Podział zadań i kompetencji w zakresie zarządzania poborem danin publicznych w Polsce

Podział zadań i kompetencji w zakresie zarządzania poborem

danin publicznych w Polsce

Jacek Kulicki

Division of tasks and responsibilities within public levies administration in Poland

The article provides an overview of the division of tasks and responsibilities in the area of public levies administration in Poland.

1. Uwagi wprowadzające

Celem prezentowanego artykułu jest przedstawienie i omówienie wynikającego z obowiązującego stanu prawne‑

go podziału zadań i kompetencji w zakresie zarządzania po‑

borem danin publicznych, przede wszystkim podatków.

W organizatorskiej działalności państwa w zakresie danin publicznych wyróżnić należy dwie zasadnicze grupy funkcji:

grupę funkcji zarządzania daninami publicznymi i grupę funk‑

cji związanych z wykonywaniem prawa danino wego (wyko‑

nywaniem publicznej działalności związanej z daninami pub‑

licznymi, przede wszystkim podatkami). Pierwsza obejmuje programowanie i planowanie danin publicznych, projektowa‑

nie i tworzenie prawa daninowego, organizację i kierowanie wykonywaniem planowych zdań państwa w zakresie realiza‑

cji dochodów z danin publicznych (organizację i kierowanie wykonywaniem przez organy skarbowe prawa daninowego), kontrolę nadzorczą i edukację podmiotów zobowiązanych do ponoszenia ciężarów daninowych. Druga grupa funkcji obej‑

muje natomiast funkcję rejestracyjną, wymiar, weryfikację, kontrolę, pobór i windykację zobowiązań daninowych, funk‑

cję dochodzeniowo‑śledczą, prewencyjną i informacyjną.¹ W grupie funkcji zarządzania daninami publicznymi wyróż‑

nić należy funkcje stanowienia danin publicznych (programo‑

wanie i planowanie daninowe oraz projektowanie i tworzenie

1 Zob. J. Kulicki, Funkcje współczesnej administracji danin publicz- nych w ujęciu teoretycznym, „Analizy BAS” 2013, nr 10(99).

prawa daninowego), a także funkcje składające się na władz‑

two poboru danin publicznych (realizację wpływów z podat‑

ków i innych danin). Do tej drugiej grupy funkcji zarządzania daninami publicznymi zaliczyć należy organizację i kierowanie wykonywaniem planowych zadań państwa w sferze realizacji dochodów z danin publicznych oraz kontrolę nadzorczą. One też są przedmiotem niniejszego artykułu.

Analiza odnosi się do administracji danin publicznych obejmującej swoim zakresem przedmiotowym podatki pań‑

stwowe i samorządowe oraz te daniny, które w przepisach prawa nie zostały co prawda nazwane podatkami, które jed‑

nak stanowią dochód budżetu państwa lub budżetów jedno‑

stek samorządu terytorialnego, a obowiązek ich ponoszenia wynika z ustaw².

2. Organizacja i kierowanie wykonywaniem planowych zadań państwa w zakresie realizacji dochodów z danin publicznych

Treścią tej funkcji są w pierwszej kolejności: a) podział zadań pomiędzy człony administracji daninowej i przypisa‑

nie poszczególnym organom skarbowym funkcji związanych

2 Zob. J. Kulicki, Prawne podstawy budowy modelu administracji danin publicznych, „Analizy BAS” 2010, nr 5(30), s. 14.

z wykonywaniem publicznej działalności państwa w zakresie prawa podatkowego, b) koordynowanie działalności całej ad‑

ministracji daninowej i poszczególnych jej części oraz nadzór nad organami skarbowymi i jednostkami organizacyjnymi, a ponadto: c) wyznaczanie (powoływanie) i odwoływanie pia‑

stunów organów skarbowych, kierowników jednostek organi‑

zacyjnych administracji daninowej (skarbowej) oraz zarządza‑

jących poszczególnymi jej częściami i ich zastępców, w tym określanie zasad weryfikacji kandydatów na te stanowiska i kryteriów, którym powinni oni odpowiadać, d) tworzenie jednostek organizacyjnych i określanie terytorialnego zasięgu ich działania, e) dobór kadr, w tym określanie zasad doboru pracowników i kryteriów, którym powinni oni odpowiadać³.

2.1. Podział zadań pomiędzy człony administracji daninowej i przypisanie im funkcji związanych z wykonywaniem publicznej

działalności państwa w zakresie prawa daninowego

Podział zadań pomiędzy człony administracji daninowej (podatkowy, celno‑akcyzowy, kontrolny i samorządowy) do‑

konany został przez Parlament (Sejm i Senat) w drodze ustaw:

u.u.i.s.⁴, u.o.k.s.⁵, u.s.cel.⁶, u.nip., u.p.egz.⁷, k.k.s.⁸, a także regulu‑

jących obowiązek podatkowy w poszczególnych podatkach, określających właściwość rzeczową organów skarbowych w sprawach podatkowych.

Na podział zadań można spojrzeć w dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze, przedmiotowej, a więc wskazującej przedmiot zainteresowania organu skarbowego – jego właściwość rze‑

czową (rodzajową), odnoszącą się do poszczególnych podat‑

ków tworzących system podatkowy. Ta płaszczyzna analizy umożliwia nam wyodrębnienie zadań o charakterze stricte podatkowym (daninowym) oraz zadań realizowanych przez organy skarbowe poza zasadniczym (podstawowym) obsza‑

rem ich zainteresowania. Po drugie, od strony realizowanych przez organy skarbowe funkcji związanych z wykonywaniem publicznej działalności państwa w zakresie prawa podatkowe‑

go (daninowego).

Analiza w tych dwóch płaszczyznach zostanie przeprowa‑

dzona odrębnie dla poszczególnych członów administracji daninowej: a) podatkowego, który tworzą minister finan‑

sów oraz urzędy i izby skarbowe, ich naczelnicy i dyrektorzy b) celno-akcyzowego, który tworzą organy Służby Celnej, przede wszystkim urzędy i izby celne oraz ich naczelnicy i dy‑

rektorzy, c) kontrolnego, który tworzą organy i jednostki organizacyjne kontroli skarbowej oraz d) samorządowego, który tworzą samorządowe jednostki organizacyjne, przede

3 Zob. J. Kulicki, Funkcje współczesnej administracji, op. cit., s. 4.

4 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbo‑

wych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267, ze zm.).

5 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U.

z 2011 r. nr 41, poz. 214, ze zm.).

6 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323, ze zm.).

7 Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.).

8 Ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (t.j.

Dz.U. z 2013 r., poz. 186, ze zm.).

wszystkim w obecnym stanie prawnym urzędy gminne i miej‑

skie oraz wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, a także samorządowe kolegia odwoławcze.

