PL
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
Bruksela, dnia 22.7.2008 r.
KOM(2008) 475 wersja ostateczna
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Ochrona interesów finansowych Wspólnot – Zwalczanie nadużyć finansowych –
Sprawozdanie roczne za 2007 r.
[SEC(2008)2300]
[SEC(2008)2301]
SPIS TREŚCI
Wprowadzenie... 4
1. Wyniki walki z nadużyciami finansowymi: statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości... 5
1.1. Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2007 r. ... 5
1.1.1. Tradycyjne zasoby własne ... 8
1.1.2. Wydatki na rolnictwo (EFOGR i EFRROW) ... 8
1.1.3. Środki strukturalne ... 9
1.1.4. Fundusze przedakcesyjne... 10
1.1.5. Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję... 11
1.2. Statystyki dotyczące działalności OLAF ... 12
2. Najważniejsze zmiany wprowadzone w 2007 r. ... 12
2.1. Postęp w zakresie ceł ... 12
2.1.1. Wzajemna pomoc w pierwszym filarze ... 12
2.1.2. Konwencje trzeciego filaru i krajowe działania jednorazowe ... 13
2.2. Zwalczanie przemytu i podrabiania papierosów... 14
2.3. Nieprawidłowości i podejrzewane nadużycia finansowe w zakresie „wydatków bezpośrednich”... 15
2.4. Nowe podejście dotyczące zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi... 15
2.5. Ochrona euro przed fałszowaniem... 16
2.6. Program Herkules II... 17
2.7. Inne środki podjęte w 2007 r. w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot .... 17
3. Kontrole w celu wykrycia nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości... 19
3.1. Kontrole w zakresie funduszy strukturalnych... 19
3.1.1. Poprawa ram kontroli... 19
3.1.2. Przeprowadzanie kontroli zarządzania przez państwa członkowskie w zakresie EFRR ... 21
3.2. Ramy kontroli w dziedzinie rolnictwa ... 22
3.3. Kontrole tradycyjnych zasobów własnych... 24
3.4. Kontrole i weryfikacje na miejscu na mocy rozporządzenia (Euratom, WE) nr 2185/96 ... 25
4. Okresy przedawnienia mające zastosowanie do postępowań i decyzji w sprawie
nieprawidłowości ... 26
4.1. Okresy przedawnienia mające zastosowanie do postępowania w sprawie nieprawidłowości. ... 26
4.2. Okres przedawnienia dla wykonania decyzji nakładającej kary administracyjne ... 27
4.3. Okres przedawnienia dla wykonania decyzji ustanawiającej środki administracyjne (odzyskanie) ... 27
5. Odzyskiwanie należności ... 28
5.1. Rolnictwo ... 28
5.2. Fundusze strukturalne ... 29
5.3. Zasoby własne... 30
5.4. Wydatki bezpośrednie... 31
5.5. Odzyskiwanie należności w wyniku dochodzenia OLAF ... 31
WPROWADZENIE
Odpowiedzialność za ochronę interesów finansowych Wspólnot i za zwalczanie nadużyć finansowych spoczywa zarówno na Wspólnocie, jak i na państwach członkowskich. Każdego roku Komisja we współpracy z państwami członkowskimi sporządza sprawozdanie, przedstawiające statystyki i nowe środki podjęte w celu wypełnienia zobowiązań, o których mowa w art. 280 Traktatu WE. Sprawozdanie to jest skierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady i publikowane1.
W pierwszej części sprawozdania podsumowano statystyki dotyczące nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie w dziedzinach, w których państwa członkowskie wykonują budżet (polityka rolna, fundusze strukturalne i fundusze przedakcesyjne, tj. ok. 80% budżetu) i w zakresie poboru wspólnotowych zasobów własnych. Podano również szacunkową wartość nieprawidłowości w zakresie wydatków, którymi bezpośrednio zarządza Komisja oraz ogólny obraz sytuacji w zakresie działalności operacyjnej Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).
Statystyki te winny być odczytywane i wykorzystywane z zachowaniem dużej ostrożności: zgłoszona nieprawidłowość w większości przypadków nie stanowi możliwego nadużycia (które jest działaniem zamierzonym). Zgłoszone podejrzewane nadużycie finansowe niekoniecznie jest nadużyciem potwierdzonym decyzją sądu.
Wszystkie przedstawione nadużycia są analizowane i podejmuje się różne związane z nimi działania, które opisano szczegółowo w pkt 3 i 5.
Z racji swojego charakteru przedstawione w sprawozdaniu dane liczbowe są szacunkowe, wstępne i nieostateczne. Z ostrożności podane kwoty często obejmują całą wartość danego działania, określoną przed dokładnym ustaleniem części stanowiącej nieregularność. Państwa członkowskie mają obowiązek zgłaszania nieprawidłowości, ale w różnym stopniu się z niego wywiązują. To państwa członkowskie również z zasady wskazują te spośród nieprawidłowości, które uważają za podejrzewane nadużycie finansowe. Dopiero po zakończeniu postępowania sądowego prowadzonego przez organy krajowe, często po upływie długiego okresu, ustala się, czy zaszło nadużycie finansowe oraz jaki jest jego rzeczywisty wpływ finansowy. Komisja jest zmuszona polegać na informacjach (nieobowiązkowych) przekazywanych przez państwa członkowskie w celu ustalenia, czy dany przypadek należy zakwalifikować jako nadużycie finansowe.
W drugiej części sprawozdania przedstawiono najważniejsze zmiany, jakie zaszły w 2007 r., zarówno w zakresie zapobiegania, jak i zwalczania nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości.
Trzecia część dotyczy kontroli mających na celu wykrycie nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości, przy czym duży jej fragment poświęcono kontrolom w zakresie funduszy strukturalnych, a w szczególności kontrolom zarządzania.
Czwarta część przedstawia okresy przedawnienia mające zastosowanie do postępowań w sprawie nieprawidłowości oraz do wykonania decyzji
1 Sprawozdania z lat ubiegłych: http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/anti-fraud_en.html.
ustanawiających środek lub karę administracyjną. Te dwie części opracowano na podstawie odpowiedzi, jakich państwa członkowskie udzieliły w kwestionariuszu.
W piątej części, do której odnoszą się te same zastrzeżenia, co do części 1, omówiono przeprowadzone w 2007 r. działania w zakresie odzyskiwania należności we wszystkich dziedzinach budżetowych.
Do sprawozdania załączono dwa dokumenty robocze służb Komisji2.
1. WYNIKI WALKI Z NADUŻYCIAMI FINANSOWYMI: STATYSTYKI DOTYCZĄCE NADUŻYĆ FINANSOWYCH I INNYCH NIEPRAWIDŁOWOŚCI
1.1. Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2007 r.
W dziedzinach, w których budżet wykonują państwa członkowskie, a także w odniesieniu do poboru wspólnotowych zasobów własnych prawodawstwo wspólnotowe zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania podejrzewanych nadużyć finansowych i innych wykrytych nieprawidłowości. Zbierane informacje wykorzystywane są do przeprowadzenia analizy i monitorowania sytuacji, a także pozwalają na uzyskanie szerszej wiedzy na temat wpływu nieprawidłowości na budżet wspólnotowy.
Ważne jest, by rozróżnić między nadużyciem finansowym a innymi nieprawidłowościami. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego przez podmiot gospodarczy, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę dla interesów finansowych Wspólnot3. Nadużycie finansowe jest nieprawidłowością popełnioną w sposób zamierzony, co stanowi przestępstwo4. Państwa członkowskie wskazują wśród zgłoszonych nieprawidłowości te, które stanowią podejrzewane nadużycie finansowe. Rzeczywisty wpływ finansowy nadużycia może być ustalony dopiero po zakończeniu postępowania.
Dokument służb Komisji pt. „Statystyczna ocena nieprawidłowości”5 przedstawia pogłębioną analizę danych przekazanych przez państwa członkowskie i po raz pierwszy zawiera statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości wykrytych przez służby Komisji w zakresie budżetu podlegającego bezpośredniemu scentralizowanemu zarządzaniu.
