Michał Balcerzak
Kompetencja doradcza Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka - status
quo a Protokół nr 16 do Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka
Polski Rocznik Praw Człowieka i Prawa Humanitarnego 6, 5-27
UW M w O lszty n ie 2015 IS S N 2082-1786
PRAWO MIĘDZYNARODOWE
PRAW CZŁOWIEKA
M ichał Balcsrzak
K a te d ra P ra w C złow ieka W PiA U M K w T o ru n iu
K om p eten cja d orad cza
E u r o p e jsk ie g o T ryb un ału P r a w C zło w iek a
-
status quo
a P r o to k ó ł n r 16 d o E urop ejsk iej
K o n w en cji P r a w C zło w iek a
Słow a kluczow e: ju ry s d y k c ja d o rad cza, opinie d oradcze, E u ro p e jsk i T ry b u n a ł P ra w C złow ie k a , P ro to k ó ł n r 16 do E u ro p ejsk iej K onw encji o O chronie P ra w C złow ieka i P o d staw o w y ch W olności
Uwagi wstępne
W prowadzona w 1970 r. n a mocy Protokołu n r 2 1 do Europejskiej Kon wencji o Ochronie P raw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC, Konwencja) możliwość wnioskowania przez K om itet M inistrów Rady Europy do Europejskiego T rybunału P raw Człowieka (dalej: ETPC, Trybunał) o wy danie opinii doradczych m iała - ja k dotąd - niewielkie znaczenie w praktyce europejskiego system u ochrony praw człowieka2. W prawdzie w świetle art. 32 Konwencji (jurysdykcja Trybunału) kom petencja doradcza ETPC je s t jed n ą z jego trzech podstawowych funkcji - obok rozpatryw ania sk arg indyw idual nych (art. 34 EKPC) i m iędzypaństwowych (art. 33 EKPC), jed n ak pozostaje rzadko w ykorzystyw ana w związku z jej w ąskim zakresem przedmiotowym. K om itet M inistrów, jako jedyny organ upoważniony do złożenia wniosku o wydanie opinii doradczej, zwracał się do ETPC o ta k ą opinię zaledwie trzykrotnie.
1 P ro to k ó ł n r 2 do E K P C z o s ta ł o tw a r ty do p o d p isu 6 m a ja 1963 r., w s z e d ł w życie 21 w r z e ś n ia 1970 r. P ro to k ó ł n r 11 do E K P C z a s tą p ił p rz e p is y P ro to k o łu n r 2 n ie m a l id e n ty c z n ie b rz m ią c y m i p o s ta n o w ie n ia m i w a r t. 47-49 E K P C . T e k s t p o lsk i E K PC : D z.U . z 1993 r., n r 61, poz. 2 8 4 ze zm .
2 L. G a rlic k i, K o n w e n cja o o chronie p r a w czło w ie k a i p o d s ta w o w y c h w o ln o ści. K o m e n ta r z do a r ty k u łó w 19-59, W a rs z a w a 2011, t. II, s. 416.
6 M ichał Balcerzak
Jurysdykcję doradczą posiadają także inne regionalne tryb u nały praw człowieka. Przew idziano j ą w A m erykańskiej Konwencji P raw Człowieka (AKPC) z 1969 r.3 oraz Protokole w spraw ie utw orzenia Afrykańskiego Try b u n ału Sprawiedliwości i P raw Człowieka4. P odstaw ą jurysdykcji doradczej M iędzyam erykańskiego T rybunału P raw Człowieka je s t art. 64 AKPC, który przewiduje, iż MTPC może wydawać opinie nie tylko w zakresie interpretacji Konwencji am erykańskiej, lecz także „innych tra k tató w dotyczących ochrony praw człowieka w państw ach am erykańskich” oraz „zgodności ustaw odaw stw a krajowego z tym i tra k ta ta m i”. K rąg podmiotów upraw nionych do złoże nia wniosku o opinię doradczą przez MTPC jest dużo szerszy niż w przypadku ETPC i obejmuje p aństw a członkowskie Organizacji P ań stw A m erykańskich oraz organy tej organizacji. W latach 1982-2014 MTPC wydał ponad dw a dzieścia opinii doradczych5. K om petencję doradczą przew idziano tak że w art. 4 Protokołu o utw orzeniu ATSiPC z 1998 r.
Im pulsem do zwrócenia uwagi n a jurysdykcję doradczą T rybunału stras- burskiego było otwarcie do podpisu Protokołu n r 16 do Konwencji w dniu 2 p aździernika 2013 r. Protokół te n znacząco rozszerza k rąg podmiotów upraw nionych do w nioskow ania o wydanie opinii doradczej przez ETPC: legitymację do złożenia takiego wniosku otrzym ają „najwyższe sądy i try b u nały” w skazane przez państw a-strony, które zdecydują się n a ratyfikację Protokołu n r 16. Niniejsze opracowanie m a n a celu omówienie podstaw nor m atyw nych jurysdykcji doradczej ETPC w dotychczasowym stanie praw nym , przybliżenie opinii doradczych ETPC wydanych w 2008 i 2011 r., a także przedstaw ienie rozw iązań przyjętych w Protokole n r 16 do EKPC, wraz z refleksją au to ra co do ich celów, funkcji i wpływu n a europejski system ochrony praw człowieka.
Geneza, podstawy prawne i zakres dotychczasowej
kompetencji doradczej ETPC
A sum pt do w prow adzenia jurysdykcji doradczej ETPC pochodził od Zgrom adzenia Konsultatyw nego (obecnie: P arlam entarnego) Rady Europy, które w dniu 22 stycznia 1960 r. wydało rekom endację n r 232 w spraw ie „rozszerzenia kom petencji Europejskiego T rybunału P raw Człowieka odno
3 A m e r ic a n C o n v e n tio n on H u m a n R ig h ts , U n ite d N a tio n s T rea ty S e rie s , to m 1144, s. 143, n r 17955. T łu m a cz en ie p o lsk ie zob. M. B a lc e rz a k , M ię d z y n a r o d o w a och ro n a p r a w czło w ieka . W ybór źró d eł, T o ru ń 2 007, dok. IV/1.
4 P rotocol to the A fr ic a n C h a rte r fo r H u m a n a n d P eo p les’ R ig h ts o n the E s ta b lis h m e n t o f a n A fr ic a n C o u rt o f H u m a n A n d P eo p les’ R ig h ts , o tw a r ty do p o d p isu 9 c zerw ca 1998 r. T e k s t d o s tę p n y n a s tr o n ie h ttp ://w w w .a c h p r .o r g /in s tr u m e n ts /c o u r t- e s ta b lis h m e n t. T łu m a czen ie p o lsk ie zob. M. B a lc e rz a k , M ię d z y n a r o d o w a o c h ro n a ..., dok. V/2.
5 Zob. w y k az o p in ii d o ra d cz y ch M T P C n a s tro n ie w w w .c o rteid h .o r.cr (z a k ła d k a : j u r i sp ru d e n c e ).
śnie interpretacji Konwencji praw człowieka”6. Wydanie rekom endacji po przedzały prace w Komitecie Praw nym Zgrom adzenia K onsultatyw nego7, w w yniku których ustalono, iż kom petencja doradcza ETPC pow inna być ograniczona do kw estii praw nych (questions o f a legal character), np. co do większości w ym aganej dla w yboru sędziów n a podstaw ie byłego art. 39 EKPC czy procedury wykonyw ania przez K om itet M inistrów swoich obo wiązków w związku z byłym art. 32 EKPC (orzekanie o naru szen iu Konwen cji w system ie sprzed wejścia w życie Protokołu n r 11).8
W odpowiedzi n a rekom endację Zgrom adzenia K onsultatywnego, Komi te t M inistrów Rady Europy w rezolucji n r (60)20 z dnia 15 w rześnia 1960 r. zlecił Komitetowi E kspertów zbadanie, czy istnieje potrzeba zaw arcia poro zum ienia odnośnie do propozycji złożonych przez Zgromadzenie. W kw ietniu 1960 r. K om itet Ekspertów wyraził pozytyw ną opinię co do n a d a n ia Trybu nałowi kom petencji doradczej, a K om itet M inistrów podzielił te n pogląd i w lipcu 1961 r. zwrócił się do K om itetu E kspertów o przygotowanie projek tu porozum ienia w tej sprawie. Prace przygotowawcze prowadzono n a trzech sesjach K om itetu Ekspertów od października 1961 do czerwca 1962 r.9 Po przedłożeniu pierwszego projektu głos zab rała E uropejska Kom isja P raw Człowieka, wyrażając pogląd, że obok K om itetu Ministrów, także ona powin n a mieć kom petencję do w nioskowania o opinię doradczą Trybunału. We w rześniu 1962 r. przedstaw iciele m inistrów postanow ili zwrócić projekt do K om itetu M inistrów z nowymi instrukcjam i i propozycjami, w tym opinią Komisji.
