DOI 10.15804/ppk.2021.04.06 ---Nr 4 (62)/2021---
Mariusz Jabłoński1
100 lat definiowania polskiego modelu
„separacji” władzy sądowniczej2
Słowa kluczowe: Władza sądownicza, separacja, niezawisłość sędziowska, konstytucja, niezależność sądownictwa, podział władz
Keywords: Judicial power, separation, judicial independence, constitution, independence of the judiciary, separation of powers
Streszczenie
Przedmiotem opracowania jest analiza ponad stu letniej praktyki definiowania roli i po- zycji ustrojowej sądów w Polsce. Weryfikacji poddane zostanie poszanowanie w prak- tyce sprawowania władzy nie tylko postanowień konstytucyjnych (lub wskazanie przy- czyn i konsekwencji ich pominięcia), ale i inne regulacje, które towarzyszą kreowaniu i stosowania konkretnych rozwiązań prawnych w kontekście zagwarantowania nieza- leżności sądownictwa. Jednocześnie uwzględniona została ocena przyjmowanych roz- wiązań pod kątem respektowania standardów wypracowanych przez międzynarodowe organy ochrony wolności i praw jednostki i organy UE.
1 ORCID ID: 0000-0001-8347-1884, profesor, Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wy- dział Prawa, Administracji i Ekonomii, Uniwersytet Wrocławski. E-mail: mariusx@prawo.
uni.wroc.pl.
2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na LXIII Zjeździe Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, nt.: Ustrojowe dziedzictwo Konstytucji marcowej (?), który miał miejsce w Rzeszowie w terminie 25–27 maja 2021 r.
Abstract
100 years of defining the Polish model of “separation” of the judiciary – what we had, what we have and what we might want to have
The subject of the study is an analysis of over a hundred years of practice defining the role and political position of courts in Poland. The verification will be subject to com- pliance in the practice of exercising power not only with constitutional provisions (or indicating the reasons and consequences of their omission), but also with other reg- ulations that accompany the creation and application of specific legal solutions in the context of guaranteeing the independence of the judiciary. At the same time, the as- sessment of the adopted solutions in terms of respect for the standards developed by in- ternational bodies for the protection of individual freedoms and rights and EU bod- ies was taken into account.
*
I. Wprowadzenie
Analiza funkcjonowania państwa demokratycznego musi zawsze łączyć się z oceną praworządności sprawowania władzy przez jego organy. W sytuacji, w której działają one z poszanowaniem postanowień Konstytucji i zgodnych z nią przepisów prawa, w ramach obowiązujących procedur oraz w grani- cach wyznaczonych przez demokratyczne (powszechnie uznawane i szano- wane) standardy i wartości3 można z dużym prawdopodobieństwem założyć, iż funkcjonowanie organów władzy publicznej jest właściwe4. Jeżeli jednak przepisy prawa traktowane są instrumentalnie, a jednocześnie stają się na- rzędziem służącym obejściu i/lub deprecjonowaniu systemu ustrojowych re-
3 Zob. szerzej: H. Suchocka, Aktualność wartości chronionych przez Konstytucję z 1997 r.,
„Gdańskie Studia Prawnicze”, Wybrane zagadnienia prawa konstytucyjnego w Polsce 1997–2017, 2018, t. XL, s. 59 i n.
4 Standardem jest założenie, zgodnie z którym w państwie prawnym wszelkie działania realizowane przez organy, muszą opierać się na istniejących i demokratycznie ustanowionych kompetencjach, zob. szerzej: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 56 i n.
gulacji i gwarancji określających zasady oraz mechanizmy sprawowania wła- dzy, trudno uznać, że służą one pogłębianiu demokracji. Wręcz przeciwnie stają się dowodem upadku (być może powolnego) konstytucjonalizmu i au- torytetu państwa, w tym też oczywiście praworządności5, a w konsekwencji najczęściej też potwierdzeniem instrumentalnego wykorzystania władztwa publicznego w celu realizacji partykularnych interesów (osiągania doraźnych celów), nie tylko politycznych, ale i osobistych.
Powyższe wprowadzenie staje się istotne z kilku względów. Po pierwsze, ocenie (z oczywistych względów syntetycznej) w ramach niniejszego opra- cowania podlegać będzie okres ponad stu letniej praktyki definiowania roli i pozycji ustrojowej sądów w Polsce. Po drugie, weryfikacji (w pewnych ob- szarach) poddane zostanie poszanowanie w praktyce sprawowania władzy nie tylko istniejących wzorców konstytucyjnych (lub wskazanie przyczyn i kon- sekwencji ich pominięcia), ale i systemowe „otoczenie”, które towarzyszyło realizacji konkretnych rozwiązań w obszarze zagwarantowania niezależno- ści sądownictwa. Po trzecie wreszcie, w odróżnieniu od okresu dwudziesto- lecia międzywojennego i PRL-u, członkostwo Polski w międzynarodowej rodzinie państw demokratycznych, która na przestrzeni kilkudziesięciu lat wypracowała odpowiednie standardy nie tylko ochrony wolności i praw jed- nostki, ale i oceny krajowych „mechanizmów” sprawowania władzy i stano- wienia prawa – wymusza konfrontację tych standardów z działalnością pra- wodawczą polskiego ustawodawcy.
Na tym tle możliwe będzie dopiero przybliżenie tego jak w polskiej prak- tyce konstytucyjnoprawnej identyfikuje się oddzielenie władzy sądowni- czej od pozostałych władz6, które określane jest też niekiedy jako jej „od- separowanie”.
5 Warto przypomnieć za M. Granatem, że zasada konstytucjonalizmu w znaczeniu materialnym oznacza, że ustawa nie może „(…) przeczyć zasadom i wartościom wyrażanym przez konstytucję”, M. Granat, Konstytucyjność prawa bez sądu konstytucyjnego, [w:] Państwo i jego instytucje. Konstytucja – sądownictwo – samorząd terytorialny, red. R. Balicki, M. Jabłońs- ki, Wrocław 2018, s. 52; M. Zieliński, Zasady i wartości konstytucyjne, [w:] Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2011, s. 33 i n.
6 Na temat kształtowania się współczesnego modelu władzy sądowniczej zob.
B. Stępień-Załucka, Sędziowski stan spoczynku. Studium konstytucyjnoprawne, Warszawa 2019, s. 28 i n.
II. Modele funkcjonowania sądownictwa i władzy sądowniczej w polskim prawodawstwie konstytucyjnym
Zasada podziału władz była fundamentem, na którym oparto założenia Kon- stytucji marcowej (art. 2)7. Co więcej w jej postanowieniach ujęto szereg gwa- rancji, których celem było nie tylko zabezpieczenie niezawisłości sędziowskiej8, ale i ograniczenie wpływu na działalność sądownictwa innych władz z jed- noczesnym konstytucyjnym zakreśleniem wyłączności ustawowej9.
Rozwiązania te uznawane były za wzorcowe i w czytelny sposób odwo- ływały się do sprawdzonych standardów, charakteryzujących postanowie-
7 Zgodnie z treścią art. 2 Konstytucji marcowej władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należała do Narodu, którego organami w zakresie ustawodawstwa były Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi ministrami, natomiast w zakresie wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe Sądy – Ustawa z 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267). Warto w tym miejscu podkreślić, że już w Ustawie Rządowej z 3-go 1791 r., w jej rozdziale V expressis verbis wyrażono zasadę: „Wszelka władza społeczności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu. Aby więc całość państw, wolność obywatelską i porządek społeczności w równej wadze na zawsze zostawały, trzy władze rząd narodu Polskiego składać powinny i z woli prawa niniejszego na zawsze składać będą, to jest władza prawodawcza w stanach zgromadzonych, władza najwyższa wykonawcza w królu i straży i władza sądownicza w jurysdykcjach, na ten koniec ustanowionych, lub ustanowić się mających”.
8 Na temat całokształtu rozwiązań zob.: M. Materniak-Pawłowska, Ustrój sądownictwa powszechnego w II Rzeczypospolitej, Poznań 2003; idem: Zawód sędziego w Polsce w latach 1918–1939, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2011, nr 1, s. 77 i n.
