Regionalisering van de informatie over de woningvoorraad

REGIONALISERING VAN DE INFORMATIE

OVER DE WONINGVOORRAAD

81b

l

lcth

••

k TU Delft

111111

2409

605

VOLKSHUISVESTING IN THEORIE EN

PRAKTIJK

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl

REGIONALISERING VAN DE INFORMATIE

OVER DE WONINGVOORRAAD

De serie volkshuisvesting in theorie en praktijk wordt uitgegeven door:

Delft University Press Mekelweg 4

2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

elP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG

Kessels, S.

Regionalisering van de informatie over de woningvoorraad / S. Kessels - Delft : Delft University Press. - Ill. -(Volkshuisvesting in theorie en praktijk / ISSN 0926-6291; 38) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1556-4 NUGI 655

Trefw. : regionalisering, woningvoorraad

Copyright ® 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING . . .. .. .. . . .. . . .. . .. .. . 1

2 PROBLEEMINVENTARISATIE . . . . . . . . .. . .. . . . .. 3

2.1 Inleiding... . . . .. . . 3

2.2 Verkenning rijk, provincie, regio en gemeente .. . . .... . . . 4

2.3 Verkenning regionale samenwerkingsverbanden . .. .. . . ... 8

2.4 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.5 Probleemstelling en afbakening . . . ... . . . .. . . 15 2.6 Onderzoeksopzet . . .. ... .. ... .. . .. ... .. .. . ... . . 16 3 THEORETISCH KADER . . . . .. . . .. . . 19 3.1 Inleiding... ... . . .. . . .. .. ... . 19 3.2 Deftnities. . . .. . . ... . .. . . . .. . . .. 20

3.3 Model van de besturingssituatie . . . . . . . . . . . . . . . . .. 22

3.4 Het besturend orgaan als beleidsnetwerk . . . . . . . . . .. 26

3.5 Strategieën voor informatiebehoeftebepaling . . . . . . . . .. 31

3.6 Kwaliteitseisen... .. . . . .. ... ... . .. . .. . . .. 37

3.7 Tussenbalans... ... . . .. . . 39

4 REGIONALE INFORMATIEVOORZIENING . . . . . . . . . . .. 45

4.1 Inleiding. .. . . .. . . . .. ... . . .. . .. 45

4.2 Kenmerken regio's en samenwerking . . . 46

4.3 Kenmerken informatievoorziening. . . . . . . . . . . . . .. 55

4.4 Bestaande informatiesystemen ... . . . . . . . . . . . . . . . 58

4.5 Interessante gegevensverzamelingen. . . . . . . . . . . . . . . 69

5 STADSGEWEST 'S-HERTOGENBOSCH ... . .. . . .. .. 77

5.1 Inleiding. . . .. . . .. . . .. . . 77

5.2 Context . . . .. . .. .. . . .. . . 79

5.3 Programma van eisen martkverkenningen ... . . . . . . . . . . .. 88

5.4 Benodigde gegevens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 94

5.5 Bestaande gegevens per regionale actor ... . . .. .. 99

5.6 Benodigde versus bestaande gegevens . . . .. . . 105

5.7 Vier alternatieven voor de marktverkenningen . . . 108

5.8 Tussenbalans.... . . . .. . . .. . . .. 114

6 GEWEST ZUID-KENNEMERLAND . . . 117

6.1 Inleiding.... . .. . . .. . . ... ... . . 117

6.2 Context... .. . . .. . .. .. ... . . .. 118

6.3 Programma van eisen structurele informatie . . . . . . . . . . . .. 127

6.4 Benodigde gegevens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 129

6.5 Bestaande gegevens: het marktinformatiesysteem . . . . . . . . .. 132

6.6 Benodigde versus bestaande gegevens . . . .. . . 133

6.7 Tussenbalans... .. . . 13 7 7 SAMENVATTENDE BESCHOUWING .. . . .. . . 141

7.1 Regionale samenwerking en informatievoorziening . . . . . . . .. 141

7.2 Informatiebehoefte... . .. . . 143

7.3 Bestaande informatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

7.4 Organisatie van de informatie . . . .. .. . . 146

7.5 Aanbevelingen ... .. .. . . .. . .. .. . . .. 148

AFKORTINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

LITERATUUR .. ... ... ... . ... ... . . .. ... .. . . .. . . . 157

BIJLAGE A GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . . . . . . 161

BIJLAGE B OVERZICHT REGIONALE SAMENWERKING . . . . . . .. 165

BIJLAGE C OVERZICHT INFORMATIEVOORZIENING ... ... .. . 179

BIJLAGE D VARIABELEN BESTAANDE SYSTEMEN . . . 191

BIJLAGE E STADSGEWEST 'S-HERTOGENBOSCH .. . .. . .. .. .. 199

VOORWOORD

Voor u ligt het rapport dat het tweejarige onderzoek Regionalisering van de infonna-tie over de woningvoorraad afsluit. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie van VROM (DGVH) uitgevoerd van april 1995 tot april 1997.

Onderwerp van studie is de regionale samenwerking tussen gemeenten op het gebied van de volkshuisvesting en de behoefte aan infonnatie over de woningvoorraad, die uit deze samenwerking voortvloeit. Naast de infonnatiebehoefte is ook de bestaande infonnatie en de organisatie van de infonnatie over de regionale woningvoorraad bestudeerd. Deze studie belicht dus met name de instrumentele kant van regionale samenwerking op het gebied van de volkshuisvesting. Voor een uiteenzetting van de bestuurlijke aspecten van regionale samenwerking, verwijs ik naar het onderzoek Regionalisering van de volkshuisvesting, dat Roger Raat parallel aan dit onderzoek bij het Onderzoeksinstituut OTB heeft uitgevoerd.

Het onderzoek is verricht in het kader van de nadoctorale opleiding Technische bestuurskunde en ontwerp-, plannings- en beheertechnieken voor bouwen en de gebouwde omgeving bij het Onderzoeksinstituut OTB. Op deze plaats wil ik allen die mijn notities van kritisch commentaar hebben voorzien, hartelijk danken: mijn begeleiders bij het Onderzoeksinstituut OTB Dion Kooijman en Astrid de Schee-maker , alle leden van de begeleidingscommissie van het ministerie van VROM (DGVH) en de contactpersonen bij stadsgewest 's-Hertogenbosch en het gewest Zuid-Kennemerland. Mijn dank gaat natuurlijk ook uit naar alle overige personen die tijdens dit onderzoek mij in een persoonlijk dan wel telefonisch gesprek van dienst zijn geweest.

Het rapport is in eerste instantie geschreven voor al diegenen die met de infonnatie-voorziening over de regionale woningvoorraad aan de slag willen gaan: gemeenten, corporaties en marktpartijen die het liefst gezamenlijk de infonnatievoorziening willen verbeteren. Dit neemt niet weg dat ik ook andere belangstellenden uitnodig dit eindrapport te lezen.

1

INLEIDING

Sinds begin jaren negentig streeft de rijksoverheid een nieuwe ordening binnen de volkshuisvesting na. Deze nieuwe ordening omvat enerzijds het overhevelen van taken en bevoegdheden aan de provincie en gemeenten en anderzijds de verzelfstan-diging van de woningcorporaties. De rijksoverheid heeft deze nieuwe ordening begin jaren negentig gestalte gegeven door nieuwe wet- en regelgeving, zoals het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) , het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) , het Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH) en de Huisvestingswet.

Naast de nieuwe ordening heeft zich in de volkshuisvesting begin jaren negentig nog een andere ontwikkeling voorgedaan, namelijk regionalisering. Binnen de volkshuis-vesting bleek er behoefte te bestaan aan een intensievere samenwerking tussen gemeenten, omdat door schaalvergroting binnen een aantal volkshuisvestingsproces-sen ervaren werd dat woningmarkten regionaal functioneren. Daarnaast bleken er grote verschillen tussen lokale en regionale woningmarkten te blijven bestaan, waarvoor oplossingen slechts gevonden konden worden door samenwerking tussen gemeenten. Verder werden de relaties met andere sectoren, zoals de ruimtelijke ordening en milieu belangrijker, waarvoor het regionale schaalniveau een goed integratiekader bood. De rijksoverheid heeft met het regionaal budgethouderschap (BWS '93) en de regionale afstemming van het woonruimteverdelingsbeleid (Huis-vestingswet) een duidelijke stimulans gegeven om binnen de volkshuisvesting tot regionale samenwerking te komen.

