Przemysław Krzykowski
Uprawnienia wnioskodawców do
złożenia skargi do sądu
administracyjnego na informację o
negatywnej ocenie projektu w
świetle ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju
Studia Prawnoustrojowe nr 18, 89-101
2012
P r z e m y sła w K rzy k ow sk i
K a te d ra P o stę p o w a n ia A d m in istracy jn eg o i S ąd o w o ad m in istracy jn eg o W ydział P ra w a i A d m in istracji UW M
Uprawnienia wnioskodawców do złożenia skargi
do sądu administracyjnego na informację
o negatywnej ocenie projektu w świetle ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
P rze d m io tem a r ty k u łu je s t o k re śle n ie u p ra w n ie ń podm iotów u b ie g a ją cych się o d o fin an so w an ie ze środków u n ijn y ch w z a k re sie z a s k a rż a n ia do sądów a d m in istra c y jn y c h ro zstrzy g n ięć in sty tu c ji z a rzą d zając y ch kończących p o stęp o w a n ia k o n k u rso w e oraz w sk a z a n ie p ra k ty c z n y c h im p lik ac ji obecnie przyjętego sy ste m u p ro c ed u ry odw oław czej. W ybór pow yższego te m a tu po d y k to w an y je s t ty m , iż w la ta c h 2007-2013 śro d k i z fu n d u sz y s tr u k tu ra ln y c h i F u n d u s z u Spójności p rz y z n a w a n e s ą w nioskodaw com p rz ed e w szy stk im w try b ie k o n kursow ym . P oza n im p ro jek ty w y ła n ia n e s ą rów nież w try b a c h p o za k o n k u rso w y ch , u s ta lo n y c h d la p ro jek tó w in d y w id u a ln y c h czy sy ste- m ow ych1.
N a w stę p ie n a le ż y zau w aży ć, że u s ta w a z d n ia 6 g ru d n ia 2006 r. o z a sa d a c h p ro w a d zen ia p o lity k i rozw oju2 re g u lu je p o stęp o w an ie w sp ra w ie d y stry b u cji środków u n ijn y ch , ja k rów nież p o stęp o w an ie sąd o w o a d m in istra - cyjne, w yw ołane s k a rg a m i d o p u szczaln y m i w sy tu a c ja c h p rz ew id zian y c h w om aw ianej u sta w ie , pod w ielom a w zględam i o d m ien n ie od k o d e k su p o stę p o w a n ia a d m in istracy jn eg o (k.p.a.) o raz u sta w y z d n ia 30 s ie rp n ia 2002 r. - P raw o o p o stęp o w a n iu p rz ed są d a m i ad m in istra c y jn y m i3 (p.p.s.a.). W y kład n ia i sto so w an ie ty ch odm ien n y ch reg u la cji n a p o ty k a n a tru d n o śc i pogłębio ne za sto so w an iem specyficznej term inologii, w y n ik ające z przy jętej te c h n ik i legislacji, polegającej n a w p ro w ad ze n iu sy ste m u odpow iedniego sto so w an ia
1 Prezentowany temat szerzej został opisany przez autora w monografii: P. Krzykowski, Podział środków unijnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regional nych Programów Operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych w latach 2008-2011, Wyd. UWM, Olsztyn 2012.
2 Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 - tekst jedn. ze zm. 3 Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - tekst jedn.
p rzep isó w p .p .s.a .4 O dpow iednie sto so w an ie po leg a n a ty m , że n ie k tó re p rz e p isy sto so w an e s ą w p ro st, in n e u le g a ją m odyfikacji, a jeszcze in n e w ogóle n ie m ogą być stosow ane.
W pierw szej kolejności po d k reślić należy, że u s ta w a o z a s a d a c h p ro w a d z e n ia p o lity k i rozw oju j e s t p rz y k ła d e m ca łk o w ite j d ek o d y fik a cji k .p .a . W obecnym s ta n ie p ra w n y m no rm o d aw ca w sposób n ie b u d zący w ątpliw ości w sk az ał, że do p o stęp o w a n ia w za k re sie u b ie g a n ia się oraz u d z ie la n ia dofi n a n so w a n ia n a p o d staw ie u s ta w y ze środków pochodzących z b u d ż e tu p a ń stw a lu b ze środków z a g ran icz n y ch nie sto su je się przepisów k.p.a.
W czytując się w u z a sa d n ie n ie p ro je k tu u sta w y o z a s a d a c h p ro w a d zen ia p o lity k i rozw oju5, m ożna dostrzec, że podstaw ow ym celem u c h w a le n ia tej u s ta w y było u e la sty c z n ie n ie sy s te m u absorpcji środków u n ijn y c h poprzez p rz e k a z a n ie k o m p eten cji w z a k re sie k s z ta łto w a n ia p ra w a form aln ego do po szczególnych in sty tu c ji za rzą d z a ją c y c h w całym k ra ju . W p isem n y ch m o ty w a c h do p ro je k tu u sta w y określono w p ro st, że w p rz y p a d k u w y d a tk o w an ia środków u n ijn y c h n ie z m ie rn ie isto tn e j e s t to, aby w procesie ty m n ie w y stę pow ały dodatkow e opóźnien ia m ogące sk u tk o w ać za h am o w an iem absorpcji wyżej w ym ienionych środków i w konsekw encji n eg a ty w n y m w pływ em n a rozwój poszczególnych dzied zin lu b regionów . E fe k te m tak ieg o sposobu ro z u m o w an ia było w p row adzenie w a r t. 37 u sta w y z a sa d y - co stan ow iło is to tn ą zm ian ę do zapisów w cześniej obow iązującej u s ta w y o N arodow ym P la n ie R ozw oju6 (N PR ) - o k reślającej, że w p o stęp o w a n iu w z a k re sie u b ie g a n ia się o raz u d z ie la n ia d o fin an so w an ia ze środków pochodzących z b u d ż e tu p a ń s tw a lu b ze środków zag ran icz n y ch nie sto su je się przepisów k.p .a. Z uw ag i n a rozbieżności w z a k re sie c h a r a k te r u praw n eg o p o stęp o w a n ia poprzedzającego p rz y z n a n ie d o fin an so w an ia ze środków u n ijn y ch , ro z w iąza n ie to w zało żen iu u staw o d a w cy m iało pozwolić n a u z y sk a n ie w iększej ja sn o śc i w z a k re sie p rz y słu g u jący ch beneficjentow i p ra w i m ożliwości.
W p ie rw o tn y m b rz m ie n iu a r t. 37 cyt. u s ta w y do m o m e n tu w ejścia w życie now elizacji tego a k tu n o rm aty w n eg o z d n ia 20 g ru d n ia 2008 r.7 do p o stęp o w a n ia w z a k re sie u b ie g a n ia się oraz u d z ie la n ia d o fin an so w an ia n a p o d staw ie u s ta w y o z a s a d a c h p ro w a d zen ia po lity k i rozw oju ze środków po chodzących z b u d ż e tu p a ń s tw a lu b ze środków z a g ran icz n y ch n ie stosow ano p rzep isó w k .p .a., ja k rów nież p rzepisów dotyczących p o stęp o w a n ia sądowo- ad m in istracy jn eg o . S y tu a c ja ta b y ła p rz ed m io te m o strej k ry ty k i ze s tro n y
4 Por. M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sadowa kontrola w tych sprawach, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj nego” 2009, nr 4, s. 31-40.
