Handhaving WVO-vergunningen. Deel 1: Oriënterend onderzoek; een onderdeel van het onderzoeksproject 'Waterbeheersing en planvorming'

~ ... ,-,,,,,,,"(\,.

...

..

.

..

"

il~' ' _'/~~~~~ f! ,/' 1 . .---... .. f .. J;

-:l~-. /'

1:'

'-r-

f--.JJI,-,fr-,.'

:

t '' - - - / I • fl. u.S-I,I " .

_.'=

B!t~ . t!.~r~ '.' C,

.

~~

_{~., ~ ,~u} '~', '\ ''JII'" '!.e1T I. /i ~' .

HANDHAVING WVO-VERGUNNINGEN,

DEEL I: ORIËN1EREND ONDERZOEK

Bibliotheek TU Delft

1111111111111

C

1705056

8447

294

o

HANDHAVING

Wvo-VERGUNNINGEN

DEEL 1: ORIËNTEREND ONDERZOEK

Een onderdeel van het onderzoeksproject

"Waterbeheersing en Plan vorming"

Mr. E.T. Schutte-Postma

Ing. W.F.F. Noom

Uitgave en distributie Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1,2628 CN Delft Telefoon 015-783254 Produktie

Publikatieburo

Faculteit der Bouwkunde Berlageweg 1, 2628 CR Delft Telefoon 015-784737

Een publikatie van

de Technische Universiteit Delft,

Vakgroep Techniek, Bedrijf en Bestuur, Sectie Recht en Bestuurskunde

Faculteit der Wijsbegeerte en Technische Maatschappijwetenschappen in samenwerking met Vakgroep Volkshuisvesting, Ruimtelijke OiUening en Milieubeheer,

Faculteit der Bouwkunde.

Auteurs

Mr. E.T. Schutte-Postma/lng. W.F.F. Noom.

Titel

Handhaving WVO-vergunningen deel 1: Oriënterend onderzoek, behorend tot het VF-onder-zoeksthema Waterbeheersing, (C.T.).

Type-/ correctiewerk

Mw. A.J. van der Werf, mw. C.M. Bos

Omslag

H.Berkman

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG VF-WATER

VF-water, deelonderzoek "Waterbeheersing". - Delft: Delftse Universitaire Pers. Onderzoeksproject "Waterbeheersing en Planvorming" ,

onderdeel "Handhaving WVO-vergunningen" .

Dl. 1: Oriënterend onderzoekt E.T. Schutte-Postma, W.F.F. Noom - 111. Met lit opg.

ISBN 90-6275-464-3

SISO 614.621 UDC 504.45.064(492)

Trefw.: waterverontreiniging; N ederlandl milieubeleid; Nederland.

Copyright © 1988 E.T. Schune-Postma/W.F.F. Noom.

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door mid -del van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs

VF-Water, deelonderzoek "WATERBEHEERSING" onderzoeksprojekt

onderdeel

"Waterbeheersing en planvorming" "Handhaving WVO-vergunningen",

deel 1: oriënterend onderzoek

Mw. Mr. E.T. Schutte-Postma Ing. W.F.F. Noom.

Onderzoekskader

Fet projekt "Water1:-e1'>eersing en planvorming" is een onderzoeksprojekt dat aan de TU-Delft is opgezet en dat tezamen met enkele andere projekten het VF-onderzoek "Waterbeheersing" vormt van de Afdeling Civiele Techniek. In het projekt "Waterbeheersing en planvorminlZ" wordt o.a. lZeparticipeerd door prof. Mr. J. Wessel, werkzaam aan de faculteit Wijsbegeerte en Tech-nische Maatschappijwetenschappen bij de vakgroep Techniek, Bedrijf, Be-stuur.

Binnen dit kader wordt door het werkverband van prof. Wessel gewerkt aan een aantal onderzoeken om zodoende inhoud te geven aan dit VF-onderzoek. Eén van deze onderzoeken is het onderhavige onderzoek "HandhavinlZ WVO-vergunningen".

In dit onderzoek staat de funktie en effektiviteit van waterkwaliteIts-voorschriften in de WVO-vergunning centraal.

Getracht wordt inzicht te krijlZen in de totstandkolT'ing van de vergun-ningsvoorschriften en in de handhaving van deze voorschriften in de praktijk. Hiertoe is eerst een achtergrondstudie ge1'1aakt en wordt ver-volgens een case-studie verricht bij enkele waterbeheerders. Begonnen is met een onderzoek hij het Hoogheemraadscha~ van Rijnland.

De conclusies uit dit onderzoek zullen in een vervolgonderzoek 1:-i.1 een of meer andere regionale waterbeheerders worden getoetst.

\TOORWOORD

In het voor U li~~ende rapport treft U aan een eerste onderzoek, door ons ~e­

daan, naar de praktijk van de ver~unnin~verlenin~ en de handhavin~ daarvan in het kader van het milieubeleid en met name de Wet Verontreinip.in~ Oppervlakte-wateren.

Aanleiding daartoe is de grote aandacht die thans bestaat voor de uitbreiding van de WABM met een tweetal nieuwe hoofdstukken, nl. "Milieubeleidsplannen en milieukwaliteitseisen" en "Algemene regels en vergunningen".

De invloed van emissie-voorschriften, welke in het kader van het brongericht beleid - bijvoorbeeld in de WVO-vergunning zijn op~enomen -, staat voor ons in dit bestuurlijk onderzoek centraal.

De reden waarom wij de "WVO-vergunning" hebben uitgekozen, is het feit dat men in de WVO al eni~e ti.id met het vereiste van de moderne emissie-eisen, d.w.z. van kwaliteitseisen afgeleide emissie-eisen, werkt; daar is dus enige ervarin~

te verwachten.

\Toor dit onderzoek hehhen wij ons in eerste instantie beperkt tot kontakt ~et

€€n enkele waterkwaliteitsbeheerder, te weten het Foogheemraadschap van Ri~n­

land; van dit Foo~heemraadschap hebben wij loyale medewerkin~ ondervonden. Het onderzoek heeft bestaan uit een al~emeen onderdeel "handhaving" (in ruime zin): welke handhavingsmiddelen staan de waterkwaliteitsbeheerder ter beschik-king bij de naleving van de (aan de) lozingsvergunning (verbonden voorschrif-ten) en wat doet hij daarmee; wat zijn de mogelijkheden in de praktijk; onder-zocht zijn een aantal vergunningen van de zg. AMvB-bedrijven (indirekte lozingen) en jurisprudentie. Het andere deel bestond uit een dossieronderzoek waarin de totstandkoming van de vergunning en de controle op de naleving daar-van bekeken is.

De kontakten, die voornamelijk in 1986 en 1987 hebben plaats ~evonden, kwamen op een tijdstip dat men bij het Hoogheemraadschap juist aanstalten maakte voor de voorbereiding van een ingrijpende reorganisatie, een reorganisatie die ~ede

in~egeven was door de jon~ste ontwikkelin~en in het waterkwaliteitsbeleid.

Wij hebben ons in het dossieronderzoek 1986-1987 uitsluitend beziggehouden met

de overschrijdin~ van emissienormen in de vorm van "concentratienormen" en de

reaktie en controle daarop.

"Vracht"-voorschriften hebben wij in dit eerste onderzoek niet kunnen betrek-ken.

Wij streven ernaar om in een vervol~onderzoek, in samenwerkin~ met de Facul-teit der Civiele Techniek, emissienormen en vrachtvoorschriften te combineren.

nelft maart 1988

Mr. E.T. Schutte-Postma

INHOUnSOPGAVE pap:.nr.

HOOFDSTUX 1 - ACHTERGRONDEN VAN HET ONDERZOEK

oDtwikkeliD~eD iD het milieubeleid 1 oDtwikkeliD~eD iD de haDdhaviD~ vaD het milieubeleid 3

oDtwikkeliD~eD in beleid eD haDdhaviD~ •• b.t. de

kwaliteit vaD het oppervlaktewater 5

de Wet Verontreinip-in~ Oppervlaktewater (al~emeen) 5

de WVO-verp:unning 9

de verp:unninp:svoorschriften 13

handhaving van het waterkwaliteitsbeleid· 14

toepassinp: van de sancties 17

organisatie van de handhavinp: 19

HOOFDSTUX 2 - DOELSTELLING EN PROBLEEMSTELLING VAN HET ONDERZOEK

doelstelliDg probleelBStelliDg

HOOFDSTUX 3 - AANPAK VAN HET ONDERZOEK oDderzoeksmethode

HOOFDSTUX 4 - DE TE ONDERZOEKEN BEREERSSITUATIE

22 23

25

het Hoogheemraadschap RijDlaDd 27

het waterkwaliteitsbeheersplan 29

de WVo-verp:unninp: 30

de vergunninp:svoorschriften 32

handhavinp: van het waterkwaliteitsbeleid 33

toepassin~ van de sancties 33

de organisatie van de handhaving bij Ri~nland 36

HOOFDSTUX 5 - UITVOERING VAN HET DOSSIER-oNDERZOEK fase 1

fase 2 fase 3

iDveDtarisatie algemene gegevens iDveDtarisatie meetresultaten verwerkiDg gegevens