De nieuwe ordening en de regionalisering binnen de volkshuisvesting hebben een verschuiving in de taken en bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen teweeg gebracht. Deze veranderde positie van rijk, provincie en gemeenten heeft geleid tot een nieuwe informatiebehoefte, namelijk de behoefte aan informatie over de regionale woningvoorraad. Deze informatiebehoefte vormt het centrale thema in dit nadoctoraal onderzoek Regionalisering van de informatie over de woningvoorraad. Het onderzoek heeft als doel tot aanbevelingen te komen voor verbetering van de informatievoorziening over de samenstelling en kwaliteit van de regionale woning-voorraad voor de huisvesting van alle groepen. Deze aanbevelingen kunnen een houvast zijn voor alle partijen die informatie over de regionale woningvoorraad nodig hebben.

Na een eerste probleemverkenning is het onderzoek ingeperkt tot het regionale schaalniveau. De volgende vier onderwerpen hebben in deze studie centraal gestaan:

de samenwerking tussen gemeenten en andere actoren op regionaal niveau; de infonnatiebehoefte die uit deze samenwerking voortvloeit;

de bestaande infonnatie die bij de verschillende actoren aanwezig is; en de organisatie van de infonnatie.

Deze onderwerpen zijn bestudeerd door middel van een uitgebreide literatuurstudie, verkennende gesprekken met betrokkenen van tien regionale samenwerkingsverban-den, twee casestudy's (stadsgewest 's-Hertogenbosch en het gewest Zuid-Kennemer-land), een telefonische inventarisatie onder alle samenwerkingsverbanden van gemeenten en gesprekken met ontwikkelaars/gebruikers van bestaande infonnatiesys-temen over de regionale woningvoorraad.

Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee gaat in op de verkenningen die zijn gehouden om de knelpunten en lege plekken in de infonnatievoorziening over de regionale woningvoorraad aan het licht te brengen. Dit hoofdstuk beschrijft verder de probleemschets, de afbakening van het onderzoek en onderzoeksopzet, die uit de twee verkenningen voortvloeien. Daarna komt in hoofdstuk drie het theoretisch kader aan de orde, dat uitgangspunt is geweest voor het empirische deel van het onderzoek. Hoofdstuk vier beschrijft de stand van de samenwerking tussen gemeen-ten en van de infonnatievoorziening op regionaal niveau. Een telefonische inventari-satie onder alle regionale samenwerkingsverbanden is hiervoor de basis geweest. Vervolgens gaan hoofdstuk vijf en zes aan de hand van de twee casestudy's, in stadsgewest 's-Hertogenbosch en het gewest Zuid-Kennemerland, dieper in op de infonnatiebehoefte, bestaande infonnatie en organisatie van de infonnatie op regionaal niveau. Het laatste hoofdstuk bevat de conclusies en de aanbevelingen voor degenen die de infonnatievoorziening over de regionale woningvoorraad willen verbeteren.

2

PROBLEEMINVENTARISATIE

2.1 Inleiding

Uitgangspunt van het onderzoek Regionalisering van de infonnatie over de woning-voorraad was de veronderstelling, dat door de nieuwe ordening en de regionalisering binnen de volkshuisvesting bij verschillende bestuurslagen een behoefte was ontstaan aan infonnatie over de regionale woningvoorraad; met name aan infonnatie over de kwaliteit van deze woningvoorraad. Deze nieuwe infonnatiebehoefte vonnde het startpunt van het onderzoek. De voorlopige doelstelling van het onderzoek was het doen van aanbevelingen ter verbetering van de lokale en regionale infonnatie-voorziening over de woningvoorraad in het licht van de nieuwe ordening binnen de volkshuisvesting.

Om deze doelstelling in te perken zijn twee verkenningen gehouden. Eén bij rijk, provincie, regio en gemeenten, waarvoor een uitgebreide literatuurstudie en zes vraaggesprekken de basis zijn geweest (juni-september 1995). De andere verkenning betrof samenwerkingsverbanden van gemeenten. Een literatuurstudie en vraagge-sprekken met betrokkenen van tien samenwerkingsverbanden zijn hiervoor de basis geweest (oktober-december 1995). De integrale versie van deze probleeminventa-risatie is te vinden in het Rapport verkennende fase van dit onderzoek (Kessels, 1996a). Hieronder volgt de samenvatting van deze probleeminventarisatie gebaseerd op dit rapport. De twee verkenningen hebben geleid tot een probleemschets, afbakening van het onderzoek en een probleemstelling, welke ook in dit hoofdstuk aan bod komen.

De tweede paragraaf gaat in op de verkenning bij rijk, provincie, regio en gemeente; de derde paragraaf op die bij regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten. Paragraaf vier geeft de probleemschets naar aanleiding van de twee verkenningen, op basis waarvan paragraaf vijf de afbakening en probleemstelling van het onderzoek beschrijft. De laatste paragraaf gaat in op de onderzoeksopzet, die is gekozen om de probleemstelling uit te werken.

2.2 Verkenning rijk, provincie, regio en gemeente

Taken en bevoegdheden

Eén van de vragen die in de eerste verkenning centraal stond was: welke taken en bevoegdheden hebben rijk, provincie, regionale samenwerkingsverbanden en gemeenten op het gebied van de volkshuisvesting in het licht van de nieuwe ordening en wat zijn hun taken ten aanzien van de kwaliteit van de woningvoorraad?

*

De rijksoverheid is op basis van de Grondwet verantwoordelijk voor de volkshuis-vesting. Hierbinnen houdt zij zich sinds de nota Heerma en de niewe wet- en regelgeving (BWS, BBSH en Huisvestingswet) met name bezig met:

het zorgen voor goede en betaalbare huisvesting voor de lagere inkomens-groepen;

het bevorderen van een kwalitatief goed woon- en leefmilieu; het bevorderen van het eigen-woningbezit;

het bevorderen van experimenten, innovatie en kennisoverdracht;

Belangrijk is dat de rijksoverheid naar een nieuwe ordening in de volkshuisvesting streeft, die een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende partijen omvat. De rijksoverheid trekt zich terug; draagt een deel van haar taken en bevoegdheden over aan de provincies en gemeenten en laat meer aan de werking van de markt over. De belangrijkste taak van de overheid in de nieuwe ordening is dat zij de kaders voor de taakuitoefening van de provincie en gemeenten vaststelt. Deze kaders zijn vastgelegd in nieuwe wet- en regelgeving. De rijksoverheid ziet toe op de kwaliteit, beschikbaarheid en betaalbaarheid van de woningvoorraad voor diverse doelgroepen van beleid. Hiermee verschuift de rijksbemoeienis van een generiek naar een specifiek volkshuisvestingsbeleid. Daarnaast verschuift het beleidsmatig handelen van de overheid in de nieuwe ordening van directe naar meer indirecte sturing.

De taken die de rijksoverheid heeft ten aanzien van de kwaliteit van de woningvoor-raad komen in het kort neer op onderzoek doen, geldelijke steun programmeren, verdelen en verlenen, en toezicht houden. Ook bij het kwaliteitsbeleid is er sprake van een verschuiving naar indirecte sturing. De rijksoverheid heeft namelijk kemcriteria en verantwoordingsvelden benoemd, waarvan de kwaliteit van woning en woonomgeving onderdeel uitmaken; de BWS-budgethouders respectievelijk de woningcorporaties dienen deze in acht te nemen en achteraf verantwoording hierover af te leggen.

*

De provincie heeft belangrijke taken op het raakvlak van de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Door de nieuwe ordening heeft de provincie er een aantal taken bijgekregen. Zo brengt zij een bindend verdeeladvies uit in het kader van het BWS, heeft zij adviesbevoegdheid ten aanzien van het voorontwerp uitvoeringscontract in het kader van het BLS, heeft zij op basis van de Huisvestingswet een richtlijn- en

aanwijzingsbevoegdheid bij de woonruimteverdeling in relatie tot de afstemming met de ruimtelijke ordening en houdt zij toezicht op de taakstellingen voor statushouders. In het kader van de regionalisering is het verder mogelijk dat de provincie uitvoeren-de taken overdraagt aan uitvoeren-de regionale samenwerkingsverbanuitvoeren-den, zoals bij het BWS-budgetbeheer is gebeurd. Wat de provincie behoudt is haar toezichthoudende en coördinerende rol wat betreft bovenlokale afstemming van het ruimtelijke ordening-en volkshuisvestingsbeleid.