5 Zob. druk sejmowy nr 963, Sejm V kadencji, [online] <http://www.sejm.gov.pl>. 6 Dz.U. z 2004 r., nr 116, poz. 1206 ze zm.
7 Art. 37 został zmieniony przez art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. z 2008 r., nr 216, poz. 1370).
d o k try n y o raz ju d y k a tu ry 8. O rzecznictw o sądów ad m in istra c y jn y c h nie było je d n a k je d n o lite odnośnie do m ożliw ości sądow ej k o n tro li ro zstrzy g n ięć in s ty
tu cji z a rzą d zając y ch kończących p o stęp o w a n ia konk ursow e.
W o m aw ian y m o k re sie N SA w w y ro k u z 8 czerw ca 2006 r.9 u z n a ł, że p rz y z n a n ie d o fin an so w an ia lu b odm ow a p rz y z n a n ia d o fin an so w an ia n a s tę pu je w drodze decyzji ad m in istra c y jn e j w yd aw an ej n a p o d staw ie a r t. 26 u st. 2 u s ta w y o N P R , a „pism o” in sty tu c ji w łaściw ej do u d z ie le n ia w sp arcia, info rm u jące o odm ow ie u d z ie le n ia w sp arcia, n a le ż y tra k to w a ć ja k o decyzję a d m in is tra c y jn ą p o d leg ającą k o n tro li s ą d u ad m in istracy jn eg o . W u z a s a d n ie n iu tego w y ro k u N SA w sk az ał, iż n a g ru n c ie a r t. 26 u s ta w y o N P R is tn ie ją dw a w y ra źn ie w yodrębnione e ta p y p o stęp o w a n ia w s p ra w a c h dotyczących d o fin an so w an ia z p u blicznych środków w spólnotow ych. P ie rw sz y e ta p kończy się p rz y z n a n ie m lu b odm ow ą p rz y z n a n ia d ofin an so w an ia. R o zstrzyg nięcia podejm ow ane w ty m e ta p ie m a ją c h a r a k te r ro zstrzy g n ięć w ładczych i je d n o stro n n y ch , a u ży te p rzez u staw o d aw cę w ty m p rz ep isie o k re śle n ie „p rzy zn a je ” n ależ y in te rp re to w a ć ja k o stw o rz en ie p rzez u staw o d aw cę p o d staw y p ra w
nej do w y d a w a n ia decyzji ad m in istracy jn y ch .
O d m ien n e stan o w isk o zostało p rz y ję te w w y ro k u N SA z 20 w rz e śn ia 2006 r.10, w k tó ry m są d u z a s a d n ia ł niem ożliw ość zak w alifik o w an ia a k tu o p rz y z n a n iu d o fin an so w an ia z fu n d u sz y s tru k tu ra ln y c h ja k o decyzji a d m in i strac y jn e j b ra k ie m m a te ria ln o p ra w n e j p o d staw y do w y d a w a n ia decyzji a d m i n istra c y jn y c h w tego ty p u sp ra w ach . A n a lizu ją c p rz ep isy u s ta w y o N P R , sąd u z n a ł, że u sta w o d a w c a n ie p rz e w id z ia ł n a ża d n y m e ta p ie p o stę p o w a n ia w sp ra w ie p rz y z n a w a n ia d o fin an so w an ia ze w spólnotow ych środków pom o cowych z a ła tw ie n ia sp ra w y w form ie decyzji ad m in istra c y jn e j lu b innego a k tu lu b czynności z z a k re s u a d m in is tra c ji publicznej dotyczącego u p ra w n ie ń lu b obow iązków w y n ik ający ch z przepisó w p ra w a , co pow oduje b r a k kognicji sądów a d m in istra c y jn y c h w z a k re sie b a d a n ia ak tó w podejm ow anych w tej procedurze.
8 Por. M. Szubiakowski, Niektóre problemy zakresu zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2009, s. 821-829; P. Krzykowski, Procedura odwoławcza w świetle ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Refleksje na temat pierwszego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I S A /O l 523/09), „Biuletyn Informacyjny OIRP w Olsztynie” 2009, nr 6, s. 6-7. W literaturze podnoszono rów nież, że w sytuacji wyłączenia przepisów k.p.a. należy uznać to postępowanie w sprawie roz działu środków unijnych za postępowanie administracyjne szczególne, w którym ustawodawca w drodze odstępstwa nie wykorzystuje reguł postępowania określonych w kodeksie postępowa nia administracyjnego, ale wykorzystuje instytucje właściwe dla postępowań o charakterze publicznoprawnym (na istnienie takich postępowań wskazują: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami adm inistracyjnymi, Warszawa 2004, s. 24.
9 Zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. II GSK 63/06, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 12, s. 51.
O sta te c z n ie N SA w sk ład zie 7 sędziów 22 lutego 2007 r. po djął u c h w a łę 11, w k tó rej u z n a ł, że ro z strzy g n ięcia podejm ow ane p rzez in sty tu c je w r a m a c h p ro cesu ro z d ziału środków z fu n d u sz y s tru k tu ra ln y c h m a ją c h a ra k te r decyzji ad m in istra c y jn y c h i ja k o ta k ie p o d leg ają k o n tro li sądów a d m in is tr a cyjnych. P onow nie odw ołano się do dw uetapo w ej (a d m in istra c y jn e j i cyw il nej) p ro c ed u ry ro z d ziału śro d k ó w 12.
R zecznik P ra w O byw atelskich, u w z g lę d n ia jąc dotychczasow e stan ow isko ju d y k a tu ry , 12 lip ca 2007 r. złożył w niosek do T ry b u n a łu K onstytucyjnego
0 stw ierd z en ie, że a r t. 37 u s ta w y z d n ia 6 g ru d n ia 2006 r. o z a sa d a c h p ro w a d z e n ia p o lity k i rozw oju j e s t niezgod ny z a r t. 45 u st. 1 i a r t. 184 K on sty tu cji w za k re sie , w ja k im w yłącza zasto so w an ie przep isó w dotyczących p o stęp o w a n ia sąd o w o ad m in istracy jn eg o do p ro c ed u ry u b ie g a n ia się oraz u d z ie la n ia d o fin an so w an ia ze środków pochodzących z b u d ż e tu p a ń s tw a lu b ze środków z a g ra n ic z n y c h 13. U staw o d a w ca uw zg lęd n ił a rg u m e n ty dotyczące konieczno ści w p ro w ad ze n ia sądow ej k o n tro li ro z strzy g n ięć in sty tu c ji za rzą d zając y ch 1 a k tu a ln ie , zgodnie z a r t. 30c u s t. 1 cyt. u staw y, w n io sko daw ca ub ieg ający się o d o fin an so w an ie po w y c zerp a n iu środków odw oław czych p rz ew id zian y c h w sy stem ie re alizac ji p ro g ra m u operacyjnego i po o trz y m a n iu inform acji o n eg a ty w n y m w y n ik u p ro c ed u ry odwoław czej p rz ew id zian ej w sy stem ie r e alizacji p ro g ra m u operacyjnego, o k tó rej m ow a w a rt. 30b u s t. 4, m oże w nieść sk a rg ę do wojew ódzkiego s ą d u a d m in istra c y jn e g o 14.
