ć Ż ć Ż ń Ż Ź ć Ż ć ć Ź ń ń Ś

Zalącznik Nr

¹

do Stanowiska Zarządu Śląskiego Związku Gmin i Powiatów

z dn. 17

stycznia2)l4

^r.

w sprawie projektu ustawy o Trybunate Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 1590)

W dniu 11 lipca 2013 r. wpłynął do

Sejmu prezydencki projekt

nowej

ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na posiedzeniu Sejmu w dniu 29 sierynia 2013 r. projekt ten

Został skierowany do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji

Ustawodawczej. Aktualnię trwają prace nad tym projektem w Komisjach.

Proj ekt powtarza obecnię fuŃcj onuj ącą regulację alt. 39 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2

i

³

ustawy z dnia 1 sierpnia 199'/ r. o Trybunale Konstfucyjn1rrn, zgodnie z którymi:

Art. 39

ust. 1

pkt 3)

Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie

jeżeti

akt

normawny w

zakwestionowanym

zakresie utracił moc

obowiqzujqcq

przed

wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

2. Jeżeli okoliczności, o których mowa w ust' }, ujawnią się na rozprawie, Trybunał wydaje postąnowienie o umorzeniu postępowania.

3' Przepisu ust' ]

ph

3 nie stosuje się'

jeżeli

wydanie orzeczenią o akcie normaąłunym, który

utracił moc

obowiązujqcq

przed wydaniem

orzeczenia,

jest konieczne dla

ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

W projekcie powyższa regulacja znalazła się w dwóch przepisach:

art. 78 ust. 3 pkt 5) oraz ust ' 4, zgodnie z którymi:

ąrt. 78 ust. 3 Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi lub skardze, jeżeli:

5) akt normat7wny w zalałestionowanym zakresie utracił moc obowiqzujqcq przed wydaniem orzeczenia.

4. Przepisu ust. 3 pkt 5 nie stosuje się'

jeżeli

wydanie orzeczenia w sprawie jest konieczne d]ą ochrony konstytucyj nych wolności

ipraw.

oruz afi. 106 ust' 1 pkt 4) oraz ust. 2 i 3, zgodnie z którymi:

art. ]06 ust' }

Trybunał na posiedzeniu

niejawnym wydaje

postanowienie o

^umorzeniu

postępowania.'

4)

jeżeli akt normątwny w

zalałestionowanym zakresie

utracił moc

obowiqzujqcq przed wydani e m orze c ze ni a pr z ez Trybunał''

2. Jeżeli okoliczności, o których mową w ust' 1, ujawniq się na rozprawie, Trybunał wydaje po s lanow i e nie o umor zeniu po s t ępow ani a.

3. Trybunał

nie

umąrza postępowania z przyczyny,

o

której moy)a

w

ust.

I pkt

4,

jeżeli

wydanie orzeczenia jest _{konieczne dla} ochrony konstytucyjnycll wolności i praw.

obowiązujący obecnie przepis art. 39 ust. 1pkt 3 ustawy o

^Trybunale

Konstytucyjnym stanowi formalną przeszkodę

do kontroli przez Trybwał

Konsty.tucyjny

przępisów regulujących działalność jednostek samorządu ter1.torialnego,

jeśli

przepisy te utraciły

moc

obowiązującą. NaleŻy przypomnieć, Że przepis art.

39 ust.

1

pkt 3

^ustawy

o Trybunale Konstytucyjnym Został w przeszłości zaskarżony do Trybunału Konsqtucyjnego przez Rzecznika Praw obywatelskich _ wnioskięm

z

dnia

6

września 1999 r. We wniosku

tym Rzecznik Praw obywatelskich

domagał

się

stwierdzenia niezgodności tego przepisu Z Konst}.tucją,

w

zakreśie

w jakim

_dotyczył

_on

_skarg konstJtucyjnych

(czyli w

zakresie,

w ^jakim uniemożliwiał Trybunałowi orzekanie w sprawie skarg

konstytucyjnych zarzucających niezgodnośó

z

Konstytucją nieobowiązujących przepisów).

Po

złożeniu tego

wniosku przez Rzecznika, przy okazji

przebiegającej

równolegle nowelizacji

ustawy

o

Trybunale Konstytucyjnym (nowelizacja dotyczyła m.

in'

opłat od skarg)

w

trakcie prac

w Sejmie

została zgłoszona

i

uchwalona dodatkowa poprawka polegająca

na

dopisaniu

w

art.

39

ustępu

3 w brzmieniu: Przepisu

ust.

] pkt 3 nie

stosuje się,

jeżeli

wydanie

orzeczenią o akcie normątwnym' który utracił moc

obowiqzujqcq

przed

wydaniem orzeczenia,

jest

konieczne

dla

ochrony konstytucyjnych

wolności i praw. W

związku ze zmianą

przepisów Rzecznik Praw obywatelskich cofnął wniosek, a Trybunał

umorzył postępowanie (rostanowienie z dnja 13 września 2000 r. K24199).