BOOFDSTUX 6 - UITKOMSTEN VAN HET ONDERZOEK algemeDe gegeveDs beaDtwoordiDg oDderzoeksvragen cODclusies/aaDbevelingeD geschiktheid instpumentapium bezwaap- en bepoepsmogeliJKheid aanbevelingen OVERZICHT BIJLAGEN 1 T/" 4 38 40 46 51 56 66 67 68 68 70

HOOFDSTUK 1. ACHTERGRONDEN VAN HET ONDERZOEK

Ontwikkelin~en in het milieubeleid

De stormachtige ontwikkeling die het milieubeleid doormaakt (resp. door-?ernaakt heeft) wordt gekenmerkt door enkele fasen. *)

De eers te fase van ontwikkeling was de periode 1972-1985, welke f.eken-merkt werd door- een sektorale benadering van het milieubeleid, waarvan de Ur-gentienota Milieuhygiëne **) uit 1972 de aanzet vormde. In de twee-de helft van twee-de zeventiger jaren werd twee-de harmonisatie en coördinatie van de inmiddels grotendeels tot stand gebrachte sectorale milieuwetgeving aangevat. Eén en ander leidde tot het ontstaan van de eerste hoofdstuk-ken van de Wet Algemene Bepalin!!en Milieuhy!!iëne. In het streven naar een meer samenhan!!end milieubeleid, waar-bij het "geheel" meer voorop zou komen te staan, in plaats van de "delen", bleek dit echter onvoldoende effekt te hebben. In de periode 1981-19R5 werd een begin !!emaakt met een veel krachti!!er- op integratie gericht milieubeleid***). Hiervoor waren een aantal extra impulsen nodig. Het Indicatief Meerjarenplan-Milieu-beheer is daar een voorbeeld van. In het IMP-MilieuMeerjarenplan-Milieu-beheer 1986-1990 vindt men de weersla!! van deze ontwikkelingen naar een andere nieuwe visie op het milieu. Vanaf dit moment kunnen we van een tweede fase van ontwikkeling van het milieubeleid spreken.

Het fysieke milieu wordt daarin op!!evat als een samenstel van ecosyste-men op verschillende schaal van lokaal/regionaal tot mondiaal. Dit houdt in dat het milieubeleid zich behalve op de onderdelen van die systemen -water, bodem, lucht en or-ganismen - in het vervolg ook zal gaan oriënte-ren op de processen en krin!!lopen die zich in die systemen afspelen. In plaats van de compartiment-gerichte benadering, worden thans stoffen

*) Zie bijv. Mr. G. Biezeveld "Naar eenheid in verscheidenheid", Milieu en Recht 1985, pag. 256 e.v.

**) (Tweede Kamer, zitting 1971-1972, 11906 nr. 1).

***) Diverse initiatieven werden ontplooid: zo verschenen in 1983 het Plan Integratie Milieubeleid (PIM), Tweede Kamer 1982-1983, 17 931 nr. 6, en het Actieprogramma Deregulering Ruimtelijke Ordenin!! en Milieubeheer-(DROM), Tweede Kamer 1982-1983, 17 931 nr. 4; in 1984 verscheen de nota over de planning van !"-et milieubeleid, getiteld "Meer dan de som der-delen", Tweede Kamer 19R3-1984, lR292 nrs. 1,2.

2

--

--

I

en afvalstromen die risico's opleveren voor mensen, dieren, planten, goederen, of vormen van gebruik, en de doelgroepen die deze agentia in het milieu brengen, onderwerp van beleid.

De ontwikkeling van milieukwaliteitsnormen en emissienormen neemt in het huidige milieubeleid een grote vlucht: "effektgericht beleid" en "hron-p:ericht beleid" vormen de belangrijkste peilers van het huidige milieu-beleid. Beide soorten normen - milieukwaliteitsnor~en en emissienor~en -en hun toepassing spel-en daarin e-en belangrijke rol*)

De milieuwetgeving maakt dientengevolg-e thans eveneens een ontwikkelinp. door die een ordeninll" ten doel heeft om het voorgestane milieuheleid in bovengenoemde zin gestalte te geven. Zo is onlangs (februari 1987) het voorontwerp verschenen van het reeds zeer lanp. tevoren aangekondip.de wetsontwerp "Regelen met betrekking tot milieubeleidsplanning en milieu-kwaliteitseisen"; dit zal tezijnertijd een onderdeel gaan vormen van de Wet Algemene Bepalingen MilleuhYj1:iëne **). Zelf bouwt dit voorontwerp weer voort op de eerder, in maart 1984, verschenen nota "Meer dan de som der delen", die weer een vervolg vormde op het Plan Integratie Milieu-beleid en het Actieprogramma deregulering ruimtelijke ordening en milieubeheer.

Deze ontwikkelingen in het milieubeleid zien wij tevens terug in diverse "deelgebieden" binnen dit beleid. Met name in het waterkwaliteitsbeheer. Met betrekking tot de bescherming van het aquatisch milieu, zijn reeds ruim 10 jaar geleden binnen de EG, enkele Furopese richtlijnen vastge-steld. Tezamen met het "Verdrag inzake de bescherming van de Rijn tell"en chemische verontreiniging", heeft dit een hele ontwikkeling in gang

fte-zet. In de Wet Verontreiniftinft Oppervlaktewateren (WVO) is in verband hiermee in -1981 een nieuw systeem van kwaliteitsnormen, plannen en e~is­ sienor~en ingevoerd dat vrij veel lijkt op het thans in het alp-el'lene milieubeleid voorgestane systeem. In het onderdeel "Ontwikkelingen in beleid en handhaving t.a.v. het oppervlaktewater", (pa~. 5 e.v.) wordt hier verder op ingegaan.

*) (vlg. het Indicatief Meerj aren Programma Milieubeheer 1985-1989, 1990 en 1987-1991, Tweede Kamer 1984-1985 nr. 18602, Tweede Kamer 1986-1987, 19707 resp. Tweede Kamer 1985-1986, 19204.

Uitvoering van dit op Europees niveau gestarte waterkwaliteitsl-eleid, wat ook geheel in de lijn ligt van ons nationale waterkwaliteits-, c.o. milieubeleid, hl ijkt in de praktijk op vrij ernstige vertraging te

stui-ten *)

Ontwikkelingen in de handhaving van het milieubeleid

Een belangrijk aspekt van het milieubeleid is de handhaving van het milieubeleid. Het begrip "handhaving" wordt ruim opgevat: "het door controle of toepassen (of het dreigen daarmee) van administratief rechte-lijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de algemeen en individueel geldende rechts regels en voorsch rif ten worden nageleefd". **) Wij zullen ons in dit onderzoek bij deze ruime om-schrijving aansluiten. Wanneer men d.m.v. het stellen van milieukwali-teitseisen (evt. hasiskwalitei tseisen), en een systeem van plannen en vergunningen (met emissie-eisen) beleid voert, vorwt de controle on het lozen conform de vergunningsvoorschriften, een onmisl-aar onderdeel voor een efficiënt milieubeleid.

Bij het verschijnen van de PUf-nota in 1983***) werd reeds geconsta-teerd, dat handhaving van de milieuwetgeving, of, meer nog, van de daar-mee samenhangende vergunningsvoorschriften, een zaak is die jarenlang ernstig onderbelicht is gebleken te zijn, er wordt zelfs gesproken van de "zwakste schakel" in de reguleringsketen.

In de PIM-nota (pag. 19) lezen we o.a. "Handhavin)< vormt een essentieel onderdeel van de reguleringskosten en met name van de uitvoering van de wetgeving en het, milieubeleid in al)<emene zin. De handhavingsaspekten dienen dan ook meer dan thans in de voorbereiding en uitvoering van het beleid te worden geIntegreerd".

*) Vergelijk I~P-Water 1985-1989.

**) Tweede Kamer 19RO-1981, 16805 nr. 2 pag. 5 "Handhaving milieurecht". ***) Plan Integratie Milieuheleid, Tweede Kamer 1982-1983, 18010.

Ook uit andere gel-eurtenissen is dit gebleken (de"l1niser-affaire", de hodemverontreiniging in Lekkerkerk en ook bijv. de evaluatierapporten van de Hinderwet in opdracht van het Ministerie van Vomil 1976).

4

-Tezamen met onderwerpen als het planmati~ en inte~raal opzetten van het milieubeleid*) vormde de "handhavinFf" tevens een onderwerp dat men ~raag als speciaal hoofdstuk in de WABM opgenomen zou willen zien, en niet meer verspreid over allerlei verschillende wetten.

De handhavinl'! Is tot nu toe steeds een zaak geweest die door zeer veel verschillende instanties (zou) moet(en) worden uitgevoerd: dat levert problemen op. Als de vergunning (bijv. krachtens de Wet Chemische Afval-stoffen) door de Minister verleend Is, wie let dan verder op de na-leving? Geschiedt dit administratief rechtelijk door de Minister, of door de lagere overheid, die weer in ander opzicht i.v.m. andere vergunningen met de bedrijven te maken heeft; of geschiedt dit strafrechtelijk door het Openbaar Ministerie, of wordt op beide wijzen geageerd.

