tekst Wouter Jan Verheul
Steden zijn enorm in opkomst. Terwijl de
natie-staat invloed en draagvlak verliest. Geef steden
en hun burgemeesters daarom meer autonomie.
Dat is het uitgangspunt van de recente best-
seller If Mayors Ruled the World van Benjamin
Barber, die ook in Nederland niet onopgemerkt
is gebleven. Landelijke dagbladen hebben er
aandacht aan besteedt, in diverse plaatsen in
het land zijn over Barbers boek bijeenkomsten
gehouden en burgemeesters lopen met hem
weg. Wat maakt dit boek zo spraakmakend?
Bestuurskundige Wouter Jan Verheul behandelt
Barbers ideeën en verkent wat het betekent als
burgemeesters en steden het echt voor het
zeggen hebben.
In een bijna 500 pagina’s dik boekwerk, waarvan in 2014 de Nederlandse vertaling verscheen, ontvouwt Barber zijn ideeën. Benjamin Barber is een Amerikaanse politicoloog die vooral bekend werd met zijn boek Jihad versus Mc World (1996), waarin hij uiteenzet dat zowel de globalisering van multinationals als het tribalisme van fundamentalisten een bedreiging vormt voor onze democratie. In zijn nieuwste boek laat Barber zien dat burgemeesters en het stedelijk bestuur veel dichter bij de leefwereld van burgers staan dan nationale overheden. Niet zozeer de nationale staat maar steden zorgen ervoor dat burgers een aangenaam leven hebben.
Benjamin Barber schrijft anekdotisch en verwijst vaak naar burgemeesters als Michael Bloomberg van New York, Boris
Johnson van Londen en Wolfgang Schuster van Stuttgart. Opvallend is dat Barber stelt dat ook de grote mondiale uitdagingen beter kunnen worden opgepakt door steden en hun burgemeesters. Nationale overheden kunnen volgens de politicoloog niet omgaan met mondiale vraagstukken als armoede, klimaatverandering, terrorisme of mensen - s mokkel. Politieke strijd, principes, macht en trots van natie staten maken de overheid op nationaal en inter-nationaal niveau weinig slagvaardig.
Vrijwel iedere publicatie over de stad begint tegenwoordig met de constatering dat meer dan de helft en binnenkort zelfs twee derde van de wereldbevolking in steden woont. De wereldeconomie voltrekt zich in globale netwerken van kapitaal-, goederen- en communicatiestromen, waarin steden de knooppunten vormen. Het proces van massale urbanisatie en globalisering heeft zich in enkele decennia voltrokken, terwijl overheidssturing vooral plaatsvindt vanuit nationale staten. Volgens Barber zijn natiestaten disfunctioneel doordat ze zijn georganiseerd als een gesloten ruimte en daardoor niet effectief toezicht kunnen houden op grensoverschrijdende stromen. Stedelijke vraagstukken zijn nauwelijks een kernvraagstuk voor de nationale overheid en vormen zelden een onderdeel van het nationale politiek debat. Politieke partijen en de media zijn evenzo hoofdzakelijk nationaal georiënteerd. Volgens Barber worden steden en stedelijke regio’s geconfronteerd met onuitvoerbare regelgeving vanuit de nationale staat. Terwijl de grote stedelijke vraagstukken, zoals multi-culturaliteit, verhoogde mobiliteit, stedelijke verdichting of de opkomst van nieuwe stedelijke economieën, niet goed kunnen worden opgepakt vanuit nationaal bestuur. Burgemeesters zijn pragmatisch ingesteld. Zij zien direct
Wat als
burgemeesters
het echt voor het
zeggen hebben?
de problemen op straat verergeren als zij niets doen. In Barbers woorden: ‘Presidenten profeteren principes, burgemeesters halen de vuilnis op’ (Barber, 2014, p. 23). Een gekozen burgemeester aan het hoofd van de stad is boven-dien directer afrekenbaar op behaalde resultaten; ze moeten voortdurend laten zien dat ze de stad leefbaar houden. Hun afrekenbaarheid en de korte afstand tot de burger maken de stad als bestuursvorm democratischer, stelt Barber. Nationale overheden zouden daarom een stapje terug moeten doen en steden meer autonomie moeten geven.