9 W postanowieniach Konstytucji wyraźnie podkreślono, że zarówno organizacja, jak i zakres oraz sposób działania wszystkich sądów miały być określane w drodze ustawodawczej (art. 75), w art. 80 natomiast zagwarantowano dodatkowo, że odrębne stanowisko sędziów, ich prawa i obowiązki oraz uposażenie określi osobna ustawa. Ustawowo miały zostać sprecyzowane zasady i zakres funkcjonowania sądów przysięgłych (art. 83) oraz właściwość, tok postępowa- nia, oraz prawa i obowiązki członków sądów wojskowych (art. 85). Nie budziło jakichkolwiek wątpliwości, że Sąd Najwyższy właściwy jest do orzekania w sprawach sądowych, cywilnych i karnych (art. 84). Do rozstrzygania sporów o właściwość między władzami administracyjnymi a sądami miał zostać powołany – również na mocy ustawy – Trybunał Kompetencyjny (art. 86).
Ciekawym kazusem był np. status sądów pracy, które definiowane były jako sądy szczególne, zob.: G. Szynal, Polskie sądownictwo pracy w okresie międzywojennym, „Roczniki Administracji i Prawa” 2016, nr XVI(2), s. 123 i n., czy sędziego śledczego, zob.: M. Materniak-Pawłowska, Instytucja sędziego śledczego w II Rzeczypospolitej, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2013, t. LXV, nr 1, s. 281 i n.
nia Konstytucji III Republiki francuskiej10. Opierały się też na założeniach, zgodnie z którymi:
– sądownictwo nie może być podległe „władzy przełożonej jak się to dzieje w innych gałęziach władzy państwowej”;
– „ani interes państwa, ani interes poszczególnych grup, warstw nie może wywierać na orzecznictwo sądowe żadnego wpływu”;
– sądy mają zapewnić „opiekę” obywatelowi postępującemu zgodnie z obowiązującymi ustawami;
– w swym orzekaniu sędziowie związani są wyłącznie obowiązującymi postanowieniami ustawowymi i sumieniem;
– wydane rozstrzygnięcie może podlegać weryfikacji jedynie w ramach istniejącej procedury instancyjnej, „nie może tu być stosowana żad- na sprawiedliwość gabinetowa, gdzie orzeczenie sędziego może być zmienione bądź to przez Ministra, bądź przez Prezesa Rady Mini- strów, bądź nawet przez kogoś jeszcze wyżej postawionego. sędzia pod każdym względem powinien być niezależny”11.
Przez kilka lat obowiązywania konstytucji marcowej sposób działania or- ganów judykatury pozostawał poza obszarem istotnego zainteresowania po- lityków. Prowadzone były prace kodyfikacyjne, które z różnych względów nie doprowadziły do szybkiego ujednolicenia tak ustroju sądów, statusu sę- dziego, jak i przepisów proceduralnych12. Po przewrocie majowym sytuacja uległa daleko idącym przeobrażeniom. Ujawniające się spory kompetencyj- ne, jak również chęć realizacji oczywistych celów politycznych spowodowała pojawienie się realnych płaszczyzn konfliktu między władzą ustawodawczą, wykonawczą a sądami. W szczególności największą przeszkodą dla władzy okazała się niezależność oraz autorytet Sądu Najwyższego z konstytucyjnie określoną rolą Pierwszego Prezesa jako przewodniczącego Trybunału Stanu13.
10 Zob. szerzej: Z. Witkowski, Zakres recepcji konstytucjonalizmu francuskiego III Republiki w Konstytucji marcowej, „Acta Universitatis Nicilai Copernici”, Prawo XXIV, z. 156, Toruń 1985, s. 272 i n.
11 Sprawozdanie stenograficzne ze 179 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego 1920 r., ł. 32–33 i 42.
12 J. Markiewicz, Kształtowanie się polskiego systemu prawa sądowego i jego twórcy w okresie międzywojennym 1919–1939 (wybrane zagadnienia), „Teka Komisji Prawniczej Lubelskiego Oddziału Polskiej Akademii Nauk” 2010, t. 3, s. 113.
13 Trybunał Stanu nie był zaliczany do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości a do organów władzy wykonawczej (art. 64 Konstytucji marcowej).
Po przyjęciu Noweli Sierpniowej14 prezydent RP uzyskał prawo do wyda- wania rozporządzeń z mocą ustawy, co szybko zostało wykorzystane do ujed- nolicenia ustroju sądów i jednocześnie „naprawy” ich funkcjonowania15. Nie obyło się przy tym bez swoistej interpretacji tych postanowień Konstytucji marcowej, które wyłączały gwarancje niezawisłości sędziowskiej ujęte w treści art. 78 ust. 1, przewidując, że dopuszczalne to jest w sytuacji, w której prze- niesienie sędziego na inne miejsce lub w stan spoczynku będzie wywołane zmianą w organizacji sądów. Wprawdzie i tu uwzględniona była dodatkowa gwarancja, że odstępstwo takie musi zostać przewidziane przez ustawę (art.
78 ust. 2), ale funkcjonalna „wykładnia” pojęcia „drogi ustawodawczej” z jed- noczesnym podkreśleniem roli i charakteru „rozporządzenia z mocą ustawy”
w rozumieniu większości politycznej była wystarczająca do legalizacji i re- spektowania (przynajmniej czasowego, ale niezbędnego do dokonania per- sonalnych zmian) modyfikacji konstytucyjnych gwarancji.
Z jednej strony w rozporządzeniu z 1928 r. wprowadzono specyficzne pod- stawy pozwalające na dość swobodne i w dużym stopniu arbitralne przeno- szenie sędziego nie tylko na inne stanowisko, ale i do innego sądu. Ponadto, skonkretyzowano przepisy dotyczące obowiązku przejścia sędziego w stan spo- czynku ze względu na osiągnięcie wieku, także w przypadkach nie tylko usta- wowej zmiany ustroju sądownictwa16. Jednocześnie w istotny sposób wzmoc- niono kompetencje prezydenta RP (dokonywanie zmian odnośnie do okręgów i siedzib sądów) oraz ministra sprawiedliwości, który uzyskał kompetencje w zakresie tworzenia stałych wydziałów zamiejscowych sądów okręgowych), a także szerokie kompetencje w ramach sprawowania nadzoru administra-
14 Dz.U. 1926, Nr 78, poz. 442. Akt ten został przygotowany przez komisję ministerialną zob.: M. Celej, Ustrój sądów powszechnych w latach 1919–2010, cz. 1, „Kwartalnik Krajowej Rady Sądownictwa” 2011, nr 2, s. 20.
15 Rozporządzenie Prezydenta RP z 6 lutego 1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 12, poz. 93).
16 Zmiana ustroju sądownictwa lub zniesienia danego sądu (art. 102 par. 2 pkt a); Dla dobra wymiaru sprawiedliwości lub powagi stanowiska sędziowskiego na podstawie orzeczenia zgromadzenia ogólnego sądu wyższego, na wniosek Ministra Sprawiedliwości – art. 102 par.
2 lit. c); Zwinięcie stanowiska (art. 102 par. 2 w zw. z art. 107 i 109 par. 1 lit. c); Przymusowe delegowanie bez zgody sędziego – art. 105 par. 4 – na okres 3 miesięcy w okresie trzech lat;
Przymusowe przeniesienie sędziego w stan spoczynku, między innymi z uwagi na zmiany w organizacji sądów (108–111); Przeniesienie w stan spoczynku z urzędu – art. 110.
cyjnego17. Minister zyskał także duży wpływ na nominacje sędziowskie, jak i obsadę stanowisk kierowniczych w sądach, co było jeszcze bardziej istot- ną kompetencja pozwalającą na pośredni wpływ na funkcjonowanie sądów.
Zmodyfikowano również rolę organów kolegialnych, współuczestniczących przy podejmowaniu decyzji personalnych, a jednocześnie zmarginalizowano kompetencje Zgromadzeń Ogólnych sędziów, na rzecz Kolegiów Administra- cyjnych, podporządkowanych oczywiście władzy wykonawczej18.
Lata 1929–1933 to okres, w którym dwukrotnie zastosowano mechanizm
„zmian organizacyjnych”, których efektem było nie tylko pozbycie się „niewy- godnych sędziów”, ale dokonanie istotnej translokacji części z nich, przybie- rającej postać negatywną, tj. przenoszenia sędziów do sądów mniej istotnych z punktu widzenia rozstrzyganych spraw (często do małych) lub pozytywną, tj. praktyki delegowania wybranych sędziów do sądów, w których „właściwa”
obsada gwarantowała „merytoryczne” zakończenie konkretnych postępo- wań. Jednocześnie okres ten charakteryzował się istotnym deprecjonowaniem imiennie identyfikowanych sędziów, czemu służyła odpowiednio sprofilowa- na „krytyka prasowa”, co więcej posługiwano się w tym obszarze różnego ro- dzaju insynuacjami, pomówieniami i oszczerstwami.
