Alternative voting methods in Poland compared with other EU member states: One of the causes of voter absenteeism is organizational and technical barriers which prevent citizens from voting. Many voters are facing difficulties in reaching the polling station (e.g., the elderly, disabled, or those travelling/
abroad). The principle of equality in elections requires authorities to implement legal mechanisms that would eliminate such barriers, enabling as many eligible citizens as possible to vote. Alternative voting methods are discussed as a viable means to increase voter access.
This article begins by introducing various alternative voting methods employed in the EU member states (postal voting, proxy voting, e‑voting, and mobile poll‑
ing station). Next, the paper provides an overview of Polish implementation of these methods over the last 20 years. The article concludes with a brief compari‑
son of the mechanisms adopted in Poland versus other EU member states.
* Doktor nauk prawnych, politolog, kierownik Programu Prawa i Instytucji Demokratycznych Instytutu Spraw Publicznych, ekspert w Komisji Ekspertów przy Rzeczniku Praw Obywatelskich, ekspert Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, współpracuje z Centrum Studiów Wyborczych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu;
e‑mail: jaroslaw.zbieranek@isp.org.pl.
Kryzys uczestnictwa obywateli w wyborach jest zjawiskiem dotykają‑
cym wiele państw europejskich w ostatnich dziesięcioleciach1. Zjawisko to wzbudza duże zaniepokojenie zarówno wśród badaczy, jak i uczestni‑
1 Zob. R.L. Pintor, M. Gratschew (ed.), Voter Turnout Since 1945: A global report, IDEA, Stockholm 2002.
ków życia publicznego. Formułowano liczne diagnozy przyczyn tego stanu i propozycje działań, które mogłyby być remedium2.
W Polsce niska frekwencja w wyborach „kontraktowych” 1989 r., kie‑
dy po raz pierwszy od kilkudziesięciu lat podano prawdziwy odsetek Po‑
laków uczestniczących w głosowaniu, była zaskoczeniem. W wyborach wzięło udział niespełna 62% uprawnionych3 (a dla przykładu w pierw‑
szych demokratycznych wyborach w Czechosłowacji w 1990 r. – 95%4).
W kolejnych latach poziom uczestnictwa w wyborach był jeszcze mniej‑
szy – średnio około połowy uprawnionych korzystało z czynnego prawa wyborczego5.
Przez wiele lat za przyczynę tego stanu rzeczy wskazywano kwestie społeczne: zniechęcenie i brak zaufania obywateli do polityki, niską po‑
trzebę zaangażowania się w sprawy publiczne. Nawoływano do odnowy w polityce, naprawy życia publicznego i klasy politycznej. Diagnoza ta była jednak niepełna. Problematyka absencji wyborczej jest zdecydowanie bar‑
dziej złożona. Politolodzy rozróżniają jej dwa zasadnicze rodzaje: absencję zawinioną i absencję przymusową6. Z pierwszym rodzajem – i był on przez lata najlepiej rozpoznany i opisany w Polsce – mamy do czynienia, kie‑
dy wyborcy w świadomy sposób rezygnują z uczestniczenia w wyborach z przyczyn związanych z szeroko pojętą rzeczywistością polityczną – wska‑
zując na brak zaufania do polityków, niską motywację do uczestniczenia w życiu publicznym, brak alternatywy wyborczej, nikłe poczucie podmio‑
towości obywatelskiej, czy wreszcie zwykły brak zainteresowania polityką.
Absencja przymusowa występuje natomiast w sytuacji, kiedy to wyborca wykazuje wolę oddania głosu, jednakże z przyczyn od niego niezależnych (brak dogodnego trybu głosowania itp.) ostatecznie nie bierze udziału w wyborach.
Występowanie organizacyjnych barier, które uniemożliwiają wyborcom oddanie głosu, są dowodem, że system prawa wyborczego nie gwarantuje w wystarczający sposób wypełniania konstytucyjnej zasady powszechności wyborów. Stanowi ona, że krąg osób korzystających z podmiotowych praw
2 M.in. A. Ellis, M. Gratschew, J.H. Pammet, E. Thiessen, Aktywizowanie wyborców.
Inicjatywy z różnych krajów świata, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, s. 13.
3 A. Sokala, Wybory parlamentarne – czerwiec 1989, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 3(92), s. 55.
4 L. Cibulka, L. Trellova, Wybory w republice słowackiej – alternatywne sposoby gło‑
sowania, „Studia Wyborcze” 2009, t. 8, s. 71.
