31
STYCZEŃ 2006
Inżynier budownictwa
cyjnego. Niestety często, zbyt często są to terminy absurdalne, niewynikające z jakichkolwiek analiz ekonomicznych czy trwałościowych, ustalane wbrew wymogom technologicznym, igno-rujące warunki klimatyczne i podpo-rządkowane polityce. Kiedyś wyśmie-wano oddawanie inwestycji do użytku 22 lipca czy 1 maja. Teraz mamy 11 li-stopada i co gorsza różne, zmieniają-ce się terminy wyborów, a kandyda-ci, jak wiadomo, chcą i lubią wykazać się, jakimi to są wspaniałymi gospoda-rzami. Paradoksalnie, PRL-owskie ter-miny kończenia robót budowlanych były lepsze, bo wypadały latem i nie powodowały konieczności „obcho-dzenia” wymogów technologicznych.
Niestety, najwięcej inwestycji drogo-wo-mostowych ma narzucone termi-ny zakończenia wypadające w grudniu tylko z tego powodu, że kończy się rok budżetowy i trzeba wydać pieniądze.
Efekt jest prosty. Cierpi na tym jakość budowli, a w konsekwencji jej trwałość i w dalszej perspektywie wyższe będą nakłady na remonty. Tylko czy to jest ważne dla polityka czy radnego wybra-nego na 4-letnią kadencję?
Kryterium ceny powoduje, że bardzo często przetargi wygrywają firmy nie-kompetentne albo na skraju bankruc-twa, albo takie, które z góry zakładają, że później będą walczyły z zamawiają-cym o aneksy do umów. Można zadać pytanie, dlaczego do dzisiaj, przy ocenie ofert nie można odrzucać z góry oferty najdroższej i najtańszej? Wprowadzone pojęcie rażąco niskiej ceny nie rozwiązu-je problemu dumpingu cenowego.
Oczywisty dla drogowca czy mo-stowca fakt, że im niższa jest cena re-alizacji zamówienia i im krótszy jest termin wykonania robót, tym