Stedelijk bestuur in transitie
Hoe valt de boodschap van Barber in Nederland? Dat uitgerekend burgemeesters met Barbers ideeën weglopen, is natuurlijk niet heel verwonderlijk. Zij voeren al jaren strijd voor meer autonomie. Zoals burgemeester Jozias van Aartsen van Den Haag, die vindt dat gemeenten de eerste overheid moeten zijn. Of burgemeester Ahmed Aboutaleb van Rotterdam, die ook pleit voor meer lokaal budget en bevoegdheden. Niet de landelijke maar de lokale overheid hoort volgens Aboutaleb aan de top van de bestuurs-piramide te staan.
Tijdens het ‘burgemeestersdebat’ dat Master City Developer organiseerde over het boek van Barber stelt Aboutaleb dat de inrichting van het binnenlands bestuur, het zogenoemde huis van Thorbecke, aan grondige vernieuwing toe is. Het huis van Thorbecke is als het bouwen aan een huis zonder bouwplan, zonder sturing, iedereen doet maar wat. Er zou een minister ‘grote steden en metropoolregio’s’ moeten komen, stelt Aboutaleb. De plek waar mensen wonen, werken en recreëren bevindt zich op stedelijk en regionaal niveau, daarom werken nu 24 Zuid-Hollandse gemeenten samen in één metropoolregio. Als steden als Den Haag en Rotterdam hun economieën en arbeidsmarkten integreren, scoren ze aanzienlijk hoger op de ranglijsten van succes-volle Europese steden. Stadsregionale samenwerkings-verbanden zouden een veel belangrijker rol moeten krijgen in het bestuursstelsel, want dat zijn de motoren van onze economie: ‘Innovatiekracht komt uit steden en niet uit Den Haag’, aldus Aboutaleb.
Vanwege hun moeizame relatie met de nationale overheid, proberen steden zo veel mogelijk hun eigen koers te varen en zoeken daarbij samenwerking over de grenzen heen. Rotterdam startte met het Havenbedrijf en een groot aantal bedrijven onlangs een economisch vernieuwingstraject onder adviserende leiding van de Amerikaanse econoom Jeremy Rifkin. Het noordelijke deel van de Randstad doet het economisch beter dan het zuidelijke deel en alleen als er sterke coalities worden gevormd met bedrijven en met
andere gemeenten in de regio kan een echte metropool worden gevormd die zich op internationaal niveau manifes-teert en welvaart brengt aan zo veel mogelijk inwoners. Grensoverschrijdende samenwerking is ook voor perifeer gelegen steden harde noodzaak. ‘Burgemeesters moeten grenzen afbreken’, stelt de burgemeester van Doetinchem, Niels Joosten. Ook landsgrenzen, want voor Doetinchem ligt Keulen dichterbij dan Rotterdam. Verschillende wetgeving in Nederland en Duitsland vormt een belemme-ring voor de lokale economie. Landelijk onderwijsbeleid heeft Duits in het vakkenpakket onder druk gezet, terwijl de Duitse taal voor de economische veerkracht van Doetinchem juist van groot belang is. ‘Laat gemeenten dit zelf bepalen’, stelt Joosten.
‘Den Haag zit steden vooral in de weg’, zegt ook de nieuwe burgemeester van Enschede Onno van Veldhuizen. De bijdrage van lokale belastingen vormt slechts 3% van de stedelijke begroting, terwijl dat in veel buitenlandse steden een veel groter aandeel is. Politie en veiligheid worden momenteel sterk gecentraliseerd, terwijl de uitvoering van het zorgbeleid op de gemeenten wordt afgewenteld. Het Rijk heeft ook de zogenoemde WGR+- regio’s afgeschaft, waardoor de bestuurlijke versnippering compleet is geworden, aldus Van Veldhuizen. Het rijks-beleid voor gemeenten lijkt volgens hem op ‘een dronken man die zwalkt door de nacht’.
