Stworzenie samorządowi terytorialnemu możliwości samodzielnego i elastycznego kształtowania polityki finansowej i wykorzystywania dostępnych zasobów finansowych jest niemal tak samo ważne, jak zapewnienie tym podmiotom adekwatnych – do wykonywanych zadań publicznych – możliwości pozyskiwania środków finansowych. omawiane w tym rozdziale zagadnienia dotyczą: pojęcia i celów tej polityki, podmiotów lokalnej i regionalnej polityki finansowej oraz jej metod i narzędzi, jakimi się one posługują, możliwych zarazem do zastosowania w praktyce podmiotów samorządowego sektora finansów publicznych.

W ostatnim, szóstym rozdziale skupiono się na wybranych obszarach objętych tytu- łem Nowe tendencje w polityce finansowej samorządu terytorialnego. omawiane w nim zagadnienia związane są z dylematami przedsiębiorczości, demograficznymi proble- mami regionów, zadłużeniem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nadzorowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rolą samorządu woje- wództwa w kształtowaniu rozwoju regionalnego. Ponadto skoncentrowano się tu rów- nież na nowym spojrzeniu na partnerstwo publiczno-prywatne, zwłaszcza w kontekście możliwości jego zastosowania w absorpcji funduszy pochodzących z budżetu Unii eu- ropejskiej. Dotyczy to perspektywy finansowej obejmującej lata 2014–2020.

Do napisania tej publikacji oraz do przeprowadzonych w jej ramach badań opar- tych na wykonanych analizach uwzględniających lata 2010–2016 wykorzystano liczne źródła krajowych i zagranicznych autorów z dziedziny prawa, ekonomii i finansów publicznych. Były to źródła, w tym monografie, występujące w zwartej postaci oraz w formie artykułów zamieszczonych w materiałach pokonferencyjnych i specja- listycznej prasie. Posłużono się również obszernym polskim i unijnym prawodaw- stwem, a także sprawozdaniami różnych instytucji państwowych i interpretacjami resortowymi udostępnionymi na stronach internetowych.

Autor pragnie nadmienić, że publikacja ta jest kontynuacją wcześniejszej jego mo-

nografii wydanej pod tytułem Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Pol-

sce. Wybrane zagadnienia (oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Gdańsk 2007),

opartej na badaniach odnoszących się do okresu 1999–2005. Jednak zawartość ni-

niejszego opracowania, mimo podobnego tytułu, Gospodarka finansowa samorządu

terytorialnego. Tendencje, problemy i dylematy państwa i demokracji, przedstawia wy-

niki badań dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego

za lata 2010–2016 – skupia się zatem na innym okresie niż poprzednia monografia.

13

Wstęp

Ponadto należy mieć na uwadze istotne zmiany, które wystąpiły w sytuacji społeczno-gospodarczej Polski w tych dwóch okresach objętych badaniami i które zostały uwzględnione przy pisaniu obu wymienionych publikacji. Sygnalizowane zmiany w dużym stopniu spowodowane były również i tym, że zgodnie z założeniem nowoczesnych społeczeństw demokratycznych zasady: wolności, tolerancji, solidar- ności i niezależności ekonomicznej awansowały do rangi praw obywatelskich, na stra- ży których stoi państwo, w tym także samorząd terytorialny. Instytucje te w ramach troski o dobro wspólne zobowiązane są wykazywać szczególną dbałość o bezpieczeń- stwo socjalne swoich obywateli.

Znaczny wpływ na sposób prowadzenia gospodarki finansowej jednostek sa-

morządu terytorialnego miały również zmiany w obowiązującym w Polsce prawo-

dawstwie. Dotyczy to zwłaszcza ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pu-

blicznych – obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. Ustawa ta wprowadziła do polskiego

prawa finansowego liczne nowe rozwiązania związane z organizacją sektora finansów

publicznych, procedurami budżetowymi, wieloletnim planowaniem budżetowym,

zarządzaniem środkami pochodzącymi z budżetu Unii europejskiej. Zakres zmian

szczegółowo omówiony w tym opracowaniu dotyczy także innego stanu prawnego,

w tym m.in. ustaw ustrojowych zawierających regulacje samorządu terytorialnego,

prawa zamówień publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny

finansów publicznych, ustawy o rachunkowości, prawa podatkowego – często nowe-

lizowanych w latach 2010–2018.

rozdział 1

DojrzeWanie SamorząDu terytorialnego w zreformowanym systemie

finanSóW publicznych

1.1. pojęcie, geneza, regulacje i istota działalności samorządu terytorialnego

Kluczową kategorią dla wszelkich form życia wspólnotowego od czasów najdaw- niejszych jest samorząd terytorialny. W literaturze przedmiotu można spotkać różne opinie dotyczące dylematu, czy wykształcenie tego pojęcia nastąpiło wcześniej, czy później. Biorąc za punkt odniesienia rozwój nauki prawa administracyjnego, pojęcie samorządu we współczesnym rozumieniu pojawiło się w nauce prawa administracyj- nego dopiero w XIX w.

Zagadnieniem, które ma zasadnicze znaczenie w kwestii funkcjonowania samo- rządu terytorialnego, jest jego stosunek do państwa. Według h. Sochackiej-Krysiak samorząd terytorialny „jest odrębnym od państwa związkiem publiczno-prawnym, powoływanym przez państwo, działającym w obrębie jego struktur i w zakresie przez nie wyznaczonym. można zatem uznać samorząd terytorialny za swoistego partnera państwa, pomagającego mu w realizacji zadań publicznych, dzięki przejęciu ich części wraz z możliwością podejmowania wobec nich samodzielnych decyzji – jednak za- wsze w ramach obowiązującego prawa”

.

W sensie politycznym gminy, powiaty i województwa są sposobem upodmiotowie- nia lokalnego i regionalnego społeczeństwa. Zdaniem m. Pietrewicza

istotne jest to, że samorząd terytorialny stał się formą organizacji społeczeństwa przybierającą postać wyodrębnionego związku publicznoprawnego (korporacji prawa publicznego), czyli

1 Por. h. Sochacka-Krysiak, Ustrój i organizacja samorządu terytorialnego [w:] Gospodarka i finan- se samorządu terytorialnego, red. G. maśloch, J. Sierak, oficyna Wydawnicza SGh, Warszawa 2013, s. 17.

2 m. Pietrewicz, Finanse samorządu terytorialnego [w:] Finanse, red. J. ostaszewski, Difin, War- szawa 2005, s. 157.

16

jest wyodrębnionym od państwa podmiotem prawa. Dalej autor ten nadmienia, że początki samorządu terytorialnego sięgają bardzo głęboko w dzieje ludzkości. Korze- ni wspólnot terytorialnych można poszukiwać nawet we wspólnocie pierwotnej, a na pewno w dawno uświadomionej potrzebie ludzi, związanych z miejscem zamieszka- nia, do zrzeszania się (łączenia się) w celu zaspokajania wspólnych potrzeb. Zapewne z tej potrzeby zrzeszania się powstały gminy, które w odległej przeszłości ukształtowały się jako wspólnoty (korporacje) obywatelskie, często niezależne od państwa. Z czasem państwo zaczęło powierzać im coraz więcej zadań publicznych, ale samorząd teryto- rialny zachował jednak swoistą autonomię

.

W kwestii pochodzenia samorządu terytorialnego, jak zauważa J. Kuciński

, wy- stępuje w nauce prawa kilka różnych, często sprzecznych teorii. historycznie pierw- szą była, związana z koncepcjami prawa natury, teoria naturalnej genezy samorządu.

Uzasadniała ona uprawnienia gmin (komun) wiejskich i miejskich do własnej admi- nistracji odwiecznymi i niezbywalnymi prawami tych gmin, które uważano nawet za starsze swym pochodzeniem od państwa. Przeciwstawiła się jej teoria państwowego charakteru samorządu, która zakładała, że instytucja samorządu może istnieć wyłącz- nie z woli państwa i ma wykonywać powierzone jej przez państwo zadania. Poglą- dy zwolenników tej teorii były jednak zróżnicowane. Według jednych „samorząd”

jest pojęciem identycznym z decentralizacją administracji państwowej, realizowaną przez lokalne organy, działające na zasadzie niezależności od organów państwowych

. W myśl reprezentantów innych poglądów samorząd miał oznaczać rezygnację pań- stwa z części zakresu swych uprawnień na rzecz związków samorządowych (korpo- racji), jako odrębnych od państwa osób prawa publicznego, wyposażonych w swoje własne organy

. te ostatnie poglądy uzyskały przewagę w nauce prawa.

Zdaniem J. Panejki: „Samorząd jako pojęcie prawne dopiero wtedy powstał, gdy stosunek panującego w państwie absolutnym do poddanych ze stosunku władzy po- czął zmieniać się w stosunek prawny, gdy jednostka fizyczna poza prawami prywat- nymi poczęła nabywać prawa publiczne, gdy w szczególności powstające państwo konstytucyjne i praworządne na mocy swej ustawodawczej władzy zorganizowało związki gminne dla swych celów i włączyło je jako jednostki publiczno-prawne w swój organizm”

.

Ideę współczesnego rozumienia samorządnego funkcjonowania wspólnot lokal- nych można wywodzić z lat 20. XX w. i poglądów prezentowanych przez G. Jellinka, który upatrywał istotę samorządności w angielskim słowie selfgovernment, tłumaczo-

3 Ibidem.

4 Zob. J. Kuciński, Podstawy wiedzy o państwie, C.h. Beck, Warszawa 2003, s. 188.

5 Stanowisko takie reprezentował J. Panejko przywołany w dalszej części rozdziału.

6 W polskiej nauce przedstawicielem tej teorii był t. Bigo. Zob. t. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, [b.w.], lwów 1928.

7 J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, skł. gł. Księg. św. Wojciecha, Wilno 1934, s. 12.

17

1.1. pojęcie, geneza, regulacje i istota działalności samorządu terytorialnego

nym jako samodzielny zarząd gmin wolnych od wpływu państwa. Uwolnienie to po- legało na przyznaniu kompetencji samorządowi do zarządzania lokalnymi sprawami.

Władze samorządowe były niezależne, gdyż podlegały jedynie obowiązującemu pra- wu, nie zależały zatem od władz państwowych

.

Polski termin „samorząd” wywodzi się z tłumaczenia niemieckiego słowa Selbst- verwaltung i powstał, podobnie jak w języku niemieckim, z połączenia dwóch pojęć:

„samodzielność” i „zarząd”. Jest to jednak tłumaczenie niezbyt dokładne, bowiem Selbstverwaltung oznacza wyłącznie „zarząd”, a ten termin nie przyjął się w polskiej doktrynie prawa administracyjnego.

Instytucja samorządu, od czasu jej pojawienia się, stanowi przedmiot zaintereso- wania nauki prawa administracyjnego. mimo to nie zdołano dotychczas wypracować jej jednolitego pojęcia. W literaturze pojawiło się wiele koncepcji zmierzających do wyjaśnienia istoty samorządu. Niektóre z nich często różnią się od siebie. Dla lepszego zrozumienia dalszych rozważań, związanych z działalnością tej instytucji, warto kilka z nich tu przytoczyć.

W języku potocznym „samorząd” rozumie się jako bezpośredni udział w rządze- niu, czyli wykonywanie władzy przez określone grupy zrzeszone w danej organizacji, tj. samodzielne i niezależne zarządzanie swoimi sprawami. encyklopedyczna defini- cja samorządu przedstawia go jako „ustalony prawem zakres kompetencji do samo- dzielnego rozstrzygania spraw określonej społeczności, reprezentowania jej interesów wobec organów państwa i wykonywania zadań określonych przez ustawy, umowy lub porozumienia”

.

Samorząd terytorialny, według J. Szreniawskiego, jest wewnętrzną organizacją, korporacją miejscowego społeczeństwa, która posiada własną organizację i osobowość prawną oraz realizuje zadania państwowe

. Autor ten określa również przedmiotowy samorząd jako „powstały z mocy prawa i wyodrębniony w strukturze państwa związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej oraz wyposażony w środki materialne umożliwiające realizację nałożonych zadań i przyznawanych uprawnień. Wiąże się to ściśle z względną niezależnością or- ganów samorządowych, możliwością wyborów organów przedstawicielskich, stosowa- niem władztwa administracyjnego oraz podległości nadzorowi państwa obejmujące- mu legalność i celowość”

.

W Leksykonie samorządu terytorialnego samorząd ten został określony jako wy- odrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa związek lokalnego spo- łeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej

8 G. Jellinek, Ogólna nauka o państwie. Księga III. Nauka o państwie z punktu widzenia prawnego, tłum. m. Balsigierowa, m. Przedborski, wyd. F. hoesick, Warszawa 1924, s. 486 i nn.

9 Zob. Multimedialna encyklopedia powszechna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.

10 Samorząd terytorialny w III Rzeczypospolitej. Dziesięć lat doświadczeń, red. S. michałowski, Wy- dawnictwo UmCS, lublin 2002, s. 48.

11 J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wydawnictwo UmCS, lublin 1994, s. 132.

18

oraz wyposażony w materialne środki, za pomocą których może realizować nałożone nań zadania

.

W. Kisiel definiuje omawiany samorząd jako społeczność lokalną o demokratycz- nej organizacji wewnętrznej, która została przez ustawę wyodrębniona strukturalnie i podmiotowo w celu zdecentralizowanego wykonywania zasadniczej części lokal- nych zadań z zakresu administracji publicznej, z prawem do korzystania z form orga- nizacyjnych charakterystycznych dla administracji publicznej. Samorząd terytorialny wyróżnia kryterium przynależności, tj. terytorium. Do wspólnoty tej należy każdy mieszkaniec jednostki dysponujący prawami wyborczymi

.

e. ochendowski uważa, że samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w struk- turze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powoła- ny do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w mate- rialne środki umożliwiające realizację nałożonych zadań

. W ustroju administracji państwowej zatem samorząd oznacza samodzielne i niezależne wykonywanie, przez określone organizmy, niektórych zadań państwowych o charakterze administracyj- nym. Powszechne jest także pojmowanie samorządu terytorialnego jako instytucji decentralizacji administracji

.

Geneza samorządu terytorialnego w Polsce sięga schyłku I Rzeczypospolitej, kiedy zapewne pod wpływem republikańskich idei rewolucyjnej Francji uchwalona została ustawa z 18 kwietnia 1791 r. o tytule Miasta nasze królewskie wolne w państwach Rze- czypospolitej, która jako pierwszy akt rangi publicznoprawnej stanowiła o samodziel- ności lokalnej. Przepisy tej ustawy zostały później zastosowane w treści Konstytucji 3 maja z 1791 r. (w rozdziale – Prawo o miastach).

Po upadku Rzeczypospolitej rozwiązania dotyczące funkcjonowania samorzą- dowej administracji lokalnej znajdujemy na obszarze Rzeczypospolitej Krakowskiej (państwa powstałego w obrębie zaboru austriackiego na mocy uchwały kongresu wiedeńskiego z 1815 r. i istniejącego do 1846 r.). Jej podział administracyjny zakła- dał istnienie 17 gmin wiejskich (sam Kraków podzielony był na 7 gmin miejskich), na czele których stali wybieralni wójtowie, pełniący funkcję organów administracji.

trzeba także dodać, że to właśnie na terenie Galicji w latach 60. i 70. XIX w., po nada- niu ograniczonej autonomii można doszukiwać się konkretnych rozwiązań prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. Bezsprzecznie były one efektem określonej swobody, jaką mieli np. przedstawiciele polskiej myśli prawniczej, i z której szeroko korzystali podczas licznych dyskusji naukowych, co znajdowało wyraz w przygotowa- nych projektach prawnych. Istniejące na byłych ziemiach polskich instytucje samo-

12 Leksykon samorządu terytorialnego, red. m. Chmaj, Graf-Punkt, Warszawa 1999, s. 248–249.

13 W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, lexisNexis, Warszawa 2003, s. 17.

14 e. ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, tNoiK „Dom organizatora”, toruń 1999, s. 299.

15 Por. l. Jędrzejewski, Polityka finansowa jednostek samorządu terytorialnego, oDDK, Gdańsk 2004, s. 57.

19

1.1. pojęcie, geneza, regulacje i istota działalności samorządu terytorialnego

rządowe rozwijały się w ramach systemów politycznych państw zaborczych i różniły się od siebie zarówno kształtem, jak i zakresem kompetencji. Funkcjonowały w opar- ciu o prawodawstwo tych państw i podlegały licznym ograniczeniom

.

Również Z. leoński zwraca uwagę na to, że przede wszystkim jednak polskiej my- śli samorządowej można się doszukiwać w dyskusjach naukowych i przygotowanych projektach rozwiązań prawnych o samorządzie w Galicji. Wprowadzenie na tym ob- szarze autonomii w 1871 r. dawało możliwość dojścia do głosu polskiej myśli prawni- czej dotyczącej ustroju samorządu terytorialnego. Wszakże dopiero odzyskanie nie- podległości po I wojnie światowej pozwoliło na ukształtowanie własnych instytucji samorządowych

.

Przełomowym aktem dla instytucjonalnego funkcjonowania samorządu tery- torialnego i zarazem kończącym pewien etap budowy niepodległego państwa była ustawa konstytucyjna uchwalona przez Sejm Ustawodawczy 21 marca 1921 r. (zwana Konstytucją marcową). Już w jej rozdziale 2 (Władza ustawodawcza) w art. 3 sformu- łowano przepis: „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi”.

Konstytucja marcowa z 1921 r. deklarowała wprawdzie szerokie prawa do sa- morządu terytorialnego w gminie, powiecie i województwie, jednak wypełnienie jej treści jednolitymi przepisami samorządowymi w skali całego państwa trwało aż do 1933 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, zwanej ustawą scaleniową („scalała” ona mozaikę różnych rozwiązań form samorządu na poszczególnych terenach). można odnoto- wać, że przepisy te były wynikiem wieloletnich prac studialnych „rządowych”, pro- jektów „prywatnych”, polemik w prasie i burzliwych obrad Sejmu i Senatu. Zwłaszcza dyskusyjna była koncepcja gminy wiejskiej (gmina jednostkowa czy zbiorowa). Jed- nak to ujednolicenie nie objęło całości państwa

.

Samorząd terytorialny w Polsce dwudziestolecia międzywojennego tworzony był z wielkim trudem. Jego mozolna budowa, w skomplikowanych pod względem praw- nym warunkach rozbicia administracyjnego po zaborach oraz w niesprzyjających warunkach geopolitycznych pierwszych lat niepodległości nie mogła zakończyć się pełnym sukcesem. trwająca wiele lat tymczasowość przyjętych rozwiązań prawnych w postaci osobnych dekretów, ustaw czy rozporządzeń nie zawsze sprzyjała utrwala- niu stabilności i prawnej przejrzystości systemu, a także, co bardzo istotne, nie po- zwalała na wykształcenie pożądanych w ustroju demokracji parlamentarnej pewnych

16 Por. R. Stawicki, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej – zarys prawno-historyczny, Kance- laria Senatu, Biuro Analiz i Dokumentacji, Warszawa 2015, s. 4–8.