5 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, Warszawa 2009, s. 6.
6 A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Wyd. Wyższej Szkoły Pedago‑
gicznej, Olsztyn 1999, s. 116.
wyborczych powinien być możliwie szeroki7. Państwo powinno natomiast uczynić wszystko, by zagwarantować obywatelom realną możliwość udzia‑
łu w głosowaniu8.
Dlatego też systemy prawa wyborczego wielu państw stosują wiele roz‑
wiązań, które dają gwarancje wypełniania zasady powszechności. Można wymienić wśród nich dogodne dla wyborców terminy głosowania (np.
przez dwa dni), możliwość dowozu wyborców niepełnosprawnych do loka‑
li wyborczych itp.9. W niniejszym tekście uwaga zostanie jednak skupiona na mechanizmach uznawanych za jedne z najważniejszych gwarancji po‑
wszechności wyborów, a mianowicie procedurach głosowania – sposobach, w jaki wyborcy fizycznie mogą oddać swój głos.
O ile bowiem „tradycyjnym” sposobem udziału w wyborach jest osobi‑
ste głosowanie w lokalu wyborczym, to od kilkudziesięciu lat poszczególne państwa wprowadzają dodatkowe procedury, które dostosowują do potrzeb i oczekiwań wyborców. Techniki takie w literaturze nazywane są „alterna‑
tywnymi” (do głosowania w lokalu wyborczym) procedurami głosowania10. Wymienia się wśród nich przede wszystkim głosowanie przez pełnomocni‑
ka, głosowanie korespondencyjne, głosowanie elektroniczne czy przy wy‑
korzystaniu tzw. mobilnej urny wyborczej.
Należy podkreślić, że wprowadzenie dogodnych procedur głosowania stanowi o zwiększeniu gwarancji zasady powszechności wyborów oraz jest jedną z najważniejszych metod niwelowania zjawiska absencji przymusowej.
Warto zauważyć, że zdecydowana większość państw Unii Europejskiej stosuje alternatywne sposoby głosowania. Państwa tzw. starej Unii mają w tym zakresie wieloletnie doświadczenia, które pozwoliły na wybór opty‑
malnych procedur (np. Francja, Wielka Brytania). Państwa dawnego „blo‑
ku wschodniego”, które wstąpiły do UE, dość szybko nadrabiały zaległości okresu fasadowości „wyborów” socjalistycznych, wprowadzając od począt‑
ku lat 90. XX wieku różne demokratyczne rozwiązania (np. Estonia, która stała się europejskim pionierem, jeśli chodzi o stosowanie alternatywnych procedur głosowania).
7 B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Wol‑
ters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 105.
8 M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2008, s. 37.
9 Więcej: K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000.
10 J. Zbieranek, W stronę reformy procedur głosowania w Polsce [w:] Aktywny oby‑
watel, nowoczesny system wyborczy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006, s. 18.
Podkreślić należy, że na poziomie prawodawstwa Unii Europejskiej nie istnieją akty, które regulowałyby problematykę alternatywnych procedur głosowania. W szczególności nie wspomina o tym zagadnieniu Akt doty‑
czący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszech‑
nych wyborach bezpośrednich z 1976 r. stanowiący zasady przeprowadza‑
nia wyborów do Parlamentu Europejskiego. Obecnie kwestie te regulują we własnym zakresie państwa członkowskie. Warto jednak pamiętać, że prob‑
lematyka wprowadzenia do tego Aktu wymogu stosowania przez państwa członkowskie alternatywnych procedur głosowania (najczęściej wspomina‑
ne jest głosowania elektroniczne – przez Internet) pojawia się konsekwen‑
tnie w licznych propozycjach reformy prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego, które mają przeciwdziałać niskiej frekwencji wyborczej w wyborach do tego organu11.
Ważne wskazówki odnoszące się do procedur głosowania można odna‑
leźć w „Kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych” przygotowa‑
nym przez tzw. komisję wenecką Rady Europy12.
Poniżej przedstawione zostaną alternatywne procedury głosowania sto‑
sowane w państwach Unii Europejskiej. Zaproponowana będzie również kategoryzacja państw z uwzględnieniem adresatów tych procedur. W dru‑
giej części tekstu znajdzie się opis doświadczeń z wprowadzenia alternatyw‑
nych procedur głosowania Polski, gdzie system prawa wyborczego uzna‑
wany był przez długie lata – pod tym względem – za jeden z najbardziej konserwatywnych w Europie.