In Nederland wordt de huidige invloed van burgemeesters als relatief gering beschouwd. Veiligheid is doorgaans de enige inhoudelijke portefeuille van de burgemeester binnen het College van Burgemeester en Wethouders. Een burge-meester heeft verder vooral een ceremoniële en samen- bindende functie binnen het stadhuis en de lokale gemeenschap. Het is de vraag in hoeverre de rol van de burgemeester in Nederland past in het profiel dat Benjamin Barber voor ogen heeft. Volgens Barber moet een burge-meester sowieso worden gekozen door de bevolking. In golfbewegingen wordt al decennialang gedebatteerd over het niet benoemen maar rechtstreeks door de bevolking kiezen van de burgemeester. Momenteel wordt een burge-meesterskandidaat vanuit een gemeenteraadscommissie geselecteerd en voorgedragen om te worden benoemd door de Kroon, die deze voordracht bijna altijd overneemt, maar van rechtstreekse verkiezing is nog geen sprake.
Een verkiezing zal de burgemeester een duidelijke politieke agenda geven, die de inzet vormt van de burgemeesters-campagne. Landenvergelijkend onderzoek laat zien dat een eenmaal verkozen burgemeester zich minder politiek en meer samenbindend opstelt dan de verkiezingsstrijd doet vermoeden (Verheul & Schaap, 2010). In Nederland wordt een te grote machtsconcentratie in een individueel persoon gevreesd. Moet de burgemeester, zoals in sommige landen het geval is, ook zijn eigen wethouders kunnen benoemen en ontslaan? Ja, zeggen voorstanders, omdat hij of zij dan ook daadwerkelijk de beleidsbeloften uit de campagne kan waarmaken. Nee, zeggen anderen, omdat het model van
‘Innovatiekracht komt uit
steden en niet uit Den Haag’,
aldus Aboutaleb
8
8
collegiaal bestuur in een team van burgemeester en wethouders zal zorgen voor meer checks and balances. Het debat over het aanwijzen van de burgemeester zal voorlopig nog niet zijn beëindigd.
De aanpak van mondiale vraagstukken
Het pleidooi dat Benjamin Barber in zijn boek houdt, gaat verder dan meer invloed en autonomie van stedelijk bestuur. Het democratisch gehalte, het pragmatisme en de slagvaardigheid van burgemeesters vragen om een ‘wereld-wijd parlement van burgemeesters’ dat mondiale vraag-stukken aanpakt. Alleen dan kunnen volgens Barber grensoverschrijdende problemen die zich in de steden concentreren worden aangepakt. Steden zullen in de toekomst alleen maar meer met de gevolgen van de groei van de wereldeconomie worden geconfronteerd. Denk aan de uitputting van grondstoffen, afname van biodiversiteit, klimaatverandering, voedselproblematiek, stedelijke congestie, vluchtelingen en multiculturele spanningen.
Volgens Barber dwingen deze problemen steden ertoe niet langer te wachten op het beleid van disfunctionele staten en hun internationale samenwerkingsverbanden. Ze moeten zelf het heft in handen nemen en een wereldwijd parlement van burgemeesters vormen. Dit parlement komt niet in de plaats van bestaande structuren, maar vormt bottom-up een aanvulling daarop. Een wereldwijd parlement van burgemeesters zou intergemeentelijke samenwerking op het wereldtoneel een krachtig gezicht geven en de uiteen-lopende agenda’s van steden kunnen integreren. Het parlement van burgemeesters moet bovenal een plek zijn om te leren, te inspireren en te luisteren, maar ook een plek om met elkaar gezamenlijke nieuwe initiatieven te ontwik-kelen en collectieve opdrachten te formuleren in de aanpak van mondiale vraagstukken.