2.1.1. Pion podatkowy

W kompetencjach pionu (członu) podatkowego (urzędów i izb skarbowych oraz naczelników urzędów skarbowych i dy‑

rektorów izb skarbowych) znajdują się sprawy podatków:

a) od towarów i usług, z wyjątkiem podatku od importu towarów,

b) dochodowego od osób prawnych

c) dochodowego od osób fizycznych, bez względu na for‑

mę opodatkowania (zasady ogólne ryczałt ewidencjo‑

nowany, karta podatkowa, ryczałt od przychodów osób duchownych),

d) podatku tonażowego,

e) podatku od spadków i darowizn, f) podatku od czynności cywilnoprawnych.

W ramach swojej działalności rzeczowej organy i jednostki organizacyjne zaliczane do tej części administracji daninowej realizują funkcje: rejestracyjną (odnoszącą się do poszczegól‑

nych podatków odrębnie), wymiarową, weryfikacyjną, kon‑

trolną, poboru i egzekucji (w pełnym zakresie), prewencyjną, dochodzeniowo‑śledczą, informacyjną.

Poza obszarem zadań podatkowych urzędy i izby skarbo‑

we realizują zadania związane z:

a) rejestracją podatników, płatników i inkasentów podat‑

ków i na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (por.

u.nip.), a więc z rejestracją o charakterze ogólnym (w celu nadania Numeru Identyfikacji Podatkowej – NIP), b) zwrotem osobom fizycznym niektórych wydatków

związanych z budownictwem mieszkaniowym, c) kontrolą źródeł pochodzenia majątku,

d) kontrolą oświadczeń majątkowych niektórych osób zo‑

bowiązanych do składania takich oświadczeń,

e) kontrolą tworzenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, ze zm.), egzekucją administracyjną należności pieniężnych, jeżeli właści‑

wym w sprawach tej egzekucji nie jest inny organ egze‑

kucyjny,

g) podziałem i przekazywaniem dochodów budżetowych pomiędzy budżetem państwa i budżetami gmin, powia‑

tów i województw,

h) przekazywaniem jednostkom samorządu terytorialne‑

go kwartalnych informacji o stanie i terminie realizacji dochodów,

i) określaniem (w drodze decyzji) kwoty zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie otrzy‑

manej kwoty z tytułu udziału w dochodach z podatku dochodowego od osób prawnych,

j) przekazywaniem sądowi prowadzącemu rejestr przed‑

siębiorców lub organowi prowadzącemu ewidencję działalności gospodarczej informacji o nadaniu numeru NIP przedsiębiorcy,

k) współdziałanie z Państwową Inspekcją Pracy przy rea‑

lizacji zadań wynikających z ustawy z dnia 13 kwietnia

2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r.

poz. 404, ze zm.),

l) poborem opłat od czynności dokonywanych przez wo‑

jewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno‑spożywczych,

m) poborem opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawo‑

żeniu (Dz.U. nr 147, poz. 1033, ze zm.),

n) poborem opłaty od wniosków o wszczęcie postępowa‑

nia monopolowego w sprawach koncentracji przed Pre‑

zesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, o) przyjmowaniem deklaracji od podmiotów obowiąza‑

nych do wnoszenia opłaty z tytułu świadczenia usług reklamy napojów alkoholowych,

p) przekazywaniem zakładom ZUS informacji o narusze‑

niu przepisów o ubezpieczeniach społecznych,

q) wydawaniem zaświadczeń o niezaleganiu z płatnością podatków oraz o wysokości uzyskanych dochodów w przypadkach określonych przez przepisy prawa (w obecnym stanie prawnych naczelnik urzędu skar‑

bowego obowiązany jest wydać takie zaświadczenie w prawie trzydziestu przypadkach),

r) ustalaniem, określaniem i poborem kwoty nienależnej w rozumieniu ustawy o cenach.

W kompetencjach ministra finansów znajdują się:

a) wydawanie indywidualnych interpretacji przepisów pra‑

wa podatkowego w zakresie nie należącym do organów samorządowych (uprawnienie to minister finansów rea‑

lizuje przy pomocy dyrektorów pięciu izb skarbowych:

warszawskiej, łódzkiej, poznańskiej, katowickiej i byd‑

goskiej),

b) zawieranie porozumień z podmiotami gospodarczymi w sprawach ustalania cen transakcyjnych,

c) dysponowanie informacjami przekazywanymi przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo‑kredyto‑

we o założonych i zlikwidowanych rachunkach ban‑

kowych związanych z prowadzeniem działalności go‑

spodarczej.

2.1.2. Pion celno-akcyzowy

W kompetencjach pionu (członu) celno‑akcyzowego zna‑

lazły się, obok zagadnień celnych, w tym dozoru i kontroli celnej, które tworzą podstawowy obszar działania Służby Celnej, również zadania z zakresu podatków: a) od towarów i usług od importu towarów, b) akcyzowego, w tym szczegól‑

nego nadzoru podatkowego (akcyzowego), c) podatku od gier, d) podatku od wydobycia niektórych kopalin, e) dopłat w grach liczbowych, loteriach pieniężnych, wideoloteriach i gry telebingo, f) opłaty od osób wchodzących do ośrodków gier g) opłaty paliwowej.

W zakresie swojej właściwości rzeczowej urzędy i izby celne (ich naczelnicy i dyrektorzy) wypełniają funkcje: rejestracyjną (w odniesieniu do poszczególnych podatków, opłat i dopłat), wymiarową, weryfikacyjną, kontrolną, poboru (w przypadku podatku od towarów i usług bez możliwości udzielania indy‑

widualnych ulg w zapłacie podatku) i egzekucyjną (bez moż‑

liwości egzekucji z nieruchomości), prewencyjną, dochodze‑

niowo‑śledczą i informacyjną.

2.1.3. Pion kontrolny

W kompetencjach tworzących pion kontrolny organów (Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej) oraz jednostek organizacyjnych (urzędów kontroli skarbowej i właściwych departamentów w ministerstwie finansów) należy kontrola skarbowa, która w zakresie zagadnień podatkowych obejmuje:

a) kontrolę rzetelności deklarowanych podstaw opodatko‑

wania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podat‑

ków (zarówno stanowiących dochód budżetu państwa, jak i budżetów jednostek samorządu terytorialnego), b) ujawnianie i kontrolę niezgłoszonej do opodatkowania

działalności gospodarczej,

c) kontrolę źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych.

W ramach swojej właściwości rzeczowej organy kontroli skarbowej wypełniają funkcje: kontrolną (w odniesieniu do wszystkich podatków), weryfikacyjną (w odniesieniu do części podatków stanowiących dochód budżetu państwa), wymiaro‑

wą (w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycz‑

nych od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów), dochodzeniowo‑śledczą, informacyjną oraz w ograniczonym zakresie prewencyjną.

