SPECYFIKA WYDATKÓW MIAST NA PRAWACH POWIATU

(1)

Nr 4/2017 Kamil Gembal ¹

SPECYFIKA WYDATKÓW MIAST NA PRAWACH POWIATU

Streszczenie

Miasta na prawach powiatu są specyficznym typem jednostek samorządu tery- torialnego. Zakres zadań gminnych, jakie muszą wykonywać został rozszerzony o zadania naleŜące do powiatów.

Celem artykułu jest przedstawienie specyfiki wydatkowania środków z budŜe- tów miast na prawach powiatu oraz analiza i ocena polityki wydatkowej prowa- dzonej przez Radom, Kielce, Sosnowiec i Częstochowę. W wyniku przeprowadzo- nych rozwaŜań naleŜy stwierdzić, Ŝe wieloletnie prognozy finansowe stały się klu- czowym dokumentem w procesie planowania wydatków przez miasta. Ustawodaw- ca uzaleŜnił zapisy dotyczące wydatków uchwałach budŜetowych od wspomnianych planów.

Analiza wydatków czterech miast o zbliŜonej liczbie mieszkańców wskazuje na róŜne strategie prowadzenia polityki wydatków przez ich władze. Największe zna- czenie w kształtowaniu wielkości i struktury wydatków miały waŜne inwestycje realizowane dzięki wsparciu ze środków zewnętrznych.

Słowa kluczowe: miasta na prawach powiatu, wydatki budŜetowe, wieloletnia prognoza finansowa.

WSTĘP

W Polsce moŜna wyróŜnić trzy poziomy jednostek samorządu terytorialnego - gminy, powiaty i województwa. Dla kaŜdego z nich ustawodawca przewidział inny katalog zadań. Istnieją teŜ specyficzne (hybrydowe) typy jednostek - miasta na prawach powiatu. Zobligowane zostały do wykonywania zadań przewidzianych zarówno dla gmin jak i powiatów. Jednak pod względem terytorialnym traktowane są nadal jako gminy.

Wykonywanie zadań publicznych bezwzględnie wiąŜe się z ponoszeniem wy- datków. Związane jest to z koniecznością zaspokajania nieustających potrzeb zgła- szanych przez członków wspólnoty samorządowej. Z drugiej zaś strony, czynni- kiem hamującym ich realizację jest ograniczony budŜet i ustalony indywidualnie przez władze kaŜdej jednostki bezpieczny poziom zadłuŜenia. Dlatego teŜ, decy- denci zmuszeni są do selekcji potrzeb i realizacji tych, które ich zdaniem są istotne.

1 lic., student Uniwersytetu Technologiczno-Humanistycznego im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu, Wydział Nauk Ekonomicznych i Prawnych.

(2)

Celem artykułu jest przedstawienie specyfiki wydatkowania środków z budŜe- tów miast na prawach powiatów oraz analiza i ocena polityki wydatkowej prowa- dzonej przez Radom, Kielce, Sosnowiec i Częstochowę w latach 2011-2016. Wy- mienione miasta będące jednocześnie gminami i powiatami charakteryzuje zbliŜo- ny poziom liczby mieszkańców, tj. około 210 tys. osób.

Na podstawie studiów literaturowych oraz analizy aktów prawnych wskazano najwaŜniejszy zakres wydatków miast na prawach powiatów oraz istotne cechy wieloletniej prognozy finansowej mające wpływ na kształtowanie wydatków miast.

Badanie zgromadzonych danych finansowych pochodzących m.in. z Banku Danych Lokalnych GUS pozwoliło scharakteryzować politykę czterech analizowanych miast w zakresie wydatkowania środków publicznych.

1. ISTOTA WYDATKÓW MIAST NA PRAWACH POWIATU W FINANSACH PUBLICZNYCH I ICH ZAKRES

Gminy na mocy zapisów ustawy o samorządzie gminnym zostały zobowiązane do wykonywania określonych w niej zadań (Ustawa, 1990). Ich realizacja ma słu- Ŝyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Wydatki z budŜetów gmin powinny być przeznaczane m.in. na realizację zadań własnych, które mają lokalne znaczenie. Do najwaŜniejszych naleŜy zaliczyć te związane z: gospodarką wodną, wodociągami i kanalizacją, drogami gminnymi, ochroną zdrowia, targowiskami, utrzymaniem zieleni, czy gminną komunikacją publiczną (Sońta, 2001, s. 112- 114).