Voor Benjamin Barber is het wereldwijde parlement van burgemeesters niet slechts een intellectuele exercitie. Barber organiseert in samenwerking met verschillende burgemeesters en universiteiten (ook in Nederland) voorbereidingsbijeenkomsten om het idee van het parle-ment verder te ontwikkelen in de hoop het in de toekomst daadwerkelijk gestalte te geven. Daarvoor is een aantal principes geformuleerd. Het burgemeestersparlement moet een vertegenwoordiging kennen van burgemeesters van zowel megasteden, van grote steden, als van middelgrote steden. Deelnemende burgemeesters moeten tevens hun stedelijke regio vertegenwoordigen, dus ook de kleinere nabijgelegen gemeenten betrekken. Daarnaast moeten
deelnemende burgemeesters coalities vormen met het maatschappelijk middenveld. Door in de eigen stedelijke regio bijeenkomsten met maatschappelijke stakeholders en kleinere gemeenten te organiseren, kunnen burgers zich daadwerkelijk vertegenwoordigd weten door de burgemees-ters. Met behulp van ICT-toepassingen hoeven de (inter-) nationale bijeenkomsten niet altijd fysiek plaats te vinden, waardoor geld en lange reistijden worden bespaard door burgemeesters en hun stafleden.
Toenemende hiërarchie tussen steden
Het pleidooi voor zowel meer stedelijke autonomie als een wereldwijd parlement van burgemeesters roept de vraag op wat dit betekent voor de positie van steden en hun inwoners. Vermoedelijk zal de hiërarchie tussen grote, centraal gelegen steden en kleine perifeer gelegen steden erdoor toenemen. In Nederland zien we al dat de ongelijk-heid tussen steden en regio’s geleidelijk groter wordt. Er is een trek van vooral hogeropgeleiden naar de grote steden in het westen van Nederland. Zij keren meestal niet meer terug naar de plaats waar ze vandaan kwamen. De groei van werkgelegenheid en van culturele voorzieningen volgt deze beweging. We zien in de ontwikkeling van de huizenprijzen dat met name de Randstad en in het bijzonder Amsterdam aantrekkelijk zijn, ten koste van de perifeer gelegen plaatsen.
Meer autonomie in de vorm van lokale belastingruimte en beleidsvrijheid zal dit proces vermoedelijk versterken. Grotere steden met draagkrachtiger inwoners kunnen meer belastinginkomsten innen en daarmee zorgen voor een goed voorzieningenniveau. In de krimpende gebieden is dat veel lastiger. De burgemeesters van Enschede en Doetinchem pleiten voor meer autonomie en geven aan last te hebben van de nationale overheid, maar deze steden hebben ook veel te danken aan het Rijk. Na het wegvallen van de textielindustrie investeerde het Rijk in het opzetten van de Universiteit Twente. En op veel andere perifere plekken in het land is geïnvesteerd in infrastructuur en werkgelegenheid. Als steden minder geld van het Rijk krijgen en meer zelf moeten organiseren vanuit lokale belastingen en investeringen vanuit het lokaal gevestigde bedrijfsleven, zullen de kleinere steden in de uithoeken van het land daar dan van profiteren?
Vragen als deze raken de kern van ons nationale beleid voor ruimtelijke ordening en binnenlands bestuur. In hoeverre zijn we bereid toenemende ongelijkheid tussen steden te accepteren? Daarover verschillen de meningen. Stop met de verdelende rechtvaardigheid van het ruimtelijk beleid voor Nederland, zo stellen sommigen. Volgens de Amsterdamse hoogleraar grootstedelijke vraagstukken Zef Hemel moeten we niet meer investeren in dure infrastructurele verbindin-gen naar de uithoeken van het land, maar aansluiten op de stroom inwoners die naar Amsterdam trekt. Amsterdam moet flink verdichten en investeren in het metronetwerk, zodat het aantal inwoners kan verdubbelen. Alleen dan hebben we in Nederland een stedelijk knooppunt dat
Voor Benjamin Barber is het
wereldwijde parlement van
burgemeesters niet slechts
een intellectuele exercitie.
aan gesloten kan blijven op de internationale netwerken van grote economische stedelijke motoren.