Zowel administratief rechtelijk als strafrechtelijk ontbrak het dus nOl'!al eens aan de vereiste coördinatie. Door de handhavingsaspekten van de verschillende milieuwetten in €€n wet onder te brengen zou een eerste stap op weg naar een betere coördinatie gezet kunnen worden. **)

Diverse nota's over dit onderwerp, zijn inmiddels ~eproduceerd met name is van belang de nota "Fandhaving van de \-let Verontreiniging Oppervlak-tewateren" , Tweede Kamer 1983-1984, 18516. In ons onderzoek zal het handhavingsaspekt, zoals dat in de wvo voorkomt, en voorzover dit he-trekking heeft op de onderzochte vergunningen, nader belicht worden. Voor de meer al~emene aspekten wordt volstaan met het vermelden van literatuur (nota's e.d.)***).

*) (Vergelijk o.a. de nota "Meer dan de som der delen" Tweede Kamer 1983-1984, 18292).

** Bij de behandelin~ in de Tweede Kamer, van het onderdeel "handhavin,lr" van de PUf-nota, werd o.a. de vraa~ gesteld hoe bewerkstelli~d moest worden dat de handhavin~saspekten meer dan thans in de voorhereidin1 en uitvoerin,lr van het beleid worden geIntegreerd (vraag nr. 70).

Daarop antwoordde de Minister dat voor die integratie de provincies, ~e­

meenten, waterschappen en zuiveringsschappen zelf primair verantwoorde-lijk waren (Tweede kamer 1982-1983, 18010 nr. 3).

***) Voor een uitgebreid literatuuroverzicht wordt verwezen naar het rapport van de Vereni~in~ voor Milieurecht, van 17 september 1987, van nr. F.r.. van de Bunt: "De strafrechtelijke handhaving van het milieurecht".

Ontwikkelin~en in beleid en handhavin~ van de kwaliteit van het opper-vlaktewater

De Wet Vepontpeiniging OppepvZaktewatepen (WVO) (aZgemeen)

De WVO is in de periode van 1965-1969 tot stand gebracht (Stb. 1969, 563) en is per 1 december 1970 in werking getreden.

Doel van deze wet was: "het activeren en coördineren van de mogelijkhe-den tot bestrijding van de verontreiniging der oppervlaktewateren en verder het verschaffen van zekerheid dat overal een afdoende regeling zou bestaan om die bestrijdinif ook op doelmatiife wijze te kunnen aan-vatten".

De WVO vormde in 1970 de eerste nationale wet, die het waterkwaliteits-beheer, wat men toen zag als de "bestrijdinif van de vervuilinif", tot doel had. Eerdere poginifen, die al sinds 1R97 ondernomen werden, waren tot dan toe steeds mislukt. ~en heeft tot de inwerkiniftredinif van de WVO de verontreini~ingsproblemen van het oppervlaktewater via andere we~en moeten opvanpen*).

Het ontbreken van wetgevin~ op nationaal niveau heeft evenwel ook de totstandkoming van feitelijke voorzieningen niet in de weg ifestaan. In deze periode is in vele gevallen door gemeenten en waterschappen gewerkt aan de bouwen de exploitatie van rioolwaterzuiverinifsinrichtingen. Deze ontwikkelinif werd door het rijk en de provincie ifestimuleerd door het geven van bij d ragen in de inves teringskos ten van zui verings technische maatregelen "van meer dan plaatselijk belang".

Met name de waterschappen gingen met behulp van eigen verordeningen, de z.g. "keuren", vervuiling van de onder hun beheer staande wateren tegen. Op de door de waterschappen gevolgde gedragslijn werd dikwijls de door gemeentebesturen gevoerde politiek betreffende de riolerinif van het ge-meentelijk gebied afgestemd.

Ook bestonden er in de verschillende provincies algemene reglementen, betrekking hebbende op het beheer van oppervlaktewater, waarin bepalin-ifen voorkwamen welke de lozing van afvalwater bonden aan ter zake door

*) Bijvoorbeeld via een gemeentelijke Hinderwetvergunninif,

"waterschapskeu-ren" e.d.

6

-waterschapsbesturen af te geven vergunningen.

Deze mengeling van plaatselijke ins trumenten voldeed echter eind vij f-tiger jaren absoluut niet meer, gezien ook de feitelijke ontwikkelingen van de lozingen. Daarom werd alsnog een nieuw wetsontwerp gemaakt, dat thans wèl de eindstreep gehaald heeft.

Als gevolg van de ontwikkelingen, nationaal en internationaal, hinnen het waterkwaliteitsbeheer, en met het doel ~e kwaliteit van de opper-vlaktewateren te verbeteren heeft ~en, bij wet van 24 juni 1981, (Stb. 414) een vrij ingrijpende wijziging in de WVO aangebracht. De belang-rijkste aanleiding voor deze wijziging van de WVO vormde de totstand-koming van de Overeenkomst inzake de bescherming van de Rijn tegen che-mische verontreiniging (Trb. 1977, 32) en de EG-richtlij n (76/464/EEG van 4 mei 1976) betreffende verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap wer-den geloosd (Pb. no. L129/23).

Beide zij n erop gericht zogenaamde "zwarte en grij ze lij s t"-stoffen uit de Rijn c.q. het aquatisch milieu te weren waarbij voor zogenaamde "zwarte lijst"stoffen een "absoluut" lozingsverbod, en voor "grijze lijst"-stoffen een sterke vermindering van de lozingen wordt nage-streefd. Het invoeren van de wetswijziging kwam enerzijds neer op de mogelijkheid om landelijk kwaliteits- en emissienormen vast te stellen, terwijl anderzi.;ds een meer hiërarchische struktuur voor (thans) ver-plichte waterkwaliteitsplannen voor Rijk, provincie C.Q. overige water-kwaliteitsbeheerders werd ingevoerd.

De Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren is in r-Tederland de eerste milieuwet waarin planmatig een systeem van kwaliteitsnormen is ingevoerd dat in praktijk gebracht moest worden door middel van het vergunningen-beleid.*)

De betreffende wetswijziging is per 1 januari 1982 in werking getreden; de eers te provinciale waterkwali tei tsplannen dienden op 1 januari 1984 gereed te zijn. Enige vertraging in aanmerking genomen, zouden de nieuw-ste WVO-vergunningen binnen de nieuwe organisatie- en beleidsstruktuur, thans, medio 1986, een duidelijke relatie met plaatselijke C.Q.

provin-*) De Wet Geluidhinder (Stb. 1979, 99), welke in 1979 (gedeel tellj k) in werking trad kende al wel een kwaliteitseis (55dB(A)), maar werd op geheel andere wijze uitgewerkt.

ciale en landelijke kwaliteits- en emissienormen moeten hebben. Uit de praktijk van de WVO-vergunningverlenin~ en de doorwerking daarvan zou kennis en inzicht kunnen worden opgedaan, relevant voor andere delen van het effect- en brongerichte milieubeleid en de wisselwerking daartussen.

Ter realisering van de "bestrijding van de vervuiling" voorzag de wet van 1970 in een aantal instrumenten, welke summier besproken zullen worden:

1. een lozingsverbod voor lozingen door middel van een werk;

2. de mogelijkheid tot een absoluut lozingsverbod voor bepaalde soorten van stoffen.

3. een vergunningen- en een heffingenstelsel; Daar kwamen later (1981) nog twee instrumenten hij:

de mogelijkheid tot het stellen van emissie-grenswaarden;

de plicht tot het opstellen van diverse waterkwaliteits(beheers)plan-nen.

ad 1:

Verbod te lozen d.m.v. een werk:

Als grondbeginsel (art. 1 lid 1) is het verboden om zonder vergunning door middel van een werk, afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm dan ook, in oppervlaktewateren te brengen.

Volgens de Memorie van Toelichting, gaat het om alle stoffen, die een aanslag doen op het zelfreinigend vermogen van het oppervlaktewater, of de kwaliteit ervan negatief beïnvloeden. Zo worden bijvoorbeeld lozingen door middel van gemeentelijke rioleringen en van afvoerleidingen van fa-brieken en bedrijven op het water door dit verbod onderworpen aan een vergunning waaraan voorschriften kunnen worden verbonden in het belang van de bescherming van de waterkwaliteit.

Er is een belangrijke uitzondering: het lozingsverbod 1eldt over het al-gemeen niet indien geloosd wordt in "werken" die zelf zi.;n aangesloten op een ander "werk", *) dus voor indirecte lozingen; een en ander op voorwaarde dat de door de beheerder van dat andere werk gegeven voor-schriften worden nageleefd.

Voor lozingen door particuliere huishoudens via het gemeentelijk riole-ringsnet is dus in het algemeen geen vergunning vereist. De gemeenten

8

-moeten zelf re~elen hoe er op hun riolerin~ wordt f.eloosd. (Door de

Ver-eni~in~ van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen is daar-toe een

modellozin~sverordenin~ op~esteld*).