Jednostką terytorialną wyŜszego stopnia w Polsce są powiaty. Ustawa o samo- rządzie powiatowym zobligowała je do wykonywania podobnych zadań, które powierzono gminom (Ustawa, 1998). Wynika to z tego, Ŝe gminy z powodu małej powierzchni lub liczby mieszkańców nie mogłyby sprostać ich realizacji.

W związku z tym, powiaty realizują zadania gmin, ale na większą skalę. Przykła- dem moŜe być edukacja publiczna, która w wyŜej wymienionych ustawach jest zadaniem zarówno gminy jak i powiatu (Portal samorządowy, 2014). W takiej sytuacji za prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych odpowiadają gminy.

Powiaty zaś odpowiadają za prowadzenie szkół ponadpodstawowych. Taki podział zadań pomiędzy te jednostki samorządu terytorialnego wynika z innych ustaw, w tym przypadku Prawa oświatowego (Ustawa, 2016, art. 8 ust. 15-16). Ponadto powiatom powierzono zadania, do wykonywania których nie zostały uprawnione gminy. Dotyczą m.in. ochrony praw konsumenta, geodezji czy przeciwdziałania bezrobociu.

Zarówno gminy i powiaty mogą wykonywać inne zadania realizowane na podstawie umów lub porozumień. Zadania te mogą być realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. W przypadku wykonywania przez nie za- dań z zakresu administracji rządowej, jednostki te otrzymują dodatkowe środki finansowe przeznaczone na ich realizację.

Powiaty są jednostkami składającymi się na ogół z kliku gmin. Istnieją jednak innego typu jednostki, gdzie powiat składa się tylko z jednej gminy. Są to miasta

(3)

na prawach powiatu. Takie jednostki wykonują jednocześnie zadania gminy i powiatu. Jedną z przyczyn ustanowienia tego typu jednostek było udzielenie rekom- pensat dla miast, które w wyniku reformy administracyjnej w Polsce w 1999 roku utraciły status miast wojewódzkich (Michalska, 2013, s. 136). W sensie terytorialnym miasta na prawach powiatu traktowane są jako gminy. W Polsce obecnie istnieje 66 takich miast. Wśród nich jest Radom (województwo mazowieckie, 214 tys. mieszkańców), Kielce (województwo świętokrzyskie, 197 tys. mieszkań- ców), Sosnowiec (województwo śląskie, 204 tys. mieszkańców) oraz Częstochowa (województwo śląskie, 225 tys. mieszkańców) (GUS, 2017). Wydatki tych gmin, będą przedmiotem analizy w dalszej części artykułu.

2. WPŁYW WIELOLETNIEJ PROGNOZY FINANSOWEJ

NA KSZTAŁTOWANIE WYDATKÓW MIAST NA PRAWACH POWIATÓW

KaŜda jednostka samorządu terytorialnego od 2011 roku została zobowiązana do przygotowywania wieloletniej prognozy finansowej. Jest ona instrumentem słuŜącym do długookresowego planowania finansów w danej jednostce. Do naj- waŜniejszych elementów, które musi zawierać prognoza naleŜy zaliczyć (Ustawa, 2009, art. 226 ust. 1 i 4):

• dochody i wydatki bieŜące,

• dochody i wydatki majątkowe,

• wynik budŜetu (deficyt lub nadwyŜka),

• w przypadku wystąpienia nadwyŜki budŜetowej - sposób jej przeznaczenia,

• w przypadku deficytu budŜetowego - sposób jego pokrycia,

• wielkość i sposób pokrycia długu jednostki samorządu terytorialnego,

• wykaz planowanych przedsięwzięć.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o finansach publicznych, wieloletnia prognoza finansowa musi być sporządzana na okresy co najmniej trzyletnie.

W przypadku określenia limitów wydatków na dłuŜszy okres, prognoza nie moŜe być krótsza niŜ ten okres. Dodatkowo, kwotę długu naleŜy prognozować na wszystkie lata budŜetowe, w których ten dług będzie spłacany. W związku z tym wieloletnia prognoza finansowa ma charakter kroczący. To oznacza, Ŝe jest przy- gotowywana co roku, na często okresy kilkunasto a nawet kilkudziesięcioletnie (Czołpińska, 2010).

Ustawodawca wskazał, Ŝe wieloletnia prognoza finansowa musi być reali- styczna. To oznacza, Ŝe cele wydatków z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego i ich wielkość oprócz silnego powiązania z coroczną uchwałą budŜetową jest istotnie powiązana z wieloletnią prognozą finansową. Dlatego teŜ, aby gminy mogły wydawać środki na nowe przedsięwzięcia muszą one zostać wcześniej uwzględnione zarówno w uchwale budŜetowej, jak i wieloletniej prognozie finansowej.