Z ało ż en ia u staw o d aw cy zam ieszczone w u z a s a d n ie n iu now eli u sta w y 0 z a sad ac h pro w ad zen ia polityki rozw oju z d n ia 20 g ru d n ia 2008 r., w prow a dzające sądow ą k ontrolę aktów kończących rozstrzygnięcia, s ą trafn e. W cze śniejszy sy stem procedury odwoławczej o c h a ra k te rz e w ew n ętrzn y m ze w zglę d u n a fa k t, iż u rz ę d n ik a rozpoznającego śro dek z a sk a rż e n ia k ontrolow ał in n y p racow nik tego sam ego u rz ęd u , sp raw iał, że skuteczność odw ołań b y ła n is k a 15.
11 Zob. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59. 12 Podobny problem rozstrzygany był na gruncie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finan sowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. nr 41, poz. 363) w odniesieniu do procedury przyznawania dofinansowania inwestycji w przedsiębiorstwach. Na tle tej ustawy zapadły rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 7 września 2005 r. (sygn. II GSK 116/05, niepubl.) 1 wyrok z 26 lipca 2006 r. (sygn. II GSK 134/06, niepubl.). W orzeczeniach tych NSA opowiedział się za kwalifikacją aktu wydawanego w wyniku weryfikacji wniosku o dofinansowanie inwestycji jako aktu z zakresu prawa publicznego (decyzji administracyjnej). W wyroku z 7 września 2005 r. NSA zwrócił uwagę na związek kwalifikacji prawnej tej czynności z realizacją konstytucyjnego prawa do sądu. Sąd stwierdził w nim, że przyjęcie odmiennej interpretacji pozbawiałoby stronę postępowania konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
13 Por. wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 12 lipca 2007 r. do Trybunału Konstytu cyjnego, znak: RPO-550274-I/07/MW.
14 Nowelizacja zamieszczona w Dz.U. z 2008 r., nr 216, poz. 1370.
15 O tym, jak często od decyzji urzędników odwoływali się przedsiębiorcy, świadczą dane Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dwóch działań, które wdrażała ona w ramach funduszy unijnych na lata 2004-2006. Przykładowo w Działaniu 2.3 odwołań od oceny meryto rycznej było 320, z czego 70 uznano za zasadne i wniosek przywrócono do ponownej oceny. Jednak nie w każdym przypadku skutkowało to otrzymaniem dofinansowania. W przypadku innych dotacji na inwestycje dla firm, które wdrażała PARP (Działania 2.2.1) było aż 890 odwołań, z czego 240 zostało uznanych za zasadne. Zob. [online] <http://www.parp.gov.pl>.
R ozszerzenie kognicji sądów a d m in istra c y jn y c h o sp ra w y dotyczące po stęp o w a ń k o n k u rso w y c h prow ad zo n y ch przez in sty tu c je z a rzą d zając e w p isu je się w k o n sty tu c y jn e praw o każdego p o d m io tu do s ą d u ok reślo n e w a r t. 45 u sta w y za sa d n ic z e j16. P rzy p o m n ieć bow iem należy, że zgodnie z u trw a lo n y m orzeczn ictw em TK, z a k re s p ra w a do s ą d u obejm u je w szelk ie ro szczen ia 0 ochronę sąd o w ą je d n o s tk i, bez za w ęż an ia ich do o k reślo n y ch k a te g o rii spraw . P rzed m io to w y m z a k re se m p ra w a do s ą d u objęte s ą sp ra w y z z a k re su p ra w a k arn eg o , cyw ilnego o raz ad m in istra c y jn e g o 17. E le m e n ta m i p ra w a do s ą d u w yodrębnionym i w d o k try n ie i orzecznictw ie są: 1) p raw o d o stę p u do s ą d u - do u ru c h o m ie n ia p o stęp o w a n ia p raw n eg o p rz ed o rg an em , k tó ry odpo w iad a k ry te rio m w y m ag an y m od s ą d u w d em o k ra ty czn y c h sp o łeczeń stw ach 1 u cz estn icze n ia w ty m p o stęp o w a n iu p rzez osoby, k tó ry c h in te re só w p o stęp o w a n ie dotyczy; 2) p raw o do w łaściw ej (rzeteln ej) p ro c ed u ry p rz ed sąd em - zapew niającej re alizac ję za sad y sp raw iedliw o ści i jaw no ści, um ożliw iającej obronę p ra w u cz estn ik ó w p o stęp o w an ia; 3) p raw o do w y ro ku sądow ego (p ra wo do u z y sk a n ia w iążącego ro z strzy g n ięcia )18.
K o n sty tu c y jn ą g w a ran cję p ra w a do s ą d u w zm acn ia odpow iednie u k s z ta ł to w an ie sy ste m u sąd o w n ic tw a w R zeczpospolitej Polskiej. E le m e n te m tego sy ste m u s ą są d y a d m in istra c y jn e , u stan o w io n e n a p o d staw ie a r t. 184 K on sty tu cji, sp ra w u ją c e k o n tro lę d z ia ła ń o rganó w a d m in istra c ji pod w zględem ich zgodności z p raw em . J a k tra fn ie zauw ażył TK w w y ro k u z 14 czerw ca 1999 r.19, p rz ep is te n z a w ie ra zarów no g w a ran cję d la obyw ateli, u m o żliw ia ją c im z a s k a rż e n ie w sze lk ic h a k tó w a d m in is tra c y jn y c h ro z strz y g a ją c y c h
w sposób o s ta te c z n y o ich p ra w a c h i o bo w iązkach do w yspecjalizo w an ych organów , ja k i g w a ran cję dla sam ej a d m in is tra c ji, zgodnie z k tó rą jej d z ia ła n ia n ie m ogą podlegać k o n tro li sądow ej pod w zględem k ry te rió w in n y c h niż k ry te riu m legalności.