Het kwaliteitsbeleid dat de provincie uitvoert, heeft in hoofdzaak betrekking op de ruimtelijke ordening. Ten aanzien van de kwaliteit van de woningvoorraad heeft de provincie geen directe bemoeienis, alleen de sector stadsvernieuwing binnen de provincie houdt zich hier in meer of mindere mate mee bezig. Wel is de kwaliteit van de woningvoorraad en woonomgeving één van de kerncriteria die de provincie in acht dient te nemen bij het opstellen van het bindend verdeeladvies in het kader van het BWS.

*

Het takenpakket van regionale samenwerkingsverbanden is minder eenduidig dan dat van Rijk, provincie en gemeenten. De regionale samenwerkingsverbanden zijn in het kader van het BWS budgethouder. Verder is het volgens de Huisvestingswet (uitzonderingen daargelaten) alleen nog mogelijk, als het bovenregionale ruimtelijke ordeningsbeleid daartoe aanleiding geeft, om regionale bindingseisen te stellen en geen gemeentelijke. Aan het verzoek om regionale bindingseisen te mogen stellen dient binnen-regionaal afstemmingsoverleg over het volkshuisvestingsbeleid vooraf te gaan. Dat bevordert de regionale samenwerking. Daarnaast biedt de wet- en regelgeving nog enkele mogelijkheden voor regionale samenwerking: zo geeft bijvoorbeeld het BBSH de mogelijkheid het toezicht op de toegelaten instellingen regionaal te organiseren en is het binnen het BLS mogelijk het budgetbeheer van de provincie aan de regionale samenwerkingsverbanden over te dragen. Het BWS-budgetbeheer en de regionale criteria voor woonruimteverdeling uit de Huisvestings-wet zijn echter de enige verplichte onderdelen in de regionale samenwerking. Het overige deel van de regionale samenwerking tussen gemeenten berust op vrijwillig-heid. Deze vrijwilligheid heeft tot gevolg dat het takenpakket van regionale samen-werkingsverbanden en de intensiteit van de samenwerking onderling sterk verschilt. Alleen de gemeenten in de BoN-gebieden zijn verplicht regionaal samen te werken: hun taken en bevoegdheden wat betreft de volkshuisvesting staan beschreven in de Kaderwet bestuur in verandering.

In de praktijk voeren de meeste regionale samenwerkingsverbanden taken uit wat betreft nieuwbouw en woonruimteverdeling; de onderdelen voorraadbeheer en woningverbetering worden nog nauwelijks op regionaal niveau aangepakt. Over de kwaliteit van de woningvoorraad hebben de regionale samenwerkingsverbanden dan ook geen concrete taken. Alleen als budgethouder is het regionale samenwerkings-verband verplicht bij de besteding van zijn BWS-budget de kwaliteit van woning en woonomgeving mee te nemen.

*

Door de nieuwe ordening in de volkshuisvesting heeft een overdracht van verant-woordelijkheden plaatsgevonden van rijk naar de gemeenten. De belangrijkste taken van de gemeente ten aanzien van de volkshuisvesting in de nieuwe ordening zijn (Van der Voet, 1994):

het toezicht op de toegelaten instellingen; de woonruimteverdeling;

de nieuwbouwprogrammering; het voorraadbeheer;

de kwaliteitszorg.

Binnen de nieuwe ordening vallen er aan de ene kant taken weg, aan de andere kant nemen de taken beleidsvorming en toezicht aan gewicht toe. De gemeente zal meer dan voorheen het kader moeten aangeven waarbinnen de volkshuisvesting en de woningvoorraad zich moet ontwikkelen. Door de veranderde positie van de gemeente zal zij een nieuwe invulling moeten geven aan de gemeentelijke sturing. Zij zal zich meer dan voorheen moeten toeleggen op het uitzetten van de hoofdlijnen van beleid en op het onderhandelen met de marktpartijen.

De gemeente is op basis van de Woningwet verantwoordelijk voor het toezicht op de bouwtechnische staat van nieuwe en bestaande woningen. De verplichtingen van de gemeenten ten aanzien van de kwaliteit van de woningvoorraad komen in het kort neer op: het plegen van onderzoek, het programmeren en verdelen van financiële middelen, en toezicht houden. De taken en bevoegdheden van de gemeente ten aanzien van de kwaliteit van de woningvoorraad hebben niet alleen betrekking op de bouwtechnische kwaliteit van woningen. De gemeente draagt ook zorg voor zaken als het welstandsbeleid, de kwaliteit van de leefomgeving en de kwaliteit van de woningvoorraad voor bepaalde doelgroepen.

Informatievoorziening

Twee andere vragen die tijdens de eerste verkenning centraal stonden waren: welke informatie over de kwaliteit van de woningvoorraad hebben de ver-schillende bestuurslagen nodig om hun taken en bevoegdheden te kunnen uitvoeren?

waar doen zich in de praktijk knelpunten en witte plekken in de informatie-voorziening over de kwaliteit van de woningvoorraad voor en welke thema' s binnen het begrip kwaliteit zijn actueel?

Uit de zes verkennende gesprekken met de provincies, regionale samenwerkingsver-banden en gemeenten bleek, dat zij geen directe behoefte hebben aan het structureel verzamelen van informatie over de bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad. Alleen de grotere gemeenten die een actief stadsvernieuwingsbeleid voeren hebben inzicht in de kwaliteit van hun woningvoorraad nodig om prioriteiten te kunnen stellen binnen de stadsvernieuwing. De betrokkenen van de regionale samenwer-kingsverbanden en gemeenten gaven aan dat zij wel meer zouden willen weten over de bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad dan nu het geval is, maar dat het structureel verzamelen van informatie hierover op dit moment een lage prioriteit heeft.

Uit de gesprekken bleek dat de aandacht voor de kwaliteit van de woningvoorraad aan het verschuiven is van de bouwtechnische kwaliteit naar onder andere de gebruikskwaliteit van de woningvoorraad voor diverse doelgroepen; dus naar het woontechnische aspect van de kwaliteit. Daarnaast neemt de belangstelling voor de kwaliteit van de woonomgeving sterk toe. Hierbij spelen niet alleen technische maar ook sociale aspecten van de woonomgeving mee; de leefbaarheid van buurten en wijken is binnen de volkshuisvesting een actueel thema. Het thema kwaliteit van de woningvoorraad moet daarom breder worden bezien dan in het verleden.

Tijdens de gesprekken zijn vier witte plekken gesignaleerd in de informatievoorzie-ning over de woinformatievoorzie-ningvoorraad, die het gevolg zijn van de nieuwe ordeinformatievoorzie-ning en deze verschuiving binnen het begrip kwaliteit.

structureel informatiesysteem over de regionale woningvoorraad

Er is bij de verschillende bestuurslagen behoefte aan een informatiesysteem, dat structureel gegevens over de woningvoorraad in de regio verzamelt, zodat er voortdurend een actueel inzicht in de woningmarkt ontstaat. Het doel is inzicht te krijgen in de mate waarin de regionale woningvoorraad aansluit op de regionale woningvraag om knelpunten en ongewenste ontwikkelingen tijdig te kunnen signale-ren. De informatie uit dit systeem kan gebruikt worden om de hoofdlijnen van beleid uit te zetten, wat een belangrijke taak van de samenwerkingsverbanden van gemeen-ten zal worden. Zo'n systeem is juist op regionaal niveau wenselijk, omdat men is gaan beseffen dat woningmarkten regionaal functioneren. Zouden de gemeenten zelf een informatiesysteem opzetten, dan is regionale afstemming niet verzekerd. Daar-naast hebben kleine gemeenten vaak niet de capaciteit om een dergelijk informatie-systeem op te zetten.

informatie over de gebruikskwaliteit van de woningvoorraad

Er is op gemeentelijk en regionaal niveau behoefte aan inzicht in de gebruikskwali-teit van de bestaande woningvoorraad voor verschillende doelgroepen. Doordat gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden projecten opstarten voor de huisvesting van ouderen en gehandicapten, is er behoefte aan informatie over het aantal woningen dat voor deze doelgroepen geschikt is of eenvoudig geschikt te maken is binnen de bestaande voorraad. Daarnaast is inzicht noodzakelijk in de omvang van de kernvoorraad voor de doelgroepen van beleid in het kader van het BBSH.

toetsingsmodel voor corporaties in het kader van het BBSH

Er is op gemeentelijk en regionaal niveau behoefte aan een toetsingsmodel voor de prestaties van corporaties in het kader van het BBSH. De gemeenten of regio's toetsen nog nauwelijks de prestaties op het gebied van de kwaliteit van de woning-voorraad. De jaarlijkse beoordeling van de prestaties van de corporaties biedt de gemeenten en regio's juist de kans relatief eenvoudig structurele informatie over de kwaliteit van de sociale-huurwoningvoorraad te verzamelen.

wijk- en buurtinformatiesystemen

Er is op gemeentelijk niveau behoefte aan informatie over de 'karakteristieken' van wijken. Er is behoefte aan informatie over de individuele woning plus woonomge-ving plus bewoners voor het uitzetten van de hoofdlijnen van het beleid en het opstellen van wijkplannen. Sommige gemeenten willen daarnaast structureel

informa-tie over de wijken verzamelen om problemen in een buurt in een vroeg stadium te kunnen signaleren en onderkennen. Een aantal gemeenten werkt daarom met een buurt- of wijksignaleringssysteem.