Dodany

w

2000

r.

przepis

ań.

39 ust.

3

ustawy

o

Trybunale Konstytucyjnym jest rozumiany

w ten

sposób,

Że nie

dotyczy

on

Źadnych

praw i wolności

przysługujących jednostkom samorządu ter}torialnęgo.

W związku Z tym Trybunał Konstytucyjny

na podstawie ar1. 39 ust. 1 pkt 3 umarza postępowania' dotyczące oceny zgodności z Konsty'tucją przepisów regulujących działalność jednostek samorządu ter}torialnego,

jeśti

_{przepisy te} utraciły moc.

W

praktyce

oziacza

to, że bldzące po\łaŻne wątpliwości przepisy, dotyczące zwłaszcza finansowania jednostek samorządu tery.torialnego

są nie do

podważenia,

jeśli

przestały obowiązywać.

odnosi

się to zwłaszcza do przepisów przejściowych, które z natury

rzeczy

obowiązLtją

przez

oznaczony czas

po

wejściu

w życie zmian i

które mają na celu niwelowanię skutków tych zmian w pierwszym okresie obowiązywania.

okres

przejściowy

wynoszący 1 czy 2

lata

jest zbyt kótki, aby ocenió

tzeczywiste

skutki

wprowadzonej

regulacji i

sformułowaó

wniosek do

Trybunału

oraz żeby Trybunał wydał

orzeczenie w sprarł ie.

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjn;łn budzi wątpliwości co do jego zgodności

z

Konstytucją w pełnym

zakesie _to

znaczy nie tytko

w

odniesieniu do konstytucyjnych praw

i

wolności.

Z

punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego

wątpliwości konstytucyjne budzi stosowanie tej regulacj| zwłaszcza do

^przepisów

dotyczących finansowania tych jednostek, a

więc w zakesię,

w

jakim

_{wyłącza możliwość} kontroli konst1tucyjności ustaw, rozpoŹądzeń

i

innych aktóV/, które mogą byó oceniane na

tle ań.

163

i

^nast. Konst}.tucji (zwłaszcza art. 167)

oraz

Europejskiej

Karty

Samorządu Lokalnego, a\ę Ięż aft.2 Konstytucji.

Dlatego też

jeden z członków

Śląskiego 7.wiązkll

Gmin i Powiatów

(mianowicie

Miasto Gliwice) wnioskiem z dnia 7 czerwca 201'1 r. zwrócił się do

Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konsty{ucją afi. 39 ust.

i

pkt 3 i art' 39 ust. 3 ustawy

2

o Trybunale Konsty.tucyjnym. Postanowieniem

z

dnia 12 pażdziemika 2011 r.

(Tw

13/1 1)

Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi, twierdząc

Że

kwestionowany

akt

normatywny

nie dotyczy spraw

objętych zakresem

działania

Rady Miejskiej w Gliwicach (wniosek został złożony w oparciu o art. 191 ust. ¹ pkt 3 Konsty'tucji).

Zaża\enie

z

dnla 24 pażdziernika 2011 r. złożone w imięniu Rady Miejskiej w Gliwicach, nie zostało uwzględnione (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 5 lipca

2013 r.).

Niezależnie od powyższego wniosku Rady Miejskiej w Gliwicach, w dniu 12 marca 2012 r.

w imieniu Miasta

Gliwice

została złożona skarga konstytucyjna dotycząca an. 39 ust. ¹ pkt 3

i art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konsty.tucyjnym. Skarga ta została złoŻona po zakończeniu postępowania toczącego się przed Trybunałem Konsty.tucyjnym (Tw 39/10) z wniosku Rady

Miejskiej w Gliwicach z

dnia

26

listopada 2010

r. o

zbadanię zgodności

z

Konstytucją przepisów ustawy o dochodach jednostek _samorządu terytorialnego. Postanowieniem

z

dnia 2 czerwca 2011 r. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi

z

uwagi na to żę zaskarŻone przepisy utraciły moc, a zaŻa|enie

z

dnia 14 czerwca

20ll

r. na to postanowienie

zostało nieuwzględnione w postanowieniu Trybunału z ^dnia 7 grudnia 2011

r.

Postanowieniem

z

dnia

4

pażdziernika 2013

r.

Trybunał

Konstlucyjny

odmówił nadania dalszego

biegu

skardze konstflucyjnej.

U

podstaw tego rozstrzygnięcia

legło

załoŻenie,

Źe jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje możliwość skutecznego złożenia skargi konstytucyjnej. Zażalenie na

to

postanowienie, skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 16 paździemika Ż013 r' nie zostało, jak dotychczas, rozpoznane.