"Het op andere wijze lozen" dan via een daarvoor bestemd werk kan even-eens verboden worden en aan een ver~unning worden onderworpen; te denken valt bijv. aan "direkt storten" en "tankercleanin~".

ad 2:

Verbod tot lozen van bepaalde stoffen:

Tevens kan van nader bij AMvB te bepalen stoffen het lozen, op welke wijze dan ook, jZehee1 verboden worden; overi~ens blijkt een absoluut 10-zinjZsverbod in de praktijk moeilijk hanteerbaar.

In verband daarmee kennen we thans dan ook, sinds de wetswijzilZin~ van

1981, de mo~elijkheid (art. la) om, voor het lozen in oppervlaktewater

van bepaalde stoffen, ~renswaarden vast te stellen (emissiewaarden). In alle lZevallen dient een nadere relZelin~ bij AMvB (cf Europese richtlijn)

te worden vastjZeste1d.

ad 3:

Ver~unnin~- en heffin~enstelsel:

De WVO is niet zozeer bedoeld als een wet, ~ericht op het verbieden van

lozin~en op oppervlaktewater, als wel als een vergunningensysteem waar-mee voorzien kon worden in een goede or~anisatie van het waterkwali-tei tsbeheer, door per vergunnin~ d

.m.

v. voorschriften invloed op de

lozin~en te hebben.

Uitv.an~spunt van de wet is het be~insel: "de vervuiler betaalt". Daartoe voorziet de wet in een stelsel van heffinv.en en bijdragen (art. 17-23). Deze instrumenten hebben tot doel: bestrijding van de kosten van maat-regelen tot het te~engaan en het voorkomen van verontreinilZin~ van oppervlaktewateren. ne heffing wordt opgelepd door het rijk c.q. de pro-vincie, of, indien de ver~unningsbevoegdheid is gedelelleerd aan een lager lichaam, door dat lagere lichaam. De heffing kan worden oPlZelegd aan ieder die direct of indirect afvalstoffen in het water brengt.

*) De meest recente is de "Model-lozinllsverordeninlZ riolerinlZ 1986"; VNG, Groene reeks no. 88.

- 9

-De ~rondsla~ voor de heffin~en li~t in de hoeveelheid en/of de hoedani~­

heid van de geloosde stoffen (art. 18).

Als maatstaf voor de hoogte van de heffin~ ~eldt voor zuurstofbindende stoffen de gemiddelde helastin~ per etmaal van oppervlaktewater met

zuurstofbindende stoffen door één inwoner (d.w.z. één

inwoner-equivalent) *).

De heffingen worden in het algemeen jaarlijks bijgesteld (d.w.z.

ver-hoo~d); de hoogte van de heffing varieert per waterkwaliteitsbeheerder. Door de Unie van Waterschappen is een model-heffin~sverordening uit-gebracht (1972, laatstelijk ~ewijzigd augustus 1985).

De WVO-ve~unning

Bedrijven die op oppervlaktewater lozen, hebben daar, juridisch gezien, in het al~emeen een WVO-vergunning voor noeli1; zij dienen zich in be-ginsel aan de aan de vergunnin~ verbonden voorschriften te houden. De Wet Verontreini~in~ Oppervlaktewateren kent, zoals wij reeds za~en,

als centrale ver~unning de lozingsvergunning (art. 1 WVO), een ver~un­

ning zonder welke het verboden is om "met behulp van een werk afvalstof-fen, verontreinigende of schadelijke stofafvalstof-fen, in welke van" ook, te brengen in oppervlaktewateren".

Een dergelijke vergunning dient - al dan niet - verleend te worden door de waterkwaliteitsbeheerder in dat gebied.

In de wet wordt ten aanzien van het bevoegd gezag onderscheid gemaakt tussen oppervlaktewateren onder beheer van het rijk en overige wateren onder beheer van de provincies.

Tot de rijkswateren kunnen worden gerekend: de grote rivieren, een aan-tal ~rote kanalen, de kus twateren, het IJsselmee r, de Waddenzee, de estuaria (Eems-Dollard-Westerschelde) en de territoriale zee.

Met betrekking tot de vergunningverlening voor deze wateren is de minister van Verkeer en Waterstaat de bevoe~de instantie (art. 3 lid 1). De minister kan deze bevoegdheid eventueel delegeren aan Gedeputeerde Staten van de Provincies. Nadere uitwerkin~ m.b.t. de rijkswateren dient te geschieden bij Algemene Maatregel van Pestuur. Dit is gebeurd bij het

*) Art. 19 WVO regelt e.e.a. voor de Rijksheffing, ook de overige

10

-z.~. U1tvoerin~sbesluit Rijkswateren van 5 november 1970 (Stb. 536).

}-lierin worden onder meer nadere regels ~e)'!even voor het aanvra)'!en van

een lozingsvergunning en wordt de hoogte van heffingen voor die lozingen vasq'!esteld.

Voor de "overige wateren" is de provincie verantwoordelijk. Ter uitvoe-ring van de wet stellen Provinciale Staten een verordening vast. In deze verordening wordt - naast een regeling voor de samenwerking op chemisch en technisch gebied - vastgelegd, hoe en door wie in de provincie het waterkwaliteitsbeheer gevoerd wordt. De bevoegdheid tot het verlenen van lozingsvergunningen m.b.t. deze "overi)'!e wateren", komt in be~insel toe aan Gedeputeerde Staten (art. 3 lid 2). Provinciale Staten kunnen even-wel in hun verordenin~ deze bevoegdheid van GS )'!eheel of gedeeltelijk delegeren aan de besturen van waterschappen, gemeenten, rechtspersoon-lijkheid bezittende lichamen als bedoeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen of eventuele andere openbare lichamen;

vaak zien wij dat speciaal voor het waterkwaliteitsbeheer een Z.)Z. "zui-veringsschap" is op~ericht *).

Van de delegatiemogelijkheid is door de verschillende provincies op

on-gelijke wijze gebruik gemaakt, hetgeen een zeer ~evarieerd beeld, qua bestuursvormen, en ook qua heffingen, oplevert.Zo beheert bijvoorbeeld in Friesland en Utrecht de provincie zelf; terwij 1 in Noord- en Zuid-Holland deze bevoegdheid aan de waterschappen en twee zuiveringsschappen Is gedelegeerd (zie bijlage nr. 3).

Op het vergunningsvereiste van art. 1, lid 1 is, zoals wij reeds zagen een belan)Zrijke uitzondering gemaakt, wanneer het een lozin~ betreft die op een rioleringssysteem plaatsvindt, en waarbij dus niet direkt op het oppervlaktewater geloosd wordt. Voor dergelijke "indirekte" lozin~en was tot januari 1982 geen ver~unning van de waterkwaliteitsbeheerder nodig. Over het alp.emeen had men hier de lozin~en op riolerin~en C.Q.

rioolwaterzuiverinysinstallaties op het oo)'!: vergunning krachtens de WVO

was dan niet nodig; doch men was verplicht zich aan de voorschriften van de rioolbeheerder (veelal de gemeente) te houden.

Sinds 1 januari 19~2 is echter ook hier een nieuwe regelin~ )Zaan geInen.

*) Zie bijvoorbeeld de zuiverin)'!sschappen Re)'!ge en Dinkel, Amstel- en Gooiland, Zuidhollandse Eilanden en Waarden.

Voornoemde wetswijziging voorzag nl. ook in een uitbreiding van art. 1 tweede lid WVO, in die zin, dat voor bij AMv~ aan te wijzen inrichtingen die op een riolering lozen, thans toch een lozingsvergunning vereis t was, en wel van de waterkwaliteitsbeheerder (Rijk of provincie etc.). Overweging hierbij was dat de waterkwaliteitsbeheerders zo meer greep op de schadelijkste stoffen zouden krijgen; in de AMvB zouden die "inrich-tingen" worden aangewezen, waarvan bekend is dat ze door de aard van het produkt (of het produktieproces) voor het aquatisch milieu gevaarlijke stoffen (kunnen) lozen (de zogenaamde "zwarte lijst"-stoffen).

Een en ander is uitgevoerd d.m.v. het z.g. "Inrichtingenbesluit WVO". *) Tevens zat de bedoeling voor om bedrijven die nog steeds met een zgn. "fictieve" vergunning (ex art. 31 derde lid WVO) werkten, stammend uit de periode van het "overgangsrecht", thans voorzover het om "AMvB-in-richtingen" ging, strenger aan te pakken (art. 31, vierde lid WVO). Dit kon zowel direkte als indirekte lozingen betreffen Ook voor deze

inrich-tingen werd nu een schriftelijke nieuwe vergunning van de waterkwali-teitsbeheerder verplicht gesteld, krachtens het "Inrichtingenbesluit WVO". De "AMvB-inrichtingen", lozend met een fictieve vergunning, dienden binnen de termijn van één jaar na publikatie van het "AMvB-be-sluit" een lozin!!,svergunning bij de waterkwaliteitsbeheerder aan te vragen op straffe van het vervallen zijn van de fictieve vergunning.