P ojaw ia się je d n a k w ty m m iejscu p y ta n ie , czy obecnie u k sz ta łto w a n y sy ste m sądow ej k o n tro li n ie pro w ad zi to tego, że u p ra w n ie n ia w n io sk o d aw ców do złożen ia s k a rg i do W SA m a ją c h a r a k te r iluzoryczny? P rzy pom n ieć bow iem należy, że z isto ty k o n sty tu cy jn ej g w a ran cji p ra w a do s ą d u w y n ik a rzeczyw iste, a nie tylko fo rm a ln e u rz ecz y w istn ien ie tego p ra w a . J a k bow iem podnosi T K w u ch w ale z 25 sty czn ia 1995 r.20, p raw o do s ą d u n ie m oże być ro z u m ia n e je d y n ie fo rm a ln ie ja k o d ostępn ość drogi sądow ej w ogóle, lecz i m a te ria ln ie - ja k o m ożliw ość p ra w n ie sk u teczn ej o chrony p ra w n a drodze sądow ej. P ow yższą tezę m o żn a p ostaw ić, a n a liz u ją c dotychczasow e ju ż b o g a
16 Zgodnie z cyt. przepisem: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.
17 Por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, ZU OTK 2002, nr 2/A, poz. 14.
18 Por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, Dz.U. z 1999 r., nr 22, poz. 211; wyrok TK z 3 lipca 2002 r., sygn. SK 31/01, Dz.U. z 2002 r., nr 109, poz. 966.
19 Por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, Dz.U. z 1999 r., nr 55 poz. 588. 20 Zob. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19; wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 143.
te orzecznictw o sądów ad m in istra c y jn y c h w sp ra w a c h rozp o zn aw an y ch po 20 g ru d n ia 2008 r., czyli po w ejściu w życie now elizacji ro zszerzającej za k res kognicji sądów a d m in istra c y jn y c h o s p ra w y z z a k re s u absorp cji środków u nijn y ch . W ydaje się, że ta k i s ta n rzeczy w y n ik a z trz e c h okoliczności:
1) n ie d o sta te c z n ie określonego z a k re s u p ro c ed u ry odwoław czej w p rz e p i sac h ra n g i ustaw ow ej p rzy jed n o czesn y m w y łączen iu do tego p o stęp o w a n ia odpow iedniego sto so w an ia k .p .a.;
2) zak o ń cze n ia p o stę p o w a n ia k onku rso w ego w form ie je d n o stro n n e g o ro z strzy g n ięcia in sty tu c ji za rzą d zając ej, nie przyb ierającego p o staci a k tu a d m in istra cy jn eg o ;
3) zn aczn y ch m odyfikacji w re g u la cjac h dotyczących p o stęp o w a n ia sądo- w o a d m in istrac y jn e g o w s to s u n k u do ogólnych z a sa d u n o rm o w a n y ch w p rz e p isa c h p.p.s.a.
W arto przypom nieć, że z uw ag i n a fa k t, iż zgodnie z a rt. 37 cyt. ustaw y, do p o stęp o w a n ia w z a k re sie u b ie g a n ia się oraz u d z ie la n ia d o fin an so w an ia n ie sto su je się k .p .a., p ro c e d u ra u b ie g a n ia się o d o fin an so w an ie k s z ta łto w a n a je s t au to n o m iczn ie przez k a ż d ą in sty tu c ję z a rz ą d z a ją c ą w poszczególnych p ro g ra m a c h operacyjnych. O zn acza to, że o d ręb n ie od reg u la cji k .p .a., p od m io ty odpow iedzialne za w d ra ż a n ie środków u n ijn y c h w ra m a c h sy ste m u re alizac ji danego p ro g ra m u operacyjnego m ogą o k reślić te rm in y w noszen ia środ ków z a sk a rż e n ia , z a sa d y doręczeń p ism procesow ych, z a sa d y w eryfikacji ro z strzy g n ięć p ierw szo in sta n cy jn y ch itp .21
Zgodnie z a r t. 15 u s t. 1 cyt. ustaw y, p ro g ra m y o peracyjne s ą d o k u m e n ta m i o c h a ra k te rz e operacyjno-w drożeniow ym , u s ta n a w ia n y m i w celu re a liz a cji śred niookresow ej s tra te g ii rozw oju k ra ju o raz s tra te g ii regionów , o k re ś la jący m i d z ia ła n ia p rz ew id zian e do re alizac ji zgodnie z u sta lo n y m sy stem em fin a n so w a n ia i realizacji, stan o w iący m i e le m e n t p ro g ram u . P ro g ra m y p rz y j m u je się w drodze u ch w ały lu b decyzji odpow iedniego o rg a n u . D o k u m en ty te n ie m ieszc zą się w k a ta lo g u źró deł p ra w a p o w szech n ie obow iązującego w ro z u m ie n iu a r t. 87 K onsty tucji. N ie sposób sy ste m u re alizac ji regio nalneg o p ro g ra m u operacyjnego zak w alifikow ać ta k ż e ja k źródło p ra w a m iejscowego, o k tó ry m m ow a w a r t. 91 K o n sty tu cji22.
21 Przykładowo, analizując procedurę odwoławczą w ramach systemu realizacji Regional nego Programu Operacyjnego (RPO) Warmia i Mazury na lata 2007-2013, różnice względem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w k.p.a. dotyczą m.in. kwe stii: oceny formalnej wniosku oraz jego konwalidacji, zasad obliczania terminów zawitych do wnoszenia środków zaskarżenia, braku dewolutywności rozpoznawania środków zaskarżenia, braku instytucji przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, odmiennego zakresu uprawnień decyzyjnych instytucji zarządzającej ponownie rozpoznającej środek zaskarżenia beneficjenta itd. Zob. szczegółowy opis osi priorytetowych w ramach RPOWarmia i Mazury na lata 2007-2013, [online] <www.rpo.warmia.mazury.pl>.
Je d y n e p rz ep isy ra n g i u staw ow ej o k re śla ją ce p o stęp o w an ie w sp ra w ie u b ie g a n ia się o śro d k i u n ijn e p rzez b eneficjentów zam ieszczone s ą w a r t. 30b u st. 2 i 3 u s ta w y z d n ia 6 g ru d n ia 2006 r. o z a s a d a c h p ro w a d zen ia p olityk i rozw oju (u.z.p.p.r.). Zgodnie z ty m i re g u la c ja m i, in s ty tu c ja z a rz ą d z a ją c a , k s z ta łtu ją c p ro c ed u rę odw oław czą w ra m a c h d anego s y s te m u re alizac ji p ro g ra m u operacyjnego, m u si p a m ię ta ć , aby:
a) sy ste m re alizac ji p ro g ra m u operacyjnego u w z g lęd n iał co n ajm n iej j e d en śro d ek odw oław czy p rz y słu g u jąc y w nioskodaw cy w tra k c ie u b ie g a n ia się 0 dofinansow anie;
b) w ro z p a try w a n iu środków odw oław czych n ie b ra ły u d z ia łu osoby, k tó re n a jak im k o lw ie k e ta p ie dokonyw ały czynności zw iązan y ch z o k reślon ym p ro jek te m , w ty m były za an g aż o w an e w jego ocenę;
c) nie p odlegały ro z p a trz e n iu śro d k i odw oław cze, jeże li m im o p ra w id ło wego p o u czen ia zo stały w niesione: po te rm in ie , w sposób sp rzeczn y z poucze niem , do niew łaściw ej in sty tu c ji.