W tym zakresie Zarząd Śląskiego Związkll Gmin i Powiatów

kryycznie

ocenia nowy projekt ustawy o Trybunale KonsĘ.tucyjnym,

poniewź

powiela on dotychczas obowiązujące

przepisy. Przepisy te uniemożliwiają bowiem kontrolę zgodności z

Konsty.tucją (i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi) nieobowiązujących aktów normatywnych regulujących działalność jednostek samorządu ter}torialnego. obecnie obowiązujące przepisy

w

tym zakresie,

jak

_również przepisy projektowane uniemoŻliwiają zatęm zastosowanie w odniesieniu

do

omawianej sytuacji gwarancj

i konstlucyjnych

zawartych

w

rozdziale

YII Konsty'tucji RP i w ratyfikowanych umowach międzynarodowych' W sfuacji

gdy obowiązujące w przeszłości przepisy (wątpliwe pod względem zgodności ich

z

Konsty'tucją)

spowodorłal1 po

sLronie

jednostki

_samorządu

teryorialnego szkodę (np.

w1nikającą z niedofinansowania

przekazanych do rcalizacji zadań), brak moŹliwości-

uzyskania mer}'torycznego otzeczenia

Trybunału

Konstytucyjnego

zamyka drogę do

dochodzenia naIeżnego odszkodowania. Zgodnie bowiem

zart. Art.417' s

¹

^Kodęksu

cywilnego ,,Jeżeli szkodą została wyrzqdzona przez wydanie aktu normaty+vnego,

jej

naprawienia można żqdać

po

stwierdzeniu

we

właściwym postępoy)aniu niezgodności

tego aktu z

Konstytucją, ratyJikowanq umowq międzynarodowq

lub

ustcnłq''.

W

orzęcznictwie

jako

ugruntowany i

dominujący należy uznac pogląd, zgodnie z którym jedynym właściwym

organem uprawnionym

do

orzękania

o

zgodności ustaw

z

Konst}.tucją jest Trybunał Konstytucyjny (np.

wyrok

Sądu Najwyższego

z dnia

16 kwietnia 2004

r. I CK

29112003).

Tak więc

sąd

powszechny nie ^moŻe samodzielnie dokonywać oceny zgodności z Konstlucją

nieobowiązuj ącego przepisu

w

^sy.tuacj

i, gdy

Trybunał Konstytucyjny odmówił zajęcia się sprawą.

W

związku

z poryŻszym

Zarząd Związktl proponuje uzupełnienie regulacji zawartej

w projekcie nowej ustawy poprzęz dopisanie drugiego wyjątku, który

umoŻliwiałby Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekanie o przepisach, które utraciły moc.

W

ocenie Zarządtl Związku wyjątek taki winien dotyczyć oceny zgodności przepisów

w

sytuacji, gdy wzorzec kontroli został sformułowany we wniosku

w

oparciu

o

art.

2

lub o przepisy rozdziału

VII Konstytucji lub w oparciu o

postanowienia

ratyfikowanej umowy

międzynarodowej,

regulującej funkcjonowanie

_samorządu

terlorialnego. odniesienie do rozdziału VII

Konstytucji nie powirrno budzić wątpliwości, gdyŻ \i/ tym fragmencie Konstytucji zawartę są zasady |unkcjonowania

i

finansowania jednostek samorządu tery.torialnego. Dodatkowo

wydaje się zasadne, aby wszelkie wzorce kontroli dające się wywieśó z

zasady demokatycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) mogły również stanowiÓ podstawę do meĘĄorycznego zajęcia

się

sprawą przez Trybunał Konstytucyjny. Jest to bowiem pierwsza

i

naczęlna zasada konstytucyjna. Uzupełnieniem tej regulacji winna byó możliwość ooeny nieobowiązujących przepisów

pod

względem

ich

zgodności

z

ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, regulującymi zasady funłcjonowania samorządu ter1'torialnego' obecnie jest to przede wszystkim Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 paŹdziemika 1985 r. Dodatkowo w ocenie Zarządll Związkll, bez względu na wzotzęc

kontroli, Trybunał Konst}tucyjny winien mieć możliwośó orzekania

merytorycznie

o

zgodności przepisów,

gdy

kwestionowanym aktem normatywnym

jest

rozporządzenie.

W tym zakresie bowiem w przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu tery4orialnego dośó często

dochodzi do

sprzeczności

z

Konstytucją

lub

ustawą, zwłaszcza

w zakesie

zgodności aktu wykonawc zego

z

delegacją ustawową.

od

strony formalnej, proponowana przez Zarząd Związku regulacja dotyczy wniosków składanych w oparciu o art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji,

a

więc przez organy stanowiące jednostek _samorządu terytorialnego, _{a także} pytań prawnych zadanych

w

sprawach toczących

się z

udziałem tych jednostek. _Jed1łrie bowiem

w tych dwóch

trybach istnieje realna

możliwość

ochrony tych jednostek przez Trybunał Konstflucyjny.