Bij voornoemd "Inrichtingenbeslui t WVO" werden, als eers te fase, de volgende soorten van inrichtingen aangewezen als vergunningplichtig (in de zin van art. 1, tweede lid en art. 31 vierde lid WVO):

a. (petro-)chemische industrie b. ertsverwerkende industri~

c. bedrijven die afvalstoffen opslaan, behandelen of verwerken d. bedrijven die oppervlakken van materialen behandelen

e. verf-, lak- en drukinktfabrieken f. leerlooierijen

g. bedrijven die hout impregneren

h. vatenwasserijen en tank(auto)cleaningbedrijven i. papier- en kartonindustrie.

- 12

-Het was destijds de bedoelin~ dat in een vol~ende fase, de lijst wordt

uit~ebreid !!Iet:

i. (foto)~rafische industrie k. textielfabrieken

1. ziekenhuizen m. lahoratoria

en eventuele andere bedrijfscate~orieën waarnaar eerst no~ meer onner-zoek ~edaan zou moeten worden. Men was van plan dl t twee j aar na de eerste fase, te realiseren, maar hier is eni~e vertra~in~ in ~ekomen.

Men heeft eerst de gang van zaken in de eerste fase willen evalueren,*)

en men beraadt zich thans op de wijze waarop een tweede fase

gerealiseerd zou moeten worden **)

De overige bedrijven en huishoudens die "indirekt" lozen blijven voor-lopig van de vergunningplicht vrijgesteld, mits zij de voorschriften van de beheerder van de riolering in acht nemen (de gemeentelijke riole-ringsverordening).

Naar aanleiding van de invoering van het systeem van de waterkwaliteits-normen en -plannen, dienden de WVO-vergunnin~en aan een soort van her-zieningsoperatie te worden onderworpen. Di t geld t met name voor ne "AMvB-bedrijven" (op de riolering lozende bedrijven), omdat voor deze bedrijven het "bevoegde ~ezag" sinds januari 19R4 ~ewijzi~d was, hetgeen meestal neerkwam op een over~an~ van de gemeente(lijke rioolbeheerder) naar de waterkwaliteitsbeheerder (waterschap, zuiveringsschap, provincie of Rijk).

Het totstandbren~en van deze nieuwe ver~unnin~en in het kader van de aanscherping van het waterkwali tei tsbeleid, is over het al~emeen een grote operatie voor de waterbeheerders gewees t en is thans in di verse gevallen zelfs nog niet geheel achter de rug.

Eén van de achterliggende gedachten van de aanscherping van de vergun-ningen voor de "AMvB-bedrijven" was zoals gezegd de verbetering van de waterkwaliteit en met name preventief beleid t.a.v. de "zwarte lijst"-stoffen. Het is echter de vraag of het "vernieuwde" systeem in dit kader

*) Rapport DHV, Evaluatie AMVB-inrichtingen WVO (min. V en W, dienst Binnenwateren), 6 oktober 1987.

**) In voornoemd rapport wordt o.a. de door de waterkwaliteitsbeheerders

inderdaad zo effektief is als destijds werd voorgesteld.

De

ve~unningsvoopschpiften

Wanneer door de waterkwaliteitsl-eheerder een lozing wordt toegestaan, worden aan de terzake afgegeven vergunning een aantal voorschriften ver-bonden. Een en ander is een vorm van individualisering van de algemene regels voor het waterkwaliteitsbeheer, een beslissing ad hoc.

De voorschriften zullen van geval tot geval kunnen verschillen, al naar gelang de lozingssituatie: aard en hoeveelheid van de te lozen stoffen, en de plaats waar geloosd wordt. Bij lozingen (d.m.v. een werk) op oppervlaktewater zal de waterkwaliteitsfunctie van dat oppervlaktewater, welke in beginsel in het provinciale waterkwaliteitsplan is vastge-legd,*) bij het vaststellen van de voorschriften een rol spelen. Voor lozingen op de riolering zullen, indien daarvoor al een vergunning ver-eist is (zie blz. 9), o.m. voo rschrif ten ter besche rmlng van de riole-ring en van de kwaliteit van het zuiveriole-ringsslib **) een rol kunnen spelen bij de opstelling van de voorschriften.

Overigens is voor het beheer van de riolen door de rioolbeheerder (vaak de gemeente) veelal een verordening opgesteld. De Unie van Waterschappen heeft voor lozingen op de riolering in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten nl. een modellozingsverordening opgesteld ***)

Buiten de WVO om - voor indirekte lozingen geldt immers geen vergunning-plicht - kennen we dus ook een vergunningsstelsel voor op de riolering lozende bedrijven (voorzover deze niet onder het Inrichtingenbesluit WVO vallen!). De lozingen door huishoudens op de riolering zijn in beginsel vrijgesteld van de vergunningplicht (zie hierboven). Deze bepaling be-hoeft binnenkort wellicht nog eens bezinning, omdat aldus een vorm van oncontroleerbaar handelen t.a.v. bijvoorbeeld chemische (huishoudelijke) afvalstoffen wordt ingebouwd (diffuse bronnen), die in het

waterkwali-*) waarbij in beginsel ook de bestemming van de omgeving (streekplan, evt. bestemmingsplan) meegewogen is.

**) Voor de kwaliteitseisen van zuiveringsslib is een richtlijn uitgebracht door de UnIe van Waterschappen, met o.m. maximaal toelaatbare gehaltes aan zware metalen (1980); nadere invulling via de Wet Bodembescherming en de Meststoffenwet wordt verwacht.

***) Modellozingsverordening riolering 1986, Groene Reeks nr. 88, V}TG, l'en Haag.

14

-teitsbeheer merkbaar wordt *)

Bij het opstellen van de ver~unningsvoorschriften dient uiteraard

reke-nin~ te worden gehouden met internationale eisen, zoals de EG-richt-lijnen (grenswaarden voor de lozing van cadmium, kwik, hexa-chloorcyclo-hexaan, inmiddels bij ministerieel bes lui t nader ui tgewerkt, **) en andere stoffen van de zwarte en grijze lijst, behorend bij de Richtlijn ter bescherming van het aquatisch milieu van 4 mei 1970).

In de praktijk wordt bij de vergunningsvoorschriften soms gewerkt met een verwijzing naar de Richtlijn 76/464/EG en wordt een globale samen-vatting van de daar bedoelde stoffen gegeven met de opmerking dat "lozing van deze stoffen zoveel mo~elljk moet worden beperkt" (zie bijv. "modellozingsvergunning" Rijnland).

Meetvoorschriften zijn vooral in de Modelheffingsverordening Veront-reiniging Oppervlaktewateren te vinden van de Unie van Waterschappen (1985).

Handhaving van het watepkwaZiteitsbeZeid.

Zoals we eerder hebben gezien is de handhaving van milieu-vergunningen, waartoe de WVO-vergunningen behoren, problematisch.

Het is vanzelfsprekend de bedoeling dat de verschillende vergunningen en de daaraan verbonden voorschriften worden nageleefd. Teneinde handhaving daarvan mogelijk te maken kent de WVO mogelijkheden om zowel strafrech-telijk als administratiefrechstrafrech-telijk op te treden tegen l1'edrag dat in strijd met de WVO plaatsvindt.· Wij beperken ons hier met name tot ge-dragingen in strijd met de vergunning(svoorschriften). Strafrechtelijk gezien is, sinds 1975 krachtens art. 28 WVO, de Wet Economische Delicten (WED) ,van toepassing op de WVO. Niet onlogisch, immers, vaak zal het handelen (of nalaten) in strijd met de WVO worden ingegeven door econo-mische motieven.

Strafrechtelijk optreden wordt door ons niet als zodanig onderzocht.

*) Vergelijk IMP-Water 1985-1989 Tweede kamer 1984-1985, 19153 p. 52. **) Art. 1 a, eerste, tweede en derde lid WVO.

Administratieve sancties:

De WVO kent de mogelijkheid tot intrekking van de vergunning en tot politiedwanp;. Intrekking wordt als (sanctie)middel genoemd bij de om-schrijving van de bevoegdheid tot vergunningverlening, tot weigering, en tot wijziging van de vergunning. De bevoegdheid geldt zowel voor het Rijk, als voor de andere water~waliteltsbeheerders (vgl. art. 3, eerste en tweede lid en art. 6, eerste en tweede lid). Gronden voor intrekking p;eeft de wet hier niet.

Ook op andere plaatsen in de WVO komt de intrekking van de vergunning ter sprake: Vgl. de artikelen 7a, derde lid (ambtshalve intrekking) art. 8 eerste lid (grensgebieden), 9 eerste en derde lid (schadevergoeding).

Intrekking (ambtshalve), is alleen mogelijk nadat de vergunninghouder is gehoord (art. 7a, derde lid WVO) en is dus in de WVO zelf geregeld. Schadevergoeding is onder bepaalde omstandigheden mogelijk (art. 9, derde lid).

In het p;eval van intrekking en evt. schadevergoeding (krachtens artikel 9 eerste, tweede en derde lid WVO) is de "versnelde" beroepsregeling van hfdst. V, par. 3 WABM van toepassing (art. 16 bINa).