Co p ra w d a M in isterstw o Rozwoju R egionalnego w o parciu o a rt. 35 u st. 3 p k t 2 cyt. u sta w y n a sw oich stro n a c h in te rn e to w y c h p u b lik u je różnego ty p u in te rp re ta c je dotyczące p ro c ed u ry odw oław czej23, ale w ytyczne m in is tra r e sortow ego - n a co w ielo k ro tn ie zw raca ł u w agę w sw oim o rzecznictw ie T ry b u n a ł K o n sty tu cy jn y - nie s ą źródłem p ra w a pow szechnie obow iązującego, n ie m a ją c h a r a k te r u w iążącego d la in s ty tu c ji z a rzą d zając y ch i w ża d n y m p rz y p a d k u n ie m o g ą być p o d s ta w ą n o rm a ty w n ą p rz y z n a w a n ia p ra w czy n a k ła d a n ia obow iązków w zględem o b y w a te la w ra m a c h p o stęp o w a n ia p rz ed o rg a n e m a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j24. U s ta w o d a w c a p o słu ży ł się w ięc a k te m k iero w n ic tw a o fun k cji ściśle w e w n ętrzn e j, m ającej c h a r a k te r in te rp re ta c y j ny, a nie praw otw órczy.
N a tle pow yższych u s ta le ń rodzi się re fle k sja do tycząca n iskiego poziom u legislacyjnego om aw ianej ustaw y. P rze n o szen ie k o m p eten cji p raw odaw czych w za k re sie k s z ta łto w a n ia p ro c ed u ry odwoław czej n a sam o rz ąd y w ojew ództw m oże budzić u z a sa d n io n e w ątpliw ości n ie ty lko co do zgodności tak ieg o d z ia ła n ia z z a sa d a m i te c h n ik i legislacyjnej, ale p rz ed e w szy stk im zgodności z podstaw ow ym i re g u ła m i sta n o w ie n ia p ra w a o kreślo n y m i w K o n sty tu cji RP.
Z asy g n alizo w an e obaw y w p ełn i podzielił T ry b u n a ł K onstytucyjny, k tó ry w w yroku z 12 g ru d n ia 2011 r.25 jed n o zn a czn ie orzekł, że:
- a r t. 5 p k t 11 u.z.p.p.r. p rzez to, że dopuszcza u re g u lo w an ie p ra w 1 obow iązków w nioskodaw ców w tra k c ie n a b o ru p ro jek tó w fin an so w an y ch z p ro g ra m u operacyjnego poza sy stem em źródeł p ow szechnie obow iązującego p ra w a , je s t niezgodny z a rt. 87 K o n sty tu cji RP;
23 Zob. wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 11 sierpnia 2009 r. dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., MRR/H/23(2)09/2009.
24 Zob. wyrok TK z 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 41. 25 Wyrok TK z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, Dz.U. z 2011 r., nr 279, poz. 1644.
- a r t. 30b u st. 1 zd. p ierw sze i u st. 2 u.z.p.p.r. w za k re sie , w ja k im do puszcza u re g u lo w an ie środ ków odw oław czych p rz y słu g u jąc y ch w n io sko daw cy w to k u p o stęp o w a n ia o d o fin an so w an ie z p ro g ra m u operacyjnego poza sy stem em źródeł pow szechnie obow iązującego p ra w a , je s t niezgo dn y z a r t. 87 K o n sty tu cji R P;
- a r t. 30c u st. 1 u.z.p.p.r. w za k re sie , w ja k im u z a le ż n ia praw o do sk o rz y s ta n ia ze sk a rg i do s ą d u ad m in istracy jn eg o od w y c zerp a n ia środków od w oław czych p rz ew id zian y c h w a k ta c h n ieb ęd ący ch źródłem pow szechnie obo w iązującego p ra w a , je s t niezgodny z a rt. 87 K o n sty tu cji RP.
W przy w o łan y m o rzeczen iu T ry b u n a ł K o n sty tu cy jn y za sto so w ał m a k s y m a ln y te rm in odroczenia u t r a ty m ocy obow iązującej u ch y lan y c h przepisów (18 m iesięcy od d n ia p u b lik acji w Dz.U. z 2011 r., n r 279, poz. 1644). S k u tk i p ra w n e pow yższego w yro k u n a s tą p ią w ięc 27 czerw ca 2013 r. O zn acza to, że p rz ep isy w dotychczasow ym b rz m ie n iu u tr a c ą moc, o ile w cześniej n ie z o sta n ą w prow adzone now e przepisy, u w zg lęd n iające w yrok T ry b u n a łu .
W arto pod kreślić, że u staw o d a w ca, w p ro w ad za ją c sąd o w ą k o n tro lę „in form acji o n eg aty w n ej ocenie p ro je k tu ”, jed n o cześn ie o k re ślił w a r t. 30g - w brew u trw a lo n y m poglądom sądow ej n a u k i p ra w a 26 - że in fo rm acje otrzy m y w a n e p rzez w nioskodaw cę dotyczące oceny jego w n iosk u, a ta k ż e w tra k c ie trw a n ia p ro c ed u ry odwoław czej n ie s ta n o w ią decyzji a d m in is tr a cyjnej. W a k tu a ln y m s ta n ie p ra w n y m z m ożliw ości w n ie sie n ia sk a rg i do są d u ad m in istracy jn eg o n ie m o żn a wywodzić tego, iż ta k ie dokum enty, ja k „ocena w n io sk u o d o fin an so w an ie” czy „inform acja o s tw ie rd z e n iu n ieza sad n o ści p ro te s tu ” s ta n o w ią jak iek o lw iek w ładcze ro z strzy g n ięcia in s ty tu c ji z a rz ą d z a jącej w s p ra w a c h in d y w id u aln y ch z z a k re s u a d m in is tra c ji p ub licznej27. N ie w ą tp liw ie zakończenie p ro c ed u ry k onkurso w ej p ism em inform acyjny m , a n ie decyzją a d m in is tra c y jn ą nie je s t ro z w iązan iem k o rz y stn y m d la w n io sk o d aw ców ubieg ający ch się o śro d k i unijne.
Przyjęcie p rzez norm odaw cę tak iej k o n stru k c ji m oże bud zić z a s trz e ż e n ia z p u n k tu w id ze n ia za sad y rów ności o b y w a te la wobec p ra w a . A n a lizu ją c obec 26 Zob. wyroki WSA w Warszawie: z 15 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2349/06, CBOSA; z 24 kwietnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2060/06, CBOSA.