Poniżej przedstawiamy konkretne propozycje zmian zmierzające we wskazanym wyżej

kieruŃu.

Proponujemy zmianę art.

78

ust'

4 oIaz

art. 106 ust.

3

^projektu.

Dla

^jasności

przekazll przytaczTny w całości oba przepisy (nowe

proponowane

brzmienie

zostało wyróŻnione kursywą oraz przez podkeślenie)'

Art.

78. 1. Wniosek pochodzący od podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. ¹ pkt 3-5

Konstytucji, oraz skargę Prezes Trybulał kieruje do

wstępnego

rozpoznania

w celu rozstrzygnięcia, czy spełniają wymagania warunłujące nadanie im dalszego biegu.

2.

JeŻeli wniosek 1ub skarga nie odpowiadają wymaganiom przewidzianym _{w ustawie,}

a usunięcie braków jest możliwe, przewodniczący składu orzekającego wydaje zarządzenie, w którym wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni od doręczenia tego zarządzenia'

3. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi lub skardze, jeżeli:

1) braki' o których mowa \ł ust. 2, nie zostały usunięte w terminie;

2) wniosek lub skarga zostały cofnięte;

3) wniosek lub skarga są oczywiście bezzasadne;

4) wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne;

5) akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem otzeczenia-

4. Przepisu

ust.

j _{pkt 5 nie}

stosuje się,

jeŻeli wydanie

orzęczenia w sprawie jest konieczne dla ochrony

konstlucyjnych

wolności i praw.

wolności i oraw'

4. Przepisu ust. 3 pkt 5 nie stosuie sie:

no r ma tW n-ym.i e s t rozporzqdze ni e,

ąkte m normatnu nvm.i e st r o zpglząllze nie.

5. JeŻeli wniosek lub skarga odpowiadają wymaganiom przewidzianym w ustawie oraz

nie zachodzą okoliczności,

o

których mowa wust.3, Trybunał wydaje

postanowienie o nadaniu wnioskowi lub skardze dalszego biegu.

Art.

106. ^1. Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie _o umorzeniu postępowania:

1) na skutek cofnięcia wniosku, p1.tania prawnego lub skargi;

2) ^jeŻeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne;

3) jeżeli wydanie orzeczenia _1est zbędne,

w

szczególności gdy w rozpoznawanej sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Trybunału;

4) jeżelt

akt

normatywny w zakwestionowanym

zakesie utracił moc

obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał;

5) w przypadku, o którym mowa w ^afi.. 72 ust.2.

2.

Jeżęli okoliczności, o których mowa

wust.

1, ujawnią się na rozprawie, Trybunał wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania.

3. Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny

' ^o której mowa w ust. 1 pkt

4,

^jeŻeli

wydanie orzeczeniajest konięczne dla ochrony konsty'tucyjnych wolności i praw.

normafvwnvm iest roznorzadze nie

ąL!c!!r ^{n or m a rvw nv} m i e s t r oz oor zadze ni e'

Proponowane

wyŻej zmiaty są

efektem

oceny

dotychczasowego fuŃcjonowania

obecnie obowiąujących przepisów z puŃtu widzenia

dostępu

jednostki

_samorządu

terlorialnego do Sądu Konstytucyjnego' Wielokotnie _zdarzało się, że

Trybunał Konstytucyjny nie mógł wydaó mer}'tory czDego orzeczenia

w

sprawie, jedynie

z

uwagi na utratę

mocy

obowiązującej przepisów,

przy czym wniosek (pflanie

prawne) dotyczyło regulacji, która w sposób niemalże oczywisty naruszała przepisy Konstytucji (np. w

sluacji gdy

analogiczna

regulacja

dotycząca innego szczebla samorządu _została

przez

Trybunał negatywnie oceniona przed utratą mocy obowipuj _ącej ptzez przepisy). NaleŻy podkeślió, że

umożliwienię Trybunałowi Konstytucyjnemu

mery4olycznego

orzekania w

sprawach dotyczących uchylonych

przepisów nie

oznacza automatycznie,

że wnioski' czy

pytania prawne będą uwzględniane. Pozwoli to jednak na ochronę konstlucyjną ^jednostek samorządu teryĄorialnego w tym zakresie, w którym nie występują one jako _organ władzy publicznej, _ale

jako _wspólnota

samorządowa

zależna

od'

administracji rządowej'

podlegająca _aktom

nomatywnym wydawanym przez tą administrację, albo ptzez _Sejm z inicjatpvy

ustawodawczej Rządu.

Śląski Zwlązek

\**.^.

dr hah Frankiewicz