S u g e stia E uropejskiej K om isji P ra w Człow ieka, aby uw zględnić ją w kręgu podmiotów upraw nionych do w nioskowania o opinię doradczą, nie znalazła poparcia w Komitecie Ekspertów. Uznano, że organem najlepiej umocowanym do wnioskowania będzie K om itet Ministrów, a Komisja uzyska możliwość zw racania się do KM o skorzystanie z tej kompetencji. Opinia K om itetu E kspertów nie była jednom yślna, a jed en z jego członków zażądał uw zględnienia w raporcie w yjaśniającym jego deklaracji o poparciu rozsze rzen ia kręgu podmiotów upraw nionych do wnioskow ania o opinię dorad- czą10. F inalny te k st projektu porozum ienia w spraw ie n a d a n ia ETPC kom pe tencji do w ydaw ania opinii doradczych został uzgodniony w październiku 1962 r. i przekazany Komitetowi Ministrów. Zatwierdzony projekt otw arto do podpisu jako Protokół n r 2 do EKPC w dniu 6 m aja 1963 r. Wszedł on
6 Zob. p k t 1 R a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 2 do E K P C o ra z sze rzej n a te n t e m a t: A. D rz e m c z e w s k i, A d v is o r y j u r i s d i c t i o n o f th e E u r o p e a n H u m a n R ig h t s C o u rt: a p ro c e d u re w o rth r e ta in in g ? , w: T h e M o d e rn W orld o f H u m a n R ig h ts . E s s a y s in h o n o u r o f T h o m a s B u e r g e n th a l, S a n J o s e 1996, s. 4 9 4 i n. 7 Zob. s p ra w o z d a n ie z d n ia 2 4 lis to p a d a 1959 r., sy g n . d o k u m e n tu : 1061. 8 A. D rz em c ze w sk i, op. cit., s. 465. 9 Zob. p k t 6 R a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o z p a ź d z ie r n ik a 1962 r. do o s ta te c z n e j w e rs ji p ro j e k t u P ro to k o łu n r 2. 10 Ib id em .
8 M ichał Balcerzak
w życie 21 w rześnia 1970 r., po uzyskaniu ratyfikacji w szystkich ówczesnych państw -stron Konwencji. Postanow ienia Protokołu n r 2 zostały zintegrow ane z z a sa d n ic z ą częścią EK PC (jako a rty k u ły 47-49) n a mocy P ro to kołu n r 11, który wszedł w życie 1 listopada 1998 r.11
Zgodnie z art. 47 ust. 1 Konwencji jurysdykcja doradcza T rybunału obej m uje „kwestie praw ne” (ang. legal questions, fr. questions juridiques) doty czące interp retacji Konwencji i protokołów dodatkowych. R atione materiae kom petencja ta nie obejmuje zatem innych aktów praw a międzynarodowego, zarówno o charakterze traktatow ym , ja k i nietraktatow ym (np. deklaracji, zaleceń i rezolucji Zgrom adzenia P arlam en tarn ego i K om itetu M inistrów RE). Trzeba n ato m iast zauważyć, że ETPC posiada kom petencje doradcze także n a podstaw ie art. 29 Konwencji o ochronie praw człowieka i godności osoby ludzkiej w odniesieniu do zastosow ań biologii i medycyny (Konwencji o praw ach człowieka i biomedycynie)12. A rtykuł 29 tej konwencji stanowi, iż ETPC może wydawać opinie doradcze, poza bezpośrednim odniesieniem do konkretnego postępow ania toczącego się przed Trybunałem , w kw estiach praw nych dotyczących in terp retacji tej konwencji, n a wniosek rząd u p a ń stw a-strony oraz kom itetu traktatow ego13 utworzonego n a podstaw ie art. 32 Konwencji bioetycznej, większością dwóch trzecich głosów członków rep re zentu jących stro n y tr a k ta tu . J e d n a k , ja k dotąd, podm ioty up raw n ion e nie skierowały do ETPC żadnego w niosku w trybie art. 29 Konwencji bio etycznej.
W racając do kom petencji doradczej ETPC n a podstaw ie Europejskiej konwencji praw człowieka, w edług rap o rtu wyjaśniającego do Protokołu n r 2 pojęcie „kwestii praw nych” należy rozumieć ta k samo, ja k w innych tr a k ta tach międzynarodowych, co wyklucza kierowanie do T rybunału py tań w ykra czających poza sam ą w ykładnię te k stu i zm ierzających do w prowadzenia zm ian czy uzupełnień odnoszących się do jego istoty 14. Ponadto ETPC nie m a kom petencji do b ad an ia kwestii, których rozw iązanie łączyłoby się z asp ek ta mi politycznym i15. W zm iankow ana w raporcie wyjaśniającym uw aga o wy kładni pojęcia „kwestii praw nych” w zestaw ieniu z „innymi tra k ta ta m i m ię dzynarodowymi” potw ierdza tezę, że twórcy Protokołu n r 2 wzorowali się n a
11 Z in te g ro w a n ie te k s tu P ro to k o łu n r 2 z z a s a d n ic z y m te k s te m K o n w en cji było o k a z ją do w p ro w a d z e n ia p ew n ej m o d y fik a cji p ro c e d u ra ln e j: zg o d n ie z a r t. 3 u s t. 1 P ro to k o łu n r 2 r o z p a try w a n ie w n io sk ó w o w y d a n ie o p in ii d o ra d cz ej sta n o w iło k o m p e te n c ję s k ła d u p le n a r n eg o E T P C . P o re fo rm ie n a m ocy P ro to k o łu n r 11 E T P C n ie o rz e k a ju ż w s k ła d z ie p le n a r n y m , a r o z p a try w a n ie w n io sk ó w n a le ż y do k o m p e te n c ji W ielkiej Iz b y ( a rt. 31 c) K o n w e n cji). P o n a d to do z ło ż e n ia w n io s k u o w y d a n ie o p in ii w e d łu g P ro to k o łu n r 2 k o n ie c z n a b y ła w ięk szo ść dw óch trz e c ic h głosów w K o m ite cie M in istró w , a od 1 lis to p a d a 1998 r. w y s ta r cza w ięk szo ść z w y k ła ( a rt. 47 u s t. 3 E K PC ).
12 P o d p isa n e j w O viedo 4 k w ie tn ia 1997 r., w m ocy od 1 g r u d n ia 1999 r. (E u ro p e a n T re a ty S e rie s no. 164).
13 J e g o fu n k c je w y k o n u je K o m ite t Z a rz ą d z a ją c y ds. B io ety k i R a d y E u ro p y (CDBI). 14 Zob. p k t 6 r a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 2 z c z erw ca 1962 r.
art. 65 S ta tu tu Międzynarodowego T rybunału Sprawiedliwości16. W opinii doradczej z 12 lutego 2008 r. ETPC dokonał interpretacji pojęcia „kwestii praw nych”, jed n a k posłużył się wyłącznie dokum entacją p rac przygotowaw czych n ad Protokołem n r 2 do Konwencji, bez uw zględnienia wniosków na tle pierwowzoru tego postanow ienia w Statucie M TS17.
W art. 47 ust. 2 EKPC przewidziano w yraźne wyłączenie spod ju rysdy k cji doradczej treści i zakresu praw i wolności zaw artych w rozdziale I EKPC i protokołach, a zatem wykluczono możliwość w ypow iadania się przez Trybu nał o praw ie m aterialnym EKPC. Drugie ograniczenie dotyczy „innych za gadnień”, jak ie mogłyby się pojawić w w yniku postępow ania prowadzonego przed Trybunałem lub K om itetem M inistrów n a podstaw ie EKPC. Wyłącze n ia te m ają n a celu zapobiec sytuacji, w której kw estie rozpatryw ane przez Trybunał w ram ach kom petencji doradczej wchodziłyby w zakres jego funkcji judykacyjnej18. Odnośnie „innych zagadnień” w skazanych w art. 47 ust. 2, inten cją autorów tego postanow ienia było wykluczenie możliwości wypowia dan ia się przez ETPC w tym trybie o zakresie zobowiązań pań stw członkow skich, jeśli ów zakres mógłby stać się przedm iotem orzeczenia w postępow a n iu spornym. A zatem jurysdykcja doradcza ETPC ratione materiae została u kształtow ana bardzo wąsko i ograniczona do kw estii praw nych n a tle in te r pretacji przepisów proceduralnych i instytucjonalnych (w tym kom petencyj nych) zaw artych w EKPC i protokołach dodatkowych, pod w arunkiem , że zagadnienie będące przedm iotem opinii nie mogłoby pojawić się w postępo w aniu spornym przed ETPC.
W świetle art. 47 ust. 1 EKPC jedynie K om itet M inistrów je s t organem umocowanym do złożenia w niosku o wydanie opinii doradczej przez ETPC. W raporcie w yjaśniającym do Protokołu n r 2 wyrażono pogląd, że Zgroma dzenie Konsultacyjne (P arlam entarne), S ekretarz G eneralny Rady Europy czy n aw et sam Trybunał mogą przedkładać Komitetowi M inistrów propozy cje wniosków o opinię doradczą19. Nic nie stoi n a przeszkodzie, aby państwo- stro n a EKPC (lub kilk a państw wspólnie) zwracało się z do K om itetu M ini strów z ta k ą sugestią. Teoretycznie możliwe, aczkolwiek mało praw dopo dobne, je s t przedstaw ianie Komitetowi M inistrów propozycji zwrócenia się o opinię doradczą przez kom itety współpracy międzyrządowej (np. CDDH) czy naw et organizacje pozarządowe.
Art. 47 u st. 3 EKPC przew iduje, że decyzje w spraw ie przedłożenia w niosku o opinię doradczą podejmuje się większością głosów n a posiedzeniu przedstaw icieli p aństw upraw nionych do zasiadania w Komitecie M inistrów
16 N a te m a t k o m p e te n c ji d o ra d cz ej M ięd zy n aro d o w eg o T ry b u n a łu S p ra w ie d liw o ś ci zob. J . F ro w e in , K. O e lle rs -F ra h m , A r tic le 65 [w:] A. Z im m e rm a n n , C. T o m u sch a t, K. O elle rs- F r a h m (red .), T h e S t a tu t e o f th e I n te r n a tio n a l C o u r t o f J u s tic e . A C o m m e n ta r y , O xford (etc.) 2006, s. 1 4 0 8 -1 4 1 0 .
17 Zob. o p in ię d o ra d c z ą E T P C z 12 lu te g o 2008 r., § 3 6 -3 7 .
18 Zob. p k t 9 R a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 2 z c z erw ca 1962 r. 19 Zob. p k t 7 R a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 2 z c z erw ca 1962 r.