Wnioski odnośnie do nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie – Liczba zgłoszonych nieprawidłowości zmalała we wszystkich dziedzinach
poza działaniami strukturalnymi.
2 SEC(2008)2300 i SEC(2008)2301.
3 Art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. U. L 312 z 23.12.1995.
4 Art. 1 ust. 1 lit a) Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., Dz.U. C 316 z 27.11.1995.
5 SEC(2008)2300.
– Szacowany wpływ finansowy nieprawidłowości wzrósł we wszystkich dziedzinach. W zakresie zasobów własnych i rolnictwa wzrost ten dotyczy częściowo nieprawidłowości zaistniałych lub wykrytych w latach ubiegłych, ale zgłoszonych dopiero w 2007 r. Wzrost wydatków można częściowo wytłumaczyć przystąpieniem do UE nowych państw członkowskich i niedawnym zwiększeniem wypłat w tych krajach. Wpływ finansowy obliczany jako odsetek budżetu pozostaje stosunkowo stały. Wiele nieprawidłowości, których wpływ finansowy oszacowano jako znaczny, wykryto przy okazji zamykania okresu programowania funduszy przedakcesyjnych dla dziesięciu nowych państw członkowskich.
– Szacowany wpływ przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych jest stały w zakresie wydatków i charakteryzuje się niewielkim osłabieniem w zakresie zasobów własnych. Należy przypomnieć, że chodzi o podejrzewane nadużycia zgłoszone, ale nie potwierdzone przez sąd i że rzeczywisty wpływ finansowy, po odzyskaniu i korekcie finansowej, będzie można wskazać dopiero po zakończeniu postępowań sądowych i administracyjnych.
– Chociaż większość nieprawidłowości jest zgłaszana Komisji w przewidzianych terminach, to jednak trzeba dołożyć jeszcze większych starań: średni okres zgłoszenia w sektorze rolnictwa wynosi 1,2 roku, a w zakresie działań strukturalnych – 0,9 roku. Niektóre państwa członkowskie bardzo często dokonują zgłoszeń z dużym opóźnieniem. Szybkie zgłoszenie jest konieczne dla skutecznego podjęcia działań.
– Zwiększa się liczba państw członkowskich zgłaszających drogą elektroniczną, a w szczególności za pomocą formularzy elektronicznych AFIS/ECR,6 proponowanych przez Komisję w zakresie rolnictwa i funduszy strukturalnych.
Stosowanie formularzy ułatwia przetwarzanie danych oraz poprawia ich jakość i porównywalność. Niektóre państwa członkowskie w dalszym ciągu dokonują zgłoszeń w formie papierowej lub drogą elektroniczną, bez wykorzystania formularzy ECR.
– Dzięki wysiłkom władz krajowych (wytyczne, szkolenie personelu odpowiedzialnego za zgłoszenia) i coraz częstszemu stosowaniu formularzy ECR jakość zgłoszeń stale poprawia się we wszystkich dziedzinach. Pozwala to na podejmowanie skuteczniejszych działań w związku ze zgłoszeniami i ułatwia strategiczną analizę danych. Niektóre państwa członkowskie muszą jednak dołożyć dalszych starań, w szczególności w zakresie klasyfikowania rodzajów nieprawidłowości.
6 Anti Fraud Information System/External Communications Registry.
Tabela 1 – Liczba nieprawidłowości i kwoty – 2007 r.
Liczba zgłoszonych nieprawidłowości
Szacunkowy całkowity wpływ
finansowy nieprawidłowości,
w tym podejrzewanych
nadużyć finansowych (w
mln EUR)
Szacunkowy wpływ finansowy samych podejrzewanych nadużyć finansowych
(w mln EUR) Dziedzina
20067 2007 2006 2007 2006 2007
Rolnictwo (Sekcja Gwarancji EFOGR)
3249 1548 87 155 29,8 (~0,06%
całkowitej kwoty przyznanych
środków)
44,8 (~0,1%
całkowitej kwoty przyznanych
środków) Fundusze
strukturalne i Fundusz Spójności
3216 3832 703 828 157,56 (~0,41%
całkowitej kwoty przyznanych
środków)
141 (~0,31%
całkowitej kwoty przyznanych
środków) Fundusze
przedakcesyjne 395 332 14 32 1,57 (~0,03%
całkowitej kwoty przyznanych
środków)
5 (~0,38%
całkowitej kwoty przyznanych
środków)
Wydatki
bezpośrednie - 411 - 33 - 18,1 (~0,17%
całkowitej kwoty przyznanych
środków 8) Wydatki
ogółem 6860 6123 804 1048 188,93 (~0,2%
całkowitej kwoty wydatków
w czterech dziedzinach)
208,9 (~0,22%
całkowitej kwoty wydatków w
czterech dziedzinach)
Zasoby własne9 5705 5321 353 377 134,39 (~0,94%
całkowitej kwoty zasobów własnych)
106,57 (~0,62%
całkowitej kwoty zasobów własnych10)
7 Dla niektórych dziedzin dane liczbowe zaktualizowano na podstawie sprawozdania za 2006 r.
8 Obliczenia obejmują cały okres perspektywy finansowej na lata 2000-2006.
9 Cła i opłaty rolne.
10 Odsetek ten obliczony jest na podstawie szacunkowej wartości tradycyjnych zasobów własnych w budżecie ogólnym na 2007 r., a nie na podstawie rachunkowości.
1.1.1. Tradycyjne zasoby własne
Liczba przypadków zgłoszonych nieprawidłowości zmalała o 7% (5705 przypadków w 2006 r. w porównaniu do 5321 w 2007 r.). Szacowana kwota (377 mln EUR) wzrosła o ponad 6%. Podejrzenia nadużycia stanowią około 23% zgłoszonych przypadków nieprawidłowości, a ich szacowany wpływ finansowy wynosi 106,57 mln EUR, tj. około 0,62% całkowitej kwoty zasobów własnych w 2007 r. (w porównaniu do 134,39 mln EUR, około 0,94% w 2006 r.). Należy pamiętać, że mowa tu o zgłoszonych podejrzeniach nadużyć, a nie o przypadkach potwierdzonych przez sąd oraz że rzeczywistego wpływu finansowego jeszcze nie ustalono.
Produktami, których nieprawidłowości dotyczą w największym stopniu, były, tak jak w latach ubiegłych, wyroby elektroniczne i multimedialne, w szczególności telewizory i monitory. Najczęstszymi nieprawidłowościami były złe zakwalifikowanie produktu oraz błędny opis pochodzenia. Drugim produktem, którego nieprawidłowości dotyczą w największym stopniu, był tytoń. Komisja w dalszym ciągu zwraca szczególną uwagę na te sektory. Wzrosło znaczenie sektora warzyw (w szczególności czosnku), a także obuwia, części zamiennych do samochodów i motocykli oraz odzieży, natomiast zmalał wpływ sektorów mięsa, wyrobów z żelaza i stali oraz zbóż. Analizując te dane, należy pamiętać, że data wykrycia nadużycia lub nieprawidłowości i zgłoszenia ich Komisji niekoniecznie jest zbieżna z datą zdarzenia.
Wykres 1: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – tradycyjne zasoby własne – lata 2003-2007
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2003 2004 2005 2006 2007
Liczba przypadków
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Kwota nieprawidłowości
Liczba zgłaszanych przypadków
Kw ota niepraw idłow ości (w mln EUR)
1.1.2. Wydatki na rolnictwo (EFOGR i EFRROW)
Liczba zgłoszonych nieprawidłowości zmalała o 53% (1548 przypadków w porównaniu do 3249 w 2006 r.). Ten znaczny spadek był przewidywalny, ponieważ wynika z zastosowania od dnia 1 stycznia 2007 r. nowego rozporządzenia Komisji z
2006 r.11, na mocy którego podniesiono z 4 do 10 tys. EUR próg, powyżej którego państwa członkowskie są zobowiązane zgłosić nieprawidłowości do Komisji. Kwota nieprawidłowości (155 mln EUR, około 0,33% całkowitej kwoty środków sektora rolniczego) wzrosła o 44%. Wzrost ten częściowo dotyczy przypadków, które mają znaczny wpływ finansowy i zaistniały lub zostały wykryte w latach poprzednich, ale zgłoszono je dopiero w 2007 r. Podejrzenia nadużyć dotyczą około 10% przypadków zgłoszonych nieprawidłowości, a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosi 44,8 mln EUR, tj. 0,1% całkowitej kwoty środków w 2007 r. (w porównaniu do 29,8 mln EUR, około 0,06% w 2006 r.). Należy pamiętać, że chodzi o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd oraz że rzeczywistego wpływu finansowego jeszcze nie ustalono.