De eerste verkenning heeft laten zien dat er op verschillende niveaus een behoefte bestaat aan informatie over de regionale woningvoorraad. Zowel rijk, provincie, samenwerkingsverbanden van gemeenten als gemeenten hebben voor het uitvoeren van hun taken inzicht nodig in de regionale woningvoorraad. Besloten is het onderzoek af te bakenen tot de informatievoorziening over de regionale woningvoor-raad vanuit samenwerkingsverbanden van gemeenten. De tweede verkenning is vervolgens gebruikt voor een nadere verkenning van deze samenwerkingsverbanden.

2.3 Verkenning regionale samenwerkingsverbanden Achtergrond regionalisering

Het probleem dat het schaalniveau van maatschappelijke problemen, de betrokken-heid van de burger en de bestuurlijke organisatie niet goed op elkaar aansluiten speelt al decennia lang. Door schaalvergroting op vele maatschappelijke terreinen blijkt de gemeente vaak te klein te zijn om een adequaat beleid te kunnen voeren. De provincie wordt echter als te groot ervaren, waardoor er een 'regionaal gat' wordt gesignaleerd (Waalkens, 1992). Dit 'regionale gat' wordt ondervangen door samen-werking tussen verschillende gemeenten in een regio.

Vanaf de jaren zestig vindt er intergemeentelijke samenwerking plaats in de vorm van streek- en stadsgewesten. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) , waarin diverse mogelijkheden voor bestuurlijke samenwerking zijn vastgelegd, biedt hiervoor de basis. Met deze wet beoogt de rijksoverheid een minder vrijblijvende en meer effectieve samenwerking tussen gemeenten te bewerkstelligen.

Met name in de stedelijke gebieden blijkt eind jaren tachtig de regionale samenwer-king op basis van de WGR niet optimaal te verlopen, waardoor de vernieuwing van het openbaar bestuur op de politieke agenda komt te staan. In de nota's Bestuur op Niveau I en 11 (1990, 1991) wordt een nieuw bestuur voor de zeven grootste stedelijke gebieden (de BoN-gebieden) uitgewerkt. De kern is dat de problematiek van de zeven grootstedelijke gebieden om een krachtiger regionaal bestuur vraagt. Aangezien het kabinet wil vasthouden aan de drie bestaande bestuurslagen, betekent dit dat de zogenaamde BoN-gebieden zelf provincie zullen worden.

Deze beleidsvisie resulteerde in 1994 in de Kaderwet bestuur in verandering, welke van toepassing is op het stedelijk gebied van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven/Helmond, Arnhem/Nijmegen en Enschede/Hengelo. De wet voorziet voor deze grootstedelijke gebieden in een tijdelijk regionaal bestuur dat, vooruitlopend op definitieve beslissingen over het bestuur in deze gebieden, bepaalde taken uitvoert (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1994). Deze taken liggen op het terrein van de ruimtelijk ordening, milieu, verkeer en vervoer, volkshuisvesting en economische ontwikkeling.

De Kaderwet is een overgangswet; het regionaal openbaar bestuur zal maximaal vier jaar functioneren. Na drie jaar evalueren de gemeentebesturen en het regionaal bestuur het functioneren van de samenwerking, waarna besloten kan worden tot instelling van een provincie-nieuwe-stijl. Voor Rotterdam, Amsterdam en Den Haag heeft het kabinet vanaf het begin gesteld, dat zij stadsprovincie zullen worden; de andere gebieden zouden zich op dit terrein eerst moeten bewijzen. Na de negatieve uitkomsten van de referenda in Amsterdam en Rotterdam hebben de stadsprovincie-plannen voor de drie grote steden een aardige deuk opgelopen.

Op dit moment zijn de discussies over welke BoN-gebieden wel of geen stadsprovin-cie willen of moeten worden in volle gang. Naar aanleiding van de commissie Andriessen heeft het kabinet zich onlangs toch uitgesproken voor een provincie Rotterdam, echter zonder opdeling van de gemeente Rotterdam. Ook Haaglanden zal op termijn stadsprovincie worden. Voor Utrecht, Arnhem/Nijmegen en Ensche-de/Hengelo is de stadsprovincie van de baan. Of Amsterdam en Eindhoven stadspro-vincie zullen worden, is nog onduidelijk. Het laatste woord in de stadsprostadspro-vincie- stadsprovincie-discussie is nog niet gesproken.

De discussie over de bestuurlijke vernieuwing heeft niet alleen betrekking op de BoN-gebieden. Met de Nota Bestuur op Niveau III (1993) heeft de rijksoverheid de gehele regio-indeling in Nederland onder de loep genomen. In deze nota pleit zij voor een versterking van het regionale bestuur door aanscherping van de WGR, schaalvergroting van de WGR-indeling en integratie van de functionele regio's in de WGR-regio's (Elzinga en Van de Scheur, 1995). In de aangescherpte WGR krijgen provincies de bevoegdheid om, meer dan tot dan toe, gemeenten taken van regionale aard op te leggen. Verder dienen volgens de nota de WGR-regio's meer taken te krijgen.

Het aantreden van het huidige kabinet laat een ommekeer in deze benadering zien. Met het uitbrengen van de discussienota Uitgangspunten vernieuwing bestuurlijke organisatie maart 1995, keert het kabinet zich tegen versterking van het regionale bestuur op basis van de WGR (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995). Het kabi-net houdt vast aan de drie bestaande bestuurslagen, wat inhoudt dat de verschillende regionale hulpstructuren beperkt dienen te worden. De sturende en plannende taken van deze bestuurlijke hulporganisaties zullen naar provincie en gemeenten overgehe-veld moeten worden. Alleen vrijwillige samenwerking ten behoeve van een efficiënte taakuitvoering blijft op regionaal niveau mogelijk. Tijdens de behandeling van de kabinetsplannen over bestuurlijke vernieuwing bleek de Kamer het voornemen van het kabinet om de rol van bestuurlijke hulpstructuren te reduceren, te steunen. Staatssecretaris Van de V ondervoort werkt nu aan een voorstel voor de herverdeling van de taken tussen provincie en gemeenten.

Regionalisering van de volkshuisvesting

Het ministerie van VROM heeft begin jaren negentig sterk op regionale samenwer-king binnen de volkshuisvesting ingezet. Sinds de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig streeft het ministerie een nieuwe ordening binnen de volkshuisvesting na (Heerma, 1989). Hoewel nog nauwelijks in deze nota uitgewerkt, wordt ook binnen de volkshuisvesting ervaren dat intensivering van de samenwerking tussen gemeenten

op het terrein van de volkshuisvesting wenselijk is. Redenen hiervoor zijn het besef dat woningmarkten regionaal functioneren, de grote verschillen die blijven bestaan tussen lokale en regionale woningmarkten en de relaties met andere sectoren zoals milieu en mobiliteit, waardoor het volkshuisvestingsbeleid in een breder kader dient te worden geplaatst (Ministerie van VROM, 1991).

Het ministerie van VROM heeft begin jaren negentig in een aantal publicaties aangegeven in welke vorm de regionale samenwerking gestalte kan krijgen, op welke onderdelen van het volkshuisvestingsbeleid tot regionale samenwerking gekomen kan worden en wat de meerwaarde van deze samenwerking is (Ministerie van VROM, 1990, 1991 en 1992). Naast voorlichting en kennisoverdracht heeft het ministerie ook de nieuwe wet- en regelgeving ingezet. Met het regionaal budgethouderschap, mogelijk gemaakt door het Besluit Woninggebonden Subsidies 1993, is een belang-rijke impuls gegeven aan de regionale samenwerking op het gebied van de volkshuis-vesting. Ook van de Huisvestingswet, die juli 1993 in werking is getreden, gaat een duidelijke stimulans uit om op regionaal niveau wat betreft de woonruimteverdeling tot afstemming en samenwerking te komen. Verder zijn de regionale dimensies van de VINEX-uitleglocaties een belangrijke motor voor gemeenten om op regionaal niveau samen te werken.