10 M ichał Balcerzak
(M inisters’ Deputies). W niosek o wydanie opinii doradczej powinien być zło
żony u K anclerza20 i zawierać — poza pełnym i precyzyjnym w skazaniem kw estii przedkładanej Trybunałowi - datę podjęcia przez K om itet M inistrów decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 3 EKPC, a także wskazywać osoby upoważnione przez wnioskodawcę do w ystępow ania przed ETPC w dalszym postępow aniu. Po o trz y m an iu w niosku K anclerz przek azu je jego kopię w szystkim sędziom T rybunału oraz informuje państw a-strony o możliwości sk ładan ia pisem nych stanow isk w danej spraw ie21. Po zakończeniu proce dury pisem nej Prezes Trybunału podejmuje decyzje, czy należy umożliwić zainteresow anym państw om rozwinięcie ich argum entów n a publicznej roz praw ie22.
W ydanie i opublikowanie opinii doradczej kończy bieg postępow ania. Po otrzym aniu kopii opinii doradczej, K om itet M inistrów przyjm uje j ą do wiado mości w drodze decyzji przedstaw icieli m in istrów (M inisters’ Deputies). W przypadku opinii ETPC z 12 lutego 2008 r. K om itet M inistrów upoważni! swojego Przewodniczącego do „oficjalnego przekazania opinii Zgromadzeniu P arla m en ta rn e m u w raz ze zwróceniem uw agi n a jej znaczenie”23.
Opinie doradcze ETPC nie są praw nie wiążące, aczkolwiek m ożna przy jąć, że organy statutow e Rady Europy oraz państw a-strony Konwencji winny traktow ać je jako stanow iska rozstrzygające problem wykładni EKPC w za kresie objętym opinią.
Praktyczna realizacja kompetencji doradczej ETPC
J a k już wspom niano, w dotychczasowej praktyce system u Konwencji europejskiej kom petencja doradcza T rybunału była w ykorzystyw ana bardzo sporadycznie. Przed wejściem w życie Protokołu n r 11 do EKPC w 1998 r. inicjatyw a skierow ania zapytania do T rybunału n a podstaw ie postanow ień Protokołu n r 2 pojaw iała się kilkakrotnie, jed n a k nigdy nie doszło do fak tycznego złożenia w niosku przez K om itet Ministrów. Mimo to w arto odnoto wać, że w 1972 r., a więc niespełna dwa la ta po wejściu w życie Protokołu n r 2, delegacja N iderlandów zwróciła się do K om itetu M inistrów o złożenie wniosku o opinię doradczą w związku z projektem zm ian w ustaw odaw stw ie dotyczącym dyscypliny wojskowej24. Inicjatyw a niderlandzka up adła jedn ak w Komitecie, gdyż uznano, że tego rodzaju wniosek byłby niedopuszczalny jako dotyczący treści praw i wolności zaw artych w Konwencji.
20 A rty k u ł 83 R e g u la m in u E T P C . 21 A rty k u ł 8 4 R e g u la m in u E T P C .
22 A rty k u ł 86 R e g u la m in u E T P C w zw. z a r t. 40 u s t. 1 E K P C .
23 Zob. d ecy zję p rz e d s ta w ic ie li m in is tró w p o d ję tą n a 1019. se sji M in is te r s ’ D e p u tie s w d n . 2 7 -2 8 lu te g o 20 0 8 r. (p k t 4.3a).
A. Drzemczewski opisuje dwie kolejne próby zainteresow ania K om itetu M inistrów złożeniem w niosku o opinię doradczą z la t osiem dziesiątych XX wieku: pierw sza z nich dotyczyła w yjaśnienia zakresu kom petencji Komi te tu M inistrów w odniesieniu do nadzoru nad wykonywaniem wyroków Try b u n ału 25 . S e k reta ria t Rady Europy przygotował naw et projekt pytań, które w arto przytoczyć, gdyż obrazują ewolucję w dziedzinie spraw ow ania przez K om itet M inistrów swoich funkcji nadzorczych, w ynikających z obecnego art. 46 ust. 1 Konwencji (ex art. 54). Otóż w 1983 r. propozycje py tań (na tle debaty w Komitecie M inistrów) brzm iały następująco:
- J a k i je s t zakres fu n kcji nadzorczych K om itetu M inistrów zgodnie z art.
54 [Konwencji], a w szczególności: czy fu nkcja ta je s t ograniczona do nadzoru n a d za d ośćuczynieniem za naruszenie na szkodę skarżąceg o/skarżących w konkretnej sprawie, czy też może obejmować również takie środki ogólne, ja kic h podjęcie może być konieczne w rezultacie w yroku?
- Czy K om itet M inistrów m a kompetencję jed yn ie do zapoznania się
z inform acją przedstaw ioną przez pa ń stw o [dotyczącą w ykonania wyroku
- przyp. M.B.], czy też jego kompetencja obejmuje także badanie tej infor
m a cji?26
W 1983 r. K om itet M inistrów nie zdecydował się n a skierowanie powyż szych p y tań do T rybunału z wnioskiem o wydanie opinii doradczej, n a to m iast dużo późniejsza p rak ty k a orzecznicza ETPC (z początku XXI w.) oraz p rak ty k a instytucjonalna K om itetu M inistrów daje podstaw y do udzielenia jednoznacznie pozytywnej odpowiedzi n a wyżej postawione py tan ia27. D ruga niezrealizow ana inicjatyw a skierow ania wniosku o opinię doradczą do ETPC w latach osiem dziesiątych XX w. odnosiła się n ato m iast do oświadczenia Turcji załączonego do deklaracji o u znan iu jurysdykcji ETPC w zakresie przyjm ow ania sk arg indyw idualnych przeciwko tem u p aństw u w 1987 r.28
Dopiero w pierwszej dekadzie XXI w. K om itet M inistrów skierował do T rybunału wnioski o wydanie opinii doradczych:
1)w dniu 9 stycznia 2002 r., odnośnie „współistnienia Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności W spólnoty Niepodległych P ań stw oraz Europejskiej konwencji praw człowieka”;
2) w dniu 17 lipca 2007 r., odnośnie dwóch pytań:
a) Czy lista kandydatów n a stanow isko sędziego ETPC, k tó ra spełnia k ry te ria w skazane w art. 21 Konwencji, może być odrzucona wyłącznie z uwagi n a kw estie dotyczące płci [kandydatów]?
25 Ib id e m , s. 507. 26 Ib id em .
27 N a te m a t ś ro d k ó w o g ó ln y ch w r a m a c h w y k o n y w a n ia w y ro k ó w E T P C zob. m .in . A. W róbel, A r ty k u ł 46, w: L. G a rlick i (red.), K onw encja o ochronie p ra w człow ieka i p o d sta w o w ych w olności. K o m e n ta rz do a rtyku łó w 19-59, W arszaw a 2011, t. II, s. 4 0 0 -4 0 5 . W lite ra tu rz e obcojęzycznej: X.-B. R u ed in , E xécu tio n d es arręts de la C our européenne d es d ro it de l ’hom m e. Procédure, o bligations des E ta ts, p ra tiq u e et réform e, B â le -P a ris-B ru x elles 2009, p a ss im .
12 M ichał Balcerzak
b) Czy rezolucje Zgrom adzenia P arlam en tarn ego n r 1366 (2004) i 1426 (2005) n a ru sz a ją obowiązek Zgrom adzenia n a podstaw ie art. 22 EKPC do ro zp atrzenia listy lub nazw iska n a takiej liście, n a podstaw ie kryteriów w skazanych w art. 21 EKPC?
3) w dniu 15 lipca 2009 r. odnośnie m.in. następujących pytań:
a) Czy lista trzech kandydatów nom inowanych przez Wysoką U kładają cą się Stronę do wyboru n a urząd sędziego ETPC w stosunku do tej Strony, przekazan a Zgrom adzeniu P arlam en tarn em u , może być cofnięta i zastąpiona przez tę Stronę now ą listę trzech kandydatów ? W przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy istnieje term in?
b) Czy kandydaci n a u rząd sędziego ETPC m ogą być uzn ani jako nom i nowani przez W ysoką U kładającą się Stronę w rozum ieniu art. 22 Konwen cji, jeśli lista zaw ierająca ich nazw iska została przez tę stronę wycofana?
c) Czy Zgrom adzenie P arla m en ta rn e je s t zobowiązane do rozw ażenia przedstaw ioną przez W ysoką U kładającą się Stronę listę kandydatów, k tóra zastępuje listę poprzednio złożoną i wycofaną przez tę Stronę?
Trybunał wydał m erytoryczne opinie doradcze w odniesieniu do drugiego i trzeciego w niosku (odpowiednio: w dniu 12 lutego 2008 r.29 i 22 stycznia 2011 r.30). W p rzy p adk u pierwszego w niosku T rybunał u zn ał w decyzji z dnia 2 czerwca 2004 r.31, iż w świetle art. 47 EKPC nie posiada kom peten cji do jego ro zpatrzenia (zob. niżej). Decyzja z 2004 r. oraz opinie z 2008 i 2011 r. zostan ą poniżej omówione chronologicznie.
Kom petencja do w ydania opinii doradczej stanow iła podstawowe zagad nienie rozpatryw ane w związku z wnioskiem K om itetu M inistrów złożonym w dniu 9 stycznia 2002 r., który dotyczył „współistnienia Konwencji praw człowieka W spólnoty Niepodległych P aństw i EKPC”. Ocena zgodności wnio sku o opinię doradczą z zakresem kom petencji wytyczonej tra k ta te m - przed rozpoznaniem m eritu m wniosku - je s t koniecznym etapem postępowania. MTS w swoim orzecznictwie podkreślał, że art. 65 S ta tu tu nadaje tem u Trybunałowi upraw nienie do b adania, czy okoliczności spraw y nie powinny prowadzić do odmowy odpowiedzi n a zadane pytanie32. W analogiczny spo sób swoją kom petencję doradczą realizu je M iędzyam erykański T rybunał P raw Człowieka33.