Najwyższe kwoty odnotowano w sektorach mleka i produktów mlecznych, warzyw i owoców, cukru oraz rozwoju obszarów wiejskich. Nieprawidłowości w tych czterech sektorach łącznie stanowią około 77% całkowitej kwoty nieprawidłowości.
Wykres 2: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy w dziedzinie wydatków na rolnictwo – lata 2003-2007
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000
2003 2004 2005 2006 2007
Liczba przypadków
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Kwota nieprawidłowości
Liczba zgłaszanych przypadków
Kw ota niepraw idłow ości (w mln EUR)
1.1.3. Środki strukturalne
Liczba zgłoszonych nieprawidłowości w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności wzrosła o 19,2% (3832 przypadki w porównaniu do 3216 w 2006 r.). Szacowany wpływ finansowy (828 mln EUR, tj. prawie 1,83% środków na zobowiązania) wzrósł o 17,7%. Podejrzenia nadużyć stanowią około 12,4%
przypadków zgłoszonych nieprawidłowości, a ich szacowany wpływ finansowy wynosi 141 mln EUR, tj. około 0,31% całkowitej kwoty środków na zobowiązania (w porównaniu do 157,56 mln EUR, tj. 0,41% w 2006 r.). Należy pamiętać, że
11 Rozporządzenie (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczące nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91, Dz.U. L 355 z 15.12.2006.
chodzi o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd oraz że rzeczywistego wpływu finansowego jeszcze nie ustalono.
Podobnie jak w latach ubiegłych, najwięcej nieprawidłowości zgłoszono w odniesieniu do EFRR12 i EFS13 (około 83% nieprawidłowości). 76%
nieprawidłowości dotyczyło projektów lub działań realizowanych w regionach celu 1 i 2.
Wykres 3: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – działania strukturalne – lata 2003-2007
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500
2003 2004 2005 2006 2007
Liczba przypadków
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
Kwota nieprawidłowości
Liczba zgłaszanych przypadków
Kw ota niepraw idłow ości (w mln EUR)
1.1.4. Fundusze przedakcesyjne
Liczba zgłoszonych nieprawidłowości związanych z funduszami PHARE, SAPARD i ISPA zmalała o 13 % (332 w porównaniu do 395 w 2006 r.). Szacowany wpływ finansowy wzrósł z 14 mln EUR w 2006 r. do 32 w 2007 r. (około 1,92% całkowitej kwoty kwalifikowalnej). Podejrzewane nadużycia stanowią około 15,5% kwot nieprawidłowości zgłoszonych w 2007 r., a ich szacowany wpływ finansowy wynosi 5 mln EUR, tj. około 0,38% całkowitej kwoty rocznego budżetu. Należy pamiętać, że mowa tu o zgłoszonych podejrzeniach nadużyć, a nie o przypadkach potwierdzonych przez sąd oraz że rzeczywistego wpływu finansowego jeszcze nie ustalono.
Najczęstszym rodzajem nieprawidłowości w przypadku każdego z funduszy przedakcesyjnych były „wydatki niekwalifikowalne”.
12 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
13 Europejski Fundusz Społeczny.
Wykres 4: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – fundusze przedakcesyjne – lata 2003-2007
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
2003 2004 2005 2006 2007
Liczba przypadków
0 5 10 15 20 25 30 35
Kwota nieprawidłowości
Liczba zgłaszanych przypadków
Kw ota niepraw idłow ości (w mln EUR)
1.1.5. Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję
Jest to pierwsza faza działań, mająca na celu włączenie do niniejszego sprawozdania dziedzin budżetu zarządzanych bezpośrednio przez Komisję. Ponieważ system, który umożliwia klasyfikowanie przypadków nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć, został wprowadzony w 2008 r. (patrz pkt 2.3), trzeba było ograniczyć zakres analizy dla 2007 r. Przedstawione dane należy w związku z tym traktować z jak największą ostrożnością, a nie jako empiryczne dowody wielkości nadużyć i nieprawidłowości.
Liczba podejrzewanych nieprawidłowości w tym zakresie wynosi 411. Szacowany wpływ finansowy wynosi 33 mln EUR, z czego 18,1 mln EUR odpowiada 136 przypadkom zgłoszonych podejrzewanych nadużyć. Zgłoszona kwota nieprawidłowości w zakresie działań zewnętrznych wynosi 19,1 mln EUR, a w zakresie polityki wewnętrznej 13,9 mln EUR. W odniesieniu do ram finansowych na lata 2000-2006 szacowany wpływ finansowy możliwych nadużyć stanowi 0,17%
całkowitej wartości umów zawartych bezpośrednio przez Komisję.
1.2. Statystyki dotyczące działalności OLAF
Na podstawie wstępnej oceny otrzymanej informacji OLAF może zdecydować o wszczęciu jednego z czterech rodzajów postępowań: dochodzenie wewnętrzne, dochodzenie zewnętrzne, działania koordynacyjne lub wsparcie postępowań karnych.
Liczba spraw wszczynanych każdego roku jest stała (210 w 2007 r. w porównaniu do 194 w 2006 r. i 216 w 2005 r.). Od 2004 r. liczba wszczętych dochodzeń własnych OLAF (dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne) początkowo zrównała się z liczbą spraw wszczętych przez OLAF w celu wsparcia i koordynacji działań władz krajowych (działania koordynacyjne i wsparcie postępowań karnych), a następnie tę liczbę przekroczyła. Od 2005 r. dochodzenia własne OLAF stanowią około 75%
łącznej liczby spraw w toku.
Liczba spraw w toku zmalała (408 na końcu 2007 r. w porównaniu do 431 na końcu 2006 r. i 452 na końcu 2005 r.), między innymi dzięki wysiłkom poczynionym przez OLAF, by zakończyć zaległe sprawy.
Tabela 2: Sprawy w toku wg stanu na dzień 31 grudnia 2007 r., z podziałem na sektory, i ich wpływ finansowy
Sektor
Sprawy w toku wg stanu na dzień 31 grudnia 2007
r.
Szacunkowy wpływ finansowy (w mln EUR)
Cła/VAT 76 781,3
Rolnictwo 50 108,8
Fundusze strukturalne 48 172,4
Wydatki bezpośrednie 140 206,7
Dochodzenia wewnętrzne 94 289,6
Ogółem 408 1 558,8
Więcej szczegółowych danych i porównania z latami poprzednimi można znaleźć w sprawozdaniu OLAF14.
2. NAJWAŻNIEJSZE ZMIANY WPROWADZONE W 2007 R. 2.1. Postęp w zakresie ceł
2.1.1. Wzajemna pomoc w pierwszym filarze
Na wniosek Komisji15 Rada zmieniła rozporządzenie w sprawie monitorowania wywozu produktów rolnych16, aby państwa członkowskie stosujące analizę ryzyka
14 http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.
15 COM(2007) 489.
zgodnie z prawem wspólnotowym mogły zastosować minimalny wskaźnik kontroli na poziomie krajowym zamiast na poziomie urzędów celnych obsługujących wywóz, dla lepszego podziału zadań kontrolnych organów celnych na terytorium kraju.
W czerwcu 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze Wspólnoty17. Rozporządzenie to nawiązuje do przepisów rozporządzenia (WE) nr 515/9718 w kwestii wzajemnej pomocy oraz przewiduje przekazywanie informacji Komisji w przypadku istnienia przesłanek wskazujących, że środki pieniężne stanowią korzyści pochodzące z nadużycia lub jakiegokolwiek innego sprzecznego z prawem działania, mającego niekorzystny wpływ na interesy finansowe Wspólnoty.