Tien regio

'

s bezien

Om de taken en bevoegdheden en de regionale informatievoorziening over de woningvoorraad in de praktijk te bekijken, zijn tien regionale samenwerkings-verbanden bestudeerd. In iedere regio is met een medewerker volkshuisvesting van het samenwerkingsverband van gemeenten gesproken (oktober-december 1995). De bezochte regio's zijn:

Intergemeentelijk Samenwerkingsverband Zuid-West Drenthe; Gewest Eemland;

Gewest Kop van Noord-Holland; Gewest Midden-Limburg; Gewest Zuid-Kennemerland; Regio Centraal Groningen; Regio Arnhem;

Stadsgewest Haaglanden; Stadsgewest 's-Hertogenbosch; Streekgewest Westelijk Noord-Brabant.

De eerste vraag die in deze verkenning centraal stond was: welke taken en bevoegd-heden voeren regionale samenwerkingsverbanden op dit moment uit?

De tien verkennende gesprekken hebben laten zien, dat in de samenwerking tussen de gemeenten de intensiteit en het aantal onderdelen waarop wordt samengewerkt verschilt, maar dat de samenwerking in hoofdzaak betrekking heeft op nieuwbouw en woonruimteverdeling. Hierbij is de samenwerking op het gebied van de woon-ruimteverdeling in verhouding tot de nieuwbouw vrij recent. Slechts één gewest heeft ook voor het voorraadbeheer een beleidsvisie ontwikkeld.

De wettelijke taken en bevoegdheden van de samenwerkingsverbanden die voortko-men uit het BWS en de Huisvestingswet vorvoortko-men een gemeenschappelijke noemer in het takenpakket van de verschillende regionale samenwerkingsverbanden. De activi-teiten budgettering, budgetbeheer, voortgangsbewaking en daarmee samenhangende taken voeren alle regionale samenwerkingsverbanden in het kader van het Besluit Woninggebonden Subsidies uit. Het op regionaal niveau afstemmen van het woon-ruimteverdelingsbeleid is een taak die voortkomt uit de Huisvestingswet. De wettelijke taken blijken voor de meeste samenwerkingsverbanden toch een belangrij-ke impuls te zijn om tot een regionale afstemming van beleid te komen. Indien deze taken zijn opgepakt, gaat men vervolgens werken aan een meer algemene visie over de regionale volkshuisvesting. Dit is ook te zien aan het aantal regionale volkshuis-vestingsplannen dat recent is opgesteld of op dit moment wordt voorbereid. Van de tien regionale samenwerkingsverbanden beschikken zeven over een dergelijk regionaal beleidskader. De doelstellingen die in deze beleidsnotities zijn vastgelegd zijn vrij algemeen. Alleen op het gebied van de nieuwbouw en de woonruimteverde-ling maken de gemeenten verdergaande en meer programmatische afspraken. Slechts één regio heeft in zijn volkshuisvestingsplan ook concrete doelstellingen ten aanzien van het voorraadbeheer opgenomen.

Opvallend is dat de bouwlocatieplanning, ondanks de bemoeienis van de samenwer-kingsverbanden bij nieuwbouw, meestal toch een taak van de afzonderlijke gemeen-ten blijft. Verder is de aandacht voor de bestaande voorraad op regionaal niveau in verhouding tot de aandacht voor nieuwbouw zeer klein. Woningverbetering en voorraadbeheer zijn zaken waar de regionale samenwerkingsverbanden nauwelijks mee aan de slag gaan. Alleen voor de huisvesting van bijzondere doelgroepen wordt gekeken in hoeverre de bestaande woningvoorraad een oplossing kan bieden.

Naast het gezamenlijk afstemmen van beleid en uitvoeren van taken hebben de meeste regionale samenwerkingsverbanden ook een belangrijke ondersteunende functie voor met name de kleine gemeenten. Voor verschillende taken vormt het regionaal samenwerkingsverband vanwege de daar aanwezige kennis en deskundig-heid een aanspreekpunt voor deze gemeenten.

Twee andere vragen die centraal stonden tijdens de verkenning bij de tien samenwer-kingsverbanden waren:

welke informatie over de woningvoorraad hebben de regionale samenwer-kingsverbanden nodig voor het uitvoeren van hun taken en bevoegdheden? welke knelpunten en witte plekken doen zich voor met betrekking tot de regionale informatievoorziening over de woningvoorraad?

De relatie tussen de taken en bevoegdheden van de samenwerkingsverbanden en de informatievoorziening bleek op basis van één gesprek per regio moeilijk duidelijk te maken. De betrokkenen konden wel aangeven welke informatie ze gebruiken, maar vonden het moeilijk om aan te geven voor het uitvoeren van welke taken en het beantwoorden van welke beleidsvragen zij de informatie gebruiken.

Uit de tien verkennende gesprekken bleek, dat er twee manieren te onderscheiden zijn in de wijze waarop samenwerkingsverbanden van gemeenten aan de benodigde informatie over de regionale woningvoorraad komen.

Ad hoc gegevens verzamelen bij verschillende partijen

Negen van de tien samenwerkingsverbanden verzamelen ad hoc de benodigde informatie bij verschillende partijen. Deze negen samenwerkingsverbanden gebruiken hoofdzakelijk gegevens die afkomstig zijn van het CBS, de Inspectie Volkshuisves-ting, de ·provincie, de gemeenten en de corporaties. Een aantal samenwerkingsver-banden maakt daarnaast gebruik van aanvullend onderzoek dat zij zelf uitvoert of laat uitvoeren.

De negen samenwerkingsverbanden zijn gezien hun plannen voor de toekomst te verdelen in drie groepen: zes samenwerkingsverbanden hebben plannen om op korte termijn een eigen informatiesysteem op te zetten; twee samenwerkingsverbanden hebben aansluiting gezocht bij het marktinformatiesysteem van het regionale samenwerkingsverband van woningcorporaties. Eén samenwerkingsverband heeft geen plannen om op korte termijn een eigen informatiesysteem op te zetten of aansluiting te zoeken bij een bestaand systeem. Dit is toe te schrijven aan het feit dat het openbaar lichaam van het BoN-gebied op korte termijn de volkshuisvestingstaken van het samenwerkingsverband zal overnemen.

Structureel informatiesysteem

Eén samenwerkingsverband heeft een informatiesysteem, waarvoor structureel een-duidige informatie over de regionale woningvoorraad wordt verzameld. Het samen

-werkingsverband van gemeenten heeft dit informatiesysteem samen met de provincie en twee andere regio' s opgezet. Ook de gemeenten in deze provincie maken gebruik van het systeem. Het informatiesysteem is een databank met basisgegevens over de woningvoorraad en de bevolking, welke als hulpmiddel wordt gebruikt bij het uitvoeren van de volkshuisvestingstaken.

Tijdens de gesprekken is ook een aantal knelpunten ten aanzien van de huidige informatievoorziening over de regionale woningvoorraad naar voren gekomen. De belangrijkste knelpunten die de betrokkenen van de tien regionale samenwerkingsver-banden ervaren, zijn:

het is niet altijd duidelijk waar zich bepaalde gegevens bevinden;

de informatievoorziening op lokaal niveau is lang niet altijd op orde;

uniformiteit van gegevens ontbreekt, waardoor gegevens moeilijk te combine-ren zijn;

het ad hoc verzamelen van informatie kost veel tijd en energie.

Regionalisering is een dynamisch proces: de intensiteit van de samenwerking, de

. vorm waarin wordt samengewerkt en de onderdelen waarop wordt samengewerkt, veranderen in de tijd. De meeste betrokkenen gaven aan in de toekomst onderdelen verder te willen gaan uitwerken of nieuwe onderdelen op het gebied van de volks-huisvesting te willen oppakken. De meeste samenwerkingsverbanden hebben plannen om de samenwerking uit te breiden of te intensiveren voor de woonruimteverdeling, het toezicht op toegelaten instellingen en de algemene beleidsvorming over de regionale volkshuisvesting.

Bij de verwachtingen voor de toekomst spelen ook enkele ontwikkelingen mee, waarop de betrokkenen zelf geen invloed hebben:

het afbouwen van de BWS-subsidies;

de discussie over de bestuurlijk vernieuwing en het verminderen van het aantal regionale hulpstructuren;

de plannen voor gemeentelijke herindeling in een aantal provincies; en de discussies over de gebiedsindeling (speelt in enkele regio's).