29 A d v is o r y o p in io n o f 12 F eb r u a ry 2 0 0 8 on c er ta in leg a l q u e stio n s c o n ce rn in g th e lis ts o f c a n d id a te s s u b m itte d w ith a view to th e e le ctio n o f j u d g e s to th e E u r o p e a n C o u rt o f H u m a n R ig h ts.
30 A d v is o r y o p in io n o f 2 2 J a n u a r y 2011 on c er ta in leg a l q u e stio n s c o n ce rn in g th e lis ts o f c a n d id a te s s u b m itte d w ith a view to th e e le ctio n o f j u d g e s to th e E u r o p e a n C o u rt o f H u m a n R ig h ts (No. 2).
31 D ecisio n o f th e com petence o f the C o u rt to g iv e a n a d v is o ry o p in io n o f 2 J u n e 2004. 32 Zob. o p in ię d o ra d c z ą M T S w sp ra w ie in te rp r e ta c ji tr a k ta tó w p o k o jo w y ch z 30 m a rc a 1950 r. ( In te r p re ta tio n o f Peace T rea ties w ith B u lg a r ia , H u n g a r y a n d R o m a n ia ), I.C .J . R e p o rts 1950, s. 72.
33 Zob. o p in ię d o ra d c z ą M T PC z 24 w rz e ś n ia 1982 r. („O ther tr e a tie s " s u b je ct to the c o n s u lta tiv e ju r is d ic tio n o f the C ourt), O C -1/82, § 28 i n.
B adając kw estię własnej jurysdykcji po wpłynięciu wniosku K om itetu M inistrów, Trybunał zwrócił się do p aństw -stron EKPC o zajęcie stanow iska w tej kwestii, a w szczególności, czy wniosek odnosi się do zagadnienia, które ETPC mógłby rozpatryw ać w kontekście b a d a n ia dopuszczalności sk a rg ndyw idualnych n a podstaw ie art. 35 u st. 2 EK PC.34 Chodziło m .in. o u sta le nie, jak ie sk u tki praw ne miałoby złożenie skargi jednocześnie w system ie EKPC oraz n a podstawie postanow ień Konwencji W NP35. Spośród dziesięciu państw , które złożyły pisem ne stanow iska w odpowiedzi n a ww. p ytania T rybunału, cztery rządy - w tym rząd RP - w yraziły pogląd, że ETPC posiada kom petencję do w ydania wnioskowanej opinii doradczej. Rząd M alty tw ierdził w tym względzie, iż wniosek K om itetu M inistrów dotyczył de facto in te rp re ta c ji a rt. 55 EK PC (w yłączenie in n y ch środków ro z strz y g a n ia sporów).
Stosując art. 48 EKPC w związku z art. 47 ust. 2 i 3 EKPC, Trybuna! w decyzji z 4 czerwca 2004 r. uznał, iż wniosek K om itetu M inistrów dotyczy kwestii, k tó rą Trybunał mógłby w przyszłości rozpatryw ać w w yniku postę pow ania spornego, a zatem nie m a kom petencji do w ydania opinii doradczej w przedłożonej m u spraw ie. ETPC zwrócił uwagę, iż celem postanow ień wyłączających jego jurysdykcję doradczą je s t uniknięcie w ydania takiej opi nii, k tó ra mogłaby rzutow ać n a późniejsze rozpatryw anie skarg wniesionych n a podstaw ie artykułów 33 i 34 EKPC, naw et jeśli takie skargi nie zostały wniesione lub m ogą nigdy nie zostać wniesione36. Jednocześnie Trybunał nie podzielił poglądu, aby wniosek K om itetu M inistrów dotyczył interpretacji art. 55 EKPC (wyłączenie innych środków rozstrzygania sporów). W opinii ETPC wniosek należało potraktow ać jako pytanie, czy postępow anie przed Kom isją P raw Człowieka W NP m ożna uznać za „inną procedurę m iędzynaro dowego dochodzenia lub rozstrzygnięcia”, w rozum ieniu art. 35 ust. 2 (b) EKPC.
Kolejny (drugi) wniosek K om itetu M inistrów o wydanie opinii doradczej, dotyczący list kandydatów n a stanow isko sędziego ETPC, wym agał in te rp re tacji pojęcia „kwestia p raw na”. Spośród trz y n a stu rządów, które złożyły pi sem ne stanow iska w tym postępow aniu, tylko A ustria i H iszpania zakw estio now ały ju ry sd y k cję T ry b u n ału . F ra n c ja n a to m ia s t w y ra z iła pogląd, iż jurysdykcja doradcza ETPC nie obejmuje b ad an ia zgodności rezolucji Zgro
m adzenia P arlam entarnego Rady Europy z EKPC. Trybunał uznał, że pierw sze pytanie zadane przez K om itet M inistrów (tj. Czy lista kandydatów na stanow isko sędziego ETPC, k tó ra sp ełn ia k ry te ria w skazane w a rt. 21 EKPC, może być odrzucona wyłącznie z uwagi n a kw estie dotyczące płci
34 D ecyzja E T P C w sp ra w ie k o m p eten cji do w y d a n ia opin ii doradczej z 2 czerw ca 2004 r., § 21.
35 N o ta bene m e c h a n iz m s k a rg i in d y w id u a ln e j n a p o d sta w ie K o n w en cji W N P n ig d y n ie z o s ta ł u ru c h o m io n y (nie p o w s ta ła K o m isja P ra w C zło w iek a W N P, o k tó re j m o w a w a r t. 3 4 tej k o nw encji).
14 M ichał Balcsrzak
[kandydatów]?) dotyczy praw i obowiązków Zgrom adzenia P arlam entarnego w procedurze wyboru sędziów, a zatem podniesiona kw estia m a c h arak ter praw ny i je s t objęta jurysdykcją ETPC n a podstaw ie art. 47 ust. 1 EKPC. Ponadto nie w ystąpiły przesłanki wyłączające jurysdykcję doradczą, o któ rych mowa w ar. 47 ust. 2 EKPC.
Trybunał nie wypowiedział się n ato m iast wprost, czy w ram ach jego kom petencji doradczej mieści się odpowiedz n a drugie pytanie (tj. czy rezolu cje Zgrom adzenia P arlam entarn ego n r 1366 (2004) i 1426 (2005) n aru szają obowiązek Zgrom adzenia n a podstaw ie art. 22 EKPC do ro zpatrzenia listy lub nazw iska n a takiej liście, n a podstaw ie kryteriów w skazanych w art. 21 EKPC). ETPC w yraził jedynie wątpliwość, czy powyższe pytanie dotyczy wyłącznie „interpretacji Konwencji i protokołów do niej” w rozum ieniu art. 47 ust. 1 EKPC. Trybunał powstrzym ał się jed n a k od rozstrzygnięcia tej kwe stii, zważywszy n a odpowiedz udzieloną n a pierwsze pytanie zadane przez K om itet Ministrów.
Uzasadnienie opinii doradczych ETPC z 12 lutego 2008 r.
i 22 stycznia 2010 r.
P ierw sza m erytoryczna opinia doradcza ETPC (z 12 lutego 2008 r.) spo tk a ła się ze zrozum iałym zainteresow aniem w piśm iennictw ie37. Odpowiada jąc n a pytanie K om itetu M inistrów (w pewnym uproszczeniu: czy można odrzucić listę kandydatów n a sędziów, gdy są n a niej jedynie osoby tej samej płci?), ETPC wyraził pogląd, iż są granice dla realizow ania polityki obecności tzw. „płci niedoreprezentow anej” (ang. undsr-rsprsssntsd ssx) w ram ach funkcji Zgrom adzenia P arlam entarnego Rady Europy. Granice te wytyczyły sam e państw a-strony Konwencji: K om itet M inistrów nie zdecydował się bo wiem skorzystać z sugestii Zgrom adzenia P arlam entarnego, aby wprowadzić trak tato w y wymóg przedstaw iania przez pań stw a listy kandydatów, n a któ rej będzie co najm niej jed n a osoba każdej płci38. T rybunał podkreślił, że w niekiedy może pojawić się trudność ze zróżnicowaniem takiej listy pod k ątem płci, a zwłaszcza w państw ach, w których, liczba osób upraw iających zawody praw nicze nie je s t duża. Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, że p ań stw a-strony co do zasady zaakceptow ały prom ow aną przez Zgromadzenie P a rla m en ta rn e zasadę nom inow ania kandydatów „płci niedoreprezentow a- nej”, ale z zastrzeżeniem możliwości odstępstw a od tej zasady w uzasadnio
37 M. K o w alsk i, P ie rw s za o p in ia d o ra d c za E u ro p e jskieg o T r y b u n a łu P ra w C zło w ieka , „ E u ro p e js k i P rz e g lą d S ą d o w y ” 2008 n r 7, s. 4 9 -5 4 . Zob. ta k ż e A. M ow bray, T h e c o n sid er a tio n o f g e n d e r in th e p ro ce ss o f a p p o in tin g j u d g e s to th e E u r o p e a n C o u rt o f H u m a n R ig h ts , „ H u m a n R ig h ts L aw R ev iew ” 2008, Vol. 8, No. 3, s. 5 4 9 -5 5 9 .
nych przypadkach. Dążenie do zapew nienia zróżnicowania płciowego stano wi zatem obowiązek starannego działania, a nie rez u lta tu .39
ETPC nie podzielił opinii, jakoby zróżnicowanie kandydatów n a stanow i sko sędziego pod kątem płci było łatw e do osiągnięcia, skoro w świetle Kon wencji kandydaci nie m uszą być obywatelam i państw a-strony dokonującego nominacji. W edług ETPC, pań stw a nie mogą być zm uszane do wskazyw ania k an d y d ata niebędącego ich obywatelem, gdyż budziłoby to zastrzeżenia n a tle poszanow ania suw erenności państw , a ponadto byłoby szkodliwe dla sprawnego funkcjonowania system u kontrolnego EKPC40. A zatem , w ym aga nie od państw nom inow ania n a stanowisko „sędziego narodowego” (ang. na
tional judge) cudzoziemca tylko dlatego, aby osiągnąć zróżnicowanie listy
pod kątem płci kandydatów, je s t niezgodne z Konwencją.