27 Przypomnijmy, że w wyroku z 3 grudnia 2008 r. NSA w Warszawie (sygn. II GSK 566/08, CBOSA) w sposób jednoznaczny wskazał, iż „Pismo Instytucji Zarządzającej informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowanie jest czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jej znaczenie polega jedy nie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez Instytucję Zarzą dzającą”. Jeszcze dalej idącą interpretację przedstawił WSA w Warszawie w orzeczeniu z 16 kwietnia 2007 r. (sygn. V SA/Wa 455/07, CBOSA) podnosząc: „Brak jest podstaw do uznania, że negatywne załatwienie wniosku o dofinansowanie, np. przez jego odrzucenie, jest aktem dotyczącym odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.”. Zob. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 7/07, CBOSA. Powyższy pogląd podziela także Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 30 październi ka 2007 r. (znak: RPO-550274-I/07/MW) kierowanym do Ministra Rozwoju Regionalnego.
ny sy ste m praw ny, m o żna zauw ażyć p e w n ą sy stem o w ą niek on sekw encję. Zgodnie z u s ta w ą z 6 g ru d n ia 2006 r. o z a s a d a c h p ro w a d zen ia p olity k i rozw o ju , p rz y z n a n ie d o fin an so w an ia w ra m a c h p ro g ram ó w o peracy jn y ch fin a n so w a n y ch z E urop ejsk ieg o F u n d u s z u Społecznego, E u ro p ejsk ieg o F u n d u s z u R ozw oju R eg io n aln eg o o ra z F u n d u s z u S p ójno ści n ie j e s t ro z p a try w a n e w k a te g o ria c h p ra w a ad m in istracy jn eg o . W p rz y p a d k u p ro g ram ó w fin a n so w an y ch z E urop ejsk ieg o F u n d u s z u Rolnego i E urop ejsk ieg o F u n d u s z u R y backiego sy tu a c ja je s t o d w ro tn a i p o stęp o w a n ia te k oń czą się decyzjam i ad- m in istra c y jn y m i28.
W św ietle p rz e d sta w io n y c h u w a g e ta p p o stęp o w a n ia sąd o w o a d m in istra - cyjnego u re g u lo w an y zo stał p rzez u staw o d a w cę rów n ież w sposób n ie w y s ta r czający i lakoniczny.
W m yśl a r t. 30c u st. 1 u .z.p.p.r., po w y c zerp a n iu środków odw oław czych p rz ew id zian y c h w sy stem ie re alizac ji p ro g ra m u operacyjnego i po o trz y m a n iu info rm acji o n eg a ty w n y m w y n ik u p ro c ed u ry odw oław czej, o k tó rej m ow a w a r t. 30b u st. 4 u .z.p.p.r., w n ioskodaw ca m oże w ty m z a k re sie w n ieść s k a r gę do wojew ódzkiego s ą d u ad m in istracy jn eg o . C y to w an a u s ta w a - w s to s u n k u do p o stan o w ień u s ta w y P raw o o p o stęp o w a n iu p rz e d są d a m i a d m in is tr a cyjnym i - znacząco m o dyfikuje try b w n o sze n ia sk a rg i. S króco ny z o sta ł bow iem te rm in do w n ie sie n ia tejże sk a rg i (14 d n i z a m ia s t 30 dni), w nosi się j ą bezp ośred n io do wojew ódzkiego s ą d u a d m in istracy jn eg o (a n ie za p o śre d
nictw em o rg a n u , k tó ry w y dał za sk a rż o n e ro z strzy g n ięcie)29 i w reszcie - to w nioskodaw ca je s t zobow iązany do dołączenia do sk a rg i k om p letn ej d o k u m e n ta c ji sprawy.
C elem u k s z ta łto w a n ia w ła śn ie tak ieg o try b u w n o szen ia sk a rg i było n ie w ątp liw ie m ożliw ie n ajszy b sze ro z strzy g n ięcie p rzez są d sporów w z a k resie ro z d ziału środków fin an so w y ch w ra m a c h p ro g ram ó w operacyjnych. Za ta k ą w y k ła d n ią p rz e m a w ia ta k ż e tre ś ć a r t. 30c u st. 4 u .z.p.p .r., k tó ry stan o w i, że są d ro z strzy g a sp ra w ę w te rm in ie 30 dn i od d n ia w n iesien ia sk arg i.
28 Zob. P. Koperski, Dopuszczalność postępowania administracyjnego w procesie przyzna wania dotacji z funduszy europejskich w orzecznictwie polskich sądów, „Finanse Komunalne” 2008, nr 7-8, s. 21. Por. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051); Rozporzą dzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania zadań instytucji zarządzającej przez samorząd województwa (Dz.U. z 2009 r., nr 162, poz. 1291). Por. Z. Kmieciak, Koncepcja zintegrowanego systemu odwoławcze go w sprawach administracyjnych, „Państwo i Prawo” 2010, nr 1, s. 25.
29 Wydaje się, że w zamyśle ustawodawczym leżało, aby skarga w przedmiocie odmowy dofinansowania była rozpoznana jedynie w oparciu o treść skargi i dołączonych doń dokumen tów, co w świetle rozwiązań ogólnych może nastąpić tylko wyjątkowo, wyłącznie na wniosek skarżącego i po ukaraniu organu grzywną za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z odpowiedzią na nią i z aktami sprawy. Zob. G. Radecki, Postępowanie sądowoadministracyjne w świetle uregulowań ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 4, s. 49.
N a d m ien ić ta k ż e należy, że zgodnie z a r t. 30e u.z.p.p.r. - w z a k resie n ie u re g u lo w a n y m w u sta w ie do p o stęp o w a n ia p rz ed są d a m i a d m in is tra c y j n y m i - sto su je się odpow iednio p rz ep isy P ra w a o p o stęp o w a n iu p rz ed sąd a m i a d m in istra c y jn y m i określo n e d la ak tó w lu b czynności, o k tó ry c h m ow a w a rt. 3 § 2 p k t 4 z w y łączeniem a rt. 5 2 -5 5 , a r t. 61 § 3 -6 , a r t. 1 15-122, 146, 150 i 152 tej ustaw y. T ak i sposób o p isa n ia w yłączeń sto so w an ia p rzep isó w p.p.s.a. n ie oznacza je d n a k , że w szy stk ie niew ym ien io ne w cytow an ym p rzep isie je d n o s tk i re d ak cy jn e p.p.s.a. z n a jd u ją za sto so w an ie w p o stęp o w a n ia ch sądo- w o a d m in istrac y jn y c h w sp ra w ach , do ja k ic h odnosi się u s ta w a o za sa d a c h p ro w a d z e n ia p o lity k i rozw oju. M im o n a pozór en u m e ra ty w n e g o w yliczenia n iep o d leg ający ch za sto so w a n iu przepisów , u sta w o d a w c a w p ro w ad za re g u la cje stan o w iąc e p rz ep isy szczególne, w yłączające w n ie k tó ry c h p rz y p a d k a c h sto so w an ie n iew ym ienionych je d n o s te k red ak cy jn y ch p .p .s.a ., w zględnie po w odujące daleko idące m odyfikacje3 0 .