W 2007 r. poczyniono postępy w procesie legislacyjnym w związku z wnioskiem Komisji19 dotyczącym zmiany rozporządzenia w sprawie wzajemnej pomocy w zakresie rolnictwa i ceł20. Parlament Europejski zatwierdził wniosek w pierwszym czytaniu w lutym 2008 r., wnosząc jednak pewne poprawki. Dokument ten przewiduje ramy prawne dla europejskiej identyfikującej bazy danych rejestru celnego (FIDE) i utworzenie europejskiej bazy danych. FIDE ma umożliwić krajowym i wspólnotowym organom operacyjnym (OLAF) identyfikację służb, które prowadzą dochodzenie na temat tej samej osoby (tych samych osób) lub tego samego przedsiębiorstwa (tych samych przedsiębiorstw). Baza danych ma zostać utworzona w celu gromadzenia do późniejszej analizy danych zwyczajowo wykorzystywanych w ramach handlu międzynarodowego21. Przewiduje się, że ostateczne przyjęcie wniosku nastąpi w 2008 r.
Dwa wnioski22 wynikające ze strategii lizbońskiej mają na celu zmodernizowanie procedur celnych. Dzięki wejściu w życie nowego kodeksu celnego coraz powszechniej korzysta się z deklaracji elektronicznych, a w ramach projektu E-cła dane pochodzące z krajowych celnych systemów informatycznych będą, dzięki istnieniu platformy centralnej, coraz bardziej zgodne. Te reformy pozwolą na ograniczenie kosztów operacji i szybszy dostęp do danych oraz umożliwią dokonywanie analiz ryzyka na poziomie europejskim.
2.1.2. Konwencje trzeciego filaru i krajowe działania jednorazowe
W 2007 r. Malta przystąpiła do konwencji w sprawie wzajemnej pomocy i współpracy między administracjami celnymi („konwencja Neapol II”)23. Konwencja
16 Rozporządzenie Rady (WE) nr 14/2008 zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 386/90, Dz.U. L 8 z 11.1.2008.
17 Rozporządzenie (WE) nr 1889/2005, Dz.U. L 309 z 25.11.2005.
18 Dz.U. L 82 z 22.3.1997.
19 COM(2006)866.
20 Wcześniej cytowane rozporządzenie (WE) nr 515/97.
21 Na przykład obrót kontenerami.
22 Wnioski te zostały przyjęte w 2008 r.: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny), Dz.U. L 145 z 4.6.2008, oraz decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 70/2008/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie eliminowania papierowej formy dokumentów w sektorach ceł i handlu, Dz.U. L 23 z 23.1.2008.
23 Konwencja z dnia 18 grudnia 1997 r., Dz.U. C 24 z 23.1.1998.
została ratyfikowana i weszła w życie we wszystkich państwach członkowskich poza Włochami, ale jest już stosowana w stosunkach między dwudziestoma dwoma państwami członkowskimi24.
Malta ratyfikowała konwencję o wykorzystaniu technologii informatycznej dla potrzeb celnych25. Konwencję, która ustanawia między innymi System Informacji Celnej (SIC) i która weszła w życie pod koniec 2005 r., ratyfikowały wszystkie państwa członkowskie.
Ratyfikacja przez Szwecję i Finlandię umożliwiła wejście w życie protokołu zmieniającego konwencję o wykorzystaniu technologii informatycznej dla potrzeb celnych26. Łotwa przystąpiła do protokołu w 2007 r.27. Protokół ustanawia wcześniej wspomniany system FIDE.
Rumunia i Bułgaria przystąpiły do obu konwencji i protokołu w momencie wejścia do UE28.
Belgia podpisała dwustronne porozumienia o współpracy z wieloma krajami trzecimi. W węgierskim kodeksie karnym zmieniono i wyjaśniono przepisy dotyczące odpowiedzialności karnej za przemyt. Finlandia zgłosiła dokonanie znacznej reorganizacji organów celnych, mającej na celu poprawę zarządzania ryzykiem. W Irlandii w tym samym celu wprowadzono nowy system informatyczny.
2.2. Walka z przemytem i podrabianiem papierosów
W 2004 r. Wspólnota Europejska i dziesięć państw członkowskich29 zawarły umowę o współpracy z przedsiębiorstwem Philip Morris International (PMI). Od momentu podpisania umowy do końca 2007 r. PMI wypłacił 575 mln USD (około 364,5 mln EUR). Od tego czasu szesnaście państw członkowskich30 przystąpiło do tej umowy, które przewiduje wypłatę około 1250 mln USD w ciągu dwunastu lat; kwota ta mogłaby zostać wykorzystana na walkę z przemytem i podrabianiem papierosów.
W grudniu 2007 r. Komisja Europejska i dwadzieścia sześć państw członkowskich31 podpisały umowę o współpracy z przedsiębiorstwem Japan Tobacco International (JTI). Umowa, zawarte na piętnaście lat, przewiduje wypłatę kwoty 400 mln USD (około 253,6 mln EUR), która mogłaby zostać wykorzystana na walkę z przemytem i podrabianiem papierosów.
Jednym z najważniejszych elementów umów jest wdrożenie mechanizmu długoterminowego zapobiegania przemytowi papierosów PMI i JTI na rynku europejskim. Umowy przewidują wdrożenie we współpracy z OLAF i państwami
24 Zgodnie z deklaracjami, o których mowa w art. 32 ust. 4 Konwencji.
25 Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r., Dz.U. C 316 z 27.11.1995.
26 Protokół z dnia 8 maja 2003 r., Dz.U. C 139 z 13.6.2003.
27 UK i MT ratyfikowały protokół dnia 15 stycznia 2008 r. AT, BE, EL, IT, IE i PT nie ratyfikowały protokołu.
28 Decyzja Rady nr 2008/39/WSiSW z dnia 6 grudnia 2007 r., Dz.U. L 9 z 12.1.2008 i decyzja Rady 2007/764/WE z dnia 8 listopada 2007 r., Dz.U. L 307 z 24.11.2007.
29 BE, DE, EL, ES, FR, IT, LU, NL, PT i FI.
30 UK nie jest stroną tej umowy.
31 UK nie jest stroną tej umowy.
członkowskimi procedur kontroli i śledzenia produktów, tak aby można było ustalić, w którym momencie papierosy oryginalne (marek PMI i JTI) opuszczają legalny cykl zaopatrzenia i przechodzą w ręce przemytników.
W 2007 r. w nowej edycji programu Herkules II na rzecz walki z przemytem i podrabianiem papierosów (patrz pkt 2.6) przewidziano współfinansowanie z budżetu wspólnotowego urządzeń skanujących, ułatwiających wykrywanie podrabianych papierosów, na całkowitą kwotę szacowaną na ponad 5 mln EUR. Program w dalszym ciągu finansuje działania szkoleniowe, zakup specjalistycznego sprzętu technicznego i pomoc techniczną na monitorowanie niezgodnych z prawem działań w tej dziedzinie.
Komisja (OLAF i SANCO) aktywnie uczestniczyła w przygotowaniu negocjacji protokołu dotyczącego ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu32. Protokół ten będzie dotyczył w sposób szczególny walki z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi. Jeden z pracowników OLAF został wybrany na stanowisko przewodniczącego międzyrządowej instytucji negocjującej, która negocjuje protokół.
2.3. Nieprawidłowości i podejrzenia nadużyć w dziedzinie „wydatków bezpośrednich”
Do tego roku dane dotyczące wykrytych nieprawidłowości i podejrzeń o nadużycia oraz dokonanych korekt były zbierane tylko w zakresie wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu. Aby temu zaradzić i lepiej opisać sytuację nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć w ramach niniejszego sprawozdania, służby Komisji będą od tej pory rejestrować w systemie rachunkowym Komisji (ABAC) więcej informacji na temat stwierdzonych nieprawidłowości i dokonanych korekt.