Poza obszarem zagadnień podatkowych organy kontroli skarbowej zajmują się:

1) kontrolą prawidłowości obliczania i wpłacania pozapo‑

datkowych należności budżetu państwa i państwowych funduszy celowych,

2) kontrolą celowości i zgodności z prawem gospodaro‑

wania: a) środkami publicznymi, b) środkami pochodzą‑

cymi z UE i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi,

3) kontrolą wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków publicznych oraz środków pocho‑

dzących z budżetu UE i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegających zwrotowi,

4) kontrolą przekazywania środków własnych do budżetu UE,

5) audytem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicz‑

nych,

6) badaniem celowości w czasie podejmowania decyzji i zgodności z prawem wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym, a w szczególności ujawnianiem niedoborów, a także innych szkód w tym mieniu, 7) badaniem wykorzystania mienia otrzymanego od Skar‑

bu Państwa w celu realizacji zadań publicznych, 8) badaniem prawidłowości prywatyzacji mienia Skarbu

Państwa,

9) kontrolą rzetelności wypełniania zobowiązań wynikają‑

cych z udzielonych przez Skarb Państwa gwarancji i po‑

ręczeń,

10) kontrolą zgodności wykorzystania środków, których spłatę poręczył Skarb Państwa, z ich przeznaczeniem, 11) zapobieganiem i wykrywaniem naruszeń krajowych

przepisów celnych oraz ściganiem naruszeń krajowych lub wspólnotowych przepisów celnych,

12) kontrolą oświadczeń majątkowych podmiotów zobo‑

wiązanych do ich składania,

13) badaniem prawidłowości stosowania cen urzędowych oraz cen umownych w zakresie objętym ograniczeniami swobodnego kształtowania cen,

14) rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwal‑

czaniem przestępstw i wykroczeń przeciwko prawom własności intelektualnej,

15) zapobieganiem i ujawnianiem przestępstw, o których mowa w art. 228–231 Kodeksu karnego, popełnionych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednost‑

kach organizacyjnych podległych ministrowi właściwe‑

mu do spraw finansów publicznych,

16) prowadzeniem działalności analitycznej i prognostycz‑

nej w odniesieniu do negatywnych zjawisk występują‑

cych w obszarach właściwości kontroli skarbowej.

2.1.4. Pion samorządowy

W kompetencjach pionu samorządowego znajdują się sprawy podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, podatku rolnego, podatku leśnego oraz opłat lokalnych: od posiadania psa, targowej, miejscowej, uzdrowi‑

skowej i opłaty skarbowej.

W ramach swojej właściwości rzeczowej organy pionu sa‑

morządowego wypełniają funkcje: rejestracyjną (w odniesie‑

niu do poszczególnych podatków), wymiarową, weryfikacyj‑

ną, kontrolną, poboru i egzekucji (w ograniczonym zakresie), informacyjną i edukacyjną.

2.2. Nadzór i koordynacja działań organów administracji skarbowej i poszczególnych jej części

Nadzór nad całą administracją skarbową (daninową) spra‑

wuje minister finansów (działający jako minister właściwy do spraw finansów publicznych), z tym że nadzór ten od strony przedmiotowej nie jest jednakowy w stosunku do organów administracji rządowej i samorządowej.

W odniesieniu do organów administracji rządowej możemy mówić o nadzorze pełnym, zarówno od strony organizacyjnej, kontrolnej i pracowniczej, jak i stosowania przepisów prawa podatkowego, aczkolwiek mamy do czynienia z różnym rozło‑

żeniem akcentów w stosunku do poszczególnych części (pio‑

nów) podległej mu administracji.

W drugim przypadku – organów samorządowych – mówić możemy jedynie o nadzorze, i to bardzo ograniczonym, w za‑

kresie stosowania przepisów prawa podatkowego.

Odrębnym rodzajem nadzoru jest nadzór instancyjny, który dotyczy kontroli wydawania indywidualnych aktów prawnych (decyzji, postanowień, nakazów, wyników kontroli itp.) przez organy pierwszej instancji.

2.2.1. Nadzór i koordynacja działań organów administracji rządowej

Rozpatrując uprawnienia w zakresie nadzoru i koordynacji działań organów rządowej administracji danin publicznych (skarbowej) należy wyróżnić uprawnienia odnoszące się do całej administracji, uprawnienia odnoszące się do poszczegól‑

nych jej części (pionów) oraz uprawnienia odnoszące się do poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych wcho‑

dzących w skład administracji skarbowej.

a) Uprawnienia odnoszące się do całej administracji danin publicznych

Uprawnienia odnoszące się do całej administracji danin publicznych mają dwojakiego rodzaju charakter: po pierw‑

sze – ogólny, po drugie – szczególny.

Uprawnienia o charakterze ogólnym wynikają z u.r.m.⁹ i obejmują kierowanie, nadzór i kontrolę podporządkowanych ministrowi organów, urzędów i jednostek (por. art. 34 ust. 1 in principio u.r.m.), w ramach której ministrowi finansów przysłu‑

gują prerogatywy:

a) tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, b) powoływania i odwoływania kierowników jednostek or‑

ganizacyjnych, (por. art. 34 ust. 1 pkt 1–2 u.r.m.) c) wydawania kierownikom podległych sobie urzędów i jed‑

nostek organizacyjnych wiążących wytycznych i poleceń (por. art. 34a ust. 1 u.r.m.), które jednak nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 34a ust. 2 u.r.m.).

Szczególnym uprawnieniem w zakresie nadzoru nad orga‑

nami administracji skarbowej jest wynikający z o.p.¹⁰ nadzór nad stosowaniem przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej. Nadzór ten realizowa‑

ny jest głównie poprzez dokonywanie interpretacji przepisów prawa podatkowego. O.p. wyróżnia interpretacje ogólne (por.

art. 14a), kierowane do wszystkich organów podatkowych i or‑

ganów kontroli skarbowej, oraz indywidualne (por. art. 14b i n.), kierowane do zainteresowanego (podatnika, płatnika, inkasen‑

ta). Interpretacja ogólna ma walor powszechny w tym znacze‑

niu, że kierowana jest do wszystkich organów podatkowych (zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej) i kontroli skarbowej. Interpretacja indywidualna nie ma takiego waloru, bowiem kierowana jest wyłącznie do zainteresowanego jej wy‑

daniem. Dodatkowo należy zauważyć, że interpretacje indywi‑

dualne wydawane przez ministra finansów mogą dotyczyć tyl‑

ko podatków, do poboru których uprawnione są podległe mu organy. W sprawach podatków samorządowych interpretację wydaje właściwy organ samorządowy (wójt, burmistrz, prezy‑

dent miasta, starosta lub marszałek województwa – por. art. 14j ust. 1 o.p.). O ile interpretacje ogólne są elementem nadzoru nad organami skarbowymi, o tyle interpretacje indywidualne są elementem funkcji wymiarowej i weryfikacyjnej.

b) Uprawnienia odnoszące się do poszczególnych pionów (części administracji skarbowej)

Obok uprawnień odnoszących się do całej administracji skarbowej wyróżnić należy uprawnienia w zakresie nadzoru i koordynacji działań poszczególnych pionów (części) tej ad‑

ministracji: podatkowego, celno‑akcyzowego i kontrolnego.