Intrekking wordt niet altijd als sanctiemiddel bedoeld:

"het is een maatregel welke wordt p.enomen om tot een goede kwaliteit van het oppervlaktewater te geraken. De daaraan verbonden kosten zullen der-halve uit de opbrengst van de heffingen van de afvalwaterlozers op het betrokken water dienen te worden bekostigd" (aldus MvA aan de Tweede kamer bij art. 9 derde lid WVO). Hetzelfde geldt voor wijziging van de vergunning.

Intrekking (of wijziging) is dus mogelijk, indien, buiten de schuld van de vergunninghouder, het belang van de waterkwaliteit, - om welke nadere reden dan ook (andere p;ebruiksfunctie?) - intrekking van de vergunning vordert. Het sanctiekarakter ontbreekt in dat geval*).

Meer houvast, in de zin van sanctie op de naleving van de vergunning, biedt hoofstuk V van de WVO, getiteld "Bevoegdheden van politie".

*) Vergelijk KB Dongen; AB 1986, nr. 476; KB 9-4-1982, nr. 27, AB 1983, nr. 27 (afwijzing schadevergoeding).

16

-Art. 24 WVO kent de volgende bevoegdheid:

1 • ••••• met bet~ekking tot een oppe~vlaktewate~, ten aanzien waa~van en voo~zove~ a~t. 6 ee~ste lid

is

toegepast, zijn de bestu~en van de in dat a~tikel ~enoemde liehamen bevoegd op kosten van de ove~t~ede~ te

doen wegnemen, beletten, ve~nahten of in de vo~ige toestand he~stel­

len hetgeen i8 of wo~dt gemaakt, ge8teld, ondePnomen, nagelaten,

be-8ahadigd of weggenomen in 8tnjd met deze wet, een k~ahten8 deze wet

va8tge8tûde ~egeLing of gegeven bevel, dan wel in 8t~ijd met een

ve~pliahting aan een k~ehten8 deze wet ve~leende vepgunning

ve~bon-den •••• enz.

2. Spoedeisende gevallen uitgezonde~d, wo~dt van de bevoegdheid bedoeld

in het ee~8te lid, geen geb~uik gemaakt dan nadat de belanghebbende

8ahnftelijk i8 gewaa~8ehuwd en in de gelegenheid i8 ge8teld binnen

een te stellen te~mijn maat~egelen te t~effen teneinde aan zijn

vep-pliahtingen te voldoen.

D. De ingevolge het ee~8te Lid ve~sahuldigde k08ten kunnen doo~ de in

het ee~8te Lid genoemde Liehamen wo~den ingevo~de~d bij dwangbevel,

dat op kosten van de 8ehuldenaa~ bij deu~~e~sexploit wo~dt

bete-kend en tenuitvoepgelegd op de wijze bij het Wetboek van Bupge~Lijk.e

Reaht8ve~0~dening ten aanzien van vonnis8en en authentieke akten

voopge8ah~even. 4.

5.

6. Binnen de~tig dagen na de betekening staat ve~zet tegen het

dwang-bevel open doo~ dagvaa~ding voo~ de a~~ondissement8~eahtbank van het

liahaam waa~van het dwangbevel

is

uitgegaan. Het ve~zet saho~st de te

"ten ui tvoe~legging ".

Art. 25 en 26 handelen over de aanwijzing van "toezichthoudende ambtena-ren" en over hun bevoegdheden.

De tekst van art. 24 eerste lid biedt op het eerste ,ezicht een scala aan mogelijkheden om op te treden. Schriftelijk waarschuwen is vereist, en tevens moet een termijn ,esteld worden aan de belanghehbende, om hem gelellenheid te !leven alsnog aan zijn verplichtinp: te voldoen. De wet zep:t niets over de duur van deze termijn. De kosten lijken op eenvoudip:e wijze te kunnen worden verhaald, d,?ch er is in een "verzetsprocedure" bij de rechtbank voorzien. Zo kan in een laat stadium toch nog een rech-terlijk oordeel over het politie-optreden p:evraagd worden.

Overigens zal in de praktijk vaak, al in een eerder stadium tegen de politiedwang worden geageerd, nl. door het instellen van Arob-beroep tegen de "waarschuwing" en het vragen van schorsing bij de voorzitter van de Afdeling Rechtspraak.

Toepassing van sancties

Intrekkin~ van de WVO-ver~unning, hoewel op diverse plaatsen in de

wvo

[renoemd, blijkt in de praktijk nauwelijks voor te komen. Intrekkin~

wordt een zwaar middel gevonden; dit blijkt o.m. uit het Rapport van de

Algemene Rekenkamer, Milieubeleid Oppervlaktewateren*), waarin het door

Rijkswaterstaat gevoerde waterkwaliteitsbeheer geëvalueerd wordt

**)

Intrekking van de vergunnin~ leidt in beginsel tot stillegging van het gehele bedrijf. neze sanctie moet daarom met zeer ~rote zorgvuldigheid worden toegepast en zal vrijwel altijd een beroepsprocedure of schor-singsverzoek moeten kunnen doorstaan.

Rij Rijkswaterstaat heeft intrekking van de vergunning alleen in een extreem geval plaats gevonden, en alleen toen er ook andere overtre-dingen waren vastgesteld. In vrijwel alle gevallen van overtreding van de vergunningsvoorschriften, werden deze aangepast of werd op andere wijze tot een oplossing gekomen.

Voor de andere waterkwaliteitsbeheerders lijkt dit beeld niet veel af te

wijken, vgl. het In het VROM-rapport

**)

genoemde standpunt van de Unie

van Waterschappen.

Het toepassen van bestuursdwang is eveneens een moeilijke zaak, zoals

uIt beide hierboven reeds genoemde rapporten blijkt.

Vaak is niet vast te stellen wie de overtreder is en dikwijls is ook de

omvang van de illegale lozing moeilijk te bepalen. Stoffen kunnen nl. van meerdere lozers afkomstig zijn of uit een ander gebied worden

aan-l.evoerd en vaak mag van de desbetreffende stof wel een beperkte

hoeveel-heid gel~osd worden.

Bij geval7-en van enige omvang wordt bestuursdwang een zwaar middel l.e-vonden. Er kunnen grote bedragen mee gemoeid zijn zodat met extra zorg-vuldigheid te werk moet worden gegaan. Gelet op deze moeilijkheden, kan aan die eis vaak niet voldaan worden.

*) Tweede Kamer 1986-1987, 20020 nr. 1.

**)

Vgl. tevens het rapport "Vertragingsmomenten bij bestuurlijke handhaving van de milieuwe tgeving", VROM, Handhaving milieuwe t ten 1987 nr. 23, uitgevoerd i.s.m. DHV.

-

-- 18

-In de praktijk wordt dan ook vrijwel alleen ~edreigd met bestuursdwang. Meestal ~aat het dan om betrekkelijk simpele ~evallen (bijvoorbeeld illegale stortingen in het winterbed van een rivier). Dit dreigen ge-beurt door een schrif telijke aanzegging dat poli tiedwang zal worden overwogen of ondernomen, tenzij de overtreder zelf bepaalde maatregelen treft. Er zijn geen cijfers bekend over het aantal keren dat der~elijke

aanzegginf.en verstuurd worden. De Rekenkamer kwam tot een schatting van enkele tientallen malen per jaar. Overigens bleek dreigen meestal wel effectief te zijn.

Strafrechtelijk gezien, constateert de Rekenkamer dat doorgaans alleen visueel waarneembare overtredingen van geringe betekenis, afkomstig van kleine lozers, worden bestraft.

Het aanpakken van ernstiger delicten levert structureel grote bewijs-moeilijkheden op, evenals dat bij de toepassing van politiedwang het !Zeval is.

Van de specifieke sanctiemogelijkheden die de WED (art. 7, 8) biedt (stillegging, onderbewindstelling van de onderneming, verplichting tot herstel) is geen gebruik gemaakt.

Meestal wordt, wanneer de vergunninghouder de voorschriften niet kan of wil naleven de vergunning aangepast of tracht men via overleg tot een "oplossing" te komen.

Jurisprudentie

De gepubliceerde juT'ispT'Udentie bevestigt ons inziens dit beeld: slechts enkele uitspraken zijn bekend met name over art. 24 WVO

*),

de politie-dwang.

In beide genoemde zaken volgt na de waarschuwing tgt politiedwang, be-roep tegen het besluit om op te treden bij de Afdeling Rechtspraak, in-clusief een schorsingsverzoek C.Q. een verzoek om een voorlopi~e voor-ziening bij haar Voorzitter.

Het is overigens mogelijk om in een latere fase - die van het verhaal van de kosten (art. 24 zesde lid WVO) - in verzet te komen tegen het dwangbevel terzake.

*) Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Voorzitter Afd. Rechtspraak van de Raad van State d.d. 5-8-1981, AB 1981, 513 (Uniser), idem 24-2-1984, AB 1984, 480 (Booy Clean).

Dat een dergelijke zaak ook nogal wat haken en ogen kan hebhen, blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak gedaan door het Hof 's-Gravenhage (10-4-1987), inzake Kon. Brink/Molij n b.v. tegen Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden; het 1-1ng hier om het verhaal van kosten van poli-tiedwang door het Zuiveringsschap gemaakt terzake van door brand en bluswater ontstane verontreiniging; het dwangbevel, waargegeven verzet, dateert van 23 december 1981(!).