Door deze ontwikkelingen is het onzeker of de samenwerkingsverbanden in deze vorm zullen blijven bestaan en in welke vorm er anders tussen gemeenten zal worden samengewerkt. De verwachtingen van de betrokkenen voor de toekomst zijn daarom tweeslachtig. Aan de ene kant is er de verwachting en het voornemen om meer zaken op regionaal niveau aan te pakken; om tot afstemming van het volkshuis-vestingsbeleid in de breedte te komen. Aan de andere kant zijn er ontwikkelingen die de toekomst van samenwerking in deze vorm onzeker maken.

Bij de toekomstverwachtingen wat betreft de informatievoorziening komt deze tweeslachtigheid terug. Het blijkt dat bijna alle samenwerkingsverbanden behoefte hebben aan het structureel verzamelen van informatie over de regionale woning-voorraad. Dit blijkt uit het feit dat zij plannen hebben om op de korte termijn (een deel van) de informatievoorziening te gaan verbeteren. De meeste hebben het opzetten van een informatiesysteem als activiteit in het volkshuisvestingsplan opgenomen. Welke informatie over de woningvoorraad een dergelijk systeem zou moeten bevatten, verschilt tussen de regio's.

Daar staat tegenover dat de betrokkenen zich afvragen of het opzetten van een informatiesysteem realistisch of haalbaar is gezien de (externe) ontwikkelingen. Een informatiesysteem vraagt een behoorlijke investering van de gemeenten en gezien de onzekere toekomst van de regionale samenwerking in deze vorm verwachten de meeste betrokkenen dat niet alle gemeenten op dit moment bereid zijn er geld in te steken.

2.4 Probleemschets Taken en bevoegdheden

De samenwerking tussen de gemeenten verschilt qua intensiteit en het aantal onderdelen waarop wordt samengewerkt, maar heeft in hoofdzaak betrekking op nieuwbouw en woonruimteverdeling. Ook is duidelijk geworden, dat vanuit de samenwerking op het gebied van nieuwbouw en woonruimteverdeling de samenwer-kingsverbanden van gemeenten steeds meer nieuwe taken oppakken. Daarnaast . noodzaakt de nieuwe wet- en regelgeving de regionale samenwerkingsverbanden niet alleen bepaalde taken uit te voeren, maar ook een beleidsvisie te ontwikkelen voor nieuwbouw, woningvoorraad en woonruimteverdeling. De samenwerking tussen de gemeenten wordt breder en verschuift van specifieke uitvoerende taken op het gebied van nieuwbouw en woonruimteverdeling in de richting van de ontwikkeling van een algemene beleidsvisie voor de regionale volkshuisvesting.

De nieuwe ordening dwingt in feite zo'n regionale volkshuisvestingsvisie voor de toekomst af. Er is tegenwoordig geen sprake meer van een sterk sturende overheid,

maar van een netwerk van actoren die wederzijds afhankelijk van elkaar zijn, waarbij het samenwerkingsverband van gemeenten één van de actoren is. De nieuwe ordening heeft de afhankelijkheid tussen de verschillende actoren meer dan voorheen zichtbaar gemaakt. Zo zijn de regionale samenwerkingsverbanden voor invulling van het regionale volkshuisvestingsplan afhankelijk van de afzonderlijke gemeenten, woningcorporaties, bouwers, beleggers enzovoort. Deze zijn op hun beurt weer afhankelijk van de regionale samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld ten aanzien van subsidie. Dit betekent dat veel meer dan voorheen onderhandeld moet worden tussen de verschillende actoren binnen de volkshuisvesting om bepaalde doelen te kunnen bereiken.

Omdat de verhoudingen tussen de actoren zijn gewijzigd, wordt er van andere beleidsinstrumenten gebruik gemaakt dan voorheen, zoals convenanten en prestatie-afspraken. Op basis van het BBSH bijvoorbeeld dienen de woningcorporaties en de (samenwerkingsverbanden van) gemeenten prestatie-afspraken te maken. Begrippen die hierbij centraal staan zijn de betaalbaarheid, kwaliteit en beschikbaarheid van de woningvoorraad. Om tot afspraken met de woningcorporaties te kunnen komen die-nen de regionale samenwerkingsverbanden zelf een duidelijke visie te ontwikkelen ten aanzien van de woningvoorraad. Zij moeten een eigen volkshuisvestingsbeleid opzetten om niet alleen achter de initiatieven van de marktpartijen aan te lopen. Hoewel de regionale aandacht voor voorraadbeheer op dit moment nog gering is, zal naar verwachting een beperktere omvang van de nieuwbouw en de activiteiten van de marktpartijen binnen de voorraad, de regionale samenwerkingsverbanden stimuleren een woningvoorraadbeleid te formuleren. Dit woningvoorraadbeleid zal gericht zijn op het tot stand brengen van een zodanige opbouw van de woningvoor-raad (wat betreft eigendomsverhoudingen, huuropbouw en woningtypen) dat deze optimaal afgestemd blijft op de zich voortdurend wijzigende vraag. Thema's die bij het woningvoorraadbeleid centraal zullen staan, zijn kwaliteit, beschikbaarheid en bereikbaarheid van de woningvoorraad voor de doelgroepen van beleid. Daarnaast is de differentiatie van buurten en wijken actueel, aangezien de (samenwerkingsverban-den van) gemeenten een gedeelde stad of regio willen voorkomen. Ook bij de prestatie-afspraken die op dit moment op lokaal en regionaal niveau worden gemaakt tussen gemeenten en corporaties, staan de kwaliteit, beschikbaarheid en bereikbaar-heid van de woningvoorraad centraal.

Informatievoorziening

Om een regionaal ontwikkelingskader voor de volkshuisvesting te kunnen opstellen is informatie over de regionale woningvoorraad een vereiste. Uit de tweede verken-ning blijkt dan ook dat alle regionale samenwerkingsverbanden een behoefte ervaren aan het structureel in kaart brengen van de regionale woningvoorraad. Zij willen graag informatie over de woningvoorraad om gerichter te kunnen bouwen, gerichter de woonruimte te kunnen verdelen en gerichter om te kunnen gaan met de bestaande voorraad. Dat deze behoefte leeft blijkt uit het feit dat de negen samenwerkingsver-banden plannen hebben om op korte termijn met de informatievoorziening aan de slag te gaan; de meeste hebben het als activiteit voor de korte termijn in hun

volkshuisvestingsplan opgenomen. Verder laat de tweede verkenning duidelijk zien, dat de informatiebehoefte tussen de regio's sterk verschilt.

Op dit moment verzamelen de meeste regionale samenwerkingsverbanden nog ad hoc de benodigde informatie over de woningvoorraad bij verschillende partijen zoals het CBS, de provincie, de inspectie volkshuisvesting, de gemeenten en de corporaties. Er zijn al enkele informatiesystemen over de regionale woningvoorraad opgezet voor een structurele en eenduidige informatievoorziening. Zo werkt bijvoorbeeld een gewest met een databank waarin zich basisgegevens over de woningvoorraad en bevolking bevinden. Ook samenwerkingsverbanden van woningcorporaties hebben zich gebogen over een informatiesysteem over de regionale woningmarkt.

Verwachtingen voor de toekomst

De verwachtingen voor de toekomst van de regionale samenwerkingsverbanden over het takenpakket en de informatievoorziening zijn tweeslachtig; dit blijkt uit de tweede verkenning. De betrokkenen van de tien samenwerkingsverbanden verwach-ten dat er in de toekomst op meer onderdelen zal worden samengewerkt en ervaren een behoefte aan het structureel verzamelen van informatie over de woningvoorraad. Daar staat tegenover dat zich (externe) ontwikkelingen voor doen die de regionale samenwerking in deze vorm onzeker maken. De meest bedreigende ontwikkeling in dit verband is de discussie over de bestuurlijke vernieuwing en de plannen om het aantal bestuurlijke regionale hulpstructuren te beperken.

Gezien de sterke ontwikkeling van de regionalisering binnen de volkshuisvesting in de afgelopen jaren is te verwachten dat er altijd een vorm van regionale samenwer-king zal blijven bestaan. Ook binnen de volkshuisvesting heeft zich een schaalver-groting van processen voorgedaan en de meeste partijen zijn er inmiddels van overtuigd dat de woningmarkten regionaal functioneren. Daarnaast opereren de marktpartijen met name op regionaal niveau; ook de woningcorporaties zijn zich op dit niveau sterk aan het ontwikkelen. Om tot goede afspraken te komen met de marktpartijen kunnen gemeenten niet achterblijven en dienen zij hun volkshuisves-tingsbeleid regionaal af te stemmen.