W konkluzji Trybunał stw ierdził, że chociaż zapew nienie zróżnicowa nych płciowo list kandydatów n a sędziów je s t zasadne i ogólnie akceptow a ne, nie m ożna wprow adzać takiego zróżnicow ania poprzez kategoryczne i bezw arunkow e postanow ienia, które m ogą uniemożliwić państw om -stro nom Konwencji dokonanie wyboru kandydatów spełniających k ry te ria w ska zane w art. 21 ust. EK PC41. Jednocześnie Trybunał próbował nieco załago dzić to n swojego stan o w isk a, p o d k reślając że n a py tan ie zad an e przez K om itet M inistrów trudno je s t odpowiedzieć „tak” lub „nie”. N atom iast jako sprzeczną z Konwencją należy uznać p raktykę Zgrom adzenia P a rla m e n ta r nego polegającą n a odrzucaniu listy kandydatów do stanow iska sędziego, w sytuacji gdy państw o nom inujące przedsięwzięło wszelkie konieczne i w ła ściwe kroki, aby zapewnić obecność k an d y d ata „płci niedoreprezentow anej” n a liście42.
Powyższa konkluzja zasługuje n a aprobatę43. Trudno nie zgodzić się ze stw ierdzeniem , że to przede wszystkim lite ra tr a k ta tu wyznacza kry teria w ym agane do spraw ow ania urzędu sędziego, a w prow adzanie dodatkowych (pozatraktatow ych) w arunków - naw et gdy są one racjonalnie uzasadnione - nie może zm uszać państw do przedstaw iania list spełniających wymogi „dodatkowe”, a niespełniających „podstawowych”. W arto też mieć n a wzglę dzie, że spór wokół „płci niedoreprezentow anej” w Trybunale dotyczył - po średnio - interesującego p y tan ia o granice autonom ii prawotwórczej i funk cjonalnej organów o rg an iz ac ji m iędzynarodow ej. Z grom adzen ie P a r la m en tarn e Rady Europy stanow i bowiem ciekawy przykład organu, który rozszerzająco in terp retu je swoje funkcje statutow e (lub przew idziane w in nych tra k tata ch ). Je d n a k z uw agi n a ram y niniejszego opracow ania ten w ątek nie będzie w tym miejscu kontynuowany.
39 Ib id e m , p k t 51. 40 Ib id e m , p k t 52. 41 Ib id e m , p k t 53. 42 Ib id e m , p k t 54.
16 M ichał Balcerzak
D ruga opinia doradcza ETPC - w ydana 22 stycznia 2010 r. - również dotyczyła procedury wyboru sędziów Trybunału, przy czym p ytan ia zadane przez K om itet M inistrów m iały w ym iar stricte proceduralny i nie odnosiły się do kryteriów wyboru n a u rząd sędziego. Bezpośrednią przyczyną skiero w ania przez K om itet M inistrów wniosku o wydanie opinii doradczej był spór pomiędzy Zgromadzeniem P arlam en tarn y m a rządem Ukrainy, który w wy n ik u zm ian n a szczytach władzy dom agał się anulow ania uprzednio złożonej listy kandydatów n a sędziów ETPC i zastąpienia jej przez listę ułożoną już przez nowe władze.
Odpowiadając n a zadane pytania, Trybunał powołał się n a trzy zasady ogólne: zasadę skutecznej ochrony praw człowieka jako celu EKPC, koniecz ność zapew nienia au to ry tetu i właściwego funkcjonowania ETPC, w tym w ykładni art. 21 i 22 EKPC w sposób służący najlepiej niezawisłości i bez stronności T rybunału i jego sędziów, oraz zasadę równowagi i podziału kom petencji pomiędzy państw a-strony a Zgromadzenie P a rla m en ta rn e n a pod s ta w ie a r t. 22 E K P C 44. E T P C p rzy p o m n iał, że k o m p eten cje n a d a n e Zgrom adzeniu P a rla m en ta rn e m u przez państw a-strony n a podstaw ie art. 22 EKPC obejm ują zarówno zobowiązania, ja k i prerogatywy. Do tych ostatnich Trybunał zaliczył - w świetle b rak u szczegółowych w skazań w treści art. 22 EKPC - pew ną swobodę w u sta la n iu procedury wyboru sędziów.45 Państw a- strony również dysponują zakresem swobody przy w ypełnianiu ich zobowią zań n a podstaw ie tego postanow ienia. W edług T rybunału żadna ze stron wykonująca swoje zadania w procedurze nom inow ania i wyboru sędziów (tj. Zgromadzenie P arlam en tarn e i państw o-strona Konwencji) nie może tego czynić ze szkodą dla upraw nień drugiej strony. P ań stw a m ogą wycofać listę kandydatów w trakcie wstępnego etap u procedury, pod w arunkiem że nie zakłóca to norm alnego przebiegu i harm onogram u p rac ZPRE w związku z wyborami sędziego46. Je d n a k w interesie pewności praw nej, a także przej rzystości i skuteczności w skazane je s t - zdaniem T rybunału - określenie term in u dopuszczalnego wycofania listy bądź jej części (tj. niektórych kan dy datów) przez państw o-stronę, wyjąwszy konieczność uzupełnienia sk ładu osób nom inowanych przez państw o z przyczyn losowych. ETPC doszedł do wniosku, że term inem dopuszczalnego wycofania lub zastąpienia listy osób nom inowanych powinien być term in złożenia listy w Zgrom adzeniu P a rla m entarnym , inaczej bowiem zakłócałoby to prawidłowy przebieg i harm ono gram procedury wyborczej47. N a państw ach spoczywa obowiązek właściwego p rze p ro w a d z en ia n a b o ru k a n d y d a tó w sp ełn iający ch k ry te ria w yrażone w art. 21 ust. 1 EKPC, n ato m iast wraz z m om entem przedstaw ienia listy w ZPRE wygasa możliwość zastąpienia osób w skazanych n a liście innym i
44 Zob. p k t 36-39 o p in ii d o rad czej z 22 sty c z n ia 2010 r. 45 Ib id e m , p k t 43.
46 Ib id e m , p k t 46. 47 Ib id e m , p k t 49.
bądź wycofanie całej listy. A zatem w okolicznościach sprawy, k tó ra sta ła się powodem skierow ania wniosku o opinię doradczą, wycofanie listy k an dy da tów n a sędziów nie było skuteczne.
Protokół nr 16 do EKPC - rozszerzenie zakresu kompetencji
doradczej czy nowa formuła dialogu ETPC z sądami
krajowymi?
D yskusję n a te m a t rozszerzenia kom petencji doradczej ETPC m ożna podzielić n a dwie zasadnicze części. Pierw sze inicjatyw y zm ierzające do zm iany k sz ta łtu tej kom petencji pojawiły się wkrótce po wejściu w życie Protokołu n r 2 do Konwencji, a więc n a początku la t 70. XX wieku. Państw a- strony EKPC zdały sobie spraw ę, że w ąski zakres rzeczowy jurysdykcji do radczej bardzo ogranicza praktyczne zastosowanie procedury wprowadzonej n a mocy tego protokołu. W 1974 r. pracach międzyrządowych pojaw iła się sugestia rozszerzenia zak resu kom petencji doradczej ETPC, łącznie z uchyle niem Protokołu n r 2 i zastąpieniem go now ą regulacją48. Negatywnie na tem a t ostatniego pom ysłu wyraził się sam Trybunał, argu m en tując - sk ąd inąd słusznie - że nie m ożna przesądzać o bezużyteczności dotychczasowej procedury doradczej49. D yskusja odnośnie do rozszerzenia jurysdykcji do radczej w latach 70. XX w ieku zm ierzała w kieru n k u n a d a n ia Trybunałowi kom petencji do w ydaw ania (na wniosek rządów) opinii o projektach krajo wych aktów praw nych. J a k ju ż wspom niano, tego typu wniosek próbowały bezskutecznie przeforsować N iderlandy wkrótce po wejściu w życie Protoko łu n r 2. Je d n a k pomysł rozszerzenia jurysdykcji doradczej T rybunału n a projekty krajowych aktów praw nych nie uzyskał wystarczającego poparcia wśród państw -stron. W trakcie p rac w kom itetach międzyrządowych w skazy wano n a szereg problemów, jakie wiązałyby się z nowym k ształtem kom pe tencji doradczej, w tym możliwość pojaw ienia się n a wokandzie Trybunału sprawy, w której wcześniej oceniał ustaw odaw stw o krajowe w opinii dorad- czej50. Tak czy inaczej b ra k zainteresow ania państw spowodował, że pomysł rozszerzenia jurysdykcji doradczej n a badanie zgodności projektów legisla cyjnych n a wniosek rządów upadł zarówno w latach 70., ja k i w latach 90., kiedy to opracowano projekt Protokołu n r 11 do Konwencji. Przypomnijmy, że EKPC po zm ianach wprowadzonych n a mocy tego Protokołu uw zględniała kom petencję doradczą T rybunału w niem al tej samej postaci, co w Protokole n r 2.