W praktyce zmiany te, poza oczywiście uzasadnionym celem ujednolicenia systemu sądownictwa w Polsce po odzyskaniu niepodległości, miały na celu, co podkreśla się w literaturze przedmiotu, pozbycie się przez władze polityczne
„wszystkich niewygodnych sędziów i powołania w ich miejsce osób odpowia- dających”19 zapotrzebowaniu aktualnie rządzących. Tak też w rzeczywisto- ści się stało i dotyczyło nie tylko (co było pierwszorzędnym i doraźnym ce- lem) sędziów Sądu Najwyższego, ale i innych sędziów poszczególnych sądów (a w szczególności ich prezesów), których zastąpienie eliminowało ewentualne problemy związane z wydawaniem „niezależnych” – z punktu widzenia orga- nów władzy wykonawczej władzy – wyroków (a także innych rozstrzygnięć).
17 Oczywiście i w tym zakresie można było wskazać poglądy, które wyraźnie wskazywały na zasadność takiego rozwiązania, zob. np. A. Esmein, Zasady prawa konstytucyjnego, Warszawa 1904, s. 414.
18 Zob. szerzej: W. Uruszczak, Niezależność sądów, niezawisłość i samorządność sędziowska w dawnej i niedawnej Polsce, [w:] Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, red. P. Tuleja, Warszawa 2010, s. 40 i n.
19 Zob. szerzej: B. Załucka-Stępień, op.cit., s. 39.
Doświadczenia tamtego okresu prowadziły do formułowania postulatów powołania niezależnego Kanclerza wymiaru sprawiedliwości (miał to być organ kadencyjny, kierowniczy i wykonujący zadania administracyjne, nie- zależny w zakresie swego działania tak od władzy ustawodawczej, jak i wy- konawczej) albo rozbudowania kompetencji Pierwszego Prezesa Sądu Naj- wyższego, w celu wyeliminowania rzeczywistego wpływu organów władzy wykonawczej (przede wszystkim Ministra Sprawiedliwości) na funkcjono- wanie sądów. Wprawdzie Minister Sprawiedliwości nie mógł, jak i inne or- gany władzy wykonawczej formalnie wprost ingerować w sprawowanie wy- miaru sprawiedliwości, ale w sumie nie było to potrzebne, pośrednio bowiem wpływ taki w pełni uzyskiwał. Zakres tego władztwa negowany był w doktry- nie, oczywiście z punktu widzenia treści ujętych w art. 2 Konstytucji marco- wej20, z jednoznacznym już wtedy podkreśleniem, iż przyjęty model nadzoru administracyjnego sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości – w sytu- acji braku poszanowania elementarnych wartości i kultury prawa – prowadzi do zaprzeczenia istnienia zasady podziału władzy i służy de facto kreowaniu mechanizmu umożliwiającego ręczne sterowanie wymiarem sprawiedliwości na co najmniej dwóch płaszczyznach – personalnej i organizacyjnej. Podkre- ślano przy tym jednocześnie, że nie da się oddzielić „administracji sądownic- twa od sfery orzecznictwa”21, co powinno być każdorazowo uwzględniane w kontekście definiowania mechanizmów i rozwiązań, charakteryzujących funkcjonowanie władzy sądowniczej.
Wraz z uchwaleniem Konstytucji kwietniowej22 i odrzuceniem jako pod- stawy rozwiązań ustrojowych zasady podziału władz, w systemowy sposób usankcjonowano podległość sądów jednemu tylko organowi – prezydento- wi RP. Sprawował on nad nimi zwierzchnictwo (art. 3 Konstytucji kwiet- niowej), a ich zadaniem była służba państwu. W praktyce po wcześniejszych zmianach i praktyce „oddziaływania” władzy wykonawczej na sądy i sędziów w latach poprzednich gwarancje zawarte w rozdziale IX Konstytucji należa- ło traktować jako deklaratywne, co więcej brak było – tak jak to miało miej-
20 G. Ławnikowicz, Niezawisłość sądów w myśli prawniczej Polski międzywojennej, „Studia Iuridica Lubliniensis” 2007, nr 9, s. 56, który odwołuje się do opracowania J. Jamontta, cytując go wprost.
21 Ibidem, s. 77 i n.
22 Dz.U. 1935, Nr 30, poz. 227.
sce w konstytucji marcowej – podkreślenia roli i znaczenia ustawy jako „wy- znacznika” systemowego podległości sędziego. Nie doszło też do ustawowego ograniczenia kompetencji Ministra Sprawiedliwości23, a faktyczny zakres i sposoby wpływu organów władzy wykonawczej na organizacyjny i funk- cjonalny aspekt funkcjonowania sądownictwa był oczywisty, co wynikało w praktyce z tego, że zwierzchnictwo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej cechowało się daleko idącym współdziałaniem z konkretnym członkiem rzą- du (Ministrem Sprawiedliwości), a w konsekwencji służyło umocnieniu po- zycji również tego drugiego.
W okresie PRL-u i oparcia funkcjonowania państwa na konstytucyjnej zasadzie jednolitości władzy24 sytuacja sądów i sędziego była jeszcze bardziej
„upośledzona”25. Zakres gwarancji konstytucyjnych był zdecydowanie węż- szy i jedynie postulatywny, a co więcej, w miarę upływu czasu wzmacniano kompetencje organów władzy wykonawczej Ministra Sprawiedliwości i Rady Państwa (organ ten uprawniony był m.in. do odwołania sędziego ze stanowi- ska w sytuacji, w której osoba sędziego nie dawała rękojmi należytego wyko- nywania obowiązków). Szerokość i głębokość kompetencji organów innych władz, w szczególności władzy wykonawczej, wynikała nie tylko z faktu bra- ku konstytucyjnie zagwarantowanego zakazu nieprzenoszalności i nieusu- walności sędziego26, ale również z systemowego definiowania roli i znacze- nia sądownictwa, jego polityczności, jak i instrumentalnego wykorzystywania w różnych celach i okresach, nie tylko w czasie bezpośrednio powojennym, ale również później, ze szczególnym uwzględnieniem wydarzeń lat 70 i 80. XX w.
Powrót do rozwiązań charakteryzujących model ustrojowy państwa de- mokratycznego rozpoczął się od 1989 r.27 Chodziło tu nie tylko o konstytu-
23 Warto w tym zakresie sięgnąć do treści ustawy o ustroju sądów z 14 kwietnia 1937 r.
o zmianie Prawa o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 30, poz. 220).
24 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 22, poz.
232).
25 Zob. szerzej: R. Balicki, Władza sądownicza w Polsce – model konstytucyjny i rzeczywistość polityczna po wyborach w 2015 roku, [w:] Demokracja konstytucyjna w Polsce, Warszawa 2019, s. 182.
26 Jak podkreśla to B. Załucka-Stępień, op.cit., s. 41 nie regulowano również kwestii stanu spoczynku.
27 Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 19, poz. 101).
cyjne definiowanie organów, których funkcjonowanie miało mieć istotny wpływ na relacje między organami ustawodawczymi, wykonawczymi i są- downiczymi (np. roli Krajowej Rady Sądownictwa – art. 60 Konstytucji po no- weli kwietniowej), ale przede wszystkim ponowne potwierdzenie (już nieco później, bo w 1992 r.), że zasada podziału władz jest podstawą ustroju pań- stwa polskiego28.
Mając na względzie treść poszczególnych regulacji konstytucyjnych, które obowiązywały i obowiązują obecnie można powiedzieć, że najbardziej roz- budowana jest ta ujęta w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.29 W odróżnie- niu od poprzednich nie tylko jednoznacznie określono w jej postanowieniach, że zasada podziału władz jest podstawą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (art. 10), ale jednocześnie w stopniu nie budzącym jakichkolwiek wątpliwo- ści podkreślono odrębność i niezależność władzy sądowniczej (art. 173 ust.
1), czego wzmocnieniem jest sprecyzowanie zasady, zgodnie z którą sędzio- wie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytu- cji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). Jeżeli weźmiemy ponadto pod uwagę cha- rakter uszczegółowienia regulacji konstytucyjnej o zdefiniowanie: a) zasad ustrojowych i systemowych funkcjonowania sądów; b) gwarancji niezawisło- ści sędziowskiej; c) zasad powoływania sędziów; d) odrębnego kolegialnego organu, którego konstytucyjnym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 173–187 Konstytucji RP); to jasne się staje, że tak na etapie projektowania, jak i ostatecznego kształtowania treści aktu- alnych rozwiązań starano się wyeliminować większość ujawnionych w prze- szłości niedoskonałości i mankamentów, które w drodze regulacji pozakon- stytucyjnych wzmacniały organy innych władz państwowych.