2.5 Probleemstelling en afbakening Uit de voorgaande probleemschets volgt, dat:

er op regionaal niveau een verschuiving plaatsvindt van specifieke uitvoeren-de taken naar algemene beleidsvorming ten aanzien van uitvoeren-de regionale volks-huisvesting;

de aandacht voor de differentiatie van de regionale woningvoorraad naar verwachting groter zal worden;

er op regionaal niveau een duidelijke behoefte aan het structureel verzamelen van informatie over de woningvoorraad bestaat, maar de informatiebehoefte tussen de regio's verschilt;

de verwachtingen voor de toekomst tweeslachtig zijn door de discussie omtrent de bestuurlijke vernieuwing.

Het afbakenen van het onderzoek tot de informatie over de kwaliteit van de woning-voorraad voor de huisvesting van alle groepen sluit goed aan bij deze ontwikkelin-gen. Centraal in de empirische fase van het onderzoek heeft daarom de beleidsvraag gestaan op welke wijze de woningvoorraad moet worden aangepast om in de toekomst alle groepen binnen de woningvoorraad te kunnen huisvesten. Het empiri-sche onderzoek richt zich op informatie over de opbouwen differentiatie van de woningvoorraad nu en in de toekomst. Het gaat niet zozeer om informatie voor de woonruimteverdeling en nieuwbouw, maar om informatie voor het herstructureren van de woningvoorraad: het tot stand brengen van een zodanige samenstelling van de woningvoorraad (wat betreft eigendomsverhoudingen, huuropbouw en woningtypen) dat deze optimaal afgestemd blijft op de zich voortdurend wijzigende vraag.

De voorlopige doelstelling van het onderzoek is daarom als volgt bijgesteld:

Het doen van aanbevelingen voor de verbetering van de regionale informatievoorzie-ning over de samenstelling en kwaliteit van de woinformatievoorzie-ningvoorraad voor de huisvesting van alle groepen.

Verder was het de bedoeling om in het empirische deel van het onderzoek de informatievoorziening te koppelen aan het beleidsproces, zodat gerichter de informa-tiebehoefte bepaald kan worden. De informatievoorziening is daarom in het vervolg-onderzoek bekeken, vanuit concrete beleidsvragen die betrokkenen van regionale samenwerkingsverbanden hebben over de opbouwen differentiatie van de woning-voorraad nu en in de toekomst.

2.6 Onderzoeksopzet

Het onderzoek richt zich op informatie over de bestaande en gewenste opbouwen differentiatie van de regionale woningvoorraad nu en in de toekomst. Hierbij gaat het niet zozeer om informatie voor woonruimteverdeling en nieuwbouw, maar om informatie voor het herstructureren van de woningvoorraad: het tot stand brengen van een zodanige samenstelling van de woningvoorraad (wat betreft eigendomsver-houdingen, huuropbouw en woningtypen) dat deze optimaal afgestemd blijft op de zich voortdurend wijzigende vraag. Vanuit deze invalshoek is de informatiebehoefte, bestaande informatie en organisatie van de informatie op drie manieren bestudeerd:

door literatuur over bestuurlijke informatievoorziening en bestuurskunde te bestuderen en een theoretisch kader op te stellen;

door twee casestudy's uit te voeren: in het stadsgewest 's-Hertogenbosch en het gewest Zuid-Kennemerland;

door een telefonische inventarisatie onder alle samenwerkingsverbanden van gemeenten te houden.

Bijlage A geeft een overzicht van alle personen die door middel van een persoonlijk gesprek dan wel telefonisch interview aan dit onderzoek hebben meegewerkt.

Theoretisch kader

Als voorbereiding op de empirische fase is na de probleeminventarisatie een theore-tisch kader geformuleerd. De centrale vraag hierbij was: welke theoretheore-tische inzich-ten op het gebied van de bestuurlijke informatievoorziening en de bestuurskunde kunnen houvast bieden bij het bestuderen van de informatievoorziening over de opbouwen differentiatie van de regionale woningvoorraad?

Uit de literatuur over bestuurlijke informatievoorziening en de netwerkbenadering is een theoretisch kader afgeleid, waaraan het empirische deel van het onderzoek is opgehangen. Dit theoretisch kader staat beschreven in hoofdstuk drie van dit rapport.

Twee casestudy 's

Na de probleeminventarisatie, die breed was opgezet, zijn twee casestudy's uitge-voerd om de regionale informatievoorziening diepergaand te bestuderen. De volgende vragen hebben hierbij centraal gestaan.

Aan welke gegevens over de opbouwen differentiatie van de regionale woningvoorraad hebben de verschillende actoren in de regio behoefte? Welke van de benodigde gegevens zijn reeds bij de verschillende actoren in de regio aanwezig?

Welke mogelijkheden zijn er om deze gegevens periodiek te verzamelen, op te slaan, te verwerken en te presenteren?

Voor de casestudy's is de keuze gevallen op stadsgewest 's-Hertogenbosch, omdat hier het samenwerkingsverband van gemeenten plannen had om met de corporaties en marktpartijen een regionaal marktinformatie systeem op te zetten. Daarnaast is het gewest Zuid-Kennemerland geselecteerd, omdat dit gewest wilde aansluiten bij het marktinformatie systeem van het samenwerkingsverband van corporaties.

De informatiebehoefte is in beide regio's in kaart gebracht aan de hand van gesprek-ken met medewerkers van het samenwerkingsverband van gemeenten. In het stadsgewest 's-Hertogenbosch is vervolgens met negen regionale actoren gesproken om deze informatiebehoefte te toetsen en de bestaande gegevens in kaart te brengen. Daarna zijn enkele alternatieven op een rijtje gezet voor de organisatie van de informatie. Voor het gewest Zuid-Kennemerland is bekeken welke benodigde gegevens het gewest uit het marktinformatie systeem van de corporaties kan halen en welke gegevens het elders dient te verkrijgen. De resultaten van de casestudy's staan in de hoofdstukken vijf en zes van dit rapport beschreven.

Telefonische inventarisatie

Omdat het niet de bedoeling is dat ieder samenwerkingsverband opnieuw het wiel gaat uitvinden, heeft een inventarisatie en beschrijving van bestaande initiatieven ter verbetering van de informatievoorziening over de regionale woningvoorraad plaatsgevonden. De centrale vraag was: welke informatiesystemen zijn er om periodiek de regionale woningvoorraad in relatie tot de woningvraag in beeld te brengen en hoe zien deze systemen eruit?

Om deze vraag te beantwoorden is een telefonische inventarisatie gehouden onder alle samenwerkingsverbanden van gemeenten. Aan een betrokkene op het gebied van de volkshuisvesting zijn enkele algemene vragen over de samenwerking en enkele

vragen over de infonnatievoorziening voorgelegd. Naast een beeld van de stand van de samenwerking op het gebied van de volkshuisvesting en van de regionale infonnatievoorziening, zijn enkele relevante infonnatiesystemen naar voren geko-men. Deze systemen zijn op basis van een vraaggesprek met ontwikkelaar enJof gebruiker en schriftelijk materiaal gestructureerd beschreven. De resultaten van de telefonische inventarisatie zijn te vinden in hoofdstuk vier.

De uitkomsten van het theoretisch kader, de twee casestudy' s en de telefonische inventarisatie zijn samengebracht in hoofdstuk zeven. De doelstelling van het onderzoek was te komen tot aanbevelingen voor verbetering van infonnatievoorzie-ning over samenstelling en kwaliteit van de regionale woinfonnatievoorzie-ningvoorraad, welke ook in dit laatste hoofdstuk staan beschreven.

3

THEORETISCH KADER

3.1 Inleiding

Een infonnatiestrategie of infonnatieplan opstellen wordt voor organisaties in onze moderne samenleving steeds belangrijker. Een infonnatiestrategie doet uitspraken over de richting waarin de infonnatievoorziening voor de organisatie als geheel ontwikkeld dient te worden (Theeuwes, 1987). Het resultaat van deze strategische besluitvonning is een infonnatiestrategieplan dat richtinggevend is voor de activitei-ten op het volgende planningsniveau. De volgende stap is het vertalen van de infonnatiestrategie in een concreter infonnatieplan.