T ak dzieje się w p rz y p a d k u a r t. 49 p .p .s.a ., dającego stro n ie m ożliwość u z u p e łn ie n ia lu b p o p ra w ie n ia p ism a w ra z ie n ie za ch o w a n ia jego w a ru n k ó w form alnych, któ ry nie m a z a sto so w an ia do s k a rg i w noszonej w try b ie u staw y o z a sa d a c h p ro w a d z e n ia p o lity k i rozw oju. W sk azać bow iem należy, że zgod n ie z a r t. 30c u s t. 2 u .z.p.p.r., s k a rg a je s t w no szon a p rzez w nioskodaw cę w ra z z k o m p le tn ą d o k u m e n ta c ją w sp raw ie, o b ejm u jącą w n io sek o d o fin an so w a n ie w ra z z in fo rm ac ją w przedm iocie oceny p ro je k tu , kopie w n iesionych środków odw oław czych o raz inform acji, o k tó rej m ow a w a rt. 30b u st. 4. Zgodnie n a to m ia s t z tre ś c ią a r t. 30c u s t. 5 p k t 3 u .z.p .p .r., w n iesien ie sk a rg i n iek o m p letn ej pow oduje p ozostaw ienie tej sk a rg i bez ro z p a trz e n ia . A nalo gicznie zakończy p o stęp o w an ie W SA w sy tu acji b ra k u u iszcz en ia o p łaty sąd o wej w term in ie.
Z pow yższych u re g u lo w ań , k tó re sta n o w ią le x s p e c ia l is w s to s u n k u do p .p .s.a ., n ie w yn ik a, aby d o p uszczalne było w ezw an ie p rzez s ą d stro n y s k a r żącej do u su n ię c ia b ra k ó w sk arg i. Treść ro z p a try w a n y c h p rzepisów w yklucza ta k ż e dopuszczenie złożen ia sk a rg i w p rz y p a d k u bezczynności w łaściw ej in sty tu cji, p rzejaw iającej się b ra k ie m jak ieg o k o lw iek sta n o w isk a w p rz ed m io cie śro d k a odwoław czego. D la in sty tu c ji zarzą d zając ej s k u tk ie m w yłączenia zaw arte g o w a r t. 30e u.z.p.p.r. je s t pozbaw ien ie odpow iedzi n a s k a rg ę c h a r a k te r u ob ligatoryjnego, co też n ie pozostaje bez w pływ u n a u p ra w n ie n ia procesow e sk a rż ą c y c h 31.
S tosunkow o k ró tk i te rm in do złożenia sk a rg i oraz obow iązek dołączen ia do niej kom p letn ej d o k u m en tac ji w sp ra w ie w ro z u m ie n iu a rt. 30c u st. 2 cyt. ustaw y, zaw ierającej n ierz ad k o k ilk a n a śc ie seg reg ato ró w załączników
30 Por. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. II GSK 734/09, CBOSA; postano wienie WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2011 r., sygn. I SA/Gd 1303/10, CBOSA.
obejm ujących ty siące s tro n dokum entów , w sposób w y starcza ją cy zniechęca w nioskodaw ców do s k ła d a n ia sk arg i. W w ielu p rz y p a d k a c h sąd y a d m in is tr a cyjne z pow odu b r a k u jed n eg o z k ilk u n a s tu załączn ik ów do w n io sk u o p ła t ność albo ze w zględu n a złożenie p rzez skarżąceg o kopii d o k u m en tu , a n ie ory g in ału pozostaw iało sk arg ę bez ro z p a trz e n ia z uw agi n a dyspozycje art. 30c u st. 5 p k t 3 cyt. u s ta w y 32. W dotychczasow ych ro z strzy g n ięcia ch sądów a d m in istra c y jn y c h w iększość sp ra w w łaśn ie z tej p rzyczyny kończyło się p o s ta n o w ie n ie m o p o z o sta w ie n iu sp ra w y bez r o z p a trz e n ia 33. A b s tra h u ją c od pow yższych p rzeszk ó d , n a d m ie n ić należy, że n a w e t p rz y m ery to ry c zn y m o rz e k a n iu w tego ty p u sp ra w a c h są d y a d m in istra c y jn e ze w zględu n a całko w ite w yłączenie k.p .a., ja k rów nież b r a k w yczerp ujących reg u la cji p ra w n y ch z z a k re s u p ra w a form alnego m a ją tru d n o ś c i w d o k o n an iu praw idłow ej k o n tro li „inform acji o n eg aty w n ej ocenie p ro je k tu ”.
K o n k lu d u jąc p rz e d sta w io n e ro z w aża n ia, z a sa d n e w ydaje się tw ierd z en ie, że efek tem końcow ym t a k u k sz ta łto w a n e g o sy s te m u p o stęp o w a n ia w s p r a w ach podziału środków unijnych w ra m a ch program ów operacyjnych je s t to, że ustaw odaw ca za m ia st osiągnąć zak ład an y cel, ja k im było szybkie rozstrzyganie sporów p o w stały ch p rzez W SA w całej Polsce, d e fa c to d oprow adził do o g ra n i czen ia u p ra w n ie ń w nioskodaw ców do m erytoryczneg o ro z strz y g a n ia spraw .
W pierw szej kolejności n a le ż y zw rócić u w ag ę n a b ard zo d uży form alizm w z a k re sie z a sa d z a s k a rż e n ia ro z strzy g n ięć IZ R PO w św ietle przepisów u .z .p .p .r P rzy p o m n ieć należy, że w p o stęp o w a n iu sąd o w o a d m in istra cy jn y m zainicjow an ym s k a rg ą , o k tó rej m ow a w a r t. 30c u s t. 1 u .z.p .p .r., w yłączone je s t stosow an ie a r t. 5 2 -5 5 p.p .s.a. W zw ią zk u z ty m n a w łaściw ej in sty tu c ji za rzą d zając ej n ie ciąży obow iązek p rz e d s ta w ie n ia sądow i odpow iedzi n a sk a rg ę w ra z z a k ta m i sp ra w y (a rt. 54 § 2). S ąd a d m in istra c y jn y p rz y rozpo z n a n iu sk a rg i d ysponuje z a te m ty lko d o k u m e n ta c ją złożoną p rzez sk a rż ą c e go. W św ietle pow yższych u s ta le ń w ydaje się, że z a sa d n ie u sta w o d a w c a o k re ślił m odel, w k tó ry m n a sk arżąc y m spoczyw a obow iązek p rz ed ło żen ia w raz ze s k a r g ą kom p letn ej d o k u m en tac ji w spraw ie.
W ocenie a u to ra n ie m a je d n a k ra c jo n a ln y c h pow odów o g ra n ic z a n ia s k a rż ą c e m u jego p ra w a do m erytorycznego ro z p o zn an ia sp ra w y z pow odu
32 Jak podnosi NSA w wyroku z 30 września 2010 r. (sygn. II GSK 1051/10, CBOSA), wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinien być złożony w oryginale, zaś wniesione środki odwoławcze oraz informacje o wynikach procedury odwoław czej mogą być złożone w kopiach, z zastrzeżeniem, że wniosek o dofinansowanie może być wygenerowany elektronicznie i opatrzony podpisem.