Nie budzi też wątpliwości, że ustrojodawca konstytucyjny wskazał usta- wodawcy obowiązki, których wypełnienie gwarantować miało sprawne funkcjonowanie władzy sądowniczej. Chodzi tu o sprecyzowanie w grani- cach wyznaczonych przez postanowienia konstytucyjne: a) ustroju i wła- ściwości sądów oraz postępowania przed nimi; b) przypadków uzasad-
28 Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto- rialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426). Z zastrzeżeniem, iż Trybunały nie były wymieniane jako organy tej władzy. Były nimi jedynie „niezawisłe sądy”.
29 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
niających wydanie przez sąd orzeczenia o konieczności złożenia sędziego z urzędu, jego zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli; c) uregulowania stanu spoczyn- ku sędziego; d) udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwo- ści; e) ustroju, zakresu działania i trybu pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposobu wyboru jej członków30.
Z perspektywy wcześniejszych doświadczeń historycznych warto jednak wskazać, że dążąc do zapewnienia w pełni demokratycznego modelu funk- cjonowania władz i jednocześnie istotnego zabezpieczenia odrębności i nieza- leżności władzy sądowniczej nie wzięto jednak pod uwagę kilku składowych, które już w przeszłości doprowadziły do marginalizowania i instrumentalne- go podporządkowania władzy sądowniczej innym władzom, a w szczególno- ści władzy wykonawczej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że już w czasie obo- wiązywania postanowień Konstytucji marcowej bardzo szybko okazało się, że istnieje wiele sposobów, które pozwalają władzy wykonawczej, także przy współdziałaniu z władzą ustawodawczą, na zmarginalizowanie oraz podporząd- kowanie sobie działalności sądów. Instrumentalizacja sądownictwa w okresie późniejszym dostarczyła dowodów tego, że nie tylko pojęcie jego oddzielenia i niezależności, a być może racjonalnej „separacji”, było w praktyce fikcyjne.
III. Próby definiowania pojęcia i charakteru „separacji” władzy sądowniczej Pojęcie „separacji” władzy sądowniczej w polskiej praktyce ustrojowej poja- wiło się stosunkowo późno, bo dopiero na początku lat 90. XX w. Nie wpro- wadzono go jednak wtedy do treści postanowień konstytucyjnych, ani też in- nego aktu normatywnego. Zostało ono użyte przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do definiowania charakteru relacji, które określały wzajemne funkcjonowanie władz i de facto służyło interpretacji – wprowadzonej przez Ustawę Konstytucyjną z 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
30 Z powodu ograniczeń redakcyjnych odwołam się tylko do jednego komentarza do postanowień Konstytucji, podkreślając jednak jednolite podejście prezentowane w innych opracowaniach nakierowane na jak najpełniejsze zagwarantowanie gwarancji odrębności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziego, zob. Komentarz do Konstytucji, t. II, Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie te- rytorialnym – zasady podziału władz (art. 1). Bez większych zastrzeżeń moż- na przyjąć, że silne akcentowanie niezależności władzy sądowniczej było na- stępstwem instrumentalnego traktowania sądownictwa nie tylko w okresie PRL-u, ale i wcześniej w okresie dwudziestolecia międzywojennego31. Try- bunał Konstytucyjny w powołanym tutaj orzeczeniu z 21 listopada 1994 r. – choć niejako na uboczu głównych rozważań – stwierdził, że:
– każdej z konstytucyjnie definiowanych władz „powinny przypadać kompetencje materialne odpowiadające ich istocie, a co więcej – każ- da z trzech władz powinna zachować pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty;
– tylko jednak wobec władzy sądowniczej „rozdzielenie” oznacza za- razem „separację”, gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć”32.
W założeniu modelowym istota owej „separacji” charakteryzować się mia- ła jak najdalej idącym „trzymaniem się” władzy wykonawczej33 (w pewnym zakresie również ustawodawczej) z daleka od realizacji konstytucyjnie za- gwarantowanych kompetencji władzy sądowniczej, co miało stanowić istot-
31 Już kilka lat po wejściu w życie Konstytucji marcowej stwierdzano, że jej fundamenty zostały oparte na „obcej, przeżytej już doktrynie ustrojowej podziału władz i parlamenta- rnym systemie rządów zamiast na mocnych i zdecydowanych rządach znanych już w innych państwach” – Sprawozdanie stenograficzne z 18. Posiedzenia Sejmu III kadencji 3 marca 1931 r., s. XVIII, za: A. Łukaszczuk, Zagadnienie kontroli konstytucyjności prawa w pracach nad zmianą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., w latach 1930–1935, [w:] Konstytucjonalizm polski. Refleksje z okazji jubileuszu 70-lecia urodzin i 45 – lecia pracy naukowej Profesora Andrzeja Szmyta, Gdańsk 2020, s. 1331.
32 W konkluzji stwierdził, że taka separacja wynika „ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki i znajduje potwierdzenie zarówno w szc- zegółowych normach konstytucji (zwłaszcza art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych), jak i w konwencjach międzynarodowych (zwłaszcza art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności)”, orzeczenie TK z 21 listopada 1994 r., K 6/94.
33 Przyjmowano, że (…) poprzez konstytucjonalizację zasady niezależności judykatywy od innych władz” naciski egzekutywy na sądy, które traktować należy jako patologię, nie ty- lko będą traktowane jako „naganne, ale i naruszające konstytucję”, E. Łętowska, J. Łętowski, Co wynika dla sądów z konstytucyjnej zasady podziału władz, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. J. Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 390.
ną gwarancję chroniącą „państwo przed wszystkimi zakusami autorytary- zmu, z jakiejkolwiek strony by to następowało”34.
Oczywiście można cały czas zastanawiać się, czy istnieje różnica między pojęciem „separacji” (niekiedy też zwanej „izolacją”35) i odrębności władzy sądowniczej, szczególnie jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt, że w całej naszej tradycji regulacji konstytucyjnych jedynie drugie z przywołanych pojęć zo- stało przez ustrojodawcę jednoznacznie wprowadzone do treści aktu konsty- tucyjnego (art. 173 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.)36.
Wcześniejsze, jak i późniejsze odwoływanie się przez Trybunał Konstytu- cyjny do pojęcia „separacji”37 należy uznać jednak za przemyślane, raczej nie chodziło tutaj o wyłącznie zastosowanie uproszczonej kalki językowej fran- cuskiego zwrotu séparation des puvoirs, a o wyraźne zaakcentowanie specyfi- ki relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą a władzą sądowniczą38. W takim ujęciu chodziło zdecydowanie o jak najpełniejsze zagwarantowanie niezależności judykatury, ale jednak nie jej zupełnego odizolowania39.
Modelowo przyjmuje się, że rzeczywiste oparcie ustroju państwa na zasa- dzie podziału władz, z perspektywy odrębności, czy nawet „separacji” władzy sądowniczej musi zawsze wiązać się z istnieniem odpowiednich gwarancji jej niezależności i jednocześnie niezawisłości sędziowskiej40. Oczywiście istnieją
34 H. Suchocka, Podział władz – czy zasada wciąż aktualna?, [w:] Konstytucja w państwie demokratycznym, red. S. Patyra, M. Sadowski, K. Urbaniak, Poznań 2017, s. 76.
35 Zob. wyrok TK z 12 maja 2011 r., P 38/08.
36 Dz.U. Nr 79, poz. 483 ze zm.
37 Koniecznie trzeba w tym zakresie uwzględnić stanowisko sędziego Marka Zubika wyrażone jako zdanie odrębne do wyroku z 27 marca 2013 r., K 27/12 z szerokim odwołaniem się do orzecznictwa ETPCz.
38 Szerzej na ten temat: R. Małajny, Trzy teorie władzy podzielonej, Warszawa 2001, s. 222 i n. i szeroka analiza dorobku naukowego polskiego i zagranicznego, również w ujęciu histo- rycznym ze szczególnym uwzględnieniem interpretacji pracy K. Monteskiusza.