Uprawnienia te wynikają przede wszystkim z ustaw regulują‑

cych ustrój poszczególnych pionów administracji danin pub‑

licznych.

9 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U.

z 2012 r., poz. 392, ze zm.).

10 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j.

Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.).

Pion podatkowy

Nadzór nad pionem podatkowym (urzędami i izbami skar‑

bowymi, naczelnikami urzędów i dyrektorami izb) powierzony został wprost ministrowi właściwemu do spraw finansów pub‑

licznych (por. art. 5 ust. 1 u.u.i.s.), który w ramach tego nadzoru:

1) sprawuje kontrolę (por. art. 5 ust. 1c u.u.i.s.):

a) wykonywania zadań należących do zakresu działania dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych,

b) urzędów obsługujących dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych,

c) przestrzegania zasad etyki zawodowej, bezstronno‑

ści i obiektywizmu działania pracowników zatrudnio‑

nych w urzędach skarbowych i izbach skarbowych, 2) określa szczegółowy tryb postępowania w zakresie

kontroli dyrektorów izb skarbowych i podległych im izb, naczelników urzędów skarbowych i podległych im urzędów oraz pracowników zatrudnionych w tych jed‑

nostkach organizacyjnych (por. art. 5 ust. 1d u.u.i.s.).

Pion celno-akcyzowy

Nadzór i koordynację działalności organów zaliczanych do tego pionu wykonuje przede wszystkim Szef Służby Celnej.

Rola ministra finansów została ograniczona do koordynacji i współdziałania w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań Służby Celnej (por. art. 10 ust. 1 u.s.cel.). Szef Służby Cel‑

nej natomiast (por. art. 10 ust. 1 u.s.cel.):

a) kieruje Służbą Celną,

b) zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, do których zalicza się również zadania z zakresu podatków, c) sprawuje nadzór nad działalnością dyrektorów izb cel‑

nych i naczelników urzędów celnych,

d) realizuje budżet państwa w zakresie ustalonym dla Służ‑

by Celnej,

e) kształtuje politykę kadrową i szkoleniową w Służbie Cel‑

nej.

Pion kontrolny

Organem nadzorującym i koordynującym działania w pio‑

nie kontrolnym jest Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który:

1) sprawuje – w zakresie realizacji zadań określonych w u.o.k.s. – nadzór nad działalnością (por. art. 10 ust. 1 u.o.k.s.):

a) dyrektorów urzędów kontroli skarbowej,

b) inspektorów zatrudnionych w urzędzie obsługują‑

cym ministra właściwego do spraw finansów pub‑

licznych,

c) inspektorów i pracowników zatrudnionych w komór‑

kach realizacyjnych,

d) pracowników wywiadu skarbowego,

2) określa zadania urzędów kontroli skarbowej (por. art. 10 ust. 2 pkt 1 u.o.k.s.),

3) sprawuje kontrolę wewnętrzną urzędów kontroli skar‑

bowej (por. art. 10 ust. 2 pkt 1a u.o.k.s.),

4) organizuje szkolenia inspektorów, pracowników wywia‑

du skarbowego oraz pracowników zatrudnionych w ko‑

mórkach realizacyjnych (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.o.k.s.), 5) organizuje system informacji w urzędach kontroli skar‑

bowej i zapewnia jego współdziałanie z systemem in‑

formacji innych instytucji, organizacji państwowych i samorządowych (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.o.k.s.),

6) ustala plany kontroli (art. 10 ust. 2 pkt 6 u.o.k.s.), 7) analizuje wyniki działalności kontroli skarbowej i przed‑

stawia ministrowi właściwemu do spraw finansów pub‑

licznych propozycje ich wykorzystania (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.o.k.s.),

8) ustala zasady i kryteria dokonywania ocen kwalifika‑

cyjnych inspektorów kontroli skarbowej (art. 10 ust. 2 pkt 10 u.o.k.s.),

9) prowadzi działalność analityczną i prognostyczną w od‑

niesieniu do negatywnych zjawisk występujących w za‑

kresie kontroli skarbowej oraz przedstawia w tym zakre‑

sie informacje i analizy organom administracji rządowej (art. 10 ust. 2 pkt 12 u.o.k.s.),

10) zapewnia przy pomocy wyodrębnionych komórek orga‑

nizacyjnych kontroli skarbowej ochronę fizyczną i tech‑

niczną inspektorom i pracownikom, a w uzasadnionych przypadkach także innym osobom, organom i instytu‑

cjom państwowym (art. 10 ust. 2 pkt 13 u.o.k.s.).

c) Nadzór nad działalnością poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych wchodzących w skład administracji danin publicznych

Nadzór ten dotyczy jednostek organizacyjnych najniższe‑

go szczebla, a więc: w pionie podatkowym – urzędów skarbo‑

wych i ich naczelników, w pionie celno‑akcyzowym – urzędów celnych i ich naczelników. Nie dotyczy on natomiast pionu kontrolnego, bowiem w pionie tym najniższym szczeblem or‑

ganizacyjnym są urzędy kontroli skarbowej, nad którymi nad‑

zór sprawuje Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej.

Nadzór nad działalnością urzędów skarbowych i ich naczel‑

ników sprawują dyrektorzy izb skarbowych (por. art. 5 ust. 7 pkt 1 u.u.i.s.), natomiast nad działalnością urzędów celnych i ich naczelników – dyrektorzy izb celnych (por. art. 19 ust. 1 pkt 1 u.s.cel.).

2.2.2. Nadzór i koordynacja działań organów administracji samorządowej Nadzór nad działalnością organów administracji samorzą‑

dowej sprawują:

a) w sprawach finansowych – regionalne izby obrachunko‑

we (por. art. 86 u.sam.gmin.¹¹, art. 76 ust. 1 u.sam.pow.¹², art. 78 ust. 1 u.sam.woj.¹³),

b) w pozostałych sprawach – Prezes Rady Ministrów i wo‑

jewoda (por. art. 86 u.sam.gmin., art. 76 ust. 1 u.sam.

pow., art. 78 ust. 1 u.sam.woj.).

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej obejmuje w spra‑

wach podatków i opłat lokalnych uchwały i zarządzenia orga‑

nów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 11 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o.¹⁴). Dotyka więc nie tyle prawidłowości wykonywania za‑

dań przez samorządowe organy podatkowe, co uprawnień or‑

ganów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego w sprawach ustalania

11 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.

z 2013 r., poz. 594, ze zm.).

12 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.

Dz.U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.).

13 Ustawa z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.

Dz.U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.).