(4)

UzaleŜnienie moŜliwości wydatkowania środków przez gminy od wieloletniej prognozy finansowej jest na tyle duŜe, Ŝe moŜe prowadzić do róŜnych problemów decyzyjnych. Jednym z nich, który pojawił się na jednej z sesji Rady Miejskiej w Radomiu był ten dotyczący kolejności przegłosowania uchwał. Radomski radny miał wątpliwości, czy wieloletnia prognoza powinna być pierwszym dokumentem do przegłosowania, a dopiero później na jego podstawie uchwała budŜetowa. Uwa- Ŝał bowiem, Ŝe dyskusja nad uchwałą budŜetową powinna odbyć się wcześniej, gdyŜ jego zdaniem taka kolejność zapewni racjonalne dokonywanie decyzji (Pro- tokół, 2012). Jednak zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych wieloletnia prognoza finansowa powinna być uchwalona wcześniej, nawet na poprzednich sesjach zwołanych przez organ stanowiący gminy (Krakowski, 2012).

3. ANALIZA I OCENA WYDATKÓW Z BUDśETÓW

MIASTA RADOMIA, SOSNOWCA, KIELC I CZĘSTOCHOWY 3.1 Analiza wydatków badanych miast

Wydatkowanie środków publicznych z budŜetów gmin, w tym miast na prawach powiatów słuŜy realizacji zadań publicznych (Jastrzębska, 2012, s. 131). Jego wielkość uzaleŜniona jest od wielu czynników. Do najwaŜniejszych zalicza się osiągane dochody oraz potrzeby społeczne danej wspólnoty samorządowej. W celu dokonania analizy wydatków gminy Radom, Sosnowiec, Kielce i Częstochowa uwzględniono róŜne rodzaje wydatków. Badaniu zostanie poddana ich wielkość, dynamika zmian oraz struktura.

Tab. 1. Wydatki ogółem w miastach na prawach powiatu w latach 2011-2016 (zł)

Wyszczególnienie 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Radom 863 581 326 917 549 823 1 007 366 116 1 013 393 860 1 036 688 046 1 088 009 924 Sosnowiec 689 604 899 728 144 397 702 811 865 767 218 417 800 885 726 811 377 736 Kielce 1 129 714 766 1 094 018 240 1 062 831 642 1 108 405 006 1 204 233 355 1 150 430 201 Częstochowa 961 183 000 938 821 394 970 524 219 1 068 292 759 1 107 344 565 1 147 743 874

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych

Z tabeli 1 wynika, Ŝe najwięcej na wydatki w badanym okresie ponosiło miasto o najmniejszej liczbie mieszkańców, czyli Kielce. Jednak dynamika ich wzrostu była najmniejsza i wynosiła zaledwie 2%. Najszybciej rosły wydatki w Radomiu.

Dynamika wzrostu wynosiła 26%. W przypadku dwóch pozostałych miast nastąpił wzrost na poziomie 19%.

(5)

Tab. 2. Wydatki w miastach na prawach powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca w latach 2011-2016 (zł/os.)

Wyszczególnienie 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Radom 3 906,44 4 169,51 4 600,62 4 652,14 4 786,05 5 045,19 Sosnowiec 3 191,71 3 394,80 3 308,70 3 649,09 3 844,48 3 928,89 Kielce 5 588,06 5 433,06 5 307,89 5 556,61 6 067,43 5 818,36 Częstochowa 4 062,81 3 992,33 4 161,57 4 614,12 4 833,75 5 050,13 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych

W tabeli 2 przedstawiono wielkość wydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W kaŜdym z badanych lat najwięcej wydatków na jednego mieszkań- ca ponosiły Kielce. Jednak ich wielkość w ciągu 6 lat nie uległa znacznemu wzrostowi - o 230,31 zł/os., czyli tylko o 4%. Najmniej środków na jednego mieszkańca przeznaczały władze Sosnowca. W latach 2011-2016 nastąpił znaczny wzrost wy- datków w tym mieście, tj. o 23%. Podobną dynamikę wzrostu wydatków na miesz- kańca odnotowano w Częstochowie - 24%. Największy wzrost wydatków wystąpił w Radomiu. W 2016 roku wydano o 1139 zł więcej na kaŜdego radomianina w porównaniu z 2011 rokiem, czyli o 29%.