39 Co było przedmiotem kolejnych rozstrzygnięć Trybunału zob. w szczególności wyroki z: 24 czerwca 1998 r., K. 3/98; 14 kwietnia 1999, K 8/99; 4 października 2000 r., K 8/00; 30 czerwca 2003 r. P 1/03; 18 lutego 2004 r., K 12/03; 19 lipca 2005 r., K 28/04; 24 października 2007 r., SK 7/06; 16 kwietnia 2008 r., K 40/07; 24 października 2007 r., SK 7/06; 15 stycznia 2009 r., K 45/07; 8 maja 2012 r., K 7/10; 12 grudnia 2012 r., K 1/12; 27 marca 2013 r., K 27/12;
13 czerwca 2013 r., P 35/12; 7 listopada 2013 r., K 31/12; 7 listopada 2016 r., K 44/16.
40 Por. np.: A. Gajewska, Kilka uwag o niezawisłości sędziowskiej, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24–26 kwietnia 2008 r., Gdańsk 2008, s. 315.
w tym zakresie różne przykłady rozwiązań systemowych od najbardziej „se- paratystycznego”, jakim jest model gwarancji sądownictwa amerykańskie- go41, przez różne warianty rozwiązań przyjmowanych i obecnie funkcjonu- jących w porządkach krajowych państw demokratycznych42. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w szerokim znaczeniu owa niezależność oznacza mecha- nizm, w ramach którego na podstawie zgromadzonej wiedzy, argumentów i ich merytorycznej analizy, działając na podstawie i w granicach prawa, sąd władny jest do formułowania wiążącej oceny konkretnego stanu faktycznego, a w konsekwencji jej przeprowadzenia – staje się uprawniony do merytorycz- nego rozstrzygnięcia konkretnego sporu prawnego, nie będąc w tym zakre- sie determinowany wpływem jakichkolwiek innych organów (ich piastunów).
Nie budzi jednak wątpliwości, że potencjalnych obszarów, które mogą być poddane różnego rodzaju ingerencji władzy ustawodawczej i wykonaw- czej jest wiele i mogą one przybierać różne formy oraz sposoby (prawne i fak- tyczne). W praktyce bowiem nie istnieje absolutny model separacyjny, który charakteryzowałby się pełną samodzielnością organizacyjną, funkcjonalną, finansowo-budżetową i funkcyjno-kreacyjną władzy sądowniczej i absolut- ną niezawisłością sędziowską, identyfikowaną z wyeliminowaniem jakich- kolwiek kryteriów i procedur, służących ocenie pracy sędziego, a także zasad jego ewentualnej odpowiedzialności za naruszenia prawa i reguł etycznego (odpowiadającego godności piastowanego urzędu) postępowania. Takie „wy- dzielenie” właśnie tej władzy i jego piastunów (sędziów) w ramach demokra- tycznego państwa prawa nie jest możliwe do realizacji, w praktyce byłoby też zaprzeczeniem jego istoty. Dlatego też mając na względzie fakt, że organy władzy sądowniczej nie tworzą, ani nie wykonują prawa, a zostają powołane
41 Na temat genezy sądownictwa, zakresu konstytucyjnej regulacji i specyfiki obejmu- jącej równie proces wyborów sędziów i uznania, że proces wyborczy nie zawsze przeczy ich niezawisłości zob.: M. Abu Gholeh, P. Bury, Bezpośredni wybór sędziów na przykładzie Stanów Zjednoczonych Ameryki, [w:] Instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce, red. O. Hałub, M. Jabłoński, M. Radajewski, Wrocław 2016, s. 209–230; na temat niezależności i roli sądown- ictwa w kontekście ewolucyjnej drogi budowania autorytetu i odrębności zob. też: J. Szarycz, Kanadyjski wymiar sprawiedliwości, Toronto, Warszawa 1997, s. 82 i n.
42 Por. M. Małolepszy, Kryteria i procedura wyboru sędziów w Anglii i Walii, [w:] Kryteria i procedura wyboru sędziów sądów powszechnych w wybranych państwach europejskich, Warszawa 2020, s. 100 i n.; P. Mikuli, Sądownictwo w Zjednoczonym Królestwie: wybrane zagadnienia, Kraków 2019.
do rozstrzygania sporów prawnych (a w szerszym zakresie: sprawowania kon- troli konstytucyjności prawa, jak i orzekania o odpowiedzialności konstytu- cyjnej) zawsze pojawiać się będą pewne płaszczyzny współistnienia, korela- cji, wzajemnej zależności i wreszcie oddziaływania, ponieważ żadna z władz nie jest uprawniona do „samorządzenia”, ale do współrządzenia w państwie, w zakresie zdefiniowanym charakterem i istotą przyznanych jej kompeten- cji43. Jednocześnie podnieść trzeba, że skutki działania jednej z władz zawsze mogą wywoływać określonego rodzaju konsekwencje w sferze pozostałych (bądź jednej z pozostałych). Z tego też powodu od dawna istnieje pewnego rodzaju zależność, która charakteryzuje się tym, iż pomimo założenia o ko- nieczności odrębności, czy „separacji” konkretyzowane są zasady i mechani- zmy równoważenia się władz, czy też ich wzajemnego współdziałania. Na tej płaszczyźnie w praktyce funkcjonowania każdego państwa pojawiały się też i w dalszym ciągu pojawiają sytuacje, w których dochodzi do powstawania konfliktów systemowych, prowadzących do zaburzenia funkcjonowania mo- delowych (konstytucyjnych, a w szerszym zakresie systemowych) rozwiązań i procedur. Konflikty takie stają się jednocześnie najlepszym weryfikatorem kompletności i stabilności istniejących rozwiązań gwarancyjnych, przede wszystkim tych, które mają rangę konstytucyjną i ustawową, choć w pew- nych systemach rolę taką odgrywa zwyczaj, a zawsze kultura prawa, autorytet organu, czy po prostu świadomość niedopuszczalności wprowadzania pew- nego rodzaju rozwiązań. Współcześnie (a w naszym kraju wcale nie od tak dawna) również analiza regulacji krajowych dotyczących wymiaru sprawie- dliwości oraz ich ocena dokonywana jest z perspektywy standardów uzna- wanych za fundamentalnie i wspólne, ukształtowanych w wieloletniej prak- tyce międzynarodowych organów ochrony wolności i praw jednostki oraz innych podmiotów, które nie działając w interesie jakichkolwiek ugrupowań politycznych i/lub grup interesów, podejmują działania na rzecz monitoro- wania i poszanowania tych standardów.
Oczywiście podkreślić trzeba, że konkrety konflikt może mieć różny cha- rakter. Zazwyczaj chodzi jednak o to, że niezależność w realizacji kompeten-
43 W tym ujęcie chodzi o to, że „Wymóg rozdzielenia władz oznacza m.in., że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z tych władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty” – wyrok TK z 29 listopada 2005 r., P 16/06.
cji przez organy konkretnej władzy staje się przeszkodą na drodze do osią- gnięcia konkretnych celów politycznych aktualnej większości rządzącej albo uznaje się ich kompetencje za zagrożenie dla osiągnięcia zamierzonych przez tę władzę celów. Niekiedy też chodzi o wyeliminowanie możliwości pociągnię- cia konkretnych osób do odpowiedzialności bądź odwrotnie „przymuszenia”
do takiego działania, które z takim skutkiem będzie się wiązało. Najczęściej też konieczność ingerencji uzasadniana jest dążeniem inicjatorów do zrefor- mowania wadliwego systemu, jego udoskonalenia, zapewnienia rzeczywistej równowagi, wyeliminowania patologii itd. Niekiedy łączy się rzeczywistą potrzebę reformy – np. jak miało to miejsce w Polsce po I wojnie światowej w związku z unifikacją organizacji władzy sądowniczej – z osiągnięciem do- raźnego celu politycznego, jakim było zastąpienie sędziów „nieprzyjaznych”
władzy sędziami jej „przyjaznymi”. Dlatego też od sytuacji konfliktowej na- leży odróżnić tę, która wiąże się z istnieniem realnej potrzeby przeprowadze- nia reformy, i której fundamenty zostają wspólnie przez władze wypracowane w ramach współdziałania i konsensusu, a nie narzucone i służące osiągnięciu celów, które trudno uznać za służące dobru publicznemu.