Dit onderzoek belicht de infonnatievoorziening over de regionale woningvoorraad bij samenwerkingsverbanden van gemeenten. Niet de infonnatievoorziening van de gehele organisatie, maar de infonnatievoorziening binnen de afdeling waar de (beleids)activiteiten op het gebied van de regionale volkshuisvesting plaatsvinden, staat centraal. Dit onderzoek kan daarom beter omschreven worden als een infonna-tie-analyse. Een infonnatie-analyse omvat op basis van de studie van de organisatie de vaststelling van de infonnatiebehoeften en van de vereisten van een infonnatiesys-teem (Bots en Jansen, 1991). Dit theoretisch kader gaat in op het bepalen van de infonnatiebehoeften en het definiëren van deze vereisten.

Paragraaf twee zet enkele belangrijke definities op een rij, waarna in de derde paragraaf de relatie tussen besturen, beslissen en infonnatie aan bod komt in het model van de besturingssituatie. De vierde paragraaf besteedt vanuit het netwerk-perspectief aandacht aan samenwerkingsverbanden van gemeenten en aan de rol van infonnatie in dergelijke netwerken. In de vijfde paragraaf komt het bepalen van de infonnatiebehoefte aan de orde en in de zesde paragraaf de eisen die aan infonnatie en een infonnatiesysteem gesteld kunnen worden. Tot slot vertaalt paragraaf zeven deze theoretische inzichten in bouwstenen voor het onderzoek.

3.2 Definities

Data, gegevens en informatie

De begrippen data, gegevens en informatie worden in de dagelijkse praktijk nogal eens door elkaar gebruikt. Stol verstaat onder de begrippen data, gegevens en informatie drie verschillende zaken (Stol, 1990). Data zijn volgens hem de structuur die door een persoon in een medium is aangebracht met de bedoeling door deze structuur een deel van de werkelijkheid weer te geven. Gegevens zijn volgens hem de in de menselijke geest aanwezige afbeelding van een deel van de werkelijkheid ontstaan door interpretatie van data. De nieuwe kennis die de gegevens voor de ont-vanger van de data hebben is volgens hem informatie.

Andere deskundigen op het gebied van de bestuurlijke informatievoorziening maken geen onderscheid tussen data en gegevens. Zo definieert Bemelmans gegevens en informatie als volgt (Beme1mans, 1994). Gegevens (data) zijn volgens hem de objectief waarneembare neerslag van feiten of kennis op een bepaald medium, zodanig dat deze gegevens uitgewisseld kunnen worden (objectief). Informatie is volgens hem de betekenis die een persoon volgens bepaalde conventies aan de gege-vens toekent of eraan ontleent. Informatie bestaat daarom uit met elkaar in verband gebrachte en geïnterpreteerde gegevens (subjectief).

Ook in andere literatuur is het verschil tussen gegevens en informatie als een verschil tussen objectiviteit en subjectiviteit zeer gangbaar. Daarom worden in dit onderzoek de definities van Bemelmans aangehouden.

Informatiesysteem

Of bepaalde gegevens wel of geen informatie vormen, wordt dus niet bepaald door degene die deze gegevens verzamelt en bewerkt, maar door degene die deze gegevens moet gebruiken voor besluitvorming. Door het subjectieve karakter van informatie is het daarom onmogelijk om een informatiesysteem, in de letterlijke be-tekenis van het woord, op te zetten. Bemelmans spreekt dan ook liever over gegevensverwerkende systemen in plaats van informatiesystemen (Bernelmans, 1994). Dergelijke systemen zijn bedoeld om gegevens te verzamelen, op te slaan, te verwerken en te presenteren. Hoe beter de systemen daarbij afgestemd zijn op de uiteindelijke gebruikers, des te groter de kans volgens hem is dat de eindgebruikers informatie kunnen putten uit het systeem. Dit onderzoek hanteert toch de term informatiesysteem, omdat deze meer ingeburgerd is dan de term gegevensverwer-kend systeem.

Vanuit de systeembenadering kan een informatiesysteem gedefinieerd worden als het geheel van mensen, machines en activiteiten gericht op het verzamelen en verwerken van gegevens om te kunnen voorzien in de informatiebehoefte van mensen binnen en buiten de organisatie (Bots en Jansen, 1991). Het informatiesysteem is evenals andere systemen te onderscheiden in:

de structuur: de onderdelen en relaties van het systeem; het proces: het functioneren van het systeem.

Afbeelding 3.1 Het informatieverzorgingsproces

evaluatie

invoer uitvoer

1

1

gegevens- _I--- gegevens- _I--- gegevens-

_r--

_r

I

I

I

I

a analyse bepaalt de

informatiebehoeften Informatiebehoeften zijn uitgangspunten voor:

a. de Ie verkrijgen en vast te leggen gegev",," b. de uil te voeren bewerkingen

Bron: Bots en Jansen, 1991

Het proces van informatieverzorging kan volgens Bots en lansen in de volgende fasen worden onderverdeeld, zie ook afbeelding 3.1:

het verzamelen van de gegevens;

het vastleggen van de verzamelde gegevens; het bewerken van de vastgelegde gegevens; het verstrekken van de bewerkte gegevens.

Hierna zal de ontvanger door de gegevens te interpreteren en met elkaar in verband te brengen deze omzetten in informatie; hij kent een bepaalde betekenis of waarde aan de ontvangen gegevens toe.

Informatiebehoefte

In het proces van informatieverzorging is de informatiebehoefte sterk bepalend. De informatiebehoeften zijn namelijk uitgangspunt voor de te verkrijgen en vast te leggen gegevens en voor de uit te voeren bewerkingen, zie afbeelding 3.1. De informatiebehoeften kunnen door analyse van de functies of de doelstelling van de organisatie worden afgeleid. Hierbij moet eraan gedacht worden dat het begrip informatiebehoefte behoort tot de hypothetische begrippen (Wassink, 1991). "Het begrip wordt niet verkregen door directe abstractie uit de waarnemingsfeiten, maar uit redenering afgeleid of hypothetisch gesteld. Het bepalen van de informatiebehoef

-te moet dan gebeuren via een proces van verbijzondering en specificatie." Met andere woorden, zal de informatiebehoefte uit de doelstellingen van de organisatie moeten worden afgeleid. Deze theoretische informatiebehoefte dient vervolgens te worden gespecificeerd in gewenste gegevens. Vervolgens dient in de praktijk te worden getoetst in hoeverre deze theoretisch gewenste gegevens aanwezig zijn en wat de mogelijkheden zijn om deze gegevens te verzamelen, op te slaan, te verwer-ken en te distribueren. Het voorzien in de informatiebehoefte van een organisatie

Afbeelding 3.2 Entiteit, attribuut en tijdsaanduiding

attribuut tijdsaanduiding

waarde tijdstip

Bron: Bots en lansen, 1991

speelt zich daarom af in het spanningsveld tussen wat theoretisch wenselijk is en wat praktisch haalbaar is. Paragraaf 3.5 gaat dieper in op de methoden en technieken voor het bepalen van de informatiebehoefte.

Entiteit, attribuut, tijdsaanduiding

Bij het bepalen van de informatiebehoefte komt het begrip entiteit aan de orde. Entiteit definiëren we als een concreet of abstract iets waarover men gegevens wil vasthouden; entiteittype is dan een verzameling gelijksoortige entiteiten (Bots en lansen, 1991). Een entiteit wordt beschreven aan de hand van attributen en tijdsaan-duiding. Attributen zijn de kenmerken van een entiteit waarover men gegevens wil vasthouden. Bij de informatiebehoefte van samenwerkingsverbanden van gemeenten is bijvoorbeeld "woning" een belangrijke entiteit en wordt beschreven door bijvoor-beeld de attributen bouwjaar, grootte en prijs.

leder attribuut heeft een waarde; dit is de betekenis die een attribuut in een bepaalde situatie kan aannemen. Voor het attribuut "prijs" bij een huurwoning, is de waarde bijvoorbeeld 600 gulden. Omdat de waarde die het attribuut aanneemt afhankelijk is van de tijd, hangt er aan iedere entiteit ook een tijdsaanduiding, bijvoorbeeld de prijs van de woning is 600 gulden op 1 juli 1996. Afbeelding 3.2 geeft dit schematisch weer.

3.3 Model van de besturingssituatie

In de literatuur over bestuurlijke informatievoorziening komt meermalen de relatie tussen besturen en informatie aan bod. Bemelmans definieert besturen als het plannen, doen uitvoeren en het controleren van doelgerichte activiteiten (Bemelmans,