N atom iast drugi etap dyskusji o u sp raw nien iu jurysdykcji doradczej ETPC obejmuje inicjatywę rozszerzenia jej zakresu przedmiotowego n a p yta
48 A. D rzem czew sk i, op. cit., s. 500. 49 Ib id e m , s. 501.
18 M ichał Balcsrzak
n ia przedstaw iane przez sądy państw -stron. Nie chodzi tu zatem o m odyfika cję istniejącej kom petencji przew idzianej w artyk ułach 47-49 Konwencji, ile raczej o wprowadzenie zupełnie nowej procedury. Problem atyka ta została p o d n iesio na m .in. w rap o rcie tzw. Group o f Wise Persons z 2006 r.51, w którym pozytyw nie oceniono możliwość fakultatyw nego zw racania się 0 opinię doradczą do ETPC przez sądy krajowe. Zdaniem Grupy, służyłoby to rozwojowi dialogu pomiędzy sądam i oraz wzmacniało „konstytucyjną” rolę Trybunału. Powyższa propozycja zakładała, aby jedynie sądy konstytucyjne lub sądy ostatniej instancji m iały legitym ację do w nioskow ania o opinię doradczą, a ponadto aby ETPC m iał p ełn ą swobodę w podejm owaniu decyzji co do w ydania bądź odmowy w ydania opinii doradczej, naw et bez podania powodów. Propozycja G rupy spotkała się z pozytyw ną reakcją w doktrynie52.
Koncepcja nowego ukształtow an ia jurysdykcji doradczej ETPC - tj. nie zależnie od istniejącej n a podstaw ie art. 47 EKPC - była następnie rozw aża n a w pracach Grupy Refleksyjnej (DH-S-GDR) działającej w lata ch 2007 -2009. S e k re ta ria t przedstaw ił n astęp u jącą propozycję przepisu w prow adza jącego nowy rodzaj jurysdykcji doradczej: Trybunał może, na wniosek sądu
lub trybunału Wysokiej Układającej się strony, którego orzeczenia nie podlega j ą za ska rże n iu w edłu g p ra w a wew nętrznego, w ydaw ać opinie doradcze w sprawie interpretacji praw i wolności określonych w rozdziale I Konwencji 1 protokołach do niej53. N astępnie koncepcja w prow adzenia nowej procedury
doradczej otrzym ała wsparcie n a wysokim szczeblu politycznym, gdyż zo sta ła uwzględniona w D eklaracjach z Izm iru oraz B righton54. Co ciekawe,
51 R e p o r t o f th e G roup o f Wise P erso n s to th e C o m m ittee o f M in is te r s , 15 N o v e m b er 2 0 0 6 , sy g n . d o k u m e n tu C M (2 0 0 6 )2 0 3 , § 76-86. T e k s t d o s tę p n y n a s tr o n ie in te rn e to w e j R a d y E uropy.
52 Zob. n a te n te m a t (i k ry ty c z n ie w obec u p o d a b n ia n ia p ro c e d u ry d o ra d cz ej w E T P C do p ro c e d u ry p re ju d y c ja ln e j n a p o d s ta w ie a r t. 267 T r a k t a t u o fu n k c jo n o w a n iu U E ): E. Ł ęto w s k a, C o -operation o f th e E C H R w ith su p r em e n a tio n a l ju d ic ia r y b odies (c o n su lta tiv e o p in io n s) a n d the role o f p o p u la r is in g th e ca se-la w o f th e E C H R , w: R e fo r m in g th e E u ro p e a n C o n v en tio n on H u m a n R ig h ts : A w o rk in p ro g ress, C o u n cil o f E u ro p e P u b lis h in g 2009, s. 207-209.
53 Zob. D r a ft w o r k in g p a p e r on th e p ro p o s a l in tr o d u c in g a n a d v is o r y o p in io n p ro ce d u re in th e E u r o p e a n C o n v e n tio n o n H u m a n R ig h ts - 5. p o s ie d z e n ie G ru p y D H -S -G D R , 4-6 m a rc a 2009 r. T łu m a c z e n ie a u to ra .
54 D e k la ra c ja z I z m ir u p r z y ję ta 27 k w ie tn ia 2011 r. n a K o n fe ren c ji w yso k ieg o szczeb la w s p ra w ie p rz y sz ło ś c i E u ro p e js k ie g o T ry b u n a łu P r a w C zło w iek a, p k t 2 (b): K o n feren c ja za ch ęca K o m ite t M in is tr ó w do z a s ta n o w ie n ia się n a d za s a d n o ś c ią w p ro w a d z e n ia p ro c e d u ry p o zw a la ją c e j n a jw y ż s z y m s ą d o m k r a jo w y m z w r a c a ć się do o o p in ie d o ra d c ze d o T ryb u n a łu . D e k la ra c ja z B rig h to n p r z y ję ta 19 k w ie tn ia 20 1 2 r. (ta k ż e n a K o n fe ren c ji w yso k ieg o szcze b la ) s tw ie rd z a w p k t 12 (d): (...) in te ra k c ja p o m ię d z y T r y b u n a łe m i w ła d z a m i k ra jo w y m i m o g ła b y z o s ta ć w zm o c n io n a p o p r z e z w p ro w a d z e n ie do K o n w e n cji d o d a tk o w e j k o m p e te n cji T r y b u n a łu , o p cjo n a ln ej d la p a ń s tw -s tr o n , d o w y d a w a n ia - n a w n io se k - o p in ii d o ra d c zy ch n a te m a t w y k ła d n i K o n w e n c ji w k o n te k ś c ie k o n k r e tn e j s p r a w y n a p o z io m ie k r a jo w y m , u w z g lę d n ia ją c n ie w ią ż ą c y c h a r a k te r tyc h o p in ii d la in n y c h p a ń s tw - s tr o n (...). Zob. ta k ż e p k t 2 i 3 r a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 16 do E K P C , d o stę p n e g o n a stro n ie: h ttp ://c o n v e n tio n s .c o e .in t
propozycja nowej procedury nie znalazła się w nieco wcześniejszej Deklaracji z Interlak en, k tó ra rozpoczynała serię trzech pokonferencyjnych stanow isk politycznych państw -stron Konwencji w latach 2010-2012.
Decydujące znaczenia m iała D eklaracja z Brighton, w której zwrócono się do K om itetu M inistrów o przygotowanie projektu protokołu opcyjnego do Konwencji do końca 2013 r.55 Gospodarze konferencji w B righton wykazywa li dużą aktywność w prom ow aniu „dialogu” sądów krajowych i Trybunału strasburskiego. Nie bez znaczenia było także dążenie do osiągnięcia kon kret nych wyników w procesie reform ow ania system u Konwencji, zważywszy na rosnący sceptycyzm brytyjskich kręgów politycznych wobec obecności Zjed noczonego K rólestw a w tym system ie. Przypomnijmy, że w ostatnich latach przybrał n a sile spór części brytyjskich elit politycznych i Trybunału, między innym i n a tle praw a do głosowania osób pozbawionych wolności. Tak czy inaczej nie m ożna odmówić Brytyjczykom determ inacji do rozszerzenia j u rysdykcji doradczej Trybunału. Stanowisko brytyjskie w tej kw estii można także uzasadnić pozytywnymi doświadczeniam i w dialogu sądów brytyjskich i ETPC w spraw ach dotyczących standardów dowodowych w procesie kar- nym ,56 ja k również pozytyw ną opinią T rybunału w yrażoną przed Konferen cją w B righton57.
M iędzyrządowe prace przygotowawcze nad projektem protokołu fak u lta tywnego wprowadzającego now ą procedurę doradczą, prowadzone pod egidą K om itetu Ekspertów ds. Reformy T rybunału (DH-GDR), zostały zakończone jeszcze przed upływ em te rm in u w skazanego w D eklaracji z B righton. W rezultacie Protokół n r 16 do EKPC otw arto do podpisu 2 października 2013 r. A rtykuł 1 tego Protokołu stanowi:
1. N ajw yższe sądy i trybunały Wysokiej Układającej się Strony, wyszcze gólnione zgodnie z artykułem 10, mogą zwracać się do Trybunału o wydanie opinii doradczych w zasadniczych kwestiach odnoszących się do w ykładni i stosowania praw i wolności określonych w Konwencji i protokołach do niej.
2. W nioskujący sąd lub trybunał może zwrócić się o opinię doradczą tylko w kontekście zaw isłej przed n im sprawy.
55 Zob. p k t 12(d) D e k la ra c ji z B rig h to n in fin e.
56 Zob. K. D z e h ts ia ro u , N. O’M e a ra , A d v is o r y ju r is d ic tio n a n d th e E u r o p e a n C o u rt o f H u m a n R ig h ts : a m a g ic b u lle t fo r d ia lo g u e a n d d o cket-c o n tro l?, „L egal S tu d ie s ” 201 4 , vol. 34, is s u e 3, s. 12. A u to rz y w s k a z u ją n a d ialo g S ą d u N ajw y ższeg o Z jednoczonego K ró le stw a i E T P C , k tó r y p o le g a ł n a z re w id o w a n iu p rz e z W ie lk ą Izb ę T ry b u n a łu d o ty ch czaso w eg o , k a te g o ry c z n e g o s ta n o w is k a w z w ią z k u z o c e n ą s k a z a n ia n a p o d sta w ie z e z n a ń ś w ia d k a n ie obecnego w czasie ro zp raw y . W yrok W ielkiej Iz b y w sp ra w ie A l-K h a w a ja p . Z je d n o cz o n em u K ró le stw u z 15 g r u d n ia 2011 r. z m ie n ił w c ze śn ie jsze o rzeczen ie Iz b y (z 20 s ty c z n ia 2 0 0 9 r.) pod w p ły w em a r g u m e n ta c ji p ły n ącej z w y ro k u U K S u p r e m e C o u rt w sp ra w ie R . v. H o r n c a stle a n d o th ers a u to r s tw a L o rd a P h illip s a (z 9 g r u d n ia 20 0 9 r., [2010] A ll E R 359).