W celu przedstawienia wstępnej analizy już w tym roku służby Komisji ustaliły przypadki nieprawidłowości i podejrzenia nadużyć w tych dziedzinach budżetu, które stanowią przedmiot bezpośredniego scentralizowanego zarządzania.
2.4. Nowe podejście dotyczące zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi W 2001 r. Komisja przyjęła decyzję33 o wdrożeniu zapobiegawczego mechanizmu zabezpieczającego przed nadużyciami finansowymi („fraud-proofing”), tak aby przepisy prawa i zarządzanie umowami było bardziej „odporne” na nadużycia finansowe. Od 2002 r. powstawały nowe inicjatywy prawne i nowe podstawy prawne dla finansowania wspólnotowego (jak np. wzory umów), odpowiadające tej szczególnej potrzebie czuwania nad ochroną interesów finansowych Wspólnot.
Projekty te analizowano z punktu widzenia ich odporności na nadużycia finansowe i ulepszano wszędzie tam, gdzie okazało się to konieczne34.
32 Dokument OMS WHA 56.1 z dnia 21 maja 2003 r., która weszła w życie w dniu 27 lutego 2005 r.
33 Komunikat Komisji SEC(2001)2029 wersja ostateczna.
34 Wyniki wdrażania mechanizmu fraud-proofing w latach 2002-2007 stanowiły przedmiot szczegółowego sprawozdania, SEC(2007)1676 wersja ostateczna.
W grudniu 2007 r. Komisja przyjęła nowe podejście do zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi35, którego podstawą jest wykorzystywanie wyników postępowań OLAF. Doświadczenie operacyjne będzie wykorzystywane w sposób bardziej zorganizowany i odpowiedni, a także będzie szerzej udostępniane innym służbom Komisji oraz innym organom i instytucjom UE. Celem tego nowego podejścia jest ustalenie słabych punktów nie tylko we wnioskach legislacyjnych, ale również w zakresie stosowania przepisów prawa UE i w systemach zarządzania i kontroli.
Nowa polityka, która na pierwszym etapie ma zastosowanie do sektora wydatków bezpośrednich, poprawi zapobieganie nadużyciom przez wykorzystanie wszystkich dostępnych danych (wyniki postępowań, audytów, analiz itd.).
2.5. Ochrona euro przed fałszowaniem
Propozycja rozporządzenia Rady36 ma na celu wzmocnienie ochrony przed fałszowaniem przez wprowadzenie, dla odpowiednich podmiotów, obowiązku kontrolowania autentyczności otrzymywanych monet i banknotów przed ich wprowadzeniem do obrotu. Propozycja zakłada ponadto zezwolenie na przekazywanie fałszywych pieniędzy między organami władzy krajowej a instytucjami i organami Unii, aby ułatwić kontrolę autentyczności.
W jednym ze sprawozdań Komisja sporządziła bilans sankcji, karnych i innych, nałożonych przez państwa członkowskie w zakresie ochrony przed fałszowaniem pieniędzy37 zgodnie z decyzją ramową Rady z 2000 r.38 Z bilansu wynika, że podjęte środki odpowiadają na ogół stopniowi skuteczności i wydajności wymaganemu w ramowej decyzji, ponieważ przewidziana odpowiedzialność karna i sankcje zostały na ogół wprowadzone do przepisów prawa państw członkowskich.
W zakresie operacyjnym Komisja, przez działania prowadzone w ramach programu Perykles39, w dalszym ciągu wspierała współpracę między władzami krajowymi, europejskimi i międzynarodowymi, odpowiedzialnymi za walkę z fałszowaniem euro. Budżet programu Perykles na 2007 r. został wykonany w ponad 80%, uruchomiono dwanaście projektów, z których siedem zaproponowały państwa członkowskie, a pięć Komisja (OLAF).
Większość z tych projektów, skierowanych do ekspertów z państw członkowskich i krajów kandydujących, miała cel edukacyjny (organizowanie sesji szkoleniowych, działań dotyczących zapoznawania z technikami wykrywania fałszerstw itd.). W ramach programu Perykles zorganizowano również dwa seminaria na szeroką skalę, które zgromadziły przedstawicieli państw członkowskich, krajów Ameryki Łacińskiej i Karaibów w celu wzmocnienia współpracy z krajami trzecimi w zakresie walki z fałszowaniem euro.
35 COM(2007)806 wersja ostateczna.
36 Propozycja rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1338/2001, COM(2007) 525 wersja ostateczna.
37 Trzecie sprawozdanie Komisji w oparciu o art. 11 decyzji ramowej Rady z dnia 29 maja 2000 r., COM(2007) 524 wersja ostateczna.
38 Decyzja ramowa 2000/383/WSiSW, Dz.U. L 140 z 14.6.2000.
39 Decyzja Rady z 17.12.2001, Dz.U. L 339 z 21.12.2001.
W 2007 r. wycofano z obiegu około 211 000 monet euro. Liczba ta wzrosła o około 29% w porównaniu z 2006 r., co było głównie wynikiem wzmożonej współpracy z właściwymi organami władzy państw członkowskich.
2.6. Program Herkules II
Program Herkules wdrożono w celu wspierania działań związanych z ochroną interesów finansowych Wspólnot40. W 2007 r. Parlament Europejski i Rada zdecydowały o przedłużeniu programu na lata 2007-201341.
Budżet programu zwiększył się o 6 mln EUR rocznie, tak aby można było w nim ująć nowy dział programu, pozwalający na sfinansowanie działań szkoleniowych oraz zakup sprzętu w celu zwalczania przemytu papierosów.
Budżet na 2007 r. w wysokości 13,574 mln EUR umożliwił współfinansowanie 15 projektów w dziedzinie szkoleń, 21 projektów w dziedzinie wsparcia technicznego i 10 działań w dziedzinie badań prawnych. Wśród tych projektów znajdują się nie tylko działania o zasięgu międzynarodowym, takie jak konferencje, by ułatwić wymianę teoretycznej lub operacyjnej wiedzy, ale także indywidualne wsparcie dla niektórych organów władzy krajowej, np. zakup sprzętu ułatwiającego wykrywanie przemytu lub pomoc techniczna związana z konkretnym dochodzeniem.
2.7. Inne środki podjęte w 2007 r. w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot W ramach Europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości42 zaproponowano regularne publikowanie listy beneficjentów środków z budżetu wspólnotowego, niezależnie od sposobu zarządzania tymi środkami. Po wprowadzeniu tego obowiązku w 2006 r. do rozporządzenia finansowego43 i do rozporządzenia Komisji mającego zastosowanie do funduszy strukturalnych i do Funduszu Spójności44, na mocy dwóch rozporządzeń45 z 2007 r. nałożono na państwa członkowskie obowiązek publikowania listy beneficjentów funduszy rolniczych i funduszu rybackiego, a także otrzymywanych kwot.
W następstwie komunikatu w sprawie europejskiej strategii walki z oszustwami podatkowymi46 i na wniosek Rady Ministrów UE z czerwca 2007 r. Komisja wydała komunikat zawierający kluczowe elementy służące zwalczaniu nadużyć związanych z podatkiem VAT, w szczególności oszustw karuzelowych47. W dokumentach stanowiących wkład do niniejszego sprawozdania kilka państw członkowskich
40 http://ec.europa/anti-fraud/programmes/index_fr.html.
41 Decyzja nr 878/2007/WE, Dz.U. L 193 z 25.7.2007
42 COM(2007)127.
43 Rozporządzenie finansowe rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r., Dz.U. L 248 z 16.9.2002, zmienione rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r., Dz.U. L 390 z 30.12.2006.
44 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., Dz.U. L 371 z 27.12.2006.
45 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1437/2007 z dnia 26 listopada 2007 r., Dz.U. C 181 z 3.8.2007;
rozporządzenie Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r., Dz.U. L 120 z 10.5.2007.
46 COM(2006)254.
47 COM(2007)758.
zgłosiło wprowadzenie na poziomie krajowym środków służących lepszemu zwalczaniu nadużyć w zakresie podatku VAT48.