Tab. 3. Wyniki budŜetowe w miastach na prawach powiatu w latach 2011-2016 (zł)

Radom 15 017 366 -25 898 246 -21 021 153 -28 199 196 -8 205 011 -14 144 455 Sosnowiec -51 031 625 -36 024 756 15 814 715 7 486 182 21 888 399 43 487 797 Kielce -99 846 881 -112 436 729 -37 357 230 -52 162 773 -113 176 918 -36 415 240 Częstochowa -40 514 685 -27 830 197 4 276 023 -13 641 354 1 801 035 -3 010 770 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych

W tabeli 3 przedstawiono wyniki budŜetowe miast w latach 2011-2016. Jasno wynika z niej, Ŝe najwyŜszy poziom wydatkowania środków w Kielcach nie miał pokrycia w wielkości osiąganych dochodów. W kaŜdym z rozpatrywanych lat wielkość wydatków w tym mieście była większa od wielkości dochodów. Naj- większy deficyt wynoszący ponad 113 milionów złotych został odnotowany w 2015 roku. W kaŜdym z pozostałych analizowanych miast co najmniej w ciągu jednego roku wystąpiła nadwyŜka budŜetowa. Najlepiej pod tym względem wypadł Sosnowiec, w którym czterokrotnie dochody były większe od wydatków. W 2016 roku nadwyŜka budŜetowa miała tam bardzo wysoką wartość wynoszącą ponad 43 miliony złotych. Z przedstawionych danych statystycznych wynika tym samym, Ŝe miasto prowadziło zachowawczą politykę wydatkowania środków z budŜetu.

Dynamika wzrostu osiąganych dochodów ogółem (34%) była znacząco większa od dynamiki wzrostu wydatków ogółem (18%).

(6)

Tab. 4. Zobowiązania miast na prawach powiatu w 2011 i 2016 roku

Wyszczególnienie Wartość zadłuŜenia (zł) ZadłuŜenie jako % dochodów

2011 2016 2011 2016

Radom 337 914 791 446 092 649 38,5 41,5

Sosnowiec 165 747 040 144 803 671 26,0 16,9

Kielce 386 379 179 704 541 731 37,5 63,2

Częstochowa 395 883 120 452 402 639 43,0 39,5

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań Ministerstwa Finansów

NadwyŜka wydatków nad dochodami budŜetowymi jest przyczyną zadłuŜania się jednostek samorządu terytorialnego. Jest konsekwencją niewystarczających środków pienięŜnych i stanowi zagroŜenie w swobodzie podejmowania decyzji finansowych. Wysoki poziom zadłuŜenia powstający w wyniku kumulacji deficy- tów skutkuje koniecznością zmniejszenia wysokości ponoszonych wydatków na realizację zadań własnych jednostek. Z drugiej zaś strony jednostki muszą prze- znaczać w kolejnych latach dodatkowe środki na spłatę zaciągniętych zobowiązań i obsługę długu (Cwyl, Gospodarczyk, 2011, s. 240). Powstawanie długów w sa- morządach jest często konieczne. Zdarzają się sytuacje, w których gminy dostają wysoką kwotę dofinansowania na realizację bardzo waŜnej inwestycji. Wówczas, muszą wnieść część wkładu własnego, który jest równieŜ na tyle wysoki, Ŝe nie ma pokrycia w wielkości osiąganych dochodów. Rady gmin często stają wtedy przed dylematem - zrealizować inwestycję (ponosząc zazwyczaj kilkadziesiąt procent kosztów, ale której wydatek obciąŜy budŜet na kolejne lata), czy zaniechać realizacji inwestycji.

Z tabeli 4 wynika, Ŝe w 2011 roku wielkość zadłuŜenia w relacji do osiąganych dochodów w Radomiu, Kielcach i Częstochowie wynosiła około 40%. W przypadku Sosnowca wskaźnik ten osiągnął wartość 26%. Coroczny deficyt budŜetowy, który w Kielcach miał bardzo wysokie wartości przyczynił się w ciągu sześciu kolejnych lat do wzrostu wskaźnika o prawie 26 punktów procentowych. W Ra- domiu równieŜ odnotowano wzrost wartości tego miernika, ale w o wiele mniej- szym stopniu - o 3 punkty procentowe. W Sosnowcu, gdzie od 2013 roku wydatki były niŜsze od osiąganych dochodów wartość wskaźnika spadła o 9 punktów procentowych. Polityka oszczędności realizowana w tym mieście przyczyniła się do obniŜenia wielkości zobowiązań o blisko 21 milionów złotych.