33 Por. badania przeprowadzone w woj. wielkopolskim: R. Talaga, Sądowa kontrola zarzą dzania środkami unijnymi na przykładzie Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjne go, „Przegląd Prawa Publicznego 2010”, nr 7-8, s. 65 i n. Por. m.in. orzeczenie: WSA w
Olsztynie z 17 lutego 2010 r., sygn. I SA/Ol 35/10, CBOSA; WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2010 r., sygn. III SA/Po 953/09, CBOSA; WSA w Kielcach z 9 lutego 2010 r., II SA/Ke 60/10, CBOSA; WSA w Opolu z 15 lutego 2010 r., I SA/Op 66/10, CBOSA; WSA w Warszawie z 9 lutego 2010 r., V SA/Wa 1961/09, CBOSA.
n iezn aczn ej n iek o m p letn o ści d o k u m en tacji, k tó ra z pow odzeniem m ogłaby być u z u p e łn io n a w k ró tk im te rm in ie n a w ezw an ie sąd u . Z asto so w an ie tak iej p ro c ed u ry n ie w płynęłoby n a szybkość ro z p o zn an ia sp ra w y p rzez są d a d m in i stracyjny. W p row adzenie p rzez u staw o d aw cę znaczn ie b ard ziej ry g o ry sty cz n y ch sk u tk ó w p ra w n y c h w p rz y p a d k u w n ie sie n ia przez sk arżąceg o sk a rg i n ieza w iera jącej k o m p letn ej d o k u m en tac ji od sk a rg i zaw ierającej b ra k i for m a ln e je s t b e z z a sa d n e i m oże bu d zić u z a sa d n io n e w ątp liw ości co do zgodno ści K o n sty tu cją. Pom im o w yrażonego w orzecznictw ie sądów a d m in is tra c y j n y ch po glądu, zgodnie z k tó ry m k w e stii b r a k u d o k u m en tacji, o ja k ie j m ow a w a r t. 30c u st. 2 u .z.p.p.r., n ie m o żn a u to ż sa m ia ć z b ra k a m i form aln ym i sk a rg i, podlegającym i u z u p e łn ie n iu n a w ezw anie s ą d u - n a le ż y postulow ać, a b y z a g a d n ie n ia zw ią zan e z k o m p letn o ścią d o k u m en tac ji w p rzyszły ch re g u lacja ch p ra w n y c h zakw alifikow ać do szeroko ro z u m ia n y ch w a ru n k ó w fo rm a l n y ch p o stęp o w an ia, k tó ry c h sp ełn ien ie o tw ie ra drogę do m erytoryczneg o ro z p o z n a n ia spraw y. W ty m k o n tek ście z a p ro b a tą n a le ż y przy jąć najnow sze orzecznictw o sądów a d m in istra c y jn y c h , w k tó ry m podnosi się, że n a w e t p rz y b ard zo sform alizow anej p ro c ed u rz e zn aczenie jej poszczególnych p o s ta n o w ień m u si być u s ta la n e w sze ch stro n n ie i racjo n aln ie, a n ie m echanicznie.
P odsum ow ując, efek tem istniejąceg o m od elu p o stę p o w a n ia sądow oadm i- n istracy jn e g o je s t niejed n o lito ść orzecznictw a sądow ego, rozu m ian eg o jak o sy tu a c ja , w k tó rej są d y a d m in is tra c y jn e orzek ające w k o n k re tn y c h sp ra w a c h w y d a ją ró żne ro z strzy g n ięcia albo n a w e t ta k ie sam e, ale o p a rte n a rożnej w y k ład n i ty ch sam y ch przepisów . W szy stk ie w sk a z a n e e le m e n ty w pływ ają n a n isk ie s ta n d a r d y p o stęp o w a n ia p rz ed są d a m i a d m in istra c y jn y m i. Je ż e li z a te m p rzyjm ie się, że w pro w ad zen ie w 2008 r. p rzep isó w o sądow oadm ini- strac y jn e j k o n tro li p o stęp o w a n ia o u d ziele n ie d o fin an so w an ia było w y nikiem racjo n aln ej, a n ie je d y n ie pozornej działaln o ści ustaw odaw cy, to n a le ż y rów n ież przyjąć, że jego in te n c ją było p rz y z n a n ie w nioskodaw cy realn eg o , a nie fikcyjnego p ra w a do sk u teczn ej ochrony sądow ej.
S u m m a ry
R ig h ts o f a p p lic a n ts to su b m it a co m p la in t to th e R eg io n a l A d m in is tr a tiv e C ou rt on th e in fo rm a tio n a b o u t th e n eg a tive a ssessm en t o f th e p r o je c t in th e lig h t o f th e A c t on p r in c ip le s
o f develo p m e n t p o lic y
Key words: individual rights of entities applying, system of appeals procedure, Code of Admini strative Procedure, administrative courts.
T h e a rtic le is to id en tify in d iv id u a l rig h ts of e n titie s ap p ly in g for th e E U fu n d in g in ch a lle n g in g th e decisions of th e M a n a g in g In s titu tio n s , d e fa c to e lim in a tin g a p p lic a n ts from th e co m p etitio n p ro ced u re, a n d to in d ic a te th e
p ra c tic a l im p lica tio n s o f th e c u rre n tly a d o p ted sy ste m o f a p p e a ls pro cedu re. T he choice of th is topic is d ic ta te d by th e fa ct t h a t in 2007-2013 S tr u c tu ra l F u n d s a n d th e C ohesion F u n d a re a w a rd e d to a p p lic a n ts m a in ly in th e co m p etitio n m ode. T he Act of 6 D ecem ber 2006 on p rin cip les o f d ev elo pm en t policy, g ov erns th e p ro c ed u re on th e d is trib u tio n o f E U fu n d s as w ell as a d m in is tra tiv e a n d leg al proceedings, ca u sed by co m p lain ts p e rm issib le in th e s itu a tio n s pro v id ed for in th is Act, in m a n y re sp e c ts d iffe ren t from th e Code o f A d m in istra tiv e P ro ce d u re a n d th e A ct of 30 A u g u st 2002 - L aw on proceedin gs before a d m in is tra tiv e co u rts. T he in te rp re ta tio n a n d ap p lica tio n of d iffe re n t ru le s is ex p e rien cin g difficulties, e x a c e rb a te d by th e u se o f sp eci fic term inology, a risin g from th e ad o p ted le g isla tio n te c h n iq u e a n d involving th e in tro d u c tio n o f th e sy ste m o f a p p ro p ria te u se o f re g u la tio n s b o th w ith in th is Act a n d in re la tio n to th e provisions o f th e L aw on pro ceeding s before a d m in is tra tiv e co u rts. By in d ic a tin g th e b en e fits a n d ris k s o f th e c u rre n t sy ste m of a p p e a l proceedings, th e a u th o r p re s e n ts th e conclusions d e lege fe r e n d a aim ed a t th e legislator.