Definiowanie kompetencji władzy sądowniczej, których samodzielne re- alizowanie przez jej organy powinno być dowodem na jej faktyczne odsepa- rowanie, jest zagadnieniem bardzo skomplikowanym. Powszechnie nie budzi wątpliwości, że obejmują one kwestie sprawowania wymiaru sprawiedliwości (szerzej rozstrzygania spraw w ramach przyznanych konstytucyjnie kompe- tencji), co w ujęciu negatywnym oznacza zakaz jakiejkolwiek formy ingerencji w jej wykonywanie przez organy jakiejkolwiek innej władzy, poza konstytu- cyjnie zdefiniowanymi wyjątkami44. Natomiast w ujęciu pozytywnym ozna- cza zdolność sądu (szerzej: organu władzy sądowniczej) do samodzielnego, wolnego od nacisków zewnętrznych, podejmowania w granicach obowiązu- jącego prawa, merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnego sporu prawne- go, a więc decydowania o prawach i obowiązkach jego uczestników45. Od-
44 Zob. J. Ciapała, Pozycja Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa łaski jako refleks dawnej funkcji głowy państwa, [w:] Konstytucja w państwie demokratycznym…, s. 14 i n.
45 W tym zakresie konieczne zawsze staje się zbadanie realnego bezpośredniego i pośred- niego występowania jakichkolwiek instrukcji względem sędziego orzekającego w konkretnej sprawie. Same istnienie formalno-prawnych gwarancji samo w sobie nie musi stanowić rzec-
powiednie zabezpieczenie niezależności sądu musi łączyć się z gwarancjami niezawisłości sędziów46.
Już na tej płaszczyźnie pojawiają się istotne kwestie problematyczne, któ- re wiążą się ze zdefiniowaniem owego zakresu przedmiotowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz tego, kto go rzeczywiście sprawuje. Trudno nie odnieść bowiem wrażenia, że w praktyce odwołanie się przez Trybunał Konstytucyjny na początku lat 90. XX w. do pojęcia separacji stało się jedynie próbą dość ogólnego podkreślenia istnienia „jądra” kompetencyjnego, iden- tyfikowanego z istotą funkcjonowania każdej z władz. Co ważne, w okresie późniejszym nie doszło też w żadnym razie do satysfakcjonującego z punktu widzenia odrębności władzy sądowniczej sprecyzowania niezbędnych gwa- rancji, które służyłyby zapobieganiu praktykom prawodawczego limitowania wymiaru sprawiedliwości w ujęciu przedmiotowym (podział na czynności judykacyjne i pozajudykacyjne). Wiązało się to z akceptacją szeregu rozwią- zań, które w ocenie Trybunału Konstytucyjnego poza owo „jądro” już wy- kraczało47. Istotne staje się również podkreślenie, że wcześniejsze doświad- zywistej gwarancji. Drugim aspektem, który stanowi gwarancję braku nacisków, jest nieusu- walność – ETPC z 22 października 1984 r., Sramek przeciwko Austrii, nr 8790/79. Por. też:
Raport z 2010 r. o niezależności systemu sądownictwa – Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges adopted by the Venice Commission at its 82nd Plenary Session (Venice, 12–13 March 2010): https://www.venice.coe.int/webforms/
documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e (15.07.2021).
46 Istotne w tym kontekście jest „upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania sędziów są sformułowane w sposób niedopuszczający do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów” – Wyrok TSUE z 20 kwietnia 2021 r., C-896/19; szerzej na temat gwarancji: H. Duszka-Jakimko, M. Haczkowska, Niezależność władzy sądowniczej – realna czy iluzoryczna? Rozważania teoretyczno-prawne, [w:] Idea wolności i niezależności w państwie demokratycznym – perspektywa praw jednostki. Księga Jubileuszowa dedykowana Halinie Ziębie-Załuckiej w czterdziestą rocznicę pracy naukowej, Rzeszów 2017, s. 56 i n.
47 Jak podkreślano np. „powierzenie referendarzom sądowym możliwości realizacji zadań z zakresu ochrony prawnej w ramach struktury sądów powszechnych, nie może zostać zakwalifikowane jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Monopol sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie oznacza również, że wszystkie spory dotyczące sytuacji prawnej jednostki muszą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy (…). Zgodnie z utr- walonym orzecznictwem konstytucyjnym, wystarczy, by w kompetencji sądów była ostateczna weryfikacja rozstrzygnięcia organu niesądowego”, wyrok TK z 12 maja 2011 r., P 38/08; zob.
czenia ustrojowe, w szczególności okresu dwudziestolecia międzywojennego były nie mniej skomplikowane48, a okres PRL-u charakteryzował się w tym zakresie daleko idącą arbitralnością i to nie tylko ze względu na np. rolę i zna- czenie kolegiów ds. wykroczeń jako organów orzekających, czy dość późne reaktywowanie sądownictwa administracyjnego, ale wielu rozwiązań w ob- szarze sądownictwa wyraźnie nakierowanych na realizację celów wprost de- finiowanych przez Konstytucję z 22 lipca 1952 r. (art. 5, 48)49. Pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. również mamy do czynienia z ciekawym ka- zusem reaktywacji funkcji „asesora sądowego”50.
Jeszcze bardziej skomplikowana sytuacja dotyczy – funkcjonującego równo- legle do sprawowania wymiaru sprawiedliwości – zakresu kompetencyjnego, w którym dochodzi do istotnego „przecinania” się płaszczyzn współistnienia, współpracy, czy też jeszcze szerzej oddziaływania innych władz na funkcjo- nowanie organów władzy sądowniczej51. W tym obszarze widoczna staje się też: wyroki TK z: 1 grudnia 2008 r., P 54/07; postanowienia TK z: 5 marca 2013 r., Ts 237/12;
16 listopada 2017 r., Ts 152/16, co w dalszym ciągu stanowi istotny problem, czego dowodem są stale składane skargi konstytucyjne (np. SK 87/19). Zagadnienie to nie ogranicza się przecież wyłącznie do referendarzy sadowych, ale ma szerszy podmiotowo aspekt.
48 Chodzi tu nie tylko o kwestie dotyczące np. sędziów śledczych i związanych z ich funkcjonowaniem kompetencji Ministra Sprawiedliwości, zob. szerzej: Materniak-Pawłowska, op.cit., s. 281 i n.
49 Dz.U. Nr 33, poz. 232. W 1976 r. postanowienia te nie uległy zmianie, zmieniła się jedynie numeracja zob. art. 58. Warto zwrócić uwagę na konstytucjonalizację kompetencji Rady Państwa –art. 60 i 61, j.t. z 16 lutego 1976 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 36).
50 W wyroku z 24 października 2006 r., SK 7/06 TK uznał, że „nadawanie uprawnień sędziowskich asesorom sądowym przez Ministra Sprawiedliwości/reprezentującego władzę wykonawczą/było niekonstytucyjne, ponieważ asesorzy nie posiadali odpowiednich gwarancji niezawisłości, jakie wymagane były od sędziów”, ale „koło zatoczyło krąg”, zakres spraw, które należą do kompetencji sędziego asesora został „ograniczony”, a kompetencje Ministra w tym zakresie wcale nie są mniejsze – por. art. 20a i n. ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. 2020, poz. 2072, ze zm.). Na temat przywrócenia instytucji asesora sądowego i formułowanych argumentów por.: J. Kluza, Uprawnienia do orzekania przez asesorów sądowych w sprawach karnych. Uwagi na tle postanowienia Sądu Najwyższego z 26 maja 2020 r., I KZP 14/19, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2021, nr 1(59), s. 175–189.
51 „Podział w rozumieniu dystrybucyjnym oznacza, że poszczególne organy państwa są od siebie niezależne, a jednak zachodzą między nimi pewne powiązania o charakterze funkcjonalno-organizacyjnym, których przejawem ma być system wzajemnych hamulców ustrojowych, które umożliwiają efektywne funkcjonowanie państwu” R. Małajny, op.cit.,
daleko idącą akceptacja stale aktualnych i – w różnych okresach naszej histo- rii – fundamentalnie poszerzanych kompetencji organu władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości. Nie można także pominąć innowacyj- nych ról przyznanych prezydentowi RP (w okresie PRL-u Radzie Państwa).