UŜycie tego wskaźnika jest uzasadnione. Analizowanie wartości bezwzględ- nych zobowiązań miast na prawach powiatów bez porównania z wielkością osią- ganych dochodów mogłoby prowadzić do błędnych wniosków. Przykładowo, wielkość długu w Radomiu w rozpatrywanym okresie wzrosła o 108 milionów złotych, a w Kielcach o 318 milinów złotych. MoŜna byłoby stwierdzić, Ŝe Radom w ciągu sześciu równieŜ znacznie się zadłuŜył. Jednak w relacji do 2011 roku Kiel- ce osiągnęły o 84 miliony złotych więcej dochodów budŜetowych, a Radom ponad dwukrotnie więcej - 195 milionów złotych.

(7)

3.2. ANALIZA WYDATKÓW MIAST W PRZEKROJU RODZAJOWYM I WEDŁUG DZIAŁÓW KLASYFIKACJI BUDśETOWEJ

Wydatki jednostek samorządu terytorialnego moŜemy podzielić na wydatki bieŜące i majątkowe. Wydatki majątkowe przeznaczane są na inwestycje, zakup i objęcie akcji oraz udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowe- go (Jastrzębska, 2012, s. 138). Wysokość takiego rodzaju wydatków dla miasta Radom, Kielce, Częstochowa i Sosnowiec przedstawiono w tabeli 5.

Tab. 5. Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem w latach 2011-2016 (%) Wyszczególnienie 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Radom 11,6 13,3 14,9 16,5 15,7 7,0

Sosnowiec 12,1 13,8 5,8 8,7 14,9 5,4

Kielce 26,9 21,9 18,5 18,6 23,8 10,7

Częstochowa 21,4 16,8 13,2 14,7 15,1 10,7

W kaŜdym roku badanego okresu w Kielcach przeznaczano największą część środków na wydatki majątkowe. To uzasadnia wysoki poziom wydatków ogółem ponoszonych przez miasto, co było przyczyną wysokiego deficytu budŜetowego oraz zobowiązań. Pod względem przeznaczania środków na wydatki majątkowe najniŜsze wartości wskaźnika odnotowano w Sosnowcu. W 2013 i 2016 roku mier- nik ten nie przekroczył nawet 6%. Warto zwrócić uwagę na wyjątkowo niski poziom wydatków na inwestycje w ostatnim badanym roku w kaŜdym z tych czterech miast. Związane jest to z tym, Ŝe jeszcze przez około dwa lata po zakończeniu unijnej perspektywy finansowania na lata 2007-2013 trwało rozliczanie inwestycji współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej (Portal samorządowy, 2015).

Ponadto w wydawaniu funduszy Unii Europejskiej z programów unijnych na lata 2014-2020 Polska ma ponad roczne opóźnienie. W związku z tym, w 2016 roku przeznaczono na inwestycje o wiele mniej środków, niŜ we wcześniejszych latach (Portal samorządowy, 2016).

Drugim rodzajem wydatków gmin są wydatki bieŜące. Są to m.in. np. wydatki na funkcjonowanie jednostek budŜetowych, które odpowiadają za realizację takich zadań jak zakup usług lokalnego transportu zbiorowego, wynagrodzenia dla funk- cjonariuszy StraŜy Miejskiej, wyposaŜenia szkół w tablice interaktywne itp. Wy- datki bieŜące to równieŜ wydatki na obsługę długu publicznego z tytułu zaciągnię- tego przez miasta kredytów.

W tabeli 6 przedstawiono dane dotyczące wydatków majątkowych i bieŜących w przekroju na poszczególne działy klasyfikacji budŜetowej.

(8)

Tab. 6. Udział wydatków poszczególnych działów w wydatkach ogółem w latach 2011- 2016 (%)

Wyszczególnienie Radom Sosnowiec Kielce Częstochowa Dział 600 - Transport i łączność 17,64 9,39 19,73 17,57 Dział 700 - Gospodarka mieszkaniowa 3,42 3,10 4,65 5,42 Dział 710 - Działalność usługowa 0,46 0,36 4,39 0,14 Dział 750 - Administracja publiczna 4,92 6,78 5,30 6,54 Dział 754 - Bezpieczeństwo publiczne

i ochrona przeciwpoŜarowa 2,75 1,93 2,24 2,43

Dział 757 - Obsługa długu publicznego 1,40 1,08 1,44 1,28 Dział 801 - Oświata i wychowanie 37,17 36,44 26,80 34,39

Dział 851 - Ochrona zdrowia 1,62 3,27 1,36 2,15

Dział 852 - Pomoc społeczna 17,15 16,17 17,87 15,35 Dział 900 - Gospodarka komunalna

i ochrona środowiska 4,05 9,87 4,62 4,73

Dział 926 - Kultura fizyczna 2,42 3,90 2,40 2,21

Pozostałe działy 7,00 7,70 9,19 7,80

Najwięcej wydatków w kaŜdym z badanych miast na prawach powiatów prze- znaczanych było na oświatę i wychowanie. Wydatki w dziale 801 związane były przede wszystkim z utrzymaniem szkół publicznych - wynagrodzeniami pracowni- ków, remontami budynków szkół, kosztami związanymi z ich wyposaŜeniem.