14 Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach ob‑

rachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113).

stawek podatków: od nieruchomości (por. art. 5 u.p.lok.¹⁵), od środków transportowych (por. art. 10 u.p.lok.) i opłat lokalnych:

miejscowej (por. art. 19 pkt 1 lit. b i c u.p.lok.), uzdrowiskowej (por. art. 19 pkt 1 lit. d u.p.lok.), targowej (por. art. 19 pkt 1 lit.

a u.p.lok.), od psów (por. art. 19 pkt 1 lit. f u.p.lok.) lub innych rozstrzygnięć o charakterze ogólnym, do podejmowania któ‑

rych uprawniony jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zaliczyć do nich należy uchwały:

a) o wprowadzeniu na terenie gminy opłaty od posiadania psów (por. art. 18a ust. 1 u.p.lok.),

b) w sprawie zaliczenia niektórych gmin lub wsi do innego okręgu podatkowego niż wynikający z rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw finan‑

sów publicznych (por. art. 5 ust. 2 i 3 u.p.rol.¹⁶),

c) o obniżeniu średniej ceny skupu żyta (por. art. 6 ust. 3 u.p.rol.) oraz średniej ceny sprzedaży drewna tartaczne‑

go (por. art. 4 ust. 5 u.p.leś.¹⁷), wynikających z komunika‑

tów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, d) o wzorach formularzy podatkowych dla podatku rol‑

nego (por. art. 6a ust. 11 u.p.rol.), podatku leśnego (por.

art. (?) 6 ust. 9 u.p.leś.) i podatku od nieruchomości (por.

art. 6 ust. 13 u.p.lok.),

e) o warunkach i trybie składania informacji o gruntach oraz deklaracji na podatki: rolny (por. art. 6a ust. 12 i 13 u.p.rol.), leśny (por. art. 6 ust. 10 u.p.leś.), od nierucho‑

mości (por. art. 6 ust. 14 u.p.lok.) za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

f) o wprowadzeniu możliwości składania deklaracji na po‑

datek od środków transportowych za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. art. 9 ust. 11 u.p.lok.), g) w sprawie wprowadzenia ulg i zwolnień podatkowych

lub też określenia warunków stosowania ulg i zwolnień ustawowych (por. art. 12 ust. 9, art. 13a u.p.rol., art. 7 ust. 3 u.p.leś., art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 4, art. 19 pkt 3 u.p.lok.), h) w sprawie zarządzenia poboru podatku rolnego (por.

art. 6b u.p.rol.), leśnego (por. art. 6 ust. 8 u.p.leś.), od nieruchomości (por. art. 6 ust. 12 u.p.lok.) oraz opłat:

lokalnych (por. art. 19 pkt 2 u.p.lok.) w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i określenia wysokości wyna‑

grodzenia za inkaso,

i) w sprawie określenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową (por. art. 17 ust. 5 u.p.lok.).

Wszystkie te uchwały wydawane są przez rady gmin, poza uchwałą w sprawie kwalifikacji gminy do innego niż wynikający z rozporządzenia okręgu podatkowego. Ta ostatnia podejmo‑

wana jest przez sejmik województwa (por. art. 5 ust. 2 u.p.rol.).

W pozostałym zakresie, a więc realizowania przez organy samorządu terytorialnego funkcji wymiarowej, kontrolnej, weryfikacyjnej, poboru i egzekucji, (?) nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Uprawnień w tym zakresie nie ma minister finansów. Ma on jedynie możliwość wpływania na stosowanie prawa podatkowego przez organy samorządowe poprzez interpretacje ogólne (por. art. 14 o.p.).

15 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokal‑

nych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613, ze zm.).

16 Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U.

z 2006 r. nr 136, poz. 969, ze zm.).

17 Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j.

Dz.U. z 2013 r., poz. 465, ze zm.).

2.2.3. Nadzór instancyjny w sprawach zobowiązań podatkowych

Treścią nadzoru instancyjnego jest weryfikacja pod wzglę‑

dem merytorycznym i prawnym wydanych w pierwszej in‑

stancji rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nadzór ten obejmuje również ocenę wydanego rozstrzygnięcia pod kątem właściwości rzeczowej i miejscowej oraz poprawności przeprowadzonej procedury.

Nadzór ten wykonują, w stosunku do rozstrzygnięć wyda‑

nych w pierwszej instancji przez:

1) organy podatkowe:

a) naczelników urzędów skarbowych – dyrektorzy izb skarbowych (por. art. 13 § 1 pkt 2 lit. a o.p.),

b) naczelników urzędów celnych – dyrektorzy izb cel‑

nych (por. art. 13 § 1 pkt 2 lit. a o.p.),

c) dyrektorów izb skarbowych – dyrektorzy izb skarbo‑

wych (por. art. 13 § 1 pkt 2 lit. c o.p.),

d) dyrektorów izb celnych – dyrektorzy izb celnych (por.

art. 13 § 1 pkt 2 lit. c o.p.),

e) ministra właściwego do sprawa finansów publicz‑

nych – minister właściwy do spraw finansów publicz‑

nych (por. art. 13 § 1 pkt 2 o.p.),

f) wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województwa – samorządowe kolegia odwoławcze (por. art. 13 § 1 pkt 3 o.p.);

2) organy kontroli skarbowej:

a) dyrektorów urzędów kontroli skarbowej – dyrekto‑

rzy izb skarbowych (por. art. 26 ust. 1 u.o.k.s.), b) Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej – Gene‑

ralny Inspektor Kontroli Skarbowej (por. art. 26 ust. 2 u.o.k.s.);

3) organy egzekucyjne:

a) naczelników urzędów skarbowych – dyrektorzy izb skarbowych (por. art. 23 § 1 i § 4 u.p.egz.),

b) dyrektorów izb celnych – dyrektorzy izb skarbowych (por. art. 23 § 3a i 4 u.p.egz.),

c) organów samorządowych – samorządowe kolegia odwoławcze (art. 23 § 3 i 4 u.p.egz.),

d) dyrektorów izb skarbowych – minister właściwy do spraw finansów publicznych (por. art. 23 § 5 u.p.egz.);

4) finansowe organy postępowania przygotowawczego:

a) urzędów skarbowych – izby skarbowe (por. art. 53

§ 39 pkt 2 K.k.s.),

b) urzędów celnych – izby celne (por. art. 53 § 39 pkt 1 K.k.s.),

c) inspektorów kontroli skarbowej – Generalny Inspek‑

tor Kontroli Skarbowej (por. art. 53 § 39 pkt 2 K.k.s.).

2.3. Uprawnienia w zakresie wyznaczania (powoływania)

piastunów organów i kierowników jednostek organizacyjnych

administracji skarbowej

Uprawnienia w zakresie powoływania i odwoływania pia‑

stunów organów skarbowych (fiskalnych) i kierowników jed‑

nostek organizacyjnych administracji danin publicznych oraz ich zastępców ustawodawca przyznał: Prezesowi Rady Mini‑

strów, ministrowi finansów (występującemu w roli ministra właściwego do spraw finansów publicznych), Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej, Szefowi Służby Celnej, dy‑

rektorom izb skarbowych i dyrektorom izb celnych.