Het optreden door middel van politiedwang kan aldus een flinke ver-traging tot gevolg hebben. Voor succesvol optreden blijkt het van groot belang dat de waterbeheerder over zeer degelijk bewijsmateriaal beschikt waarmee aantoonbaar is dat bet om daadwerkelijk onrechtmatig, door de overtreder, veroorzaakte schade gaat. nit blijkt in de praktijk vaak erg moeilijk te zijn (bijvoorbeeld bij vervuild havenslib).

Het ontbreken van veel jurisprudentie over art. 24 vNO bevestigt eens te meer het beeld dat er tot heden zeer weinig aandacht aan de handhaving gegeven wordt.

Dit is jammer omdat op deze manier ook de, vanuit het oogpunt van water-kwallteitsbeheer mogelijk, positieve resultaten uitblijven: het blijft op deze wijze onduidelijk waar men aan toe is.

Dit is eveneens de ervaring met de rol van het strafrecht, bij de hand-having van milieurecht: door te veel "schikkingszaken" is ook daar ge-brek aan jurisprudentie ontstaan. In kringen van het Openbaar Ministerie schijnt dit een reden te zijn om thans voor een vervolgingsbeleid te kiezen dat op het uitlokken van meer jurisprudentie gericht is (vg!. reactie r-;-r. O.C.W. van der Veen, op de studievergadering van de Ver-eniging voor Milieurech t, d.d. 17 september 1987 over de lts trafrechte-lijke handhav"ing van het milieurecht", rapport opgesteld door nr. F.G. van de Bunt).

O~ani8atie van de handhaving

Het toezicht op de naleving van de WVO-bepalingen en de vergunningsvoor-schriften berust bij daartoe aangewezen ambtenaren. Voor Rijkswaterstaat zijn dit ambtenaren van het RIZA (sinds 1970) en van de regionale direk-ties (sinds 1976).Slnds1979 zijn ook de milieu-inspecteurs van het

- 20

-Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en

sinds 1985 ambtenaren van het directoraat-generaal Scheepvaart en

Maritieme Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aangewezen. Eind 1976 werden ook ambtenaren met opsporingsbevoegdheid door Justitie

aangewezen, omdat overtredingen van de WVO inmiddels onder de Wet

Economische Delicten vielen. Om als "opsporingsambtenaar" aangewezen te worden moet men aan een aantal speciale eisen voldoen (opleidingseisen), die voor "toezichthoudende" ambtenaren niet gesteld worden.

Aanvankelijk is een veel te groot aantal toezichthoudende en opsporings-ambtenaren aangewezen in die zin, dat het opsporings-ambtenaren betrof die naast deze taak nog diverse andere taken hadden, waardoor hun "\VVO-taak" in het geheel niet tot zijn recht kwam. Dit leverde een bedrieglijk beeld op voor de handhavingsaktiviteiten.

Men heeft de aanwijzing inmiddels willen beperken tot diegenen die daad-werkelijk bij de handhaving betrokken zijn; een en ander zou per 1 januari 1986 zijn beslag gehad moeten hebben, doch is vertraagd.

Het bovenstaande heeft voor het merendeel betrekking op de Rijkswateren. Voor de "regionale" wateren zijn door de betreffende waterkwaliteits-beheerders toezichthoudende ambtenaren aangewezen (art. 25 WVO), voor de opsporing van strafbare feiten vindt soms samenwerking met gemeente en/of Rijkspolitie plaats.

In het algemeen hebben de met de handhaving belaste ambtenaren geen (praktisch hanteerbare) richtlijnen meegekregen van hun directie.

De handhaving is, organisatorisch gezien, tot heden zeer slecht uit de verf gekomen, met name op Rijksniveau (waar dit is onderzocht) door de

Algemene Rekenkamer *)

Samenwerking:

Bij de handhaving van de WVO zijn, zoals hierboven beschreven, diverse instanties betrokken. De versnippering die hiervan het gevolg is, is reeds lang geleden onderkend, en is nog steeds problematisch. De Reken-kamer komt tot de conclusie dat de samenwerking tussen de diverse over-heidsinstanties in tien jaar nauwelijks verbeterd is.

*) Hoe dit ligt bij regionale waterkwaliteitsbeheerders wordt in ons

Scheiding vergunningverlening-handhaving:

In de Nota Handhaving WVO wordt geconstateerd dat het niet efficiënt werkt indien de ambtenaren die zich met de vergunningverlening bezig-houden, tevens de handhaving (controle etc.) moeten uitvoeren. Deze ambtenaren bleken zich in dat geval moeilijk onafhankelijk te kunnen opstellen te):!"enover de betrokken bedrijven. Men wil daarom een Z.1.

"functiescheidin):!"" doorvoeren, zodat de handhaving niet meer door de bij de vergunningverlening betrokken amhtenaren wordt uitgevoerd.

Rol van de bedrijven bij de handhavin):!":

De laatste tijd gaan er stem1l'en op van de kant van het bedrijfsleven om zelf een helangrijke rol hij de handhaving te gaan claimen via zogenaam-de "interne controlesystemen" *). Een en ander is toekomstp:ericht en zou een andere manier van optreden van de overheid impliceren. Wij laten dit verder buiten beschouwing.

*) Zie o.m. Ir. J. van der Kolk, "Systematische milieuzorg in bedrijven", Milieu en Recht 1987 nr. 2 en Mw. W.F. Mr. Bloeming en Ir. H. van der Kraay, "Vertrouwen is goed maar controle is beter" Milieu en recht 1987, nr. 3 p. 87 e.v.

"'-'... _ _ _ .L.L ... '""-' _ _ ... _ _ _ _ _ _ _ _ =-._ ... .uu_OO'U_.-_.J...!..-LJ.II .... _.,.... _ _ _ _ ... _u.w-UJI,_.ee-_ ft _ _ G' I - ' " ' I'

22

-HOOFDSTUK 2 - DOELSTELLING EN PROBLEEMSTELLING VAN HET ONDERZOEK

Doelstelling

Binnen het VF-onderzoek Water, zoals dat aan de TU nelft, afd. Civiele Techniek,bij de faculteit Wijsbe~eerte en Technische Maatschappijweten-schappen wordt uitgevoerd, leek het ons voor het onderdeel "Planvor1!1ing waterbeheersin)r" een zinvol onderzoek toe, 01"1 de effekti vi tei t van de

ver~unnin~svoorschriften in de WVO-ver~unnin~en door te lichten in het

kader van de waterkwaliteitsverbeterin~; een der~eli)k onderzoek met het accent op totstandkominlZ en handhavin~ van deze voorschriften zou ook voor de toekomsti~e ontwikkelingen van de WABM (milieubeleidsplannin~ en milieukwaliteitseisen) en voor de relatie met inte)rraal waterbeheer van nut kunnen zijn.

Gezien de llesignaleerde problemen in de relatie tussen verllunninll en handhaving is het jammer dat de WVO, ook na de wetswijzi~ing van 1981, geen evaluatieplicht kent. Een dergelijke evaluatieplicht komt bijv. wel in de WABM en de Wet Milieugevaarlijke Stoffen voor.

Wel is destijds al vrij snel na het inwerkingtreden van de WVO een com-missie ingesteld die zich met de "uitvoeringsperikelen" van de WVO moest bezillhouden: de Commissie Uitvoering WVO (CUWVO). Deze commissie heeft in de loop der jaren zeer veel belan~rijk werk verricht, dat in de "evaluatiesfeer" lillt.

Dat de handhavin)r het zwakst ontwikkelde onderdeel van het milieubeleid is, is bekend. Dat dit tevens voor het WVO-beleid ~eldt, wordt aillemeen erkend (ook binnen Ri~kswaterstaat en bij andere waterkwaliteitsbeheer-ders) • Flervan getui~t ook het reeds ~enoemde verslag van de Algemene Rekenkamer "Milieubeleid oppervlakte wateren", *) waarin onder andere geconstateerd wordt dat met name een zwak punt is, dat er nauwelijks

~erichte rellistratie plaatsvindt van overtredln~en: overzichten van

aan-tal, aard of omvang ontbreken. Dit )reldt zowel voor Rijkswaterstaat,

voor het Ministerie van Justitie, als voor het Openbaar Ministerie en tevens voor de toepassin~ van sancties en andere maatre~elen.

Het verschaffen van meer inzicht in deze problematiek kan beschouwd wor-den als het belan~riikste doel van het onderhavige onderzoek.

Daarom zal het funktioneren van de nieuwe WVO-vergunningen in dit onder-zoek centraal staan. Hierbij kunnen, zoals uit het voorgaande duidelijk is geworden, als mogelijke oorzaken van het veronderstelde gebrek aan effektiviteit drie faktoren in beschouwing genomen worden, te weten:

*

de normstelling zelf

*

de bestuursorganisatie

*

de operationalisering van het kwaliteitsbeleid.

Met name deze laatste oorzaak zal in dit onderzoek centraal staan (ver-gunningverlening en handhaving).