W kaŜdej z badanych gmin około 95 % wydatków związanych z oświatą było wy- datkami bieŜącymi.

Drugim w przypadku Radomia, Kielc i Częstochowy działem, na który prze- znaczana była największa ilość środków to dział 600 - transport i łączność. Lokal- ny transport zbiorowy i utrzymanie dróg wewnętrznych, gminnych i powiatowych to najwaŜniejsze zadania realizowane w ramach tego działu.

Tab. 7. Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem dotyczących działu 600 w latach 2011-2016 (%)

Radom 38,7 51,4 56,3 56,5 56,6 34,3

Sosnowiec 36,6 35,7 12,6 28,3 47,2 8,7

Kielce 62,2 64,9 55,3 57,1 55,9 26,1

Częstochowa 65,4 56,8 54,9 61,6 55,6 47,0

Z tabeli 7 wynika znaczne zróŜnicowanie dokonywanych wydatków w dziale związanym z transportem i łącznością zarówno pod względem czasu jak i bada-

(9)

nych gmin. Najmniejszy udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem w całym badanym okresie odnotowano w Sosnowcu. W ostatnim roku wartość tego wskaźnika spadła o ponad 38 punktów procentowych. Największe wartości tego miernika w 2011 i 2016 roku wystąpiły w Częstochowie, w 2012 i 2014 roku w Kielcach, a w 2013 i 2015 roku w Radomiu.

Dział 852 - pomoc społeczna był trzecim najwaŜniejszym w strukturze wydat- ków działem w przypadku Radomia, Kielc i Częstochowy. Wydatki związane z tym działem dotyczą takich zadań jak utrzymanie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia, placówek opiekuńczo-wychowawczych, wypłata świadczeń wychowawczych, rodzinnych, zasiłków, czy dodatków mieszkaniowych. Ze względu na charakter zadań, podobnie jak w dziale związanym z oświatą, ponad 95% kwoty wydanych środków przeznaczono na cele bieŜące.

Niski udział wydatków w dziale 600 transport i łączność w Sosnowcu przyczy- nił się do wysokiego udziału wydatków w innych działach. W związku z tym, w gminie tej wskaźnik udziału wydatków w dziale związanym z gospodarką ko- munalną i ochroną środowiska w wydatkach ogółem był dwukrotnie wyŜszy od wartości wskaźników odnotowanych w trzech pozostałych analizowanych gmi- nach. Relatywnie większa wartość wskaźnika dla Sosnowca dotyczyła takŜe dzia- łów 926 - kultura fizyczna i 851 - ochrona zdrowia.

3.3. OCENA WYDATKÓW BUDśETOWYCH DOKONANYCH PRZEZ BADANE MIASTA

Na podstawie przeprowadzonej analizy naleŜy stwierdzić, Ŝe wśród czterech badanych miast na prawach powiatu najbardziej zachowawczą politykę wydatków budŜetowych prowadził Sosnowiec. 34% wzrostowi dochodów w 2016 roku w odniesieniu do 2011 roku towarzyszył o połowę mniejszy wzrost wydatków budŜetowych. Taka polityka finansowa miasta przyczyniła się do osiągania od 2013 roku nadwyŜek budŜetowych, których największa wartość miała miejsce w ostatnim badanym roku i wyniosła ponad 43 miliony złotych. W ten sposób Sosnowiec znacznie zredukował swoje zadłuŜenie, co przyczyniło się do większej swobody w podejmowaniu decyzji finansowych w kolejnych latach. Zaoszczędzo- ne środki pozwolą na wykonanie w 2018 roku wielu bardzo kosztownych inwestycji finansowanych ze środków zewnętrznych. DuŜa kwota dotacji, które otrzyma Sosnowiec, wiąŜe się z koniecznością wniesienia takŜe wkładów własnych. Dlate- go teŜ planowany deficyt na ten rok wynosi 66 milionów złotych. Pomimo duŜej wartości deficytu budŜetowego, warto wspomnieć, Ŝe wielkość nadwyŜki budŜe- towej za lata 2015-2016 wynosiła równieŜ prawie 66 milionów złotych (Załęski, 2017).