Prezes Rady Ministrów powołuje i odwołuje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (por. art. 8 ust. 2 u.o.k.s.) oraz Szefa Służby Celnej (por. art. 27 ust. 1 u.s.cel.).

Minister finansów, działając jako minister właściwy do spraw finansów publicznych powołuje i odwołuje: a) dyrekto‑

ra izby skarbowej (por. art. 5 ust. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 4b pkt 1 u.u.i.s.), b) wicedyrektora izby skarbowej (por. art. 5 ust. 4a i art. 5 ust. 4b pkt 2 u.u.i.s.), c) naczelnika urzędu skarbowego (por. art. 5 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 4b pkt 2 u.u.i.s.), d) Zastępcę Szefa Służby Celnej (por. art. 27 ust. 2 u.s.cel.), e) dyrektora izby celnej (por. art. 27 ust. 5 u.s.ce.), f) dyrektora urzędu kontroli skarbowej (por. art. 8 ust. 3 u.o.k.s.).

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej powołuje i odwo‑

łuje: a) wicedyrektora urzędu kontroli skarbowej (por. art. 10 ust. 2 pkt 4 u.o.k.s.), b) inspektorów kontroli skarbowej, którzy w tym przypadku pełnią funkcję finansowego organu postę‑

powania przygotowawczego (por. art. 6 ust. 4 u.o.k.s.).

Szef Służby Celnej powołuje i odwołuje: a) zastępcę dyrek‑

tora izby celnej (por. art. 27 ust. 6 u.s.cel.), b) naczelnika urzędu celnego (por. art. 27 ust. 7 u.s.cel.).

Dyrektor izby skarbowej powołuje i odwołuje zastępcę na‑

czelnika urzędu skarbowego (por. art. 5 ust. 5 u.u.i.s.).

Dyrektor izby celnej ma natomiast uprawnienia do powo‑

łania i odwołania zastępcy naczelnika urzędu celnego (por.

art. 27 ust. 8 u.s.cel.).

Najrozleglejsze kompetencje w powoływaniu i odwoływa‑

niu piastunów organów skarbowych, ich zastępców, pełniących jednocześnie funkcje kierowników jednostek organizacyjnych administracji skarbowej (lub ich zastępców) ustawodawca przyznał ministrowi właściwemu do spraw finansów publicz‑

nych. Nie może to oczywiście dziwić, skoro odpowiada on za całą rządową administrację danin publicznych: część podat‑

kową, a więc urzędy i izby skarbowe (por. art. 8 ust. 4 u.d.a.rz.¹⁸ i art. 5 ust. 1 u.u.i.s.), część celno‑akcyzową (por. art. 10 ust. 1 i 2 u.s.cel. i art. 8 ust. 4 u.d.a.rz.) i część kontroli skarbowej (por.

art. 8 ust. 4 u.d.a.rz. i art. 8 ust. 1 u.o.k.s.).

Ustawodawca przyznał więc ministrowi finansów upraw‑

nienia powoływania i odwoływania kierowników tych jed‑

nostek organizacyjnych, które mu podlegają: dyrektorów izb skarbowych, naczelników urzędów skarbowych, dyrektorów izb celnych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Minister finansów nie powołuje natomiast zasadniczo zastępców tych organów. Wyjątek dotyczy zastępców dyrektora izby skarbo‑

wej i wynika z braku organu pośredniego pomiędzy ministrem finansów a dyrektorami izb skarbowych, tak jak ma to miejsce w kontroli skarbowej oraz Służbie Celnej. W kontroli skarbowej organem pośrednim pomiędzy ministrem finansów a dyrek‑

torami urzędów kontroli skarbowej jest Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który sprawuje nadzór nad działalnością dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (por. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.o.k.s.). Stąd też jego prerogatywy do powoływania i od‑

woływania wicedyrektorów urzędów kontroli skarbowej.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej ma również upraw‑

nienia do powoływania i odwoływania inspektorów kontroli

18 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządo‑

wej (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437, ze zm.).

skarbowej, co w obecnym stanie prawnym należy traktować jako zaszłość historyczną. Inspektorzy kontroli skarbowej peł‑

nili bowiem do 30 czerwca 2002 r. funkcję organów kontroli skarbowej¹⁹. Powoływanie i odwoływanie ich przez Generalne‑

go Inspektora Kontroli Skarbowej w tym okresie należy więc uznać za naturalną prerogatywę tego ostatniego. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej nie tylko bowiem pełnił funkcję organu wyższego stopnia nad inspektorami kontroli skarbo‑

wej (por. art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.k.s. w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2002 r.), ale również sprawował nadzór nad tymi ostatnimi (por. art. 10 ust. 1 u.o.k.s. w brzmieniu od 1stycznia 1997 r. do 30 czerwca 2002 r.). Od 1 lipca 2002 r. inspektorzy kontroli skarbowej przestali pełnić funkcję organów kontroli skarbowej, a ich miejsce zajęli dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej²⁰. Inspektor kontroli skarbowej stał się od 1 lipca 2002 r. „zwykłym” pracownikiem jednostki organizacyjnej kon‑

troli skarbowej, w istocie takim samym, jak inni pracownicy za‑

trudnieni na stanowiskach, referenta, starszego referenta, refe‑

rendarza, starszego referendarza, komisarza skarbowego lub starszego komisarza skarbowego. Oczywiście, można w tym miejscu przywołać argument o samodzielnym wykonywaniu czynności kontrolnych przez inspektora kontroli (por. art. 38 ust. 1 u.o.k.s.) i niesamodzielnym wykonywaniu czynności przez pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej niebędących inspektorami kontroli skarbowej (por. art. 37b i art. 38 ust. 3 u.o.k.s.), jednak takie kryterium – samodzielnego i niesamodzielnego wykonywania czynności kontrolnych – nie powinno decydować w istocie o przydzieleniu pracownikowi stopnia służbowego. Kontrola skarbowa nie jest służbą mun‑

durową, a stanowisko służbowe inspektora kontroli skarbowej jednym ze stopni oficerskich w tej służbie, co uzasadniałoby powierzenie prerogatyw w zakresie powoływania na to stano‑

wisko Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej.

W Służbie Celnej organem pośrednim pomiędzy ministrem finansów a dyrektorami izb celnych jest Szef Służby Celnej, który powołuje zastępców dyrektorów izb celnych oraz na‑

czelników urzędów celnych.

Najmniejsze uprawnienia w zakresie powoływania i odwo‑

ływania piastunów organów i kierowników jednostek organi‑

zacyjnych administracji danin publicznych oraz ich zastępców mają: dyrektorzy izb skarbowych, którzy powołują zastęp‑

ców naczelników urzędów skarbowych, oraz dyrektorzy izb celnych, którzy powołują i odwołują zastępców naczelników urzędów celnych.