O ile jednak prezydentowi można o wiele więcej i co może być skutecznie uza- sadniane koncepcją przyjętą przez polskiego ustrojodawcę – w szczególności w Konstytucji kwietniowej z 1935 r., zaś w zdecydowanie bardziej ograniczo- nym zakresie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. – to w odniesieniu do Mi- nistra Sprawiedliwości nie było i w dalszym ciągu nie ma konstytucyjnego umocowania, uzasadniającego przyznanie mu jakieś szczególnej, systemo- wej czy ustrojowej roli. Praktyka taka wynika raczej z dość ogólnego i po- zbawionego szerszej refleksji odwoływania się do pewnych funkcjonujących na przestrzeni lat rozwiązań, które służyły jednak – w momencie ich definio- wania oraz wprowadzania – ograniczeniu niezależności władzy sądowniczej lub wręcz zagwarantowaniu organom władzy wykonawczej istotnego wpły- wu nie tylko na jej organizację, ale również sposób działania, finansowania, kontrolowania, nadzorowania, kreowania, koordynowania, czy też awanso- wania i wynagradzania sędziów itd.. Taka właśnie była rola Ministra Sprawie- dliwości od 1 stycznia 1929 r., a w okresie rządów prawodawstwa ludowego (a w tym okresie również Rady Państwa) jej modyfikacja była akcentowana w związku z realizacją zadań związanych z ochroną ludowładztwa. W rze- czywistości na przestrzeni ostatnich ponad 90. lat i obowiązywania kilku róż- nych modeli ustrojowych kompetencje Ministra Sprawiedliwości tworzyły swoistego rodzaju „mozaikę omnipotencyjną” i konkretyzowane były zawsze bez wyraźnego umocowania zawartego w treści ustawodawstwa konstytucyj- nego. Dotyczyły one na przykład: sprawowania nadzoru administracyjne- go (definiowanego też wcześniej jako nadzór zwierzchni; dzielony się na we- wnętrzny i zewnętrzny) nad sądami i sędziami (w tym uchylania zarządzeń s. 223. Warto w tym miejscu podkreślić, że Trybunał stanął w opozycji do postulatów wyraźnej separacji władz. Np. w rozstrzygnięciu z 2009 r. stwierdził: „Konstytucja z 1997 r. odeszła od statycznego (obronnego) wyrażenia zasady podziału władzy polegającego na kwalifikowa- niu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich niezależności, na rzecz ujęcia stosunków między władzami w sposób dynamiczny, który wyraża się w formule ich równoważenia się”. Wartościami, które mają taki model równowagi zapewnić są: wzajemne oddziaływanie, uzupełniane się w funkcjach, ale także kontrola i dialog – Wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., K 45/07.
uznawanych przez organ wykonawczy za niezgodne z prawem bądź regula- minem); określania w szczególnych przypadkach właściwości sądu; tworze- nia i znoszenia wydziałów oraz wydziałów i ośrodków zamiejscowych; wpły- wania na obsadę personalną sądów, szczególnie w kontekście podejmowania działań na podstawie zwrotów niedookreślonych, także wbrew woli sędzie- go, swobody przenoszenia sędziego w stan spoczynku lub zwolnienia bez za- chowania w zasadzie jakichkolwiek wymogów, a także możliwości inicjo- wania oraz w swoisty sposób współkształtowania procedur dyscyplinarnej odpowiedzialności sędziów52; powoływania i odwoływania prezesa (wicepre- zesów) sądów; upoważnienia do delegowania sędziów, także za ich zgodą53; swoistego „nadzoru” nad karierą sędziów; powoływania sądów szczególnych (tajnych i specjalnych)54; czy też nadzoru nad działalnością polegającą na za- pewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz ma- jątkowych funkcjonowania sądu55.
W konsekwencji prowadziło i prowadzi to do osłabiania niezależności wo- bec organów pozasądowych oraz od wpływu czynników politycznych; ogra- niczania samodzielności sędziego wobec władz i organów sądowych oraz de- precjonowania wewnętrznej niezależności sędziego56.
52 Zob. szerzej: S. Patyra, Sądownictwo dyscyplinarne w kontekście ograniczeń konstytucy- jnych, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 4 (56), s. 113 i n.
53 Kwestia ta była przedmiotem orzekania przez Trybunał, który uznał, że niekons- tytucyjne byłoby uprawnienie ministra do delegowania bez zgody sędziego. Wydaje się jednak, że Trybunał nie dostrzegł tego, iż instytucja ta może być również instrumentalnie wykorzystywana.
54 Zob. W. Uruszczak, op.cit., s. 40–60.
55 Zob. szerzej: H. Duszka-Jakimko, M. Haczkowska, op.cit., s. 61–69. Z perspektywy historycznej zob.: W. Jakimko, Zakres dopuszczalnej ingerencji Ministra Sprawiedliwości w sfe- rę funkcjonowania sądów, [w:] Konstytucyjny model władzy sądowniczej w Polsce – wybrane problemy, red. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Wrocław 2013, s. 75–88. Na temat innych aktualnych a nie wymienionych zob. opracowania ujęte w monografii zbiorowej: Konstytucja.
Praworządność. Władza sądownicza. Aktualne problemy władzy sądowniczej, red. Ł. Bojarski, K. Grajewski, J. Kremer, G. Ott, W. Żurek, Warszawa 2019; A. Gajda, Kontrola zarządcza w sądach powszechnych – wybrane zagadnienia, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2017, nr 2(36), s. 14 i n.
56 J. Sobczak, Niezawisłość sędziowska i niezależność sądów i trybunałów, [w:] Konstytucja w państwie demokratycznym…, s. 339–340; zob. też: A. Bałaban, Konstytucyjna legalizacja pozycji sądów jako podstawa ich niezależności (tezy do dyskusji), ibidem, s. 318 i n.
Jeżeli sięgniemy do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, np. w sprawach:
K 11/93, czy K 12/03; K 40/07; K 45/07, Kp 1/15 i jednocześnie mamy na wzglę- dzie kompetencje prezesów sądów i ich rolę w zakresie sprawowania wewnętrz- nego nadzoru administracyjnego, wyeliminowanie kompetencji organów samo- rządu sędziowskiego57, czy wreszcie w zakresie powoływania przewodniczącego określonego wydziału mimo wydania przez kolegium negatywnej opinii; znie- sienie obowiązku zasięgania opinii kolegium sądu w przypadkach powoływania sędziego wizytatora, przy wprowadzeniu takiego obowiązku względem Mini- stra Sprawiedliwości itd., to łatwo zauważyć, że swoiste powiązanie „woli” tego organu władzy wykonawczej z realnym wpływem już tylko na obsadę prezesa sądu i łączeniem przez tego drugiego funkcji administracyjnych z funkcjami orzeczniczymi i dysponowaniem uprawnieniami w zakresie wyznaczania skła- dów orzekających – w oczywisty sposób musi budzić zastrzeżenia co do zgod- ności z zasadą podziału władz, odrębnością władzy sadowniczej, jak i podawać w wątpliwość racjonalność odwoływania się do pojęcia separacji tak w prze- szłości, jak i obecnie. Na pewno też przekracza granice tego, co zbyt odważnie zadekretował Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż „Z uwagi jednak na ścisły związek funkcji jurysdykcyjnych i administracyjnych sądów i trudność w roz- graniczeniu tych dwóch sfer, wszelka ingerencja ze strony organów pozasądo- wych może być dokonywana jedynie wyjątkowo i musi posiadać odpowiednie uzasadnienie merytoryczne”58, a co później było, niestety, w istotny sposób po- głębiane i nie zawsze doczekało się zanegowania jako deprecjonujące odrębność (separację) władzy sądowniczej.
Poza płaszczyzną, która przyjmowała postać mniej lub bardziej sformali- zowanych rozwiązań prawnych o niejednolitym hierarchicznie charakterze (ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, akty indywidualne podejmowane przez organy władzy wykonawczej, jak również interpretacje ministerialne, które miały istotny wpływ na funkcjonowanie są- dów i sędziów w okresie dwudziestolecia międzywojennego, jak i w PRL-u) konieczne staje się zwrócenie uwagi na co najmniej dwie kolejne.
57 „Nie można tu pomijać faktu, że do kompetencji prezesa sądu należą (…), nie tylko funkcje z zakresu administracji sądowej, ale także pewne funkcje jurysdykcyjne zastrzeżone ustawowo dla prezesa sądu (np. związane z przydziałem spraw poszczególnym sędziom} – wyrok z 18 lutego 2004 r., K 12/03, a szerzej: wyrok z 14 października 2015 r., Kp 1/15.
58 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1993 r., K. 11/93.
