1. Część analityczna
1.4. Analiza tez orzeczniczych
Należy zwrócić na kilka kluczowych kierunków, w ramach których orzecznictwo obejmuje treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie powiązanym z odnawialnymi źródłami energii (analiza odnosi się do tego aspektu, nie do kwestii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Na początku tej części warto przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, lokalizacja elektrowni wiatrowej występuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe powinny więc możliwie najprecyzyjniej stwarzać podstawy dla realizacji takich inwestycji. Warto wskazać przykład rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lutego 2017 r. (KN-I.4131.2.7.2017.20, Legalis). W ustaleniach planu miejscowego sprecyzowano, że budowle i urządzenia, opisywane w ww. ustaleniach planu jako
„elektrownie wiatrowe”, mogą posiadać moc nie większą niż 5 kW, zgodnie z przepisami odrębnymi. Odnosząc zatem powyższe ograniczenia do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, organ nadzoru stwierdził, że dopuszczone w planie „elektrownie wiatrowe” stanowić będą de facto „mikroinstalacje”. Zdaniem wojewody, w związku z powyższymi okolicznościami w ustaleniach przedmiotowego planu błędnie posłużono się terminem „elektrowni wiatrowych” zamiast „mikroinstalacji”. Jednakże w związku z zawartymi w planie ograniczeniami w zakresie dopuszczalnej mocy omawianych instalacji - nie będzie mogła zajść sytuacja, w której możliwe byłoby posadowienie na
54 obszarze objętym planem „elektrowni wiatrowych”, tj. instalacji o mocy większej niż moc mikroinstalacji. Obrazuje to możliwy chaos w sposobach rozumienia tego, jak wdrażać odnawialne źródła energii do planów miejscowych.
Klasyfikację sposobów formułowania treści planów miejscowych dla terenów, na których ma zostać zrealizować instalacja OZE dokonał Filip Nawrot75. Wyróżnił on:
- postanowienia planu miejscowego umożliwiające lokalizację kilku różnych rodzajów instalacji OZE (opcja najkorzystniejsza dla inwestorów);
- plan miejscowy dopuszcza powstanie tylko jednego rodzaju instalacji OZE;
- plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji instalacji OZE (zakaz całościowy, zakaz realizacji inwestycji na konkretnych obszarach);
- plan miejscowy nie zawiera jakichkolwiek wzmianek na temat realizacji instalacji OZE.
Szczegółowe postanowienia planów miejscowych bywają zróżnicowane.
Czasami zawężą się rozumienie OZE (np. jako tylko „urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW” lub przez dopuszczenie elektrowni wiatrowych tylko jako mikroinstalacji76. Dopuszcza się również w niektórych planach tylko jeden z typów instalacji OZE, albo wprowadza ograniczenia w zakresie np. wysokości wieży lub średnicy śmigła. Tego rodzaju manewry co do zasady nie są potrzebne ani uzasadnione. Mogą przyczynić się do szerszego zablokowania realizacji inwestycji i poważniejszych problemów (rozbieżności) przy okazji wykładni postanowień planistycznych. W obliczu ogólnego nieuporządkowania terminologicznego nie wydaje się to potrzebne. Tym bardziej, że – jak wskazano – występuje poważne zapotrzebowanie na zdecydowanie szerszą realizację odnawialnych źródeł energii.
Warto powołać kolejne przykłady orzecznicze – w tym jeden, pokazujący w sposób pogłębiony konkretny problem i jego analizę. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2021 (IN.I.743.45.2021.KD)
75 Nawrot F., Budowa instalacji odnawialnych źródeł energii a planowanie przestrzenne „Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska” nr 1/2017, s. 71-89.
76 Ibidem.
55 analiza przestrzenna obszaru planu uwzględniająca dopuszczoną wysokość zabudowy oraz jej istniejące i planowane przeznaczenie wykazała, że lokalizacja elektrowni wiatrowych o mocy do 100 kW (wersja sprzed nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) na wskazanych terenach, narusza przepisy art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Naruszenie to należy uznać za istotne, gdyż prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W świetle przywołanych przepisów na wszystkich terenach stworzona została możliwość lokalizacji instalacji wytwarzających energię o mocy do 100 kW z wykorzystaniem energii wiatru. Fakt ten skutkuje koniecznością uwzględnienia przy sporządzaniu i uchwalaniu planu przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, instalacja odnawialnego źródła energii, składająca się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - Dz.U. z 2021 r. poz. 610 - (instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW) - określona została jako elektrownia wiatrowa , dla której obowiązują ustalone w ustawie zasady lokalizacji. Wojewoda wyjaśnił, że w celu doprowadzenia do zgodności kontrolowanej uchwały z przepisem odrębnym konieczne staje się wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich tych zapisów uchwały, które dopuszczają możliwość lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy do 100 kW: § 15 pkt 10 lit. d. Konstrukcja zapisów uchwały nie pozwala na takie sformułowanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie dotyczy odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW z innych źródeł niż energia wiatru. Lokalizacji mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego
56 2015 r. o odnawialnych źródłach energii) na obszarze planu będzie można dokonać na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 stycznia 2017 r.
(IFIII.4131.1.1.2017, Legalis) odniósł się do sytuacji, w której plan miejscowy dla elektrowni wiatrowych ograniczył możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej w gminie sąsiedniej. Wojewoda podważając plan stwierdził, że rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia ustaleń w planie miejscowym, przekładających się na politykę przestrzenną gminy sąsiedniej. Rozwiązaniem tego problemu może być współpraca z gminą sąsiednią, która sprowadzi się do uchwalenia przez gminę sąsiednią planu z ograniczeniami adekwatnymi do zaplanowanej inwestycji.
Niemniej, jest to jeden z typowych przypadków skomplikowanych dylematów prawnych (różnie ocenianych w doktrynie). Wskazane rozwiązanie wydaje się jednak najbardziej uzasadnione.
W innej tezie ten sam organ (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 1 lutego 2017, IFIII.4131.1.17.2017, Legalis) podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej powinien być sporządzony w taki sposób, by przedstawić zarówno teren, na którym elektrownia wiatrowa jest dopuszczona, jak również obszar jej oddziaływania, stanowiący strefę odpowiadającą dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej (co jest zgodne z art. 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych). Z drugiej strony trzeba pamiętać o postanowieniu WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r. (II SA/Wr 133/17, Legalis), zgodnie z którym przeznaczenie terenu sąsiedniego pod elektrownie wiatrowe nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem z zasady działalności gospodarczej nie wynika nieograniczona swoboda wyboru miejsca prowadzenia działalności. Jest to dobry przykład możliwych konfliktów przestrzennych oraz argumentów, które przy okazji ich występowania mogą się pojawiać. Można również jako reprezentatywną przytoczyć tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (II SA/Po 672/20), zgodnie z którą elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100
57 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy.