• Nie Znaleziono Wyników

Koabitacja w systemie politycznym V Republiki Francuskiej

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Koabitacja w systemie politycznym V Republiki Francuskiej"

Copied!
221
0
0

Pełen tekst

(1)

Koabitacja

w systemie politycznym

V Republiki Francuskiej

(2)
(3)

Koabitacja

w systemie politycznym V Republiki Francuskiej

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego

(4)

Recenzent

prof. dr hab. Andrzej Zięba

Projekt okładki Anna Sadowska

© Copyright by Łukasz Jakubiak & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2010

All rights reserved

Książka, ani żaden jej fragment, nie może być przedrukowywana bez pisemnej zgody Wydawcy. W sprawie zezwoleń na przedruk należy zwracać się do Wydawnictwa Uniwersytetu Jagiellońskiego.

ISBN 978-83-233-2928-2

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-631-18-81, 12-631-18-82, fax 12-631-18-83 Dystrybucja:

tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 0506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325

(5)
(6)

Wykaz skrótów ... 9

Wstęp ... 11

Rozdział 1 System konstytucyjny V Republiki jako prawno-ustrojowe podłoże koabitacji ... 19

1.1. Geneza przemian ustrojowo-politycznych 1958 r. ... 19

1.1.1. Założenia ustrojowe i praktyka polityczna IV Republiki ... 19

1.1.2. Kryzys algierski i powrót do władzy gen. Charles’a de Gaulle’a ... 23

1.2. Podstawowe założenia ustrojowe konstytucji V Republiki ... 25

1.2.1. Konstytucja V Republiki jako wyraz kompromisu pomiędzy odmiennymi koncepcjami ustrojowymi ... 25

1.2.2. Koabitacja w świetle idei ustrojowych twórców nowej konstytucji ... 30

1.3. Struktura i kompetencje naczelnych organów państwa ... 31

1.3.1. Pozycja prezydenta Republiki w strukturze władz publicznych ... 31

1.3.2. Pozycja rządu w ramach dualistycznej struktury władzy wykonawczej ... 45

1.3.3. Pozycja parlamentu wobec organów władzy wykonawczej ... 53

1.3.4. Reforma ustroju V Republiki w świetle prac komitetu Édouarda Balladura oraz przepisów ustawy konstytucyjnej o modernizacji instytucji V Republiki z 23 lipca 2008 r. ... 58

1.4. Koabitacja a francuski model semiprezydencjalizmu w świetle przepisów konstytucji V Republiki ... 65

Rozdział 2 Praktyka sprawowania władzy w warunkach politycznej jednorodności egzekutywy (do 1986 r.) ... 69

2.1. Ewolucja systemu partyjnego V Republiki i jego wpływ na kształt sceny politycznej ... 69

2.1.1. Ewolucja systemu partyjnego w kierunku modelu dwublokowego ... 69

2.1.2. Kształtowanie się czterech nurtów polityczno-doktrynalnych w systemie partyjnym 72 2.2. Praktyka sprawowania władzy w pierwszych latach istnienia V Republiki (1958–1962) .... 73

2.2.1. Rząd Michela Debrégo ... 73

2.2.2. Rząd Georges’a Pompidou ... 76

2.3. Praktyka sprawowania władzy w wyniku przekształceń ustrojowo-politycznych z 1962 r. . 80

2.3.1. Okres prezydencjalizmu (1962–1974) ... 80

2.3.2. Okres prezydencjalizmu zracjonalizowanego (1974–1981) ... 89

2.3.3. Okres rządów lewicy (1981–1986) ... 97

(7)

Rozdział 3

Układ partyjny w izbach parlamentu i jego wpływ na wystąpienie i przebieg koabitacji ... 107

3.1. Rezultat wyborów parlamentarnych jako czynnik warunkujący wystąpienie koabitacji ... 107

3.1.1. Nowe tendencje w rozwoju systemu partyjnego od lat 80. XX w. ... 107

3.1.2. Wybory parlamentarne z 16 marca 1986 r. ... 112

3.1.3. Wybory parlamentarne z 21 i 28 marca 1993 r. ... 115

3.1.4. Wybory parlamentarne z 25 maja i 1 czerwca 1997 r. ... 118

3.2. Znaczenie większości parlamentarnej w świetle relacji pomiędzy parlamentem a organami władzy wykonawczej ... 122

3.2.1. Rola ustrojowo-polityczna większości w Zgromadzeniu Narodowym ... 122

3.2.2. Rola ustrojowo-polityczna większości w Senacie ... 133

3.3. Rada Konstytucyjna jako arbiter w stosunkach pomiędzy większością a opozycją w izbach parlamentu ... 139

3.3.1. Działalność Rady Konstytucyjnej w okresie poprzedzającym wystąpienie pierwszej koabitacji ... 139

3.3.2. Rada Konstytucyjna w warunkach koabitacji ... 142

Rozdział 4 Układ relacji pomiędzy organami władzy wykonawczej w warunkach koabitacji ... 149

4.1. Okres pierwszej koabitacji: François Mitterrand – Jacques Chirac (1986–1988) ... 149

4.1.1. Rola organów władzy wykonawczej w świetle „parlamentarystycznej” wykładni konstytucji V Republiki ... 149

4.1.2. Konfl iktowy wariant koabitacji a stosunki pomiędzy organami władzy wykonawczej 156 4.1.3. Polityka zagraniczna i obronna jako sfera aktywności obu ośrodków egzekutywy .. 161

4.2. Okres drugiej koabitacji: François Mitterrand – Édouard Balladur (1993–1995) ... 167

4.2.1. Przesłanki konsensualnego charakteru relacji pomiędzy prezydentem Republiki a premierem ... 167

4.2.2. Przebieg koabitacji a realizacja programu rządowego w polityce wewnętrznej ... 170

4.2.3. Relacje pomiędzy prezydentem Republiki a rządem w sferze realizacji polityki zagranicznej i obronnej ... 174

4.3. Okres trzeciej koabitacji: Jacques Chirac – Lionel Jospin (1997–2002) ... 180

4.3.1. Pozycja organów władzy wykonawczej w perspektywie pięcioletniego okresu koabitacji ... 180

4.3.2. Realizacja programu rządowego w polityce wewnętrznej a stanowisko prezydenta Republiki ... 188

4.3.3. Rewizja konstytucji ustanawiająca pięcioletnią kadencję prezydenta Republiki ... 191

4.3.4. Przebieg współpracy pomiędzy organami władzy wykonawczej w polityce zagranicznej i obronnej ... 196

4.4. Pozycja polityczna prezydenta Republiki i premiera a społeczny odbiór koabitacji ... 199

Zakończenie ... 205

Bibliografi a ... 213

(8)

CDS – Centre des Démocrates Sociaux, Centrum Demokratów Społecznych CIR – Convention des Institutions Républicaines, Konwent Instytucji

Republikańskich

CNI – Centre National des Indépendants, Krajowe Centrum Niezależnych CR – Centre Démocrate, Centrum Demokratyczne

DL – Démocratie Libérale, Demokracja Liberalna DP – Démocratie et Progrès, Demokracja i Postęp

FGDS – Féderation de la Gauche Démocrate et Socialiste, Federacja Lewicy Demo- kratycznej i Socjalistycznej

FN – Front National, Front Narodowy

GATT – General Agreement on Tariff s and Trade, Układ Ogólny w sprawie Ceł i Handlu

GE – Génération Écologie, Generacja Ekologiczna

LCR – Ligue Communiste Révolutionaire, Komunistyczna Liga Rewolucyjna LO – Lutte Ouvrière, Walka Robotnicza

MdC – Mouvement des Citoyens, Ruch Obywatelski MoDem – Mouvement Démocrate, Ruch Demokratyczny MR – Mouvement Réformateur, Ruch Reformatorski

MRG – Mouvement des Radicaux de Gauche, Ruch Lewicowych Radykałów MRP – Mouvement Républicaine Populaire, Ruch Republikańsko-Ludowy NATO – North Atlantic Treaty Organization, Organizacja Paktu

Północnoatlantyckiego

PACS – Pacte Civile de Solidarité, Obywatelski Pakt Solidarności PCF – Parti Communiste Français, Francuska Partia Komunistyczna PR – Parti Républicain, Partia Republikańska

PRG – Parti Radical de Gauche, Radykalna Partia Lewicy PRS – Parti Radical Socialiste, Radykalna Partia Socjalistyczna PS – Parti Socialiste, Partia Socjalistyczna

PSU – Parti Socialiste Unifi é, Zjednoczona Partia Socjalistyczna RI – Républicains Indépendants, Republikanie Niezależni

RPF – Rassemblement du Peuple Française, Zgromadzenie Ludu Francuskiego RPF – Rassemblement pour la France, Zgromadzenie na rzecz Francji

(9)

RPR – Rassemblement pour la République, Zgromadzenie na rzecz Republiki SDI – Strategic Defense Initiative, Inicjatywa Obrony Strategicznej

SFIO – Section Française de l’Internationale Ouvrière, Francuska Sekcja Międzyna- rodówki Robotniczej

UDF – Union pour la Démocratie Française, Unia na rzecz Demokracji Francu- skiej

UDR – Union des Démocrates pour la République, Unia Demokratów na rzecz Republiki

UDT – Union Démocratique du Travail, Demokratyczna Unia Pracy

UDVe– Union des Démocrates pour la Ve République, Unia Demokratów na rzecz V Republiki

UMP – Union pour la Majorité Présidentielle, Unia na rzecz Większości Prezyden- ckiej

UMP – Union pour un Mouvement Populaire, Unia na rzecz Ruchu Ludowego UNR – Union pour la Nouvelle République, Unia na rzecz Nowej Republiki UPF – Union pour la France, Unia na rzecz Francji

WTO – World Trade Organization, Światowa Organizacja Handlu

(10)

Rozważania nad problematyką koabitacji w systemie politycznym V Republiki Francuskiej należy zacząć od kilku uwag wyjaśniających, dotyczących samego po- jęcia cohabitation. Określenie to oznacza sytuację polityczną, w której wybierany w wyborach powszechnych i dysponujący znaczącymi uprawnieniami prezydent państwa wywodzi się z innego obozu politycznego niż premier wraz z rządem, mający poparcie większości parlamentarnej i dążący do realizacji odmiennego od prezydenckiego programu politycznego. Podkreślenia wymaga, że choć koabitacji nie usankcjonowano w przepisach prawa, to jest ona stanem faktycznym określo- nym przez liczne unormowania rangi konstytucyjnej, umożliwiające jej zaistnienie.

Chodzi w szczególności o postanowienia ustawy zasadniczej przyczyniające się do wykreowania stanu względnej równowagi w łonie władzy wykonawczej, co w sferze praktyki politycznej każe postawić pytanie o podmiot legitymowany do realizacji własnego programu politycznego.

Terminu cohabitation na zdefi niowanie tego rodzaju układu politycznego, jako pierwszy, użył Valéry Giscard d’Estaing, prezydent V Republiki w latach 1974–

–1981, w wywiadzie udzielonym tygodnikowi „L’Express” 14 stycznia 1983 r.1 Szu- kając etymologicznych źródeł tego pojęcia, należy się odnieść do podstawowego znaczenia, jakie posiada ono w języku francuskim. Cohabitation oznacza wspólne zamieszkiwanie (fr. habiter – mieszkać). Odnosząc to do problematyki ustrojowej, można więc powiedzieć, że koabitacja to wspólne mieszkanie pod jednym dachem dwóch rodzin politycznych2, czyli – jak pisze A. Pułło – konieczność pokojowe- go współistnienia, wymuszająca zgodne działanie prezydenta i premiera, mimo że reprezentują oni przeciwne obozy i dążą do realizacji innych programów politycz- nych3. Konstytutywnym elementem wskazanego zjawiska politycznego jest wywo- dzenie się obu członów władzy wykonawczej ze środowisk ulokowanych na prze- ciwległych biegunach sceny politycznej.

1 W. Skrzydło, Ustrój polityczny V Republiki w okresie kohabitacji (1986–1988), „Studia Prawnicze” 1989, z. 2–3, s. 219.

2 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze, Kraków 2003, s. 307.

3 A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, LexisNexis®, Warszawa 2006, s. 178.

(11)

Defi niując pojęcie cohabitation, należy pamiętać, że zrodziło się ono na gruncie rozwiązań ustrojowych, przyjętych w konstytucji V Republiki Francuskiej z 4 paź- dziernika 1958 r. Akt ten – szczególnie po wprowadzeniu w 1962 r. powszechnych wyborów prezydenckich – dał podstawy do określania francuskiego systemu rzą- dów mianem semiprezydenckiego. Wychodząc z takiego założenia, w pracy zrezyg- nowano z szerszych odniesień do modelu współpracy pomiędzy ośrodkami duali- stycznej egzekutywy, przyjętego w konstytucjach oraz praktyce ustrojowej innych państw. Następstwem takiego stanowiska musi więc być także zamierzone pomi- nięcie praktyki funkcjonowania władzy wykonawczej we wcześniejszych okresach rozwoju konstytucjonalizmu we Francji. Znakomita większość francuskich konsty- tucjonalistów zagadnienie cohabitation rozpatruje przede wszystkim przez pryzmat praktyki V Republiki, co wydaje się w sposób bardziej konsekwentny odpowiadać genezie tego szczególnego zjawiska4.

Punktem wyjścia powinno być założenie, że tego typu układ polityczny cha- rakteryzuje zasadniczo model semiprezydencki, który w porównaniu do modelu parlamentarno-gabinetowego w istotnej mierze dowartościowuje pozycję głowy państwa, a przez to może stwarzać rozliczne trudności związane z praktyką funk- cjonowania politycznie niejednorodnej egzekutywy. Klasyczny system parlamen- tarno-gabinetowy – ze względu na polityczną neutralizację głowy państwa – jest narażony w dużo mniejszym stopniu na tego typu niebezpieczeństwa. Innymi sło- wy, sam fakt wywodzenia się prezydenta i premiera z przeciwnych obozów poli- tycznych nie musi implikować powstania zjawiska cohabitation. Niezbędne jest do tego wystąpienie odpowiednich przesłanek wynikających wprost z konkretnych przepisów obowiązującej konstytucji. Problem ten pojawia się bowiem nie tylko na tle osobistych animozji pomiędzy prezydentem a premierem, ale przede wszystkim wynika ze specyfi cznych rozwiązań ustrojowych.

Powszechne przyjęcie terminu cohabitation nie oznaczało, że w okresie, kiedy sprawowanie władzy przez szefa państwa i szefa rządu wspieranych przez odrębne środowiska polityczne budziło wśród polityków i konstytucjonalistów największe kontrowersje, nie zgłaszano innych propozycji terminologicznych. Można tu wy- mienić takie określenia, jak „współistnienie” (coexistence), „współistnienie konsty- tucyjne” (coexistence constitutionnelle)5, czy też proponowane przez reprezentantów środowiska dziennikarskiego „białe małżeństwo” (mariage blanc)6. Nacisk położo- no w nich raczej na równoczesne pełnienie obowiązków przez prezydenta i pre- miera niż na konieczność rzeczywistego współdziałania w wielu obszarach polity- ki państwa, a to właśnie stanowiło o złożoności omawianego w tej pracy zjawiska ustrojowo-politycznego. Niemniej jednak stosowanie określenia „współistnienie”

4 O układzie relacji pomiędzy organami władzy wykonawczej w praktyce ustrojowej poprzedzającej przyjęcie konstytucji V Republiki zob. szerzej: D. Amson, La cohabitation politique en France: la règle de deux, PUF, Paris 1985; F. Choisel, Les cohabitations avant la cohabitation, [w:] F. Rouvillous (red.), La cohabitation, fi n de la République?, François-Xavier de Guibert, Paris 2001, s. 21–38.

5 M. Duverger, Le système politique français, PUF, Paris 1990, s. 565.

6 J.-M. Colombani, J-Y. Lhomeau, Le mariage blanc, Bernard Grasset, Paris 1986, s. 11.

(12)

znalazło uznanie w doktrynie i posługiwanie się nim uznać należy za uprawnione.

W polskiej literaturze przedmiotu używa się najczęściej spolszczonej wersji pojęcia cohabitation, pisząc o „kohabitacji”7 lub też o „koabitacji”8. W pracy zdecydowano się na wybór ostatniego z przedstawionych terminów. Wymiennie stosowane jest także występujące w literaturze określenie „współistnienie instytucjonalne” (coexi- stence institutionnelle)9.

Celem pracy jest analiza koabitacji jako zjawiska nie tylko warunkowanego wieloma czynnikami ustrojowymi i politycznymi, ale także modyfi kującego me- chanizmy funkcjonowania systemu politycznego10. W piśmiennictwie francuskim wskazuje się na występowanie pod rządami konstytucji z 1958 r. okresów „pre- zydencjalistycznej” i „parlamentarystycznej” interpretacji jej najważniejszych artykułów11. Pierwszy z wyróżnionych sposobów wykładni obowiązuje de facto w warunkach politycznej zgodności prezydenta, rządu i większości parlamentarnej.

Znaczenie podstawowe dla praktyki prezydencjalizmu należy przypisać koncep- cjom ustrojowym oraz osobowości gen. Charles’a de Gaulle’a, pierwszego prezy- denta V Republiki. Wykładnia „parlamentarystyczna” była natomiast dokonywana w układzie koabitacji. Zamierzeniem badawczym jest wykazanie, że współistnienie instytucjonalne dostarcza dowodów świadczących nie tylko o zerwaniu z dotych- czasowym modelem funkcjonowania ustroju, ale także o wystąpieniu elementów kontynuacji, a przez to o podobieństwach łączących fazy „efektu większościowego”

(eff et majoritaire)12 z okresami koabitacji. Oznacza to, że wykładni „parlamenta- rystycznej” nie można ujmować w kategoriach całkowitego zredukowania pozycji głowy państwa do ram wyznaczonych przepisami konstytucji.

7 J. Baszkiewicz, Francja, Wydawnictwo TRIO, Warszawa 1997, passim.

8 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, PWN, Warszawa 1992, passim.

9 C.-A Colliard, Les pouvoirs du Président de la République en cas de coexistence institutionnelle (mars 1986–mai 1988), „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1989, nr 6, s. 1565-1605; E. Popławska, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Wydaw- nictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 237–266.

10 Problem braku politycznej tożsamości prezydenta i większości Zgromadzenia Narodowego rozważano w środowisku francuskich konstytucjonalistów już w latach 70., w perspektywie możliwego zwycięstwa lewicy w wyborach parlamentarnych w 1978 r. Zob. szerzej: O. Duhamel, La Constitution de la Ve République et l’alternance. Étude des conséquences constitutionnelles d’un antagonisme entre Président de la République et Assemblée nationale, „Pouvoirs” 1977, nr 1, s. 47–71.

11 Pojęcia te są wytworem francuskiej doktryny prawa konstytucyjnego. Wskazują one na możliwość zróżnicowanego odczytania najważniejszych przepisów konstytucyjnych uzależnionego od aktualnego układu sił na scenie politycznej. Gdy szef państwa, rząd oraz większość parlamentarna reprezentują to samo skrzydło sceny politycznej, prezydent pozostaje czynnikiem dominującym w strukturze władz publicznych, a przepisy konstytucji są interpretowane w sposób uwydatniający jego rolę ustrojową. W warunkach koabitacji następuje odmienne rozłożenie akcentów, a większe znaczenie zyskuje premier wraz z rządem, dysponujący poparciem większości parlamentarnej. Jak pisze J. Foyer, zgodnie z wykładnią „prezydencjali- styczną” szef państwa faktycznie rządzi (gouverne). Według interpretacji „parlamentarystycznej” prezydent już tylko przewodzi (préside). Zob. J. Foyer, Preface, [w:] F. Rouvillous (red.), op. cit., s. 7–9.

12 Termin ten we francuskiej literaturze przedmiotu jest używany na określenie sytuacji, w której pre- zydent, rząd i większość parlamentarna wywodzą się z tego samego obozu politycznego. W takiej sytuacji następuje utożsamienie większości wyborców, którzy udzielili poparcia urzędującemu szefowi państwa z większością, która oddała swoje głosy na ugrupowania tworzące trzon większości parlamentarnej.

(13)

Ze współistnienia instytucjonalnego nie wynika zmiana ustroju politycznego (régime politique), lecz systemu politycznego (système politique). Zdaniem M.-A.

Cohendet, ustrój polityczny sensu stricto należy rozumieć jako ogół prawnych reguł gry politycznej zawartych w uregulowaniach konstytucyjnych. Obok niego można także wyróżnić system o zróżnicowanych determinantach (système de va- riables déterminantes), w skład którego – poza aktami stosowania norm konstytucji – wchodzą także elementy pozaprawne, takie jak układ sił politycznych, podłoże historyczne, ekonomiczne, międzynarodowe, ale także osobowość rządzących, ich sposób postrzegania instytucji państwowych, zajmowane stanowiska polityczne oraz opinia publiczna. Konfi guracja systemu politycznego zależy od charakteru interakcji zachodzących zarówno wewnątrz każdego z obu wskazanych elemen- tów, jak i pomiędzy nimi. Każdy akt stosowania konstytucji jest produktem owych współzależności13. W takim ujęciu koabitacja jest jednym z możliwych warian- tów funkcjonowania systemu politycznego, który odzwierciedla szczególny rodzaj praktyki sprawowania władzy. Podkreślenia wymaga, że przybiera ona różne formy na gruncie tych samych norm konstytucyjnych.

Doświadczenie trzech dotychczasowych okresów współistnienia instytucjonal- nego z lat 1986–1988, 1993–1995 oraz 1997–2002 każe również postawić tezę, że nie jest to zjawisko jednorodne, o czym świadczyły występujące pomiędzy nimi – nieraz bardzo istotne – różnice. Koabitacji nie można więc badać, poprzestając na zestawieniu uwidocznionych w jej trakcie tendencji z przebiegiem praktyki ustrojowej w warunkach „efektu większościowego”. Niezbędne jest zarazem zwró- cenie uwagi na czynniki warunkujące specyfi czne cechy każdej z dotychczasowych trzech odsłon współistnienia instytucjonalnego, do których doszło w ciągu 16 lat funkcjonowania instytucji politycznych V Republiki (1986–2002). Stąd też w bada- niu kolejnych okresów koabitacji zasadne jest zastosowanie ujęcia porównawczego.

Pozwala to unaocznić występujące pomiędzy nimi podobieństwa i różnice, a zara- zem wykazać, że nie było to zjawisko statyczne, w którym każda z wyróżnionych cech występowała z równym nasileniem – w zależności od kontekstu politycznego przebiegało bowiem w nieco inny, charakterystyczny dla siebie sposób.

Wzmiankowane założenia badawcze znalazły odbicie w przyjętej strukturze monografi i. Rozdział pierwszy dotyczy genezy konstytucji V Republiki oraz wyni- kających z jej przepisów podstawowych założeń nowego ustroju. Dzięki temu jest możliwe zrozumienie prawnych uwarunkowań wystąpienia i przebiegu koabitacji.

Chodzi o regulacje, które określają pozycję ustrojową, kompetencje i zakres dzia- łania najważniejszych organów państwa: prezydenta Republiki, rządu z premierem na czele, oraz obu izb parlamentarnych. Pozwala to także uwypuklić wieloznacz- ności tekstu konstytucji, w kolejnych latach istnienia V Republiki stanowiącego przesłankę wyraźnie zróżnicowanej praktyki jej stosowania. Bliższemu omówieniu poddano tylko te przepisy konstytucyjne, które w istotny sposób warunkują relacje zachodzące pomiędzy prezydentem, rządem i parlamentem. Uwzględniono przede

13 M.-A. Cohendet, Cohabitation et Constitution, „Pouvoirs” 1999, nr 91, s. 42–43.

(14)

wszystkim postanowienia, które mogą budzić istotne niejasności interpretacyjne, dając podstawę do zróżnicowania roli poszczególnych organów państwa w zależ- ności od konkretnej sytuacji politycznej. Z tego punktu widzenia kwestie, takie jak struktura rządu czy przebieg procedury parlamentarnej, zostały – jako niezwiązane z tematyką koabitacji – celowo pominięte. Charakterystyki prawnych uwarunko- wań koabitacji dokonano z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązujących.

Zmiany wprowadzone ustawą konstytucyjną o modernizacji instytucji V Republiki z 23 lipca 2008 r. poddane zostały odrębnej analizie.

W rozdziale drugim omówiono problematykę funkcjonowania ustroju państwa w warunkach politycznej jednorodności prezydenta, rządu i większości parlamen- tarnej. Szczególny nacisk położono na kwestię stosunków w ramach władzy wyko- nawczej, a także interpretacje funkcji głowy państwa, prezentowane przez kolejnych piastunów tego urzędu. Szersza analiza „prezydencjalistycznej” fazy V Republiki, a w szczególności dominującej roli prezydenta w relacjach z premierem i rządem, jest niezbędna dla zrozumienia fenomenu koabitacji. Układ tego rodzaju można bowiem postrzegać jako jeden z dwóch podstawowych modeli, wyznaczających kształt praktyki ustrojowej w ramach obowiązujących przepisów konstytucyjnych.

Dopiero zwrócenie uwagi na ewolucję systemu politycznego do 1986 r. pozwala oddać wagę faktycznego przełomu, jakim było zwycięstwo w wyborach parlamen- tarnych ugrupowań nastawionych opozycyjnie w stosunku do urzędującego szefa państwa.

Analiza relacji pomiędzy organami państwa występujących przed 1986 r. umoż- liwia także odpowiedź na pytanie o to, w jakim stopniu koabitacja jest zaprzecze- niem dotychczasowej praktyki. Należy podkreślić, że lata 1958–1986, a szczególnie od 1962 r., czyli po wprowadzeniu powszechnych wyborów na urząd prezydenta Republiki stanowią kontinuum. W okresie występowania „efektu większościowe- go” można było zaobserwować podobne tendencje dotyczące procesu sprawowania władzy. Z drugiej strony, sposób funkcjonowania ustroju przed 1986 r. dostarcza argumentów obalających schematyczną klasyfi kację relacji w łonie egzekutywy na konsensualne w warunkach „efektu większościowego” i konfl iktowe w trakcie współistnienia instytucjonalnego. Polityczna rzeczywistość rysuje obraz znacznie bardziej skomplikowany i niejednoznaczny14. W pracy zrezygnowano natomiast z szerszego omówienia stosunków pomiędzy organami państwa w latach, które oddzielały kolejne okresy koabitacji. Znaczenie współistnienia instytucjonalnego polegało bowiem na zakwestionowaniu dobrze już ugruntowanej tendencji w kie- runku prezydencjalizacji systemu politycznego V Republiki, znanej z okresu pierw- szych 28 lat obowiązywania konstytucji z 1958 r.

14 Zwraca się uwagę na faktyczną konkurencję pomiędzy prezydentem a premierem, która nawet w wa- runkach politycznej jednorodności obu ośrodków egzekutywy może przypominać bardziej pojedynek (duel) niż duet (duo). Zob. Ch. Debbasch, Président de la République et Premier ministre dans le système politique de la Ve République. Duel ou duo?, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1982, nr 5, s. 1175–1184.

(15)

Rozdziały trzeci i czwarty koncentrują się bezpośrednio na problematyce funk- cjonowania władz publicznych w warunkach koabitacji. Treścią rozdziału trzeciego jest znaczenie większości w izbach parlamentu. Zmianę układu partyjnego w Zgro- madzeniu Narodowym, która następuje w trakcie trwania kadencji prezydenta Republiki trzeba bowiem uznać za podstawowy czynnik warunkujący wystąpienie koabitacji. Stąd też konieczność, choćby skrótowej, analizy zmian zachodzących we francuskim systemie partyjnym, a także szczególnego zaakcentowania roli wybo- rów parlamentarnych z lat 1986, 1993 oraz 1997, których rezultat zapoczątkował praktykę współistnienia instytucjonalnego. Rolę większości parlamentarnej omó- wiono także przez pryzmat relacji z organami egzekutywy, w tym przede wszyst- kim przy uwzględnieniu skali wykorzystywania przez rząd pozostających w jego gestii instrumentów konstytucyjnych. Została zaakcentowana również nowa rola ustrojowo-polityczna Rady Konstytucyjnej – francuskiego organu kontroli konsty- tucyjności prawa – która w układzie koabitacji stała się faktycznym mediatorem w stosunkach pomiędzy wspierającą rząd większością w Zgromadzeniu Narodo- wym, a opozycją dającą oparcie prezydentowi Republiki.

Charakteryzując treść rozdziału czwartego, warto zwrócić uwagę na wyodręb- nienie trzech podstawowych elementów. W pierwszej kolejności analizie poddano nową wykładnię najważniejszych przepisów konstytucyjnych, która znalazła swoje odzwierciedlenie w praktyce ustrojowej realizowanej w warunkach koabitacji. Na plan pierwszy wysunięto sposób, w jaki swoje role na scenie politycznej postrzegali urzędujący prezydent i premier. Zróżnicowana aktywność obu segmentów egzeku- tywy w sprawach wewnętrznych i zagranicznych skłania do odrębnego potraktowa- nia praktyki sprawowania władzy we wskazanych sferach polityki państwa. W tej części pracy omówiono przede wszystkim czynniki pozaustrojowe, wpływające na praktykę współdziałania prezydenta i rządu, dążących do realizacji odmiennego programu politycznego. Jest to o tyle istotne, że właśnie tego rodzaju zmienne decy- dują o znaczących nieraz odrębnościach dzielących każdy z dotychczasowych okre- sów koabitacji. Próba przedstawienia pełnego obrazu charakteryzowanego zjawiska ustrojowo-politycznego wymaga także zwrócenia uwagi na jego społeczny odbiór w świetle przeprowadzanych wówczas badań opinii publicznej.

Wybór obszaru badawczego nie pozostaje bez związku z aktualnym stanem ba- dań prowadzonych na gruncie krajowym. Uznając bogaty dorobek badaczy pol- skich, piszących o ustroju V Republiki, trzeba jednocześnie stwierdzić, że przez długi czas brak było wieloaspektowej analizy problematyki funkcjonowania ustroju V Republiki w warunkach koabitacji. W piśmiennictwie polskim albo ogólnie cha- rakteryzowano ustrój ustanowiony w 1958 r., albo też omawiano jedynie wybrane rozwiązania instytucjonalne. Stąd też, złożony problem koabitacji w pracach bada- czy krajowych zajmuje miejsce co najwyżej drugoplanowe. Co więcej, wiele publi- kacji ze względu na datę wydania obejmuje zwykle tylko pierwszą (1986–1988) lub ewentualnie drugą koabitację (1993–1995). Wszystkie trzy jej okresy zostały pod- dane kompleksowej analizie dopiero w opublikowanej w 2008 r. pracy A. Kuczyń- skiej pt. Francja V Republiki i jej koabitacje (1986–1988, 1993–1995, 1997–2002).

(16)

Jest to pierwsza w polskiej literaturze przedmiotu próba pełnej charakterystyki omawianego zjawiska ustrojowo-politycznego.

Na wykorzystane w pracy pozycje bibliografi czne składają się przede wszyst- kim opracowania oraz artykuły zamieszczone w czasopismach naukowych, wśród których wymienić należy renomowane periodyki francuskie: „Pouvoirs”, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” oraz „Revue Française de Droit Constitutionnel”. Zostały także uwzględnione publikacje pra- sowe. W pracy dotyczącej istotnego zagadnienia ustrojowego nie pominięto aktów prawnych, zarówno o randze konstytucyjnej, jak i niższego rzędu, a także orzecz- nictwa Rady Konstytucyjnej. Zdecydowana większość wykorzystanej literatury to pozycje napisane w języku francuskim, ale nie brak odniesień do publikacji po- wstałych w innych krajach, w tym do dorobku autorów polskich. Tematyka pracy zobowiązuje do położenia szczególnego nacisku na dzieła opublikowane w ostat- nich latach, a zatem obejmujące każdy z trzech dotychczasowych okresów współ- istnienia instytucjonalnego.

Prezentowana monografi a powstała na podstawie rozprawy doktorskiej na- pisanej w Katedrze Konstytucjonalizmu i Ustrojów Państwowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, a obronionej w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Mię- dzynarodowych UJ w listopadzie 2008 r. W krakowskim uniwersyteckim ośrodku politologicznym badania nad konstytucjonalizmem francuskim podejmowano już w okresie przedwojennym, a kontynuowano także w latach późniejszych. Warto odnotować, że w dorobku Prof. Prof. Konstantego Grzybowskiego i Marka Sobo- lewskiego prace poświęcone problematyce ustroju francuskiego zajmowały jedno z najistotniejszych miejsc.

Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność za wszelkie uwagi i wska- zówki, a przede wszystkim za pełen życzliwości stosunek i opiekę naukową, mo- jemu promotorowi Panu Prof. dr. hab. Andrzejowi Ziębie. Serdecznie dziękuję recenzentom: Panu Prof. dr. hab. Adamowi Jamrozowi i Panu Prof. dr. hab. Bog- danowi Szlachcie. Za pomoc w staraniach o uzyskanie Stypendium Rządu Fran- cuskiego podziękowania składam Panu Dr. hab. Krzysztofowi Wojtyczkowi z Wy- działu Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Pani Prof. Constance Grewe, Dyrektor Instytutu Badawczego im. R. Carré de Malberga Uniwersytetu im.

R. Schumana w Strasburgu, dziękuję za zaproszenie do odbycia stażu naukowego i stworzenie znakomitych warunków do pracy. Słowa wdzięczności kieruję również do wszystkich, którzy w jakikolwiek sposób przyczynili się do powstania tej książki.

(17)

SYSTEM KONSTYTUCYJNY V REPUBLIKI JAKO PRAWNO-USTROJOWE PODŁOŻE KOABITACJI

1.1. Geneza przemian ustrojowo-politycznych 1958 r.

1.1.1. Założenia ustrojowe i praktyka polityczna IV Republiki

Powstanie V Republiki Francuskiej w kształcie instytucjonalnym przewidzianym konstytucją z 4 października 1958 r. należy wiązać z krytyczną oceną, jaką twórcy przemian ustrojowych końca lat 50. kierowali pod adresem praktyki politycznej IV Republiki. Genezy instytucji ustanowionych w 1958 r. upatruje się w kryzysie systemu rządów opartym na założeniach zawartych w konstytucji z 27 paździer- nika 1946 r. W następstwie powojennych zmian ustrojowych stworzono system parlamentarno-gabinetowy, w którym pozycja centralna została przypisana par- lamentowi składającemu się z dwóch izb: Zgromadzenia Narodowego (Assemblée Nationale), wybieranego w głosowaniu powszechnym, oraz Rady Republiki (Con- seil de la République), której skład – jako reprezentacji wspólnot terytorialnych – wyłaniano w sposób pośredni. Relacje pomiędzy obiema izbami opierały się na zasadzie parlamentaryzmu niesymetrycznego. Kompetencje Rady Republiki były znacząco ograniczone w stosunku do uprawnień, jakimi cieszyła się izba niższa.

Zgromadzenie Narodowe dysponowało pełnią uprawnień ustawodawczych oraz instrumentami kontroli działalności rządu1. Projekty ustaw mogły być wnoszo- ne jedynie do izby niższej przez członków Zgromadzenia Narodowego oraz Rady Republiki, a także przez przewodniczącego Rady Ministrów (président du Conseil des Ministres). Zgromadzenie Narodowe, mając możliwość odrzucenia odmienne- go stanowiska Rady Republiki oraz weta zgłoszonego przez prezydenta, było więc –jak pisze K. Grzybowski – suwerennym i ostatecznie decydującym organem usta- wodawczym2. W wypadku Rady Republiki, poza udziałem w wyborze prezydenta

1 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris 2007, s. 302–303.

2 K. Grzybowski, Demokracja francuska, Czytelnik, Kraków 1947, s. 194–195.

(18)

Republiki (président de la République) oraz składu niektórych organów państwa – takich jak Komitet Konstytucyjny (Comité Constitutionnel) – jej kompetencje miały jedynie charakter konsultacyjny3.

Struktura władzy wykonawczej była dualistyczna. Prezydent Republiki, wybie- rany przez obie izby parlamentu na kadencję siedmioletnią z możliwością jednej re- elekcji (art. 29), dysponował ograniczonymi uprawnieniami. Zgodnie z art. 38 kon- stytucji wszystkie jego akty musiały być kontrasygnowane przez przewodniczącego Rady Ministrów oraz jednego z ministrów. Biorąc pod uwagę szczegółowe upraw- nienia głowy państwa zawarte w tekście konstytucji, można dojść do przekonania, że nie zapewniały one prezydentowi zdolności do odgrywania samodzielnej roli politycznej. Stąd też urząd ten określano mianem „magistratury moralnej”. W ge- stii prezydenta pozostawały bowiem jedynie instrumenty wpływu na inne orga- ny państwa, np. poprzez funkcję przewodniczenia posiedzeniom Rady Ministrów (art. 32). Nie mógł on jednak prowadzić własnej działalności politycznej4. Całość wymienionych w konstytucji uprawnień prezydenta należy widzieć przez pryzmat obowiązywania zasady kontrasygnaty, decydującej o rzeczywistym znaczeniu przy- sługujących mu kompetencji5.

Drugim członem władzy wykonawczej był rząd, na czele którego konstytucja sta- wiała przewodniczącego Rady Ministrów (premiera). Inaczej niż miało to miejsce w ustroju III Republiki, urząd ten usankcjonowano w przepisach konstytucji. W jej pierwotnym tekście ustanowiona została skomplikowana procedura powoływania rządu. Prezydent po zwyczajowych konsultacjach (consultations d’usage) zgłaszał kandydata na premiera. Kandydat był następnie zobowiązany do przedstawienia Zgromadzeniu Narodowemu programu i polityki rządu, który zamierzał utworzyć, w celu otrzymania inwestytury do rządzenia. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 45 konstytucji była ona udzielana wyłącznie desygnowanemu przewodniczą- cemu Rady Ministrów, a nie całemu gabinetowi. Wskazany przepis konstytucyjny, jak również wymóg uzyskania w głosowaniu nad inwestyturą absolutnej większości głosów w Zgromadzeniu Narodowym, uznać należy za przejaw racjonalizacji par- lamentarnego systemu rządów, mającego zapobiegać powstawaniu częstych kry-

3 Zmiany w zakresie pozycji ustrojowej Rady Republiki zostały przyjęte w drodze reformy konstytu- cyjnej z 7 grudnia 1954 r. Polegały one m.in. na wprowadzeniu konieczności uzgadniania stanowiska obu izb parlamentu. Na mocy nowego art. 20 konstytucji trwanie tej procedury – zwanej navette, co oznacza

„kursowanie” projektu pomiędzy izbami – nie mogło jednak przekraczać 100 dni od chwili przekazania tekstu Radzie Republiki do drugiego czytania. W razie braku porozumienia o ostatecznym brzmieniu ustawy w dalszym ciągu decydowało Zgromadzenie Narodowe. Dzięki wprowadzonym zmianom Rada Republiki została jednak ściślej włączona w przebieg procedury ustawodawczej, stając się drugą izbą z prawdziwego zdarzenia. Zob. Ph. Ardant, Institutions politiques & droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris 1991, s. 430–432;

M. Duverger, Le système politique française, PUF, Paris 1990, s. 149–151.

4 K. Wołowski, Prezydent Republiki w powojennej Francji (IV i V Republika), PWN, Warszawa–Poznań 1973, s. 57–58. Na wzmiankowany charakter urzędu prezydenta zwraca uwagę K. Grzybowski, pisząc, że jest on czynnikiem inicjatywy i czynnikiem rozwagi, ale nie rządzi. Zob. K. Grzybowski, op. cit., s. 196.

5 J.-J. Chevallier, Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à nos jours, Dalloz, Paris 1981, s. 599–600.

(19)

zysów gabinetowych6. W przepisach konstytucji przewidziana została możliwość głosowania wniosku o wotum zaufania (question de confi ance) (art. 49) oraz wotum nieufności (motion de censure) (art. 50). Kwestia zaufania mogła być postawiona przez szefa rządu po obradach Rady Ministrów. Odmowa udzielenia wotum zaufa- nia, jak również przegłosowanie wotum nieufności wymagało poparcia absolutnej większości członków Zgromadzenia Narodowego. Zgodnie z koncepcją bikamera- lizmu niesymetrycznego Rada Republiki nie dysponowała możliwością egzekwo- wania odpowiedzialności członków rządu (art. 48 ust. 2).

Zasygnalizowane wzmocnienie gabinetu w stosunku do parlamentu nie było wa- runkiem wystarczającym do stworzenia stabilnego systemu rządów, niepodatnego na zmienne uwarunkowania bieżącej koniunktury politycznej. Czynnikiem o zna- czeniu najistotniejszym było rozejście się praktyki z przewidzianymi w konstytucji ramami funkcjonowania ustroju. Wyraźnie zaznaczyła się tendencja w kierunku osłabienia pozycji egzekutywy na rzecz legislatywy, co w konsekwencji pogłębiało niestabilność polityczną i utrudniało tworzenie gabinetów cieszących się trwałym poparciem większości parlamentarnych. Podkreślić należy realizację zasady po- dwójnej inwestytury, udzielanej najpierw desygnowanemu premierowi, a następnie – już po ukonstytuowaniu się – całemu gabinetowi. Praktyka ta – zapoczątkowana w 1947 r. przez Paula Ramadiera – nie tylko nie odpowiadała intencjom ustrojo- dawcy, ale także samej literze tego aktu7. Konsekwencją przyjęcia zasady podwójnej inwestytury w kolejnych latach funkcjonowania IV Republiki było występowanie znacznych różnic w liczbie głosów uzyskiwanych podczas obu głosowań. Udziela- nie inwestytury całemu rządowi usankcjonowano dopiero reformą konstytucyjną z 7 grudnia 1954 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 45 ust. 2 i 3 premier ubiegał się o zaufanie Zgromadzenia Narodowego wraz z całym rządem, dla otrzymania którego wystarczała odtąd zwykła większość głosów8.

Odejściem od założeń konstytucyjnych było również nadzwyczaj częste sięga- nie po instytucję wotum zaufania dla rządu. Wynikające z przepisów konstytucji wymogi, których spełnienie było konieczne do uruchomienia tego środka dowo- dziły bowiem, że przewidziano ją dla sytuacji szczególnych, dotyczących węzło- wych kwestii życia politycznego i społecznego9. Ubieganie się o wotum zaufania miało zatem stanowić procedurę o charakterze wyjątkowym, pozwalającą rządowi na zapewnienie sobie poparcia ze strony większości Zgromadzenia Narodowego10. Wbrew takim założeniom faktyczne nadużywano wzmiankowanej instytucji ustro- jowej. Korzystanie z przepisu umożliwiającego głosowanie nad kwestią zaufania następowało bowiem bez spełnienia wymienionych wyżej przesłanek. Powodowa- ło to upadki gabinetów, ponieważ kolejni szefowie rządu arbitralnie uznawali, że

6 Ph. Ardant, Institutions politiques..., s. 433–434.

7 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle et politique de la France (1789–1958), Dalloz, Paris 2002, s. 324.

8 K. Wołowski, op. cit., s. 84–85.

9 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, PWN, Warszawa 1992, s. 37–38.

10 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 325.

(20)

nie dysponują już odpowiednią skalą poparcia Zgromadzenia Narodowego. Wbrew literze obowiązującej konstytucji do obalenia rządu wystarczała więc zwykła więk- szość głosów.

Z decyzjami o dymisji wiązało się jeszcze jedno poważne następstwo. Na mocy art. 51 konstytucji rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w okresie 18 miesięcy doszło do dwóch kryzysów ministerialnych, wynikłych z zastosowania procedur wotum zaufania bądź wotum nieufności. Jak się jednak okazało w praktyce, źródła kryzysów rządowych tkwiły nie w samych uregulowaniach konstytucyjnych, ale w politycznej interpretacji charakteru relacji łączących władzę wykonawczą z władzą ustawodawczą. Do częstych zmian rządów dochodziło zatem w sposób pozakonstytucyjny, co uniemożliwiało prezydentowi skorzystanie z uprawnienia do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego11. Ozna- czało to, że prawo rozwiązania izby niższej, które na mocy przepisów konstytucji przysługiwało egzekutywie, de facto znajdowało się w ręku ciała przedstawicielskie- go12. Tym samym następowała blokada mechanizmu ustrojowego zmierzającego do zażegnania długotrwałego impasu politycznego, będącego rezultatem istniejącego układu sił parlamentarnych. Potwierdzeniem tego może być okoliczność, że w ca- łym okresie IV Republiki do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego doszło zale- dwie jeden raz. Zastosowanie art. 51 konstytucji miało miejsce 2 grudnia 1955 r.

w następstwie upadku gabinetu Edgara Faure’a13. Począwszy od inwestytury P. Ra- madiera w 1947 r. do inwestytury Felixa Gaillarda w 1958 r. spośród 18 gabinetów tylko pięć podało się do dymisji po wykorzystaniu środków przewidzianych w kon- stytucji, a pozostałych 13 ustąpiło, nie stawiając kwestii zaufania14. Przyczyn kry- zysu ustrojowo-politycznego szukano też w tym, że – mimo częstej zmiany rządów – poszczególni politycy pozostawali na stanowiskach ministerialnych w kolejnych gabinetach, co znacząco podważało autorytet władzy wykonawczej.

Praktykę sprawowania władzy z lat 1946–1958 trudno było poddać modyfi kacji przy istniejących dyspozycjach konstytucyjnych. Wyraźnie widoczne stały się ana- logie łączące okres III i IV Republiki. Mechanizmy, które miały służyć stabilizacji funkcjonowania konstytucyjnych organów państwa, okazały się nieskuteczne. Do pogłębienia kryzysu przyczyniała się specyfi ka rywalizacji międzypartyjnej, któ- ra wpływała na polityczną strukturę parlamentu. Logika funkcjonowania syste- mu partyjnego polegała przede wszystkim na wykluczeniu partii gaullistowskiej i partii komunistycznej oraz dominacji tzw. ugrupowań trzeciej siły: radykałów, socjalistów i chadeków, dzielących między siebie stanowiska ministerialne. Ozna- czało to pełną rehabilitację reguł gry politycznej z okresu sprzed 1940 r.15 Wskaza-

11 A. Jamróz, Przemiany ustrojowo-polityczne współczesnej Francji (1958–1988), Dział Wydawnictw Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku, Białystok 1991, s. 8.

12 Nguyen Le Mong, La Constitution de la Ve République. De Charles de Gaulle à François Mitterrand, Les Éditions S.T.H., Paris 1989, s. 27.

13 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 348; P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op. cit., s. 308.

14 A. Jamróz, Przemiany ustrojowo-polityczne..., s. 8.

15 M. Morabito, D. Bourmaud, Historia konstytucyjna i polityczna Francji (1789–1958), Temida2, Bia- łystok 1996, s. 510–516.

(21)

ne partie zdominowały instytucje państwa, przyczyniając się do tego, że znaczne grupy wyborców nie były – lub były w niewielkim stopniu – reprezentowane na poziomie parlamentarnym. Osłabiało to społeczną legitymizację istniejącego sy- stemu politycznego.

W takich okolicznościach rysowała się wizja państwa niezdolnego do wypraco- wania spójnej i trwałej strategii w różnych aspektach prowadzonej polityki. Warto jednak podkreślić, że ustrojowi IV Republiki obca była praktyka przypominająca późniejsze zjawisko koabitacji. Ustanowienie instytucji głowy państwa jako urzędu wpływu, a zatem niewyposażonego w istotniejsze kompetencje decyzyjne, bezza- sadnymi czyniło jej ewentualne roszczenia do kształtowania głównych kierunków polityki, a tym samym do stałej ingerencji w pracę rządu. Prezydentowi brak też było legitymacji do rządzenia otrzymanej bezpośrednio od narodu. Co więcej, jego pozycja nie uległa większym modyfi kacjom w drodze praktyki sprawowania wła- dzy. Modyfi kacje dotyczyły przede wszystkim powiązań rządu i parlamentu. Stąd też krytyka istniejących rozwiązań instytucjonalnych odnosiła się nie tyle do relacji w ramach władzy wykonawczej, ile do usytuowania organu przedstawicielskiego i jego negatywnego oddziaływania na stabilność całego systemu politycznego. Gło- sy na rzecz zasadniczej reformy ustrojowej stały się wyraźnie słyszalne w schył- kowym okresie IV Republiki. W środowiskach, którym bliskie były idee głoszone przez gen. Charles’a de Gaulle’a zdecydowanie kontestowano ówczesne realia towa- rzyszące procesowi rządzenia. Postulowano zmianę systemu rządów, która miałaby na celu ograniczenie praw parlamentu i wzmocnienie pozycji organów egzekutywy.

Ówczesna sytuacja polityczna dowodziła bowiem, że przeprowadzenie ograniczo- nych zmian w ramach istniejącego ustroju politycznego nie było już wystarczające.

1.1.2. Kryzys algierski i powrót do władzy gen. Charles’a de Gaulle’a

Szersze tło funkcjonowania instytucji ustrojowych IV Republiki tworzyły przede wszystkim długotrwałe konfl ikty kolonialne końca lat 40. oraz dekady lat 50. Spo- śród wielu przyczyn prowadzących do ostatecznego upadku IV Republiki na szcze- gólną uwagę zasługuje konfl ikt w Algierii, mający bezpośrednie przełożenie na bieg życia politycznego w metropolii, a w szczególności na niestabilność rządów two- rzonych w latach 1954–195816. Polityka wobec Algierii była jedną z zasadniczych przyczyn odmowy poparcia przez parlament inicjatyw podejmowanych przez ko- lejne gabinety schyłku IV Republiki. Bez wystąpienia konfl iktu algierskiego skala podjętych reform ustrojowych nie byłaby na tyle znacząca, by można było mówić o całościowej zmianie struktury konstytucyjnych organów państwa17.

16 D. Maus, Études sur la Constitution de la Ve République. La mise en place. La pratique, Les Éditions S.T.H., Paris 1990, s. 149–151.

17 Ibidem, s. 151.

(22)

Kulminacja narastającego kryzysu nastąpiła w maju 1958 r., kiedy to realna stała się groźba przeprowadzenia zamachu stanu18. Jednym z czynników, które przesą- dziły upadek dotychczasowej formy ustrojowej był powrót na scenę polityczną kra- ju Ch. de Gaulle’a, polityka nieakceptującego wizji twórców konstytucji IV Repub- liki i od jej pierwszych lat pozostającego poza głównym nurtem życia politycznego.

Prezentowane przez niego idee ustrojowe dalece odbiegały od założeń, na jakich ufundowano podstawowe instytucje IV Republiki19.

Doktryna konstytucyjna Ch. de Gaulle’a przedstawiona została w przemówieniu wygłoszonym w Bayeux 16 czerwca 1946 r. Koncepcje dotyczące struktury władzy wykonawczej wyraźnie wskazywały na konieczność jej zdecydowanego wzmoc- nienia. Szef państwa, wybierany przez kolegium elektorów znacznie wykraczające poza skład parlamentu, powinien być usytuowany ponad partiami politycznymi, pełniąc funkcję arbitra ulokowanego poza tym, co w polityce nietrwałe i przypad- kowe (au-dessus des contingences politiques). Zgodnie z ideą wzmocnienia pozy- cji ustrojowej głowy państwa, do prezydenta miało należeć zadanie mianowania ministrów, a przede wszystkim premiera, którego rolą byłoby kierowanie polityką i pracą rządu20. Kompetencje szefa państwa miały także obejmować promulgowa- nie ustaw i wydawanie dekretów, jak również przewodniczenie obradom rządu.

Doktryna Ch. de Gaulle’a widziała prezydenta jako niekorowanego monarchę, pia- stuna władzy najwyższej, powołanego do podejmowania najważniejszych decyzji państwowych21.

Powrót Ch. de Gaulle’a miał więc znaczenie decydujące i – jak pisze P. Avril – zadał ostateczny cios IV Republice22. Rola odegrana w 1958 r. przez przywódcę Komitetu Wolnej Francji z okresu II wojny światowej miała wszakże znacznie głęb- sze konsekwencje. Polegały one na rozpoczęciu realizacji zupełnie nowego projek-

18 Na temat ówczesnej sytuacji politycznej zob. szerzej: B. Chantebout, Brève histoire politique et in- stitutionnelle de la Ve République, Armand Colin, Paris 2004, s. 5–8; J. Chapsal, La vie politique sous la Ve République, PUF, Paris 1984, s. 30–63; J.-J. Chevallier, op. cit., s. 673–680; M. Sobolewski, Od drugiego Cesarstwa do Piątej Republiki. Z dziejów politycznych Francji 1870–1958, Wiedza Powszechna, Warszawa 1963, s. 295–306; S. Sur, La vie politique en France sous la Ve Republique, Montchrestien, Paris 1982, s. 66–79.

19 Doktrynalnych podstaw ustroju politycznego V Republiki należy się doszukiwać nie tylko w krytycz- nym stanowisku Ch. de Gaulle’a, ale także w pismach M. Debrégo i R. Capitanta. Można je było uznać za swoisty praprojekt (l’avant-projet) konstytucji przyjętej w 1958 r. Pisma wskazanych autorów wydają się tak samo niezbędne dla zrozumienia tekstu nowej ustawy zasadniczej, jak Federalist Papers dla zrozumienia konstytucji amerykańskiej. Zob. N. Wahl, Aux Origines de la Nouvelle Constitution, [w:] M. Debré, N. Wahl (wstęp), Naissance de la Cinquième République. Analyse de la Constitution par la Revue Française de Science politique en 1959, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris 1990, s. 31. Na temat myśli ustrojowej R. Capitanta zob. szerzej: R. Capitant, Écrits constitutionnels, Éditions du CNRS, Paris 1982.

20 K. Biskupski, Założenia ustrojowe współczesnej Francji, TNT, Toruń 1963, s. 57–58; D. Breillat, G. Champagne, D. Th ome, Les institutions de la Ve Republique, L.G.D.J., Paris 2003, s. 71–73; M. Duverger, Constitutions et documents politiques, PUF, Paris 1992, s. 264–265. E. Popławska zauważa, że brak tu stwier- dzenia, zamieszczonego następnie w art. 20 konstytucji z 1958 r., o „określaniu polityki narodu”, co było znamienne ze względu na późniejszą dominację szefa państwa w tej dziedzinie. Zob. E. Popławska, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 19.

21 J. Stembrowicz, Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Francja, Wydawnictwo Uni- wersytetu Warszawskiego, Warszawa 1977, s. 68–69.

22 P. Avril, La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle, PUF, Paris 1994, s. 14.

(23)

tu politycznego opierającego się na odmiennych od dotychczasowych założeniach ustrojowych. 1 czerwca 1958 r. Zgromadzenie Narodowe powierzyło w ręce Ch. de Gaulle’a misję formowania nowego rządu. Za udzieleniem inwestytury opowiedzia- ło się 329 deputowanych, 224 głosowało przeciw, a 36 członków izby nie wzięło udziału w głosowaniu23. Członkami rządu zostali – obok polityków bliskich no- wemu premierowi – liderzy najważniejszych francuskich ugrupowań politycznych tego okresu. W skład rządu weszli m.in.: Guy Mollet, sekretarz generalny partii so- cjalistycznej (Section Française de l’Internationale Ouvrière, SFIO), Pierre Pfl imlin, przewodniczący Ruchu Republikańsko-Ludowego (Mouvement Républicaine Popu- laire, MRP), Louis Jacquinot, przewodniczący Krajowego Centrum Niezależnych (Centre National des Indépendants, CNI), oraz Félix Houphouët-Boigny reprezen- tujący zamorskie departamenty Francji24.

Pozycję nowego rządu w porównaniu z prawnymi możliwościami działania poprzednich gabinetów wzmocniono dzięki przyjęciu dwóch ustaw – zwykłej i konstytucyjnej – datowanych na 3 czerwca 1958 r. Pierwsza z nich wyposażyła rząd w pełnię uprawnień władczych w postaci prawa do rządzenia w ciągu sześ- ciu miesięcy za pomocą dekretów25. Naturalnym celem tych zmian było dążenie do skutecznego rozwiązania najbardziej palących kwestii politycznych, takich jak problem algierski i trudna sytuacja ekonomiczna kraju. Uchwalenie ustawy konsty- tucyjnej26 miało natomiast na celu umożliwienie rządowi szybkiej realizacji reform ustrojowych usprawniających funkcjonowanie najważniejszych organów państwa i pozwalających na skuteczne wyjście z dotychczasowego długotrwałego impasu politycznego. Dzięki temu możliwe stało się ustanowienie w krótkim czasie całko- wicie nowego systemu rządów, diametralnie odbiegającego od rozwiązań znanych z okresu zarówno III, jak i IV Republiki.

1.2. Podstawowe założenia ustrojowe konstytucji V Republiki

1.2.1. Konstytucja V Republiki jako wyraz kompromisu pomiędzy odmiennymi koncepcjami ustrojowymi

Przyjęcie promulgowanej 3 czerwca 1958 r. ustawy konstytucyjnej, która określała tryb dokonania niezbędnych zmian ustrojowych, oznaczało modyfi kację proce- dury rewizyjnej przewidzianej przez konstytucję IV Republiki z 27 październi- ka 1946 r. Jej art. 90 rolę decydującą w tym zakresie pozostawiał parlamentowi,

23 D. Amson, La vie politique sous la Ve République, Ellipses, Paris 2002, s. 14–15; S. Sur, op. cit., s. 87–88.

24 B. Chantebout, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris 2006, s. 384.

25 Loi n° 58–520 du 3 juin 1958 relative aux pleins pouvoirs, „Journal Offi ciel de la République Française”, 4 VI 1958.

26 Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transistoire aux dispositions de l’article 90 de la Constitution, „Journal Offi ciel de la République Française”, 4 VI 1958.

(24)

a w szczególności Zgromadzeniu Narodowemu. Istotne novum polegało na powie- rzeniu rządowi zadania przygotowania nowej konstytucji27. W dalszej kolejności jej projekt miano obligatoryjnie poddać pod referendum. Można więc stwierdzić, że nastąpiła „rewizja sposobu rewizji”28. Głosowanie ogółu obywateli odbyłoby się po uprzednim zaopiniowaniu projektu przez Konstytucyjny Komitet Konsultacyj- ny (Comité Consultatif Constitutionnel)29 oraz Radę Stanu (Conseil d’État). W cią- gu ośmiu dni od przyjęcia w referendum konstytucja zostałaby promulgowana przez prezydenta Republiki30. Opracowanie tego aktu miało być zatem dziełem władzy wykonawczej, zaakceptowanym następnie przez naród w drodze głosowa- nia powszechnego. Wzmiankowana ustawa konstytucyjna przewidywała jednak wiele wymogów, które miały zostać uwzględnione przy opracowywaniu nowej konstytucji. Ustanowiono tym samym określone ograniczenia dla działań rządu dotyczących reformy ustrojowej31.

W ustawie konstytucyjnej z 3 czerwca 1958 r. przyjęto, że ustrój państwa bę- dzie oparty na zasadzie, iż jedynie głosowanie powszechne jest źródłem władzy, a władza ustawodawcza i wykonawcza pochodzi z wyborów powszechnych32. Wprowadzono wymóg, by egzekutywa i legislatywa były skutecznie rozdzielone w taki sposób, iż rząd i parlament odpowiadałyby każdy za swoją dziedzinę i na własną odpowiedzialność wykonywałyby powierzone im kompetencje. W świetle poglądów Ch. de Gaulle’a zasada podziału władz miała oznaczać, że rząd pochodzi nie od parlamentu, lecz od szefa państwa, a także niepołączalność mandatu parla-

27 L. Hamon, Une République présidentielle? Institutions et vie politique de la France actuelle, t. 1, Bordas, Paris 1975, s. 48.

28 M. Duverger, Le système..., s. 170. Jak zauważa A. Jamróz, przyjęcie procedury przygotowania konsty- tucji przez rząd nie tylko zrywało z procedurą, która dotyczyła poprzedniej konstytucji, ale było wymie- rzone w ukształtowaną w okresie III i IV Republiki zasadę „suwerenności parlamentu”, którą powszechnie przyjęto we francuskim życiu politycznym, a w szczególności w życiu parlamentarnym. Zob. A. Jamróz, Konstytucja V Republiki po 50 latach obowiązywania. Kilka refl eksji, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 17.

29 Konstytucyjny Komitet Konsultacyjny w dwóch trzecich tworzyli przedstawiciele odpowiednich komisji obu izb parlamentarnych. W jego skład wchodziło 39 członków: 16 reprezentowało Zgromadzenie Narodowe, 10 Radę Republiki, a 13 – w tym także przewodniczący Komitetu Paul Reynaud – zostało wy- znaczonych przez rząd. Odnosząc się do przyjętego sposobu wyznaczania członków omawianego organu, należy zauważyć, że w istocie stanowiło to koncesję na rzecz klasy politycznej IV Republiki. Zob. J. Chapsal, op. cit., s. 68; L. Hamon, op. cit., t. 1, s. 48; D. Turpin, Droit constitutionnel, PUF, Paris 1997, s. 339.

30 B. Chantebout, Droit…, s. 384–385; O. Duhamel, Le pouvoir politique en France, Seuil, Paris 2003, s. 28.

31 Przyjęty sposób przeprowadzenia zmiany konstytucji zachęca do dokonywania interesujących analogii.

Wskazuje się bowiem na podobieństwa pomiędzy upadkiem III Republiki i wprowadzeniem reżimu Vichy a przejściem od IV do V Republiki. W obu wypadkach organ ustawodawczy sam zrzekł się przysługującej mu władzy ustrojodawczej. Polityczne tło wydarzeń lat 1940 i 1958 było jednak zupełnie inne. O ile ustawa konstytucyjna z 10 lipca 1940 r. nie ustanawiała żadnych szczególnych warunków i marszałek Philippe Pétain korzystać mógł z pełni władzy, o tyle ustawa konstytucyjna z 3 czerwca 1958 r. służyła właśnie określeniu podstawowych ram nowego ustroju, gwarantujących poszanowanie minimum demokratycznej legitymacji władzy. Zob. V. Constantinesco, S. Pierré-Caps, Droit constitutionnel, PUF, Paris 2007, s. 355–357;

O. Duhamel, Le pouvoir..., s. 24–25; M. Duverger, Le système..., s. 169–171; F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris 2005, s. 472.

32 Rodziło się więc pytanie, czy formuła ta nie stanowiła zapowiedzi wprowadzenia wyboru szefa pań- stwa przez ogół uprawnionych obywateli, jako że tylko takie głosowanie zostało uznane za źródło władzy.

Zob. Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La Ve République, Économica, Paris 1988, s. 15.

(25)

mentarnego z funkcją ministerialną33. Z kolei niezwykle istotna z punktu widze- nia układu relacji pomiędzy organami państwa zasada odpowiedzialności rządu przed parlamentem wskazywała na intencję ukształtowania konstytucji w duchu respektującym znaczenie organu przedstawicielskiego, jako że jest to warunek sine qua non obowiązywania parlamentarnego systemu rządów34. Należało ją również odczytywać w sposób negatywny, a więc jako zakaz ustanowienia systemu prezy- denckiego35.

W omawianej ustawie konstytucyjnej zagwarantowano również niezależność władzy sądowniczej, co miało służyć zapewnieniu przestrzegania podstawowych wolności określonych we wstępie do konstytucji z 1946 r. oraz w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. Potwierdzono tym samym wolę poszanowania praw i wolności silnie zakorzenionych we francuskiej tradycji konstytucyjnej.

Ostatni z wprowadzonych wymogów odnosił się do kwestii wykraczających poza granice Francji metropolitalnej. Konstytucja miała umożliwić zorganizowanie re- lacji pomiędzy Republiką a jej ludami stowarzyszonymi. W sensie prawnym posta- nowienie to nie odgrywało istotniejszej roli. Miało wszakże duże znaczenie poli- tyczne, stanowiąc zapowiedź rozwiązania jednego z najistotniejszych problemów IV Republiki36.

Charakterystyka przebiegu prac nad nową konstytucją pozwala uwypu- klić zróżnicowane inspiracje twórców tego aktu. Głosy na rzecz silniejszego do- wartościowania władzy ustawodawczej były słyszalne w łonie powołanego przez Ch.  de  Gaulle’a i obradującego pod jego przewodnictwem Komitetu Międzyre- sortowego (Comité Interministériel). W jego skład wchodzili: Michel Debré, ów- czesny minister sprawiedliwości (garde de Sceaux), René Cassin, wiceprzewod- niczący Rady Stanu oraz czterej ministrowie stanu, którzy zasiadali w gabinecie Ch. de Gaulle’a, reprezentując najważniejsze partie obecne na scenie politycznej Francji37. W wyniku prac tego gremium doszło do zarysowania koniecznego kom- promisu pomiędzy stanowiskiem gaullistów a oczekiwaniami głównych ugrupowań politycznych okresu IV Republiki38. Pod przewodnictwem M. Debrégo utworzono natomiast komitet ekspertów, którego głównym zadaniem miało być przedkłada- nie stosownych propozycji jako podstawy do dyskusji na posiedzeniach Komitetu Międzyresortowego, a następnie nadanie podjętym decyzjom politycznym kształtu

33 F. Hamon, M. Troper, op. cit., s. 473.

34 Zasada odpowiedzialności rządu przed parlamentem stanowiła źródło dwuznaczności. W wersji zaproponowanej przez deputowanych komunistycznych miała ona brzmieć: rząd powinien być odpowie- dzialny przed zgromadzeniem wybranym w głosowaniu powszechnym. Wprowadzony ostatecznie warunek sugeruje, iż rząd będzie odpowiadać przed obiema izbami. Zob. Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La Ve République, s. 16.

35 F. Hamon, M. Troper, op. cit., s. 473.

36 Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La Ve République, s. 16.

37 B. Chantebout, Droit…, s. 385.

38 D. Chagnollaud, J. L. Quermonne, La Ve République, t. 1: Le régime politique, Flammarion, Paris 2000, s. 107–108.

(26)

konkretnych przepisów prawnych39. To właśnie pod bezpośrednim kierunkiem mi- nistra sprawiedliwości wypracowano pierwszy projekt przyszłej konstytucji.

Podczas prac Komitetu Międzyresortowego zauważalna stała się wyraźna linia konfl iktu między stanowiskiem Ch. de Gaulle’a, zwolennika silnej prezydentury, gdzie szef państwa występuje w roli animatora polityka rządowej, a poglądami mi- nistrów stanu, według których rola prezydenta miała być symboliczna, a pozycja szefa rządu wyraźnie wyeksponowana. Wynikałaby ona wprawdzie z silnej pozy- cji Zgromadzenia Narodowego, ale premier mógłby otrzymać odpowiednie środki do realizacji polityki rządowej. Ministrowie stanu przystali zarazem na niektóre postulaty gaullistów: wybór głowy państwa przez specjalne kolegium elektorów li- czące kilkadziesiąt tysięcy osób oraz wprowadzenie zasady niepołączalności spra- wowania funkcji ministerialnej z zasiadaniem w ławach parlamentu. Stanowisko Ch. de Gaulle’a temperowane było natomiast obawą przed ewentualnym nieko- rzystnym wynikiem referendum konstytucyjnego. Warunkiem otrzymania wy- raźnej akceptacji dla lansowanych przez siebie koncepcji politycznych, a tym sa- mym silnej legitymacji do sprawowania władzy, było uzyskanie poparcia ze strony najważniejszych partii politycznych, które podczas prac Komitetu reprezentowali właśnie ministrowie stanu. Rezultatem przyjętego kompromisu było wprawdzie zapewnienie prezydentowi dyskrecjonalnego prawa rozwiązania Zgromadzenia Narodowego oraz możliwości przejęcia pełni władzy rządzenia w sytuacji realnego zagrożenia właściwego funkcjonowania władz publicznych, ale ograniczona została jego rola w zakresie rozpisania referendum, które mogło się odbyć tylko na wniosek rządu lub parlamentu40.

W postanowieniach konstytucji uwzględniono zatem odmienne inspiracje i koncepcje ustrojowe. W tekście zredagowanym w ramach komitetu M. Debré- go można było wyróżnić trzy charakterystyczne warstwy ideowe41. Jądrem nowego projektu konstytucyjnego były niewątpliwie poglądy Ch. de Gaulle’a, odnoszące się przede wszystkim do umiejscowienia egzekutywy w strukturze władz publicznych.

Chodzi o następujące rozwiązania ustrojowe: wybór prezydenta Republiki przez kolegium elektorów, swoboda w wyznaczaniu szefa rządu, dysponowanie władzą arbitrażu bez wymogu kontrasygnaty ministerialnej, uprawnienia wyjątkowe sze- fa państwa w razie poważnego zagrożenia funkcjonowania państwa oraz niepo- łączalność funkcji ministerialnej z mandatem parlamentarnym. Istotne znaczenie miały również koncepcje głoszone przez ówczesnego ministra sprawiedliwości.

W przeważającej mierze skupiały się one wokół kwestii wprowadzenia do nowej konstytucji mechanizmów parlamentaryzmu zracjonalizowanego (parlementa- risme rationalisé)42. Trzecia z warstw projektu wyrażała poglądy ministrów stanu,

39 B. Chantebout, Brève histoire..., s. 10.

40 B. Chantebout, Droit…, s. 385–390.

41 M. Duverger, Le système..., s. 172.

42 Autorem terminu parlamentaryzm zracjonalizowany jest francuski konstytucjonalista Boris Mirkine- -Guetzevitch. Pojęcie to zostało odniesione do systemu konstytucyjnego powstałej w 1919 r. Republiki Weimarskiej. Parlamentaryzm zracjonalizowany można zdefi niować jako ogół rozwiązań prawnych, któ-

Cytaty

Powiązane dokumenty

Rola i znaczenie maszyn elektrycznych, w tym i transformatorów w gospodarce i życiu codziennym trudna jest do przece- nienia. Spotkać sie z nimi można na każdym kroku. Wiele

Cztery zeszyty wydawane w roku umozliwia autorom szybsza publikacje; artykułów, sprawozdali i recenzji oraz zwieksza aktualnosc przekazywanej wiedzy i udostepnianych

Zwiazki frazeologiczne wchodzące w skład starannej odmiany polszczyzny sa najliczniej reprezentowane przez wyrażenia okreslajace, ktore w tekscie najczesciej odnoszą sie

In this paper we propose a method to auto- matically extract inference rules and undercutters from Bayesian networks from which arguments can subsequently be constructed..

Stało się to zarówno poprzez prowadzone na tej uczelni prace naukowo-badaw cze w zakresie w szystk ich szcze­ gółow ych dyscyplin teologicznych, filozofii

Uwaga zespo³ów badaw- czych skierowana jest na techniki skanowania laserowego lotniczego i naziemnego, metody interferometrii radarowej oraz mo¿liwoœci pozyskania informacji o

The Brisbane Declaration on Environmental Flows (2018) presents an urgent call for action to protect and restore environmental flows and resilient aquatic ecosystems for