Konwencja w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty49 i protokoły do niej50 zostały ratyfikowane w 2007 r. przez Słowenię. Rumunia i Bułgaria przystąpiły do nich automatycznie w momencie wejścia do UE51. Komisja zachęca państwa członkowskie, które jeszcze nie ratyfikowały konwencji lub protokołów do niej, by uczyniły to w najkrótszym możliwym terminie52.
Służby Komisji podpisały w 2007 r. przepisy administracyjne dotyczące współpracy z odpowiednimi organami władzy niektórych krajów trzecich53 w dziedzinie walki z nadużyciami finansowymi, korupcją i wszelkimi innymi niezgodnymi z prawem działaniami przynoszącymi szkodę interesom finansowym Wspólnot lub krajów trzecich będących sygnatariuszami. Komisja kontynuuje negocjacje w celu zawarcia podobnych porozumień z innymi krajami trzecimi otrzymującymi pomoc finansową ze środków europejskich.
Słowacja przyjęła narodową strategię dla ochrony interesów finansowych Wspólnot, która przewiduje działania we wszystkich przedmiotowych dziedzinach w przyszłości. Rumuński kodeks karny i inne powiązane przepisy prawa zostały zmienione w celu wprowadzenia odpowiedzialności karnej osób prawnych. We Włoszech komitet ds. walki z nadużyciami finansowymi we Wspólnocie ma misję koordynowania wszystkich działań w zakresie walki z nadużyciami i innymi nieprawidłowościami w dziedzinie podatków, rolnictwa i funduszy strukturalnych.
Szwecja wzmocniła swój system kontroli wewnętrznej, mający zastosowanie do środków krajowych i europejskich.
Do przepisów prawa maltańskiego i rumuńskiego wprowadzono nowe sankcje administracyjne, mające zastosowanie do niektórych poważnych nieprawidłowości.
Łotwa zaostrzyła sankcje karne mające zastosowanie do przestępstw przynoszących szkodę funduszom wspólnotowym i dokonywanych w zorganizowanych grupach.
Kilka państw członkowskich zgłosiło przyjęcie lub zaktualizowanie instrukcji i wytycznych w celu zharmonizowania podejścia do nieprawidłowości i sposobu ich zgłaszania54. W Estonii wszystkie nieprawidłowości, dla których znaleziono
48 BE, CZ, HU, MT i RO.
49 Wcześniej cytowana.
50 Pierwszy protokół z dnia 27 września 1996 r., Dz.U. C 313 z 23.10.1996. Protokół z dnia 29 listopada 1996 r. w sprawie prejudycjalnej interpretacji konwencji przez TSWE, Dz.U. C 151 z 20.5.1997. Drugi protokół z dnia 19 czerwca 1997 r., Dz.U. C 221 z 19.7.1997.
51 Decyzja Rady 2008/40/WSiSW z dnia 6 grudnia 2007 r., Dz.U. L 9 z 12.1.2008.
52 Do chwili obecnej CZ, HU, MT i PL nie ratyfikowały Konwencji i protokołów do niej. EE nie ratyfikowała protokołu w sprawie interpretacji konwencji przez TSWE. IT nie ratyfikowała drugiego protokołu, czym utrudnia jego wejście w życie. W drugim sprawozdaniu na temat wdrożenia konwencji i protokołów do niej (COM(2008) 77 wersja ostateczna) Komisja stwierdziła również pewne luki w zakresie transpozycji niektórych przepisów w siedmiu państwach członkowskich. Komisja indywidualnie skontaktuje się tymi państwami członkowskimi w celu prawidłowego zakończenia transpozycji.
53 Władze krajowe Maroka (porozumienie to obejmuje również dziedzinę celną), Dżibuti, Kongo Brazzaville, Senegalu, Argentyny i Forum Najwyższych Organów Kontroli Państw Afryki (FIGE).
54 DE, IT i SK.
ostateczne rozwiązanie, są publikowane na stronie internetowej ministerstwa finansów.
W Belgii i we Francji zmieniono przepisy prawa karnego dotyczące korupcji w celu dostosowania ich do europejskich i międzynarodowych konwencji dotyczących tej kwestii. Na Słowacji ustanowiono międzywydziałowy zespół zajmujący się aktualizowaniem krajowego programu przeciwko korupcji. W Portugalii wdrożenie wspólnej inicjatywy przeciwko korupcji, realizowanej przez kilka organów dochodzeniowych, zakończyło się publikacją raportu w 2007 r. Belgia i Cypr podjęły środki w celu poprawy walki z praniem pieniędzy.
Jeśli chodzi o odzyskiwanie środków, w Rumunii zadłużenie w tej dziedzinie względem Wspólnot Europejskich jest teraz traktowane tak, jak zadłużenie podatkowe.
3. KONTROLE W CELU WYKRYCIA NADUŻYĆ FINANSOWYCH I INNYCH NIEPRAWIDŁOWOŚCI
W zakresie poboru wspólnotowych zasobów własnych i w dziedzinach, w których państwa członkowskie wykonują budżet, odpowiedzialność za kontrole mające na celu wykrycie nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości ponoszą wspólnie władze państw członkowskich i władze wspólnotowe.
Niniejszy rozdział przedstawia pokrótce przebieg i wyniki tych kontroli.
3.1. Kontrole w zakresie funduszy strukturalnych
Aby nadać nowy impuls poprawie finansowego zarządzania funduszami europejskimi, w szczególności środkami zarządzanymi przez państwa członkowskie, i uwzględniając opinię nr 2/200455 Trybunału Obrachunkowego w sprawie modelu jednolitej kontroli, Komisja przyjęła w styczniu 2006 r. harmonogram działań dotyczących zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej56. Strategicznym celem jest uzyskanie pozytywnego poświadczenia wiarygodności przez Trybunał Obrachunkowy.
3.1.1. Poprawa ram kontroli
Nowe przepisy mające zastosowanie do wydatków strukturalnych,57 począwszy od okresu programowania 2007-2013, upraszczają i wyjaśniają niektóre aspekty
55 Dz.U. C 107 z 30.4.2004.
56 COM(2006)9 i SEC(2006)49. Przez „zintegrowane ramy kontroli” należy rozumieć uzupełniające się systemy monitorowania i kontroli wystarczające do rozsądnego zapewnienia prawidłowego zarządzania ryzykiem błędu na wszystkich poziomach działania. Komisja opublikuje pod koniec 2008 r. komunikat w sprawie kosztów i korzyści z kontroli w stosunku do ryzyka szczątkowego. Odnośnie do innych aspektów zob. pierwsze sprawozdanie (COM(2007)86) i sprawozdanie końcowe z postępów w realizacji planu działania (COM(2008)110).
57 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS i Funduszu Spójności; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 w sprawie EFRR; rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r.
ustanawiające zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzenia (WE) nr
procedur przyznawania i wypłacania środków. Przepisy te przewidują lepsze informowanie wszystkich zainteresowanych podmiotów, w szczególności potencjalnych beneficjentów, o mających zastosowanie przepisach. Systemy kontroli wewnętrznej są zdefiniowane w jaśniejszy sposób.
Dla każdego programu operacyjnego państwa członkowskie wyznaczają organ zarządzający, który jest odpowiedzialny za prawidłowe wykonanie programu, a także za kontrolę zarządzania.
Państwa członkowskie wyznaczają również organ certyfikujący (zwany „organem ds. płatności” w przepisach mających zastosowanie dla okresu 2000-2006), odpowiedzialny za przekazanie Komisji poświadczonych stanów wydatków i wniosków o finansowanie. Zadaniem tego organu jest również podejmowanie działań w związku z wykrytymi nieprawidłowościami (w tym nadużyciami finansowymi) i systematyczne sporządzanie z nich sprawozdań dla Komisji.
Ponadto państwa członkowskie wyznaczają organ kontrolny (instytucję poświadczającą zamknięcie, „winding-up body”, dla okresu 2000-2006). Przepisy regulujące kontrole i audyty operacji prowadzonych przez organ kontrolny zostały zharmonizowane dla nowego okresu programowania, zacieśniono też wymianę informacji z Komisją. Od tej pory organ kontrolny musi przedstawiać Komisji strategię kontroli dla programu operacyjnego, za który jest odpowiedzialny.