Niet iedereen zal gelukkig zijn met de toegenomen ongelijk-heid tussen steden en een beleid dat ertoe leidt dat de verschillen groter worden. Ondanks de massale stroom van hogeropgeleiden naar de Randstad, zijn er nog steeds genoeg mensen die liever niet in een drukke stedelijke regio wonen. Soms ook kiezen stadsbewoners er later in hun leven voor terug te keren naar hun regio van herkomst. ‘Ook in Emmen kun je domweg gelukkig zijn’, schrijft Gert-Jan Hospers in zijn boek Geografie en gevoel (2013). Stop daarom met het beleid dat probeert om steden te doen stijgen op internationale ranglijsten, stelt Hospers. Ranglijsten laten niets zien over de verbondenheid van mensen met plekken. Mogelijk leidt de focus op het belang van megasteden als knooppunten in internationale netwerken tot een homo-genisering van plekken en daarmee wordt de behoefte aan lokale culturele identiteit miskent (Verheul, 2015). De vraag blijft of Barbers wereldwijde parlement van burgemeesters voldoende oog heeft voor de perifeer gelegen gebieden. Gemeenten binnen een grootstedelijke agglome-ratie kunnen zich vertegenwoordigd weten via de centrale stad, maar hoe zit het met gemeenten in de Achterhoek? Of om het te formuleren in het belang van landen die veel groter zijn: hoe zit het met de gemeenten in het noorden van Scandinavië of in de afgelegen gebieden van Spanje? Zijn zij ook voldoende vertegenwoordigd? En is het wel handig als er meer lokale beleidsverschillen ontstaan? Dus als bijvoorbeeld het belastingklimaat in de ene gemeente gunstiger is dan in de andere? Of het softdrugsbeleid per gemeente in Nederland verschilt?
Een nieuwe klassieker?
Vaststaat dat Benjamin Barber een boek heeft geschreven dat prikkelt tot denken. Barber laat, zij het met veel her -halingen en parafrases, overtuigend zien hoe steden in opkomst zijn en hoe natiestaten disfunctioneren, vooral in de aanpak van mondiale stedelijke vraagstukken. Bewonde-renswaardig is dat hij niet alleen een uitvoerige beschrij-ving geeft van een fenomeen, maar ook pogingen onder-neemt om alternatieven op te zetten. Een bottom-up
georganiseerd samenwerkingsverband van steden en burgemeesters zou wel eens een vorm van soft power kunnen worden; een coalitie die problemen weet aan te pakken, waar dat tot dusverre onvoldoende door natiestaten en internationale organisaties is gelukt (Denters, 2015). Lastig aan het boek van Barber is dat het voornamelijk een gedachte-experiment blijft, waarvan we nog weinig echte bewijzen hebben kunnen zien. Er worden selectief succes-voorbeelden van burgemeesters aangehaald, waarbij het de vraag is of alle steden wel zulke superburgemeesters kunnen leveren. Daarbij dringt zich ook een andere vraag op. Dat burgemeesters momenteel een stuk pragmatischer te werk gaan dan landelijke politici en bestuurders is niet moeilijk voor te stellen. Maar wat als het stedelijke bestuur wordt getransformeerd naar meer lokale autonomie, en burgemeesters een steviger rol krijgen in grote mondiale vraagstukken, waar ook religie, cultuur en grote economi-sche belangen mee gemoeid zijn? Is het burgemeesters-ambt dan niet ook gevoeliger voor politisering? En is de weerstand die nu tegen de natiestaat ontstaat en oplossin-gen teoplossin-genhoudt niet ook aan de orde als stadstaten te groot en machtig worden?
Voorlopig is het debat over de bestseller van Benjamin Barber nog niet afgesloten. Het is nu te vroeg om te zeggen of Barber een klassieker heeft geschreven die past in het rijtje van invloedrijke werken over de stad, zoals respectie-velijk Jane Jacobs, Manuel Castells, Richard Florida en Edward Glaeser dat hebben gedaan en daarmee tot op de dag van vandaag mensen inspireren die zich met stedelijk beleid bezighouden. Maar het is zonder meer waardevol dat er naast de bestellers die zijn geschreven door sociologen en economen, nu ook een stevig werk ligt dat aanzet tot debat over de bestuurlijke vraagstukken die gepaard gaan met de populariteit van de stad.