Pierwsza dotyczy całego otoczenia władzy sądowniczej, a więc tych wszyst- kich organów, instytucji i mechanizmów, które pomimo, że nie są wprost za- liczone jako należące do judykatywy, to definiowane są jako tzw. pomocnicze organy wymiaru sprawiedliwości, prawnicze zawody zaufania publicznego, struktury administracji sądowej, czy wreszcie dotyczą prokuratury59, a któ- rych funkcjonowanie ma fundamentalne znaczenie dla zagwarantowania sprawności i rzetelności działania władzy sądowniczej. Również te struktu- ry dotknięte są przemożnym wpływem Ministra Sprawiedliwości. Nie do- czekało się to jednak systemowej refleksji dotyczącej tego, czy nie byłoby (już dawno) konieczne zweryfikowanie tej zależności z punktu widzenia zagwa- rantowania realnej niezależności władzy sądowniczej.
Druga płaszczyzna, którą można nazwać „pozasystemową” należy odnieść do sposobu ochrony sędziów wobec działań podejmowanych przez różnego rodzaju podmioty zewnętrzne, a których celem staje się ich zdyskredytowa- nie, oczernienie, a nawet naruszanie godności (także osób im najbliższych) najczęściej w następstwie wydania rozstrzygnięcia „niewłaściwego” z punktu widzenia określonych grup nacisku, czy nawet ugrupowań politycznych. Spo- sób reakcji pozostałych władz w takich przypadkach jest jasnym wyznaczni- kiem tego, czy zainteresowane są one rzeczywistym poszanowaniem nieza- leżności władzy sądowniczej.
Z perspektywy doświadczeń historycznych, w odniesieniu do aktualnie funkcjonującego modelu sprawowania władzy, można pokusić się o sformu- łowanie następujących wniosków.
Po pierwsze, przyjąć trzeba, że posługiwanie się twierdzeniem, zgodnie z którym władza sądownicza jest „odseparowana” od innych władz jest pew- nego rodzaju nadużyciem z perspektywy oceny całokształtu rozwiązań do tej pory obowiązujących w polskim porządku prawnym i praktyki definiowa- nia kompetencji organów władzy wykonawczej. Jeżeli żadna z pozostałych władz nie może ingerować w strukturę, skład lub działanie władzy sądowni- czej, oczywiście poza przypadkami skonkretyzowanymi w treści Konstytu-
59 Por. opracowania zamieszczone w monografii zbiorowej: Minister Sprawiedliwości a prokuratura. W poszukiwaniu optymalnego modelu relacji, red. M. Mistygacz, G. Kuca, P. Mi- kuli, Kraków 2021. Analiza ustawodawstwa, praktyki, jak i wnioski z nich płynące dostarczają dowodów na to, że w wielu przypadkach mamy do czynienia z faktycznym „zawłaszczaniem kompetencji sądu”.
cji, to powinny istnieć odpowiednie zabezpieczenia, które wyeliminują taką możliwość nie tylko w rozumieniu działania bezpośredniego, ale i pośred- niego. Na tej płaszczyźnie pojawia się jednak wiele wątpliwości, dotyczących rozwiązań, które umożliwiały i w dalszym ciągu umożliwiają organom wła- dzy wykonawczej (ale także większości sejmowej) oddziaływanie na funkcjo- nowanie sądownictwa (szerzej: władzy sądowniczej).
Po drugie, jeżeli w treści Konstytucji RP brak jest odpowiedniego umoco- wania do podejmowania działań przez konkretny organ (w tym przypadku dotyczy to przede wszystkim Ministra Sprawiedliwości jako organu władzy wykonawczej) w zakresie wykonywania czy współuczestniczenia w realiza- cji kompetencji kontrolnych, kreacyjnych i nadzorczych (w tym oczywiście sprawowania nadzoru administracyjnego względem sądów powszechnych i nawet potencjalnie Sądu Najwyższego), to należałoby się głębiej pochylić nad konsekwencjami i różnicami między systemem opartym na zasadzie jednowładztwa a tym, który determinowany ma być rzeczywistym istnie- niem zasady podziału władz. Bardzo dyskusyjne z tej perspektywy jest choć- by poprzestanie na ustawowym wyeliminowaniu takiej kompetencji tylko względem sądów administracyjnych, w przypadku których Prezes Naczel- nego Sądu Administracyjnego sprawuje nadzór nota bene zwierzchni nad ich działalnością60, a także pominięcie roli Krajowej Rady Sądownictwa, która niejako systemowo powinna stać się dziedziczką kompetencji Mini- stra Sprawiedliwości w ujęciu ukształtowanym do lat 90. XX w. Wydaje się, a przynajmniej takie jest moje zdanie, że jedynie brak szerszej dyskusji nad pozycją ustrojową Ministra Sprawiedliwości, jak również relację władzy wy- konawczej z władzą sądowniczą61, a także niejako automatyczne powielanie rozwiązań obowiązujących w latach poprzednich w odniesieniu do sądów (nie tylko powszechnych), doprowadziły w konsekwencji do tego, iż pew- ne kompetencje tego właśnie Ministra – z pewnymi jedynie modyfikacja- mi – powtarzane były w kolejnych nowelizacjach ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Znaczna ich część została zweryfikowana (w części pozytywnie, w części negatywnie) w dotychczasowym orzecznictwie Try-
60 Art. 12 ustawy z 22 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.
Dz.U. 2021, poz. 137).
61 Wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., K 18/09; postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., Kpt 1/08; z 19 czerwca 2012 r., SK 37/08.
bunału Konstytucyjnego62, co ze względu na powtarzalność, a w ostatnim okre- sie intensyfikację kolejnych działań prawodawcy, wydaje się tylko potwierdzać brak głębszej refleksji nad konsekwencjami naruszania konstytucyjnej zasady odrębności władzy sądowniczej, jak i szeregu standardów międzynarodowych.
Praktyka ostatnich lat dostarcza nam niewątpliwie wielu dowodów na to, że pol- ski ustawodawca staje się swoistego rodzaju „narzędziem” realizacji celów, które z poszanowaniem Konstytucji, zasad i wartości wypracowanych przez państwa demokratyczne niewiele ma wspólnego63. Uwzględniając dotychczasowy dorobek nauki, jak i orzecznictwo można bez większego błędu stwierdzić, że nie mamy do czynienia z jednolitą systemowo traktowaną władzą sądowniczą, a konglo- meratem odrębnych organów władzy sądowniczej o zróżnicowanym zakresie samodzielności i swoistej „zależności” na różnych płaszczyznach. Daje to pod- stawę do sformułowania co najmniej kilku wniosków, a mianowicie:
– w sytuacji braku odpowiednio klarownych postanowień konstytu- cyjnych ustawodawca w istotny sposób kierując się wolą realizacji doraźnych celów politycznych, zawsze będzie zainteresowany takim wykorzystaniem istniejących luk, które temu będą służyły;
– widoczne jest dokonywanie takiej interpretacji postanowień konsty- tucyjnych, które pomijając istotę ukształtowanych przez ustrojodawcę rozwiązań, ich systemowy charakter, służy wykazywaniu legalności konkretnych rozwiązań, choćby przeczyły one zdrowemu rozsądkowi, nie wspominając już o ukształtowanej wcześniej linii orzeczniczej TK;
– dochodzi do istotnych nadinterpretacji przy okazji definiowania szcze- gółowych regulacji ustawowych, co – jeśli nie w sposób bezpośredni to z pewnością pośredni – stanowi ingerencję zagrażającą niezależno- ści sądów i niezawisłości sędziowskiej, a co za tym idzie prawidłowej realizacji prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP)64;
62 Por. m.in. wyroki TK z: 9 listopada 1993 r., K 11/93; 21 listopada 1994 r., K 6/94; 14 kwietnia 1999 r., K 8/99; października 2000 r., K 8/00; 18 lutego 2004 r., K 12/03; 24 paździer- nika 2007 r., SK 7/06; 16 kwietnia 2008 r., K 40/07; 24 października 2007, SK 7/06; 15 stycznia 2009 r., K 45/07; 8 maja 2012 r., K 7/10; 12 grudnia 2012 r., K 1/12; 27 marca 2013 r., K 27/12.
63 Por.: Wyrok TSUE z 2 marca 2021 r., C-824/18; z 24 czerwca 2019 r., C-619/18; z 19 listopada 2019 r., C-585/18,C-624/18 i C-625/; ETPCz. Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce, sprawa 4907/18; Orzeczenie SN z 5 grudnia 2019 r. III PO 7/18.
64 Zob. też szerzej T. Słomka, Władza sądownicza w warunkach kryzysu demokracji kon- stytucyjnej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 4(56), s. 218 i n.