Najbardziej ekspansywną politykę wydatkowania środków z budŜetu gminy prowadziły Kielce. W kilku latach wielkość wydatków była nawet o 10% wyŜsza od wielkości osiąganych dochodów. Wynika to między innymi ze stabilnego po- ziomu wysokości podatków, opłat lokalnych i cen innych usług, które stanowią dochód tej gminy. Ponadto Kielce przeprowadziły wiele drogich inwestycji współ-

(10)

finansowanych ze źródeł zewnętrznych. Znacznie mniejsza wartość deficytu w ostatnim badanym roku związana była ze niską kwotą uzyskanych środków z Unii Europejskiej z nowej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. To oznacza, Ŝe miasto w całym rozpatrywanym okresie nie posiadało wystarczających własnych środków na wkład własny na inwestycje. WaŜnym problemem dla Kielc jest spra- wa finansowania tamtejszego klubu sportowego Korona Kielce. Niejednokrotne wsparcie klubu kwotą kilku milionów złotych, było powodem do niezadowolenia wielu radnych. Według nich ta kwota mogła być przeznaczona na zmniejszenie zadłuŜenia miasta lub realizację innych waŜnych zadań (Kowalczyk, 2014).

W Radomiu w latach 2011-2016 dynamika wzrostu wydatków była o 4 punkty procentowe wyŜsza od dynamiki wzrostu dochodów budŜetowych. Wielkość odno- towanego w tym czasie deficytu nie spowodowała znacznego zadłuŜenia gminy.

Sposób wydatkowania środków był umiarkowanie optymistyczny. Jeśli w najbliŜ- szych kolejnych latach miasto będzie osiągało coraz większy deficyt, to prawdopo- dobnie w latach 2019-2022 będzie brakowało gminie jeszcze więcej środków po- trzebnych jako wkład własny na realizację inwestycji finansowanych z Unii Euro- pejskiej.

Bardziej racjonalna polityka wydatków miała miejsce w Częstochowie. Pomi- mo duŜego deficytu w 2011 roku, w kolejnych latach zaczął on stopniowo maleć.

Jego spadek spowodował spadek wartości wskaźnika udziału wydatków majątko- wych w dochodach ogółem. Jeśli tendencja zmian utrzyma się, to miasto w przy- szłości będzie miało więcej swobody w podejmowaniu decyzji dotyczących realizacji kluczowych dla mieszkańców inwestycji.

PODSUMOWANIE

Z przeprowadzonych badań wynika, Ŝe miasta na prawach powiatu o zbliŜonej liczbie mieszkańców prowadzą zróŜnicowaną politykę wydatkowania środków publicznych z budŜetów. Na wielkość dokonywanych środków istotne znaczenie miały inwestycje, które były współfinansowane ze środków zewnętrznych, w tym głównie z funduszy unijnych. Struktura wydatkowania środków w Radomiu, Sosnowcu, Kielcach i Częstochowie była zbliŜona. Najwięcej pieniędzy przeznaczono tam na oświatę, transport i łączność oraz pomoc społeczną. W przypadku oświaty i pomocy społecznej wydatki te w ponad 95% nie miały charakteru inwe- stycyjnego.

Uzyskana w ciągu kilku lat w Sosnowcu wysoka nadwyŜka budŜetowa przy- czyniła się do znacznego spadku zadłuŜenia. Dlatego w 2018 roku zaplanowany jest deficyt, na który gmina moŜe sobie teraz pozwolić. Spowodowany jest on du- Ŝymi zadaniami inwestycyjnymi realizowanymi dzięki dotacjom, które znacząco poprawią komfort Ŝycia mieszkańcom Sosnowca.

(11)

BIBLIOGRAFIA

1. Bank Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego, https://bdl.stat.gov.pl/BDL/start [dostęp on-line 22.04.2018].

2. Cwyl J., Gospodarczyk P., Wyniki finansowe budŜetów i zobowiązania [w:]

Gminy podregionu radomskiego - finanse, mienie, rozwój, Ortyński K., Pypeć M. (red.), Wydawnictwo Politechniki Radomskiej, Radom 2011.

3. Czołpińska E., Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu tery- torialnego, Finanse Komunalne nr 5 / 2010,

http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/wieloletnia-prognoza-finansowa- w-jednostkach-samorzadu-terytorialnego [dostęp on-line 21.04.2018].