Prerogatywy Prezesa Rady Ministrów do powołania i od‑

wołania Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i Szefa Służby Celnej należy wiązać przede wszystkim z rangą tych stanowisk. Pełnić je bowiem mogą jedynie osoby w randze podsekretarza stanu, a to wymaga decyzji Prezesa Rady Mini‑

strów (por. art. 37 ust. 3 u.r.m.).

Odrębnym uprawnieniem związanym bezpośrednio z pre‑

rogatywą powołania i odwołania piastunów organów skarbo‑

wych i kierowników jednostek organizacyjnych administracji skarbowej i ich zastępców jest wnioskowanie o powołanie lub odwołanie danej osoby. Uprawnienia takie mają:

19 Por. art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.k.s. w brzmieniu obowiązującym od 7 lutego 1992 r. do 30 czerwca 2002 r.

20 Por. ustawę z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalne‑

go Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 89, poz. 804).

1) minister finansów w stosunku do Generalnego Inspek‑

tora Kontroli Skarbowej (por. art. 8 ust. 2 u.o.k.s.) i Szefa Służby Celnej (por. art. 27 ust. 1 u.s.cel.),

2) Szef Służby Celnej w stosunku do Zastępcy Szefa Służby Celnej (por. art. 27 ust. 2 u.s.cel.) i dyrektorów izb cel‑

nych (por. art. 27 ust. 5 u.s.cel.),

3) Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w stosunku do dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (por. art. 8 ust. 3 u.o.k.s.),

4) dyrektorzy izb skarbowych w stosunku do wicedyrek‑

torów izb skarbowych (por. art. 5 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.u.i.s.) oraz naczelników urzędów skarbowych, ale tylko w odniesieniu do odwołania, a nie powołania (por. art. 5 ust. 4b pkt 2 i art. 5 ust. 4 pkt 2 u.u.i.s.),

5) dyrektorzy izb celnych w stosunku do zastępców dyrek‑

torów izb celnych (por. art. 27 iust. 6 u.s.cel.) i naczelni‑

ków urzędów celnych (por. art. 27 ust. 7 u.s.cel.), 6) naczelnicy urzędów skarbowych w stosunku do swoich

zastępców (por. art. 5 ust. 5 u.u.i.s.),

7) naczelnicy urzędów celnych w stosunku do swoich za‑

stępców (por. art. 27 ust. 8 u.s.cel.).

Uprawnień w tym zakresie nie mają dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej. Wicedyrektor urzędu kontroli skarbowej może być powołany bez wniosku dyrektora urzędu kontroli skarbowej, podobnie jak inspektor kontroli skarbowej.

2.4. Uprawnienia w zakresie określenia zasad doboru i weryfikacji kandydatów na stanowiska kierowników jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych oraz kryteriów jakim powinni odpowiadać kandydaci

(na te stanowiska

Do określenia zasad doboru i weryfikacji kandydatów na stanowiska piastunów organów (ich zastępców) oraz kierow‑

ników jednostek organizacyjnych administracji skarbowej (ich zastępców) uprawniony został minister właściwy do spraw finansów publicznych (por. art. 5 ust. 5d u.u.i.s. – w odniesie‑

niu do dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych; art. 8 ust. 10 u.o.k.s. – w odniesieniu do dyrekto‑

rów urzędów kontroli skarbowej; art. 28 ust. 3 u.s.cel. – w od‑

niesieniu do dyrektorów i zastępców dyrektorów izb celnych oraz naczelników i zastępców naczelników urzędów celnych).

Przepisy nie określają natomiast procedury doboru i weryfika‑

cji kandydatów na stanowiska: wicedyrektora izby skarbowej, wicedyrektora urzędu kontroli skarbowej oraz zastępcy na‑

czelnika urzędu skarbowego.

Zupełnie odmienny charakter ma wybór kandydatów na stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. W pierwszym przypadku wybór dokonywany jest w głosowaniu powszechnym mieszkańców danej gminy²¹, natomiast w przypadku starosty i marszałka województwa wyboru dokonują, odpowiednio: rada powia‑

21 Zob. ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U.

nr 21, poz. 112, ze zm.).

tu²² i sejmik województwa²³. Przepisy te nie określają szcze‑

gółowych kryteriów, jakie muszą spełnić kandydaci na stano‑

wiska wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województwa.

2.5. Uprawnienia w zakresie tworzenia jednostek

organizacyjnych administracji danin publicznych i określanie ich terytorialnego zasięgu działania Podmiotem upoważnionym do tworzenia jednostek orga‑

nizacyjnych administracji danin publicznych i określania ich te‑

rytorialnego zasięgu działania jest minister finansów (występu‑

jący jako minister właściwy do spraw finansów publicznych).

Generalne upoważnienie dla niego do tworzenia jedno‑

stek organizacyjnych administracji skarbowej wynika z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.r.m. Brak jest w tym zakresie odrębnych podstaw prawnych w odniesieniu do izb skarbowych, urzędów skarbo‑

wych i urzędów kontroli skarbowej. Expressis verbis tworzenie i znoszenie izb celnych i urzędów celnych przewidują nato‑

miast przepisy u.s.cel. (por. art. 21 ust. 1 u.s.cel.).

Minister finansów uprawniony jest również do określenia:

po pierwsze – siedzib i terytorialnego zasięgu działania na‑

czelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (por. art. 5 ust. 9c u.u.i.s.) oraz dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (por. art. 9 ust. 2 u.o.k.s.), po drugie – siedzib izb celnych i urzędów celnych (art. 21 ust. 1 u.s.cel.).

2.6. Uprawnienia w zakresie określania standardów

organizacyjnych poszczególnych jednostek organizacyjnych

administracji danin publicznych oraz ustalania struktury

organizacyjnej konkretnych jednostek organizacyjnych

Do określenia standardów organizacyjnych (statutów) urzędów skarbowych, izb skarbowych, urzędów kontroli skar‑

bowej, urzędów celnych i izb celnych upoważniony jest mini‑

ster finansów, który:

2) określa:

a) organizację urzędów i izb skarbowych (w drodze za‑

rządzenia – por. art. 5 ust. 10 u.u.i.s.),

b) organizację urzędów kontroli skarbowej w drodze rozporządzenia – por. art. 9 ust. 3 u.o.k.s.)

c) tryb tworzenia i wykaz wyodrębnionych komórek organizacyjnych kontroli skarbowej (tzw. komórek operacyjnych), w których zatrudnionym pracowni‑

kom przysługują szczególne uprawnienia „policyjne”

(w drodze rozporządzenia – por. art. 11g ust. 3 pkt 1 u.o.k.s.),

3) nadaje statut:

a) urzędom skarbowym (w drodze zarządzenie – por.

art. 5 ust. 10 u.u.i.s.),

22 Zob. art. 12 pkt 2 u.sam.pow.

23 Zob. art. 18 pkt 15 u.sam.woj.

b) izbom skarbowym (w drodze zarządzenia – por. art. 5 ust. 10 u.u.i.s.;),

c) urzędom kontroli skarbowej (w drodze zarządzenia – por. art. 9 ust. 4 u.o.k.s.),

d) urzędom celnym (w drodze zarządzenia – por. art. 21 ust. 2 u.s.cel.),

e) izbom celnym (w drodze zarządzenia – por. art. 21 ust. 2 u.s.cel.).