Organ kontrolny przedkłada Komisji roczne sprawozdanie, które stanowi podsumowanie wyników przeprowadzonych kontroli. Dla nowego okresu programowania sprawozdanie to winno być redagowane według jednolitego wzoru i musi obowiązkowo zawierać informację o wykrytym współczynniku błędu. Innym ważnym krokiem naprzód jest zobowiązanie organów kontrolnych do wydawania każdego roku opinii, w której mają stwierdzić, czy systemy zarządzania i kontroli działają na tyle skutecznie, by dać wystarczającą pewność, że stan wydatków jest poprawny, a operacje leżące u ich podstaw są legalne i prawidłowe.
Państwa członkowskie są od tej pory zobowiązane do sporządzania rocznego podsumowania wszystkich zgłoszonych wydatków i wszystkich przeprowadzonych kontroli58. Dotyczy to również okresu programowania 2000-2006. Pod koniec kwietnia 2008 r. niemal wszystkie państwa członkowskie sporządziły roczne podsumowania, które były zgodne lub zasadniczo zgodne z minimalnymi wymaganiami. Komisja przyjęła środki w celu wszczęcia postępowania sądowego przeciwko jednemu państwu członkowskiemu.
Ze swojej strony Komisja wprowadziła procedurę oceny zgodności systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich, zgodnie z art. 71 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Komisja ocenia i zatwierdza strategie kontrolne opracowane przez organy kontroli państw członkowskich. Na podstawie swoich własnych kontroli i audytów oraz informacji przekazanych przez państwa członkowskie Komisja dokonuje oceny zabezpieczenia uzyskiwanego dzięki systemom działającym w państwach członkowskich, która przedstawiana jest w sprawozdaniu rocznym z
1080/2006. Podobne przepisy mają zastosowanie w sektorze rybołówstwa, rozporządzenie (WE) nr 1198/2006, Dz.U. L 223 z 15.8.2006.
58 Art. 53b ust. 3 rozporządzenia finansowego.
działalności właściwej dyrekcji generalnej oraz w sprawozdaniu skonsolidowanym Komisji. Ocena ta opiera się na zharmonizowanych wskaźnikach legalności i prawidłowości.
Komisja jest uprawniona do przerwania lub wstrzymania wypłat środków. Może również dokonywać korekt finansowych.
3.1.2. Przeprowadzanie kontroli zarządzania przez państwa członkowskie w zakresie EFRR Informacje zawarte w niniejszym punkcie oparte są wyłącznie na informacjach przekazanych przez państwa członkowskie na podstawie kwestionariusza59 i dotyczą wyłącznie EFRR. W kwestionariuszu proszono o informacje na temat systemów kontroli działających na końcu 2007 r. i o statystyki z kontroli przeprowadzonych w 2005 r.
Większość nieprawidłowości nieuchronnie ma miejsce na poziomie odbiorcy ostatecznego lub beneficjenta końcowego. Organy zarządzające przeprowadzają kontrole „zarządzania” lub „pierwszego poziomu” w celu wykrycia tych nieprawidłowości na wczesnym etapie procedury. Kontrole te obejmują obowiązkowo kontrole administracyjne dokumentów dotyczących każdego złożonego przez beneficjentów wniosku o zwrot kosztów oraz kontrole na miejscu.
Znaczna większość państw członkowskich wskazała, że w czasie kontroli administracyjnych dokumentów wszystkie dokumenty dotyczące projektów i deklaracje wydatków są systematycznie poddawane pogłębionym kontrolom. We wszystkich państwach członkowskich ta pogłębiona kontrola dotyczy kwalifikowalności wydatku. W około połowie państw członkowskich organy sprawdzają również systematycznie, czy dokumenty uzupełniające są odpowiednie;
w jednej trzeciej państw członkowskich sprawdza się, czy współfinansowane dzieła lub usługi zostały rzeczywiście wykonane.
Odsetek budżetu sprawdzonego w ramach kontroli na miejscu za 2005 r. znacznie różni się w poszczególnych państwach członkowskich, a tym samym jest różny w zależności od programu. Gdy wskaźnik okazywał się niższy niż 100 %, państwa członkowskie łączyły reprezentatywną lub losową próbkę z analizą ryzyka w celu ukierunkowania kontroli.
W 2005 r. kontrole na miejscu były częściej prowadzone przez instytucje pośredniczące. W pięciu państwach członkowskich organy zarządzające same przeprowadziły kontrole w znacznej części przypadków. Tylko jedno państwo członkowskie zleciło wykonanie wielu kontroli podmiotowi zewnętrznemu.
Wszystkie państwa członkowskie podały, że akta z przeprowadzonych kontroli oraz nieprawidłowości wykryte w zakresie każdego projektu zostały zarchiwizowane w bazie danych monitorowania programu. Niemniej niewiele państw członkowskich było w stanie podać wiarygodne statystyki dotyczące wyników kontroli przeprowadzonych w 2005 r. Pozwala to zakładać, że dane te nie są scentralizowane.
59 Ta informacja nie została sprawdzona przez zestawienie z danymi, jakimi dysponuje DG ds. Polityki Regionalnej Komisji. Wszystkie odpowiedzi opublikowano w dokumencie SEC(2008)2301
Z otrzymanych statystyk wynika, że najczęstsze przypadki wykrytych nieprawidłowości dotyczyły kwalifikowalności wydatków, braku lub niekompletności załączników oraz nieprzestrzegania zasad horyzontalnych lub warunków umowy o przyznaniu dotacji. Na ogół nieprawidłowości były wykrywane w trakcie kontroli administracyjnych dokumentów, ale odsetek przypadków wykrytych w trakcie kontroli na miejscu pozostaje znaczny (od 20% do 50%).
Wykrywanie nieprawidłowości na tym wczesnym etapie i blisko beneficjentów sprzyja podejmowaniu prostych i skutecznych środków, takich jak wzywanie do dostarczenia brakujących dokumentów lub, w przypadku wydatków niekwalifikowalnych, wycofanie lub odbieranie lub ponowny przydział środków. W przypadku wykrycia nieprawidłowości państwa członkowskie są zobowiązane podjąć działania. Czasami czynią to za pomocą zintegrowanych systemów informatycznych. Gdy wartość nieprawidłowości przekracza pewien poziom, zgłaszana jest Komisji (OLAF).
Państwa członkowskie uważają, że najważniejszymi przyczynami nieprawidłowości są brak jasności w przepisach dotyczących kwalifikowalności, brak wystarczających wytycznych i problemy z zasobami ludzkimi. Niektóre państwa wymieniają też upadłość, ryzyko nadmiernego finansowania lub też zachowania karalne. Ostatnio wprowadzone ulepszenia ram kontroli mają na celu w szczególności zmniejszenie liczby beneficjentów, którzy świadomie lub nieświadomie składają błędne wnioski (co najmniej o wydatki niekwalifikowalne) i ograniczenie ryzyka błędu ze strony właściwych organów.
3.2. Ramy kontroli w dziedzinie rolnictwa
Kontrole przeprowadzane przez organy krajowe. W ramach wspólnej polityki rolnej, zgodnie z zasadą podziału zarządzania, państwa członkowskie są odpowiedzialne za wypłatę dopłat beneficjentom końcowym za pośrednictwem agencji płatniczych akredytowanych60 przez państwa członkowskie. Winny one w szczególności czuwać nad tym, by przed wypłaceniem środków sprawdzona została kwalifikowalność wniosków i ich zgodność z przepisami prawa wspólnotowego.
Dla każdego systemu pomocy odpowiednie regulaminy sektorowe określają szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli przez agencje płatnicze lub przez delegatury działające pod ich kontrolą.