17 Z. leoński, Samorząd terytorialny w RP (wyd. 5 rozsz. i zaktual., stan prawny: marzec 2006), C.h. Beck, Warszawa 2006, s. 1–4.

18 Ibidem.

20

zwyczajów, określonych umiejętności oraz kompetencji u osób czy szerzej w środo- wiskach działających na poszczególnych szczeblach ówczesnego samorządu teryto- rialnego. Duże znaczenie miał również fakt – na co zwracają uwagę zarówno krytycy, jak i zwolennicy przyjętych rozwiązań – braku w ówczesnym społeczeństwie polskim pewnego rodzaju umiejętności, niezbędnych do pełnego korzystania z instrumentów tworzących instytucje państwa demokratycznego

.

Współcześnie Polska należy do demokratycznych państw republikańskich. Demo- kracja jest określeniem rządów, w których władza należy do ogółu obywateli. Jest swo- istym rodzajem praw społeczeństwa, sferą relacji pomiędzy ludźmi tworzącymi naród lub jakąś inną wspólnotę. W tym kontekście samorząd terytorialny jest rozumiany jako fundamentalna instytucja łącząca ogólny interes państwa z aktywnością jednostek uczestniczących w życiu samorządowym. Swoista równowaga między państwem a sa- morządem ma potwierdzenie w tradycji Rzeczypospolitej ukształtowanej w trakcie jej historii i wyrażającej się w kluczowych decyzjach mających wpływ na model państwa i demokracji. Polega ona z jednej strony na silnym poczuciu wolności obywatelskiej i pragnieniu wypowiadania się we własnych sprawach, a z drugiej – na silnym poczu- ciu wspólnoty narodowej. W konsekwencji awersja do nadmiernej centralizacji władzy państwowej łączy się z głębokim przekonaniem o tym, że w jedności siła.

W kwestii roli samorządu terytorialnego w poszczególnych państwach spotykamy duże zróżnicowanie. Wprowadzenie demokracji w wielu państwach przyczyniło się do modernizacji administracji. Wszelkie zmiany związane były z potrzebą dostosowania instytucji do nowych warunków. Głównym zadaniem demokratycznych rządów jest i będzie umiejętne dopasowywanie się do oczekiwań społeczeństwa. Często oznacza to nawet wychodzenie im naprzeciw – poprzez wprowadzanie innowacji w administracji, jeżeli wystąpi uzasadniona potrzeba takiej modernizacji. Demokracja zmusza organy władzy do dostosowania modelu administracji publicznej do funkcjonowania w warun- kach społeczeństwa obywatelskiego. Naród w świetle postanowień konstytucyjnych jest bowiem podmiotem, który poprzez własne dokonania, tradycję i historię jest zdolny do artykułowania swoich interesów i do działania, czyli do tworzenia i wyrażania swojej woli.

Debata polityczna we współczesnych demokracjach jest na ogół powierzchowna, a oczekiwania wolnych i równych obywateli w sprawach publicznych stanowić po- winny rdzeń prawomocnego podejmowania decyzji oraz samorządności. obywate- le uczestniczący w demokratycznym procesie politycznym posiadają wykształcony światopogląd i opinie na tematy polityczne, a także korzystają z możliwości zapew- nionych im przez demokratyczne instytucje i procesy.

Interesujące poglądy dotyczące związków demokracji ze statystyką reprezentuje m. Szreder. Autor ten zauważa, że związków demokracji z liczbami oraz statystyką można się doszukać co najmniej w kilku obszarach życia politycznego i społecznego.

Sam rodowód demokracji nie miał jednak wiele wspólnego z liczbami. W starożytnej

19 Zob. R. Stawicki, Samorząd terytorialny…, s. 18.