57 Zob. R e fle c tio n P a p er on the P ro p o sa l to E x te n d th e C o u rt’s A d v is o r y J u r is d ic tio n , d o k u m e n t d o s tę p n y n a s tro n ie : h ttp ://w w w .c o e .in t/t7 d g i/b rig h to n -c o n fe re n c e /d o c u m e n ts/C o - u rt-A d v is o ry -o p in io n s _ e n .p d f.
20 M ichał Balcerzak
3. W nioskujący sąd lub trybunał p rzedstaw i uzasadnienie swojego w nio
sku oraz właściwe tło praw ne i faktyczne zaw isłej sprawy.58
Zgodnie z głównymi założeniam i nowej procedury doradczej, podstawo w ą jej cechą je s t fakultatyw ność, czyli pozostawienie sądom krajowym swo body co do decyzji, czy skorzystać z możliwości wnioskowania o opinię do Trybunału. K rąg podmiotów upraw nionych do skierow ania w niosku obejmu je „najwyższe sądy i tryb u nały”, które zostaną w skazane przez państwo- stronę Protokołu n r 16 n a podstaw ie art. 10. Twórcy Protokołu celowo użyli w art. 1 przym iotnika highest (a nie: the highest), aby pozostawić państw om możliwość w skazania sądów innych niż sądy najwyższe i konstytucyjne59, gdy w ynika to ze specyfiki danego system u sądownictwa krajowego. Ponad to, zgodnie z art. 10 Protokołu n r 16, oświadczenie państw a-strony w skazu jące sądy upraw nione do wnioskow ania o opinię doradczą może być później modyfikowane n a tych sam ych zasadach, co pierwsze tego typu oświadczenie składane Sekretarzow i G eneralnem u Rady Europy w momencie podpisania lub sk ład an ia in stru m e n tu ratyfikacji, przyjęcia lub zatw ierdzenia. A zatem to wyłącznie od władzy wykonawczej zależeć będzie desygnowanie sądów upraw nionych do wnioskowania o opinię, ja k i dokonywanie zm ian w treści oświadczenia, o którym mowa w art. 10 Protokołu n r 16. W piśm iennictwie wyrażono obawę, że tak ie rozw iązanie może prowadzić do nadużyć, bowiem niektóre p ań stw a m ogą odmówić uw zględnienia - n a przykład - sądu kon stytucyjnego, z którym a k tu a ln a w ładza wykonawcza znajduje się w spo rze60. Nie je s t wykluczony także scenariusz, w którym państw o-strona wyco fuje legitymację do w nioskow ania o opinię doradczą dla sądu lub trybunału, który swoją działalnością „naraził się” władzy wykonawczej. Oczywiście był by to bardzo niepokojący sygnał z perspektyw y poszanow ania rządów praw a w danym państw ie, ale nie m ożna takiego scenariusza wykluczyć, biorąc pod uw agę rzeczyw iste konflikty pom iędzy rządem a sądem konstytucyjnym w niektórych P aństw ach-Stronach Konwencji. Z tego p u n k tu widzenia pozo staw ienie władzy wykonawczej ta k daleko idącej swobody w kształtow aniu kręgu sądów upraw nionych do wnioskow ania o opinię doradczą trzeb a uznać za ryzykowne.
Przedm iotem w niosku o opinię doradczą powinny być „zasadnicze kw e stie odnoszące się do w ykładni i stosow ania praw i wolności określonych w Konwencji i protokołach do niej” (ang. questions o f principle relating to the
interpretation or application o f the rights a n d freedoms defined in the Co nvention or the Protocols thereto). W raporcie w yjaśniającym odnotowano, że
pojęcie „zasadniczej kw estii” było zainspirow ane raportem Group o f Wise
Persons z 2006 r., a po części m a związek z term inem „poważne zagadnienie
dotyczące interpretacji i stosow ania Konwencji i protokołów do niej” (ang.
58 T łu m a c z e n ie a u to ra .
59 Zob. p k t 7 R a p o r tu w y ja śn ia ją c e g o do P ro to k o łu n r 16. 60 K. D z e h ts ia ro u , N. O’M e a ra , op. c it., s. 20.
serious question affecting the interpretation or application o f the Convention a n d Protocols thereto) użytym w art. 43 ust. 2 Konwencji, w którym mowa
0 przesłankach przyjęcia wniosku o przyjęcie spraw y do rozpoznania przez W ielką Izbę T rybunału (po wyroku Izby).
C harakterystyczną cechą „zasadniczej kw estii” przedstaw ianej T rybuna łowi w związku z wnioskiem o opinię doradczą m usi być jej związek ze spraw ą zaw isłą przed sądem wnioskującym o opinię doradczą, co wyklucza abstrakcyjne pytan ia np. odnośnie zgodności z Konwencją przepisów praw a krajowego. Obowiązkiem sądu-wnioskodawcy je s t sform ułowanie uzasad nie n ia wraz z „właściwym tłem faktycznym i praw nym zawisłej spraw y”, co w świetle rap o rtu wyjaśniającego wym aga przedstaw ienia: m eritum spraw y w raz z u sta le n ia m i faktycznym i dokonanym i w postępow aniu krajowym (a przynajm niej streszczenia kw estii faktycznych), przepisów p raw a krajo wego m ających zastosow anie w spraw ie, kw estii dotyczących Konwencji, a w razie potrzeby także streszczenia argum entów stro n postępow ania krajo wego oraz (w m iarę możliwości) własnego stanow iska sądu wnioskującego, w tym analiz dokonanych sam odzielnie przez te n sąd61. W niosek może być sporządzony w języku urzędowym państw a, którego sąd zw raca się o opinię doradczą do Trybunału.
A rtykuł 2 Protokołu n r 16 określa ram y proceduralne w postępow aniu zainicjowanym wnioskiem sąd u krajowego. Pierw szym jego etapem je s t roz strzygnięcie przez zespół pięciu sędziów Wielkiej Izby kw estii przyjęcia lub odmowy przyjęcia wniosku. Odmowa wym aga uzasadnienia. Jeżeli wniosek zostanie przyjęty, W ielka Izba wydaje opinię doradczą w składzie uwzględ niającym sędziego wybranego z państw a, z którego wpłynął wniosek sądu. Prawo udziału w postępow aniu - poprzez składanie pisem nych stanow isk 1 uczestniczenia w rozpraw ach — przyznano Komisarzowi P raw Człowieka Rady Europy. Ponadto Prezes ETPC może zaprosić do przedkładania stano wisk i udziału w rozpraw ach inne państw a-strony lub podmioty trzecie62.
Podobnie ja k w przypadku „starej” procedury doradczej, opinie w ydaw a ne przez T rybunał w ym agają uzasadnienia, a jeżeli opinia w całości lub części nie w yraża jednom yślnej opinii sędziów, każdy sędzia będzie u p raw niony do załączenia opinii odrębnej63. Opinie doradcze podlegają publikacji, niezależnie od obowiązku ich doręczenia sądowi-wnioskodawcy oraz p a ń stw u-stronie, w ram ach którego te n sąd funkcjonuje. Zgodnie z art. 5 P roto kołu n r 16, opinie doradcze nie są wiążące, co oznacza zarówno b rak zw iąza n ia sądu-wnioskodawcy, ja k i państw a-strony. Pozostaje również oczywiste, że opinie doradcze nie w iążą samego Trybunału, ta k ja k inne rozstrzygnię cia, w tym orzeczenia wydaw ane w postępow aniach ze skargi indywidualnej. Zważywszy n a fakt, że opinie doradcze wydaw ane będą przez W ielką Izbę,
61 Ib id e m , p k t 12.
62 Zob. a r t. 3 P ro to k o łu n r 16. 63 Zob. a r t. 4 u s t. 2 P ro to k o łu n r 16.
22 M ichał Balcerzak
tezy zaw arte w opinii powinny mieć walor oddziaływ ania precedensowego w ew nątrz system u EKPC, zwłaszcza gdyby opiniow ana spraw a znalazła się ponownie w Trybunale, tym razem w postępow aniu spornym. Trudno rów nież będzie odmówić opiniom doradczym wydaw anym w trybie Protokołu 16 pewnego oddziaływania erga omnes64.
Oceniając rozw iązania zaw arte w Protokole 16 do Konwencji, trzeba odnieść się przede w szystkim do celów nowej procedury, jej funkcji oraz prognozowanego w ykorzystania i wpływu n a funkcjonowanie dotychczasowe go system u kontrolnego EKPC. Je śli chodzi o cele, w pierwszym rzędzie należy przytoczyć passus pream buły do Protokołu n r 16, w którym państw a- strony uznają, że „rozszerzenie kom petencji T rybunału do w ydaw ania opinii doradczych pogłębi wzajem ne oddziaływanie pomiędzy Trybunałem i w ładza m i krajowymi, a tym sam ym umocni w drażanie Konwencji, zgodnie z zasadą subsydiarności”65. Reflection paper przygotowany przez Trybunał przed Kon ferencją w B righton zaw iera także sugestię, że celem nowej procedury do radczej może być w yjaśnianie kw estii dotyczących interpretacji Konwencji n a wczesnym etapie (tzn. przynajm niej przed skierow aniem skargi do Trybu nału), co może zapobiec wnoszeniu sk arg indywidualnych, zwłaszcza w sp ra wach ujaw niających problem stru k tu ra ln y 66. Wyrażono naw et przypuszcze nie, że rozszerzona procedura doradcza w perspektyw ie średnio- i długo term inowej może zredukować obciążenie T rybunału spraw am i ze sk arg indy- widualnych67. Tego typu oczekiwanie spotkało się z zasad n ą kry ty k ą w pi- śm iennictw ie68. J a k się wydaje, ocena wpływu nowej procedury doradczej na zm niejszenie obciążenia T rybunału je s t czystą spekulacją. N aw et jeśli przy jąć, że sądy wnioskujące o wydanie opinii będą zazwyczaj orzekać zgodnie z u zy sk an ą opinią, tak ie orzeczenia nie zam ykają przecież drogi do skorzy sta n ia ze skargi indywidualnej podmiotom niezadowolonym z treści rozstrzy gnięcia.