4. Główny Urząd Statystyczny, Ludność. Stan i struktura w przekroju terytorial- nym. Stan w dniu 30.06.2017 r., http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ lud- nosc/ludnosc/ludnosc-stan-i-struktura-w-przekroju-terytorialnym-stan-w-dniu- 30-06-2017-r-,6,22.html [dostęp on-line 22.04.2018].

5. Jastrzębska M., Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Wyd. Wolters Kluwer SA, Warszawa 2012.

6. Kowalczyk A., BudŜet Kielc na 2015 rok. Korona Kielce bez pieniędzy od mia- sta, kieleckie wydanie Echa Dnia, 2014,

http://www.echodnia.eu/swietokrzyskie/wiadomosci/kielce/art/8100790,budzet -kielc-na-2015-rok-korona-kielce-bez-pieniedzy-od-miasta,id,t.html [dostęp on-line 22.04.2018].

7. Krakowski P., Zmiany w budŜecie a zmiana wieloletniej prognozy finansowej, Portal Wspólnota, 2012,

http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/zmiany-w-budzecie-a- zmiana-wieloletniej-prognozy-finansowej/ [dostęp on-line 21.04.2018].

8. Michalska J., Miasto na prawach powiatu - specyficzne połączenie gminy i powiatu [w:] Województwo - region - regionalizacja. 15 lat po reformie tery- torialnej i administracyjnej, Korczak J. (red.), Uniwersytet Wrocławski, Wro- cław 2013,

http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/42900/Wojewodztwo_region_region alizacja.pdf [dostęp on-line 21.04.2018].

9. Ministerstwo Finansów, Informacja o wykonaniu budŜetów jednostek samo- rządu terytorialnego,

https://www.mf.gov.pl/documents/764034/1093714/jst_sprawozdanie2011_30- 05-2012.pdf [dostęp on-line 22.04.2018].

10. Portal samorządowy, Gmina, powiat, województwo: jakie mają zadania?, 2014, http://www.portalsamorzadowy.pl/polityka-i-spoleczenstwo/gmina- powiat-wojewodztwo-jakie-maja-zadania,62250.html [dostęp on-line 21.04.2018].

11. Portal samorządowy, Kielce, budŜet na 2016 r.: 1,024 mld zł dochodów i 1,1 mld zł wydatków, 2015, http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i- finanse/kielce-budzet-na-2016-r-1-024-mld-zl-dochodow-i-1-1-mld-zl-

wydatkow,75968.html [dostęp on-line 21.04.2018].

(12)

12. Portal samorządowy, Perspektywa UE 2014-2020 r.: Polska ma opóźnienie w wydawaniu unijnych pieniędzy, 2016,

http://www.portalsamorzadowy.pl/fundusze-europejskie/perspektywa-ue-2014- 2020-r-polska-ma-opoznienie-w-wydawaniu-unijnych-pieniedzy,78470.html [dostęp on-line 21.04.2018].

13. Protokół z LXII. nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Radomiu, która odbyła się w dniu 19 lutego 2018 r., http://bip.radom.pl/ra/rada-miejska/sesje/ proto- koly/40894,Protokol-z-LXII-nadzwyczajnej-sesji-Rady-Miejskiej-w-Radomiu- ktora-odbyla-sie-w-.html [dostęp on-line 22.04.2018].

14. Sońta W., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Politechniki Ra- domskiej, Radom 2001.

15. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz.

1875).

16. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2017 r., poz. 130).

17. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 2077).

18. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r., poz. 59).

19. Załęski M., Radni z Sosnowca uchwalili „rekordowy” budŜet na 2018 rok, Twoje Zagłębie, 2017, http://twojezaglebie.pl/radni-sosnowca-budzet/ [dostęp on-line 21.04.2018].

SPECIFICITY OF EXPENSES CITIES WITH COUNTY RIGHTS

Abstract

The paper discusses the rules of spending money in cities with the rights of a county. It contains an analysis of expenses in four cities that have a similar number of citizens - Radom, Sosnowiec, Kielce and Częstochowa.

The analysis points to various strategies for spending policies by city authorities. The Sosnowiec authorities kept the conservative policy. In 4 years, the city generated 88 million zlotys of the budget surplus. As a result, the city significantly reduced its debt. At the same time, Kielce had a 238 million zlotys of the budget deficit.

In each city, the most spent on education, transport and social assistance. The number of expenditures in these cities was strongly dependent on investments co-financed from European Union funds.

The most important document in the planning of property expenditure was the long-term financial forecast. This document must be prepared annually, even for periods of several decades.

Keywords: expenses, cities with county rights, expense policy, long-term financial forecast.