2.7. Uprawnienia w zakresie doboru kadr

Kompetencje w zakresie doboru kadr (polityki kadrowej) przysługują co do zasady kierownikom jednostek organizacyj‑

nych administracji danin publicznych, aczkolwiek ustawowe rozwiązania w tym zakresie są różne w zależności od rodzaju jednostki organizacyjnej administracji skarbowej oraz statusu pracowniczego osoby zatrudnionej w takiej jednostce.

W urzędzie skarbowym za politykę kadrową odpowiada naczelnik, w izbie skarbowej – jej dyrektor, w urzędzie kontroli skarbowej – zasadniczo dyrektor urzędu, w ministerstwie fi‑

nansów – dyrektor generalny (z pewnymi wyjątkami), w jed‑

nostkach samorządowych – kierownicy tych jednostek. Od‑

mienna sytuacja jest w Służbie Celnej. W tym przypadku za politykę kadrową odpowiadają: a) Szef Służby Celnej – w za‑

kresie jej kształtowania w Służbie Celnej (por. art. 10 ust. 3 pkt 3 u.s.cel.) oraz realizacji w stosunku do funkcjonariuszy cel‑

nych pełniących służbę celną w komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finan‑

sów publicznych (por. art. 10 ust. 3 pkt 3 u.s.cel.), b) dyrektor izby celnej – w zakresie realizacji polityki kadrowej w izbach i urzędach celnych (por. art. 19 ust. 1 pkt 4 u.s.cel.). Ten ostat‑

ni wykonuje również zadania: a) w zakresie realizacji polityki szkoleniowej w izbach i urzędach celnych (por. art. 19 ust. 1 pkt 4 u.s.cel.), b) dyrektora generalnego urzędu przewidziane w u.s.cyw. w stosunku do członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w izbie celnej i podległych jej urzędach (por.

art. 24 ust. 2 u.s.cel.), c) kierownika urzędu w izbie celnej i pod‑

ległych jej urzędach (por. art. 24 ust. 3 u.s.cel.).

Na zagadnienie doboru kadr należy spojrzeć w trzech płaszczyznach: po pierwsze – określenia kryteriów, którym powinni odpowiadać pracownicy danego rodzaju jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych, po drugie – procedury naboru, po trzecie – uprawnień pracodawcy w sto‑

sunku do zatrudnionych pracowników.

Zagadnienia te mają wymiar materialny, składający się na treść poszczególnych zagadnień, jak i ustrojowy, a więc podziału kompetencji pomiędzy poszczególne podmioty re‑

alizujące politykę kadrową, co będzie obecnie przedmiotem naszego zainteresowania.

Kryteria, którym powinien odpowiadać pracownik jednost‑

ki organizacyjnej administracji skarbowej wyznaczone zostały zasadniczo w ustawach.

Dla pracowników urzędów i izb skarbowych takim aktem prawnym jest u.s.cyw.²⁴ (por. art. 4 i art. 40 u.s.cyw.).

Dla pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skar‑

bowej (urzędów kontroli skarbowej i jednostek organizacyj‑

24 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U.

nr 227, poz. 1505, ze zm.).

nych kontroli skarbowej w ministerstwie finansów) wymaga‑

nia te zostały określone:

a) dla inspektorów kontroli skarbowej – w u.o.k.s. (por.

art. 39 ust. 1, 1a i 2 u.o.k.s.), a jeżeli inspektor ubiega się o mianowanie na urzędnika służby cywilnej – w u.s.cyw., b) dla pracowników wywiadu skarbowego oraz tzw. ko‑

mórek operacyjnych kontroli skarbowej – w u.o.k.s. (por.

art. 42f u.o.k.s.),

c) dla pozostałych pracowników – w u.s.cyw. (zob. art. 4 i art. 40 u.s.cyw.).

Dla pracowników komórek organizacyjnych ministerstwa finansów, z wyjątkiem komórek organizacyjnych kontroli skar‑

bowej oraz funkcjonariuszy Służby Celnej, wymagania te zo‑

stały określone w u.s.cyw., która rozróżnia urzędników służby cywilnej (w tym przypadku ma zastosowanie art. 40 u.s.cyw.), pracowników korpusu służby cywilnej niebędących urzędni‑

kami (w tym przypadku ma zastosowanie art. 4 u.s.cyw.) oraz wyższe stanowiska w służbie cywilnej (w tym przypadku ma zastosowanie art. 53 u.s.cyw.).

Dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymagania pracownicze zostały określone:

a) dla funkcjonariuszy Służby Celnej – w u.s.cel. (por. art. 76 u.s.cel.),

b) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami Służ‑

by Celnej – bądź w u.s.cyw. (por. art. 4 i art. 40 u.s.cyw.

w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.s.cel.), bądź w u.p.u.p.²⁵ (por.

art. 3 u.p.u.p. w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3 u.s.cel.).

Dla pracowników samorządowych kryteria, jakim powinni odpowiadać zawiera u.p.sam.²⁶ (por. art. 6).

Kompetencje w zakresie procedury naboru ustawodaw‑

ca przyznał zasadniczo kierownikom jednostek organizacyj‑

nych administracji skarbowej. Nieco odmienne uregulowania w tym zakresie przewiduje u.s.cel., która za kierownika urzędu skarbowego uznaje nie jego naczelnika, lecz dyrektora izby skarbowej.

Procedura naboru pracowników do urzędów skarbowych, izb skarbowych, urzędów kontroli skarbowej (z wyjątkiem osób zatrudnionych w komórkach wywiadu oraz komórkach realizacyjnych), komórkach organizacyjnych ministerstwa finansów (z wyjątkiem osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, wywiadzie skarbowym oraz komórkach realizacyjnych) wynika z u.s.cyw. Składają się na nią: a) upowszechnienie informacji o wolnych stanowiskach pracy w urzędzie, b) organizowanie naboru kandydatów do korpusu służby cywilnej oraz c) upowszechnienie informacji o wynikach naboru. We wszystkich tych przypadkach kompe‑

tencje zostały przyznane dyrektorowi generalnemu urzędu, a więc: w ministerstwie finansów – dyrektorowi generalnemu ministerstwa, w izbie skarbowej – dyrektorowi izby, w urzę‑

dzie skarbowym – naczelnikowi urzędu, zaś w urzędzie kon‑

troli skarbowej – dyrektorowi urzędu (por. art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 31 ust. 1 u.s.cyw.).

Zadania te w przypadku osób zatrudnionych w Służbie Cel‑

nej wykonują:

25 Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 269, ze zm.).

26 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządo‑

wych (Dz.U. nr 223, poz. 1458, ze zm.).