Bardziej realistycznym celem nowej procedury je s t stw orzenie „forum dialogu” pomiędzy Trybunałem a sądem najwyższym lub konstytucyjnym państw -stron, przy ew entualnym udziale K om isarza P raw Człowieka Rady Europy, zainteresow anych rządów (stąd pream buła do Protokołu 16 naw ią zuje do „oddziaływ ania pom iędzy T rybunałem a w ładzam i krajow ym i), a także organizacjam i pozarządowymi. Nie chodzi tu zatem tylko o stw orze nie ram dla „dialogu międzysądowego” czy „wspólnoty sądów” - nota bene bardzo wartościowej i intensyw nie rozwijanej koncepcji, zwłaszcza w pi
64 Z w rac a n a to u w a g ę L.-A. S ic ilian o s, L ’é la r g is se m e n t d e la com pétence c o n su lta tiv e d e la C o u r eu ro p éen n e des d ro its d e l ’h o m m e - À p ro p o s d u P rotocole no. 16 à la C o n v e n tio n eu ro p é en n e d e s d r o its d e l ’h o m m e , w: „R evue tr im e s t r ie ll e d e s d r o its d e l’h o m m e ” 2014, No. 97, s. 28.
65 P r e a m b u ła do P ro to k o łu n r 16, 3. a k a p it. 66 R e fle c tio n p a p e r , p k t 14.
67 Ib id em .
śm iennictwie am erykańskim 69- lecz o zachęcanie sądów krajowych do inicjo w ania takiego dialogu przy ew entualnym udziale innych podmiotów, o któ rych mowa art. 3 Protokołu n r 16. Można przyjąć, że w dotychczasowym system ie strasb u rsk im dialog sądów najwyższych i konstytucyjnych z Trybu nałem także był możliwy i niekiedy wręcz podręcznikowy, ja k w przypadku niektórych postępow ań zakończonych w ydaniem przez ETPC wyroków pilo tażow ych70. Nowa procedura doradcza zwiększałaby n ato m ia st możliwość n aw iązania dialogu między sądam i krajowym i i ETPC w spraw ach o zasad niczym znaczeniu (ang. cases o f principle), także gdy nie dotyczą kw estii systemowych lub nie są rozstrzygane w drodze wyroku pilotażowych.
Trudno byłoby n ato m ia st odpowiedzialnie stwierdzić, że celem nowej procedury je s t zw iększenie efektyw ności T rybunału, jeżeli pod pojęciem „efektywności” rozum iem y spraw niejsze i szybsze rozstrzyganie spraw indy widualnych. Procedura doradcza um ocowana w Protokole n r 16 nie m a prze cież n a celu przeniesienia p u n k tu ciężkości rozstrzygania prostych spraw n a poziom krajowy; przeciwnie: zachęca do zw racania się do Trybunału z p yta niam i w „zasadniczych spraw ach”, które zapewne i ta k trafiłyby tam po niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciu sądu najwyższego lub konsty tucyjnego.
J a k ą funkcję m a zatem spełniać nowa procedura, skoro de facto prow a dzi do w ydania „opinii prejudycjalnej” n a te m a t w ykładni lub stosow ania Konwencji w spraw ie przedłożonej przez sąd krajowy? Otóż m ożna założyć, że rozw iązanie przew idziane w Protokole n r 16 do Konwencji realizuje przede wszystkim funkcję harm onizującą - w wym iarze m aterialnopraw - nym, lecz także instytucjonalnym - europejską p rzestrzeń p raw n ą w dziedzi nie ochrony praw człowieka. Skierow anie w niosku o opinię doradczą w try bie Protokołu n r 16 m ożna traktow ać jako sygnał, że sądowi krajowem u zależy n a w ydaniu orzeczenia właściwego z perspektyw y w ykładni i stosow a n ia zobowiązań m iędzynarodowych w ynikających z Konwencji. Składając wniosek, sąd krajowy daje wyraz trosce o spójność własnego orzecznictwa z Konwencją i jej acquis. Oczywiście motywy złożenia w niosku o opinię doradczą m ogą być różnorodne, bowiem poza dążeniem do harm onijnej wy kład n i EK PC sądowi krajow em u może także przyśw iecać cel w postaci w sparcia się autorytetem T rybunału przy rozstrzyganiu spraw budzących
69 Zob. n a te n te m a t m .in . A.-M . S la u g h te r, G lo b a l C o m m u n ity o f C o u rts, „ H a rv a rd J o u r n a l o f I n t e r n a ti o n a l L a w ” 2 0 0 3 , n r 44, s. 191-219. K o n c ep c ja „g lo b aln ej w s p ó ln o ty są d ó w ” w y k ra c z a p o za fo rm a ln e w ię zi in s ty tu c jo n a ln e i d o ty cz y w s z e lk ic h fo rm d ia lo g u p o m ięd zy s ą d a m i k ra jo w y m i i m ięd z y n a ro d o w y m i, sta n o w ią c fo ru m p o s z u k iw a ń w sp ó ln y ch w a rto ś c i i z a s a d w g lo b aliz u ją c y m się św iecie.
70 O d ia lo g u p o lsk ieg o T ry b u n a łu K o n s ty tu c y jn e g o z E T P C w z w ią z k u ze s p r a w ą H u t- te n -C z a p sk a p . P olsce p isze W. S a d u rs k i, P a r tn e r in g w ith S tra sb o u r g : C o n s titu tio n a lis a tio n o f th e E u r o p e a n C o u rt o f H u m a n R ig h ts , the A cc e ssio n o f C e n tr a l a n d E a s t E u r o p e a n S t a tes to th e C o u n c il o f E u ro p e, a n d the Id e a o f P ilo t J u d g m e n ts , „ H u m a n R ig h ts L aw R ev iew ” 2009, Vol. 9, is s u e 3, s. 412 i n.
24 M ichał Balcerzak
kontrow ersje polityczne czy światopoglądowe. Nie ulega przecież w ątpliw o ści, że sądy kierujące wnioski o opinię doradczą nie będą tego czynić wyłącz nie z powodu niepewności czy niewiedzy co do istniejących zobowiązań p a ń stw a n a podstaw ie ETPC i ich interpretacji.
Je śli chodzi o prognozy w ykorzystania nowej procedury doradczej, to tego typu rozw ażania n a ra ż a ją się n a b ra k wiarygodności, dopóki do Trybu n a łu nie zaczną napływ ać pierwsze wnioski n a podstaw ie Protokołu n r 16. Mimo to w literatu rze przedm iotu trw a dyskusja o perspektyw ach tej proce dury i jej wpływie n a dotychczasowy system kontrolny. Interesującym w ą t kiem tej dyskusji je s t teza, iż realizacja nowej kom petencji doradczej Trybu n a łu s tr a s b u r s k ie g o m o g ła b y s k o rz y s ta ć z d o św ia d c z e ń T r y b u n a łu Sprawiedliwości UE (TSUE), w związku z rozstrzyganiem p y tań prejudycjal- nych w trybie arty k u łu 267 T ra k ta tu o funkcjonowaniu U E 71. Uwzględniając istotne odmienności obu procedur, tj. opinii doradczych w trybie Protokołu n r 16 oraz orzeczeń prejudycjalnych TSUE, w tym przede w szystkim co do zakresu zw iązania sąd u kierującego wniosek o opinię doradczą/pytanie pre- judycjalne, P. Gragl w yraża pogląd, że Trybunał Sprawiedliwości UE m a wiele do zaoferowania, jeśli chodzi o swoje doświadczenia w korzystaniu z kom petencji do w ydaw ania orzeczeń prejudycjalnych. Dotyczy to między innym i dopuszczalności przeform ułow ania przez TSUE zadanego p y tan ia oraz odmowy odpowiedzi n a p ytan ia hipotetyczne i abstrakcyjne72. Zapewne Trybunał strasb u rsk i będzie m iał n a względzie doświadczenia TSUE doty czące py tań prejudycjalnych, aczkolwiek m ożna oczekiwać, że ETPC sam w ypracuje zasady n a p rzykład co do odmowy w ydania opinii doradczej w związku z w ystarczającym w yjaśnieniem danej kw estii w dotychczasowym orzecznictwie (korzystając, m u ta tis m uta n dis, z zasady acte éclairé stosowa nej w orzecznictwie TS UE dotyczącym p ytań prejudycjalnych)73.
Nowa procedura doradcza m iałaby również zastosowanie do wniosków dotyczących zobowiązań U nii Europejskiej n a podstaw ie EKPC, po p rzy stą pieniu U nii do Konwencji, gdyby problem n a tym tle pojawił się przed sądem najw yższym lub konstytucyjnym p a ń stw a-stro n y Konwencji (i Protokołu n r 16). Wówczas n atu raln y m stan em rzeczy byłoby włączenie TSUE w dialog T rybunału strasburskiego i sądu państw a-strony. Jeszcze in n ą kw estią je s t stw orzenie sam em u Trybunałowi Sprawiedliwości UE proceduralnej możli wości wnioskow ania o opinię doradczą w trybie Protokołu n r 16. W ymagało by to oczywiście p rzystąpienia UE do Protokołu n r 16, jed n a k nie je s t to wykluczone z prawnego p u n k tu widzenia. S kądinąd takiego rozw iązania nie przew iduje najnow sza w ersja projektu Porozum ienia o przystąpieniu UE do
71 Zob. P. G ra g l, (J u d ic ia l) love is n o t a o n e-w a y street: th e E U p r e lim in a r y reference p ro c e d u re a s a m o d e l fo r E C tH R a d v is o r y o p in io n s u n d e r d r a ft P rotocol no. 16, „ E u ro p e a n
L aw R ev iew ” 2013, No. 2, s. 237. 72 Ib id em .