Przed wypłaceniem środków wszystkie wnioski o pomoc stanowią przedmiot weryfikacji administracyjnej. Kontrole na miejscu są przeprowadzane wyrywkowo, na próbce wynoszącej zwykle od 5 do 10%, ale mogącej lub muszącej wynieść 100%
w zależności od ryzyka w danym sektorze.
Głównym systemem kontroli jest zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZIK). Obejmuje on wszystkie wypłaty bezpośrednie dla rolników. ZSZIK obejmuje komputerową bazę danych, system identyfikacji rolników, działki rolnicze i zwierzęta w przypadku wypłat związanych ze zwierzętami oraz system identyfikacji i rejestracji uprawnień do wypłat i wniosków o przyznanie pomocy.
60 Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, Dz.U. L 209 z 11.8.2005.
Europejski Trybunał Obrachunkowy wielokrotnie potwierdzał, że, pod warunkiem prawidłowego wykorzystywania, ZSZIK stanowi system kontroli skutecznie ograniczający ryzyko nieprawidłowych wypłat.
W przypadku systemów pomocy, które nie są objęte ZSZIK, takich jak składowanie wyrobów lub refundacja wywozowa, po wypłacie środków beneficjentowi winny być przeprowadzane dodatkowe kontrole.
Na końcu każdego roku finansowego jednostka certyfikująca wystawia certyfikat poświadczający, że istnieje wystarczająca pewność co do kompletności, dokładności i prawdziwości sprawozdań finansowych przekazanych Komisji oraz fakt, że procedury kontroli wewnętrznej zostały zastosowane w sposób zadowalający.
Państwa członkowskie winny przesłać Komisji roczne rozliczenia każdej agencji płatniczej wraz z poświadczeniem wiarygodności podpisanym przez dyrektora agencji płatniczej. Poświadczenie wiarygodności może zawierać zastrzeżenia, które winny określać wpływ finansowy, jakiego dotyczą. W takim przypadku poświadczenie wiarygodności winno zawierać plan działań służący rozwiązaniu problemu stwierdzonych nieprawidłowości oraz terminy jego realizacji. W poświadczeniu należy przewidzieć skuteczny nadzór systemów zarządzania i kontroli na miejscu w ciągu całego roku.
Począwszy od 2007 r.,61 państwa członkowskie mające więcej niż jedną agencję płatniczą są zobowiązane do sporządzenia rocznego podsumowania (sprawozdanie skonsolidowane), obejmującego wszystkie poświadczenia wiarygodności i certyfikaty jednostek certyfikujących na końcu roku finansowego. Ma to na celu wzmocnienie, dodatkowo oprócz poświadczenia wiarygodności i certyfikacji, łańcucha odpowiedzialności między państwami członkowskimi a Komisją.
Kontrole prowadzone przez Komisję. Komisja sprawdza w pierwszej kolejności kompletność, dokładność i prawdziwość rozliczeń agencji płatniczych (rozliczenie rachunków), a w drugiej kolejności, głównie w formie kontroli na miejscu, sprawdza, czy państwa członkowskie dokonały wydatków zgodnie ze wspólnotowymi przepisami. Gdy tak nie jest, Komisja wyklucza daną dotację ze wspólnotowego finansowania (korekty finansowe). Ten ostatni mechanizm, zwany „rozliczeniem zgodności”, okazał się przez lata jego stosowania bardzo skutecznym narzędziem ochrony interesów finansowych Wspólnot.
Rozliczenie zgodności chroni budżet wspólnotowy przez wydatkami, które nie powinny go obciążać. Mechanizm ten nie ma na celu odzyskania środków nieprawidłowo wypłaconych beneficjentom końcowym, ponieważ wyłączną odpowiedzialność za to zadanie, zgodnie z zasadą podziału zarządzania, ponoszą państwa członkowskie. Celem tego mechanizmu jest analiza systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych przez państwa członkowskie i odzyskiwanie od krajowych organów administracji wydatków niezgodnych ze wspólnotowymi przepisami. Decyzje o korektach finansowych są podejmowane w zależności od charakteru i wagi naruszenia oraz od spowodowanej dla Wspólnoty szkody finansowej. Ich wielkość obliczana jest na podstawie faktycznie poniesionej straty
61 Rozporządzenie (WE) nr 885/2006, Dz.U. L 171 z 23.6.2006.
lub na podstawie ekstrapolacji. Jeśli nie jest to możliwe, stosuje się wielkości ryczałtowe, uwzględniające wagę brakujących kwot, aby odzwierciedlić ryzyko finansowe dla Wspólnoty. W 2007 r. Komisja wyłączyła z finansowania przez EFOGR i EFRROW około 686,6 mln EUR62 ze względu na niezgodność z przepisami wspólnotowymi.
W przypadku gdy na skutek rozliczenia zgodności są lub mogą zostać stwierdzone nieprawidłowe wypłaty, wzywa się państwa członkowskie do podjęcia odpowiednich działań w celu odzyskania środków od beneficjentów końcowych. Niemniej nawet jeśli nie jest to możliwe, ponieważ korekta finansowa dotyczy wyłącznie niedociągnięć systemu zarządzania i kontroli państwa członkowskiego, korekta pozostaje ważnym środkiem, służącym poprawie działania tego systemu, a przez to zapobieganiu lub wykrywaniu i odzyskiwaniu kwot nieprawidłowo wypłaconych beneficjentom końcowym. Rozliczenie zgodności przyczynia się więc do legalności i prawidłowości operacji na poziomie tych beneficjentów.
3.3. Kontrole tradycyjnych zasobów własnych
Państwa członkowskie są odpowiedzialne za odzyskanie tradycyjnych zasobów własnych, za prowadzenie rachunkowości oraz niezbędnych kontroli i wywiadów63. Winny one prowadzić „rachunkowość A” dla rejestrowania zapłaconych długów w zakresie ceł lub gwarancji oraz „rachunkowość B” w celu rejestrowania długów nieodzyskanych i niegwarantowanych (lub gwarantowanych, ale zakwestionowanych). Większość długów zarejestrowanych w rachunkowości B to wynik wykrytych nadużyć finansowych lub nieprawidłowości. Pierwotne kontrole krajowe (zarówno kontrole fizyczne, jak i kontrole dokumentów) i kontrole krajowe przeprowadzane po rozliczeniu rachunków pozwalają na wykrycie większości nadużyć i innych nieprawidłowości (80% w 2006 i 2007 r.).
Komisja nadzoruje prawidłowe działanie systemu tradycyjnych zasobów własnych.
Czuwa nad tym, by tradycyjne zasoby własne były dostępne na czas i ustala odsetki w przypadku braku. Metody kontroli obejmują między innymi: kontrole na miejscu w państwach członkowskich, porozumienia w sprawie wspólnych audytów64, działania podejmowane w związku z wnioskami z uwag wstępnych (dawne pisma sektorowe) i roczne sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, a także działania specjalne w przypadku informacji pochodzącej od innych służb Komisji (na przykład poinformowanie przez OLAF o danym przypadku, mającym znaczny wpływ finansowy i wymagającym wzajemnej pomocy).
W trakcie 32 kontroli przeprowadzonych w 2007 r. Dyrekcja Generalna ds. Budżetu wykryła 114 nieprawidłowości w dziedzinie tradycyjnych zasobów własnych.
Podobnie jak w latach ubiegłych, tylko niewielką liczbę nieprawidłowości trzeba było potraktować jako naruszenia (w 2007 r. nie wszczęto żadnego nowego dochodzenia, obecnie otwartych jest 31 dochodzeń), ponieważ stanowią one
62 Decyzje: 2007/243/WE (Dz.U. L 106 z 24.4.2007), 2007/247/WE (Dz.U. L 261 z 6.10.2007) i 2008/68/WE (Dz.U. L 18 z 23.1.2008).
63 Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) 1150/2000, Dz.U. L 130 z 31.5.2000.
64 Porozumienia w sprawie wspólnych audytów dotyczą AT, DA i NL. Te państwa członkowskie same przeprowadzają audyty dotyczące danej kwestii wybranej za zgodą DG ds. Budżetu, która z kolei nadzoruje procedurę i wyniki audytu podczas wizyty oceniającej.