Probleemstelling

Om inzicht in de problematiek te verkri.i~en is een probleemstellin~ met een richting~evend karakter ~eformuleerd. Vervolgens zijn op basis hier-van (af~eleide) onderzoeksvra~en met een konkreter karakter vast~esteld.

De probleemstellin~ met de bijbehorende onderzoeksvraa~ luidt als vol1t:

"WeLke 1"ol spelen de ve1"ÇJunni"fIIJsvoo1"sch1"iften in de proktijk bij de

vel"-beter'i"fIIJ van de kwaliteit van het oppe1"vlaktewate1"?"

Onder'zoeksvr'agen

Uit deze probleemstelling werden de volgende vragen afgeleid:

1. Vindt aanpassing van de lozingen aan de, in de aangescherp te

vergunnin~ op~enomen, voorschriften plaats?

2. Maakt men gebruik van een bepaalde planning bij de vergunning-verlening?

3. Welke termijn is nodi1 om tot aanpassin~ te komen?

4. Maakt de waterbeheerder ~ebruik van de juridische mo~elijkheden

oL....I:III*'--.J..LUll _ _ _ _ _ _ II!!...l.!..-a:J:=..::L:~~_==_=__rr:D • .::;1!JIIl ... -0..:.:.' -==" .. - _IG'· __ UIIJ''''~LlCL_Ll

- 24 -

l

5. Welke faktoren bepalen of handhaving van de vergunninp:svoor-schriften in de prakti,ik plaatsvindt, met name van hestuurs-zij de?

6. Is uit de vergunningsvoorschriften af te leiden of door de ver-p:unninp:verlenende instantie rekening is gehouden met de feite-lijke situatie van het lozende bedrijf?

25

-HOOFDSTUK 3 AANPAK VAN I'ET ONDERZOEK

Onderzoeksmethode

Teneinde op de in Hoofdstuk 2 ~enoemde vra~en een antwoord te krij~en,

is door ons ~etracht inzicht te krij~en in de ~an~ van zaken zoals die in de praktijk van de ver~unnin~verlening en de handhavin~ van de

ver-~unnin~voorschriften speelt. Hiertoe hebben wij kontakt ~ezocht met het

Hoo~heemraadschap van Rijnland. Wij hebben diverse informatieve ~esprek­

ken ~evoerd o.a. met bestuur en technische dienst; verder zijn wij in de

~ele~enheid ~esteld een (beperkt) dossieronderzoek te verrichten. De

wijze waarop dit onderzoek verricht is - ver~elijking van het lozings-gedrag van bedrijven, zowel v66r als na de vergunningverlening - vindt U uitgebreid besproken in hoofdstuk 5, waar de uitvoering van het dossier-onderzoek wordt toegelicht.

Voorts is in het onderzoek ~ebruik gemaakt van diverse beleidsdocumen-ten, zoals het provinciale waterkwaliteitsplan Zuid-Holland en het concept Waterkwaliteitsbeheersplan van Rijnland, het Streekplan Zuid-Holland-West, de nationale IMP's-Milieubeheer, het IMP Water (1985-1989), de nota Fandhaving van de Wet Verontreini~ing Oppervlaktewateren etc. e.d. Verder is m.b.t. de handhaving van de "WVO-vergunning" juris-prudentieonderzoek verricht.

In het dossieronderzoek hebben wij ons beperkt tot de ver~unnin~en en vergunningsvoorschriiten van de lozingsverp,unningen van "AMvB-bedrij-ven". Deze vergunningen waren nl. het meest recent. Direkte lozingen d.m.v. een werk op oppervlaktewater, komen in Rijnland maar in beperkte mate voor, zodat we met de indirekte lozingen ook de voor Rijnland be-langrijkste ~roep van lozingen onder de loupe hebben.

SCBEMA -"

--

C= • • • ' .- ---'-' - ___ '·M-.'·_· - 26

-I

START ONDERZOEK

I

I

VERWFRKING GEGEVENS

r--I

VOORLOPH~E

PAPPORTA(:E

~

INVENTARISATIE: --- vraaggesprekken literatl'llr onderzoek

----1

OOSSIEFONDERZOEK

!

_____ VERZAMELING AANVULLENDE GEGEVENS vragenlijst vraa~gesprek

l

RAPPORT/GE

I

1

HOOFDSTUK 4 DE TE ONDERZOEKEN BEREERSSlTUATIE

Hieronder vol~t eerst een inleidend overzicht over het Hoo~heemraadschap

van Rijnland; vervolgens wordt een overzicht van het vergunningenbestand gegeven, daarna wordt nader op de concrete vergunningsvoorschriften en de handhaving daarvan ingegaan.

Het Hoogheemraadschap van Rijnland

Het Hoogheemraadschap van Rijnland, vervult zowel de functie van

water-staatkundig beheerder als die van waterkwaliteitsbeheerder; deze

functies staan met elkaar in verband. In ons onderzoek staat evenwel het waterkwaliteitsbeheer centraal. Het waterkwantiteitsbeheer wordt dan ook verder niet als invalshoek gehanteerd.

Het gebied waarin het HHR het waterkwaliteitsbeheer over de oppervlakte-wateren voert heeft een oppervlakte van globaal 113.000 ha. naarvan ligt ca. 63% in de provincie Zuid-Holland en ca. 377- in de provincie Noord-Holland.

In het beheersgebied liggen onder meer de gemeenten Haarlem, Leirlen, Alphen aan de Rijn, Gouda (gedeeltelijk) en een klein deel van Amster-dam. Het gebied heeft een inwonertal van ca. 1,2 miljoen.*) Ter verdui-delijking van een en ande.r is hiernaast een kaartje opgenomen. Van beide

provincies, Noord- en Zuid-Holland, heeft het HHR de zor~ voor het

wa-terkwaliteitsbeheer in het bovenomschreven gebied op~edra~en gekre~en

krachtens de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (art. 6, lid 1 IfVO) ,

bij gemeenschappelijk besluit van de Provinciale Staten van Zuid- en Noord-Holland **), ter vaststelling van de Verordening Waterkwaliteits-beheer Rijnland. Deze verordening is in werking getreden op

*) Gegevens ontleend aan het Waterkwaliteitsbeheersplan HHR 1986

bij lage Il.

**) D.d.12 nov. 1981 no. 20 resp. d.d. 8 febr. 1982 no. 3.

*

gebouw .... boezemgemeal

>

.Iuil • zuiveringlinstallatie in bedrijf

o

zuiveringlinltallatle in voorbereiding of aanbouw

-a

tran.port van .fvalwater')

_ _ _ _ _ grenl waterltaatkundig

beheerlgebied _ _ _ . _ _ gren. wlterkwaliteits ..

behe.r.

2~

-Ontleend aan: Hoopheemraadschap van Rijnland, jaarversla~ 19R5.

_ .. / "

1983. De tot dan toe bestaande Verordenin~ Waterkwaliteit Rijnland werd

met ingan~ van die datum in~etrokken.

Als waterkwaliteitsbeheerder heeft het Hoo~heemraadschap zowel een pas-sieve als een aktieve kwaliteitsbeheerstaak ~ekre~en.

Het passieve kwaliteitsbeheer betreft het behouden C.Q. bevorderen van een zo ~oed mo~elijke waterkwaliteit, door middel van lozings-vergun-ningen en het toezicht daarop; indirekt toezicht door middel van de aan de lozingen verbonden heffingen valt hier tevens onder.

Het actieve kwaliteitsbeheer betreft het voorkomen en opheffen van de vervuiling van het oppervlaktewater, door het treffen van voorzieningen (zuiveringsinstallaties).

Zoals uit het voorgaande duidelijk zal zijn geworden staat in dit onder-zoek het passieve waterkwaliteitsbeheer centraal, het actieve waterkwa-liteitsbeheer zal er slechts zijdelings bij betrokken worden.

Het watepkwaliteit8beheepsplan

Sinds de wijziging van de WVO in 1981, is een hoofdstuk IIA ("Het

pro-~ramma en de plannen") aan deze wet toe~evoe~d, dat thans het wettelijk

re~ime vormt voor de planvormin~ in het waterkwaliteitsbeheer. Krachtens dit hoofdstuk (art. 12) werden onder andere de provincies verplicht een waterkwaliteitsplan te maken voor de niet-Rijkswater-en in hun pebied. Indien provinciale staten het waterkwaliteitsbeheer ~edelegeerd hebben aan andere openbare lichamen, zoals in casu diverse waterschappen, dient een provinciaal waterkwaliteitsplan de hoofdlijnen van het beleid te bevatten (art. 12, lid 5). Vervolgens dienen de betrokken waterschappen (of andere openbare lichamen - zuiveringsschappen), - met inachtneming van het provinciale plan - een z.g. "beheersplan" op te stellen, conform de daartoe in de verordening opgenomen vereisten.

Voor het HHR berust de verplichting tot planvorming op hoofdstuk V van de Verordening Waterkwaliteitsbeheer Rijnland (VWR). Het eerste plan dat volgens deze nieuwe re~eling is opgesteld is het Waterkwaliteitsbeheers-plan Rijnland 1986, dat in samenhang met de twee provinciale waterkwali-teitsplannen van Noord- en Zuid-Holland diende te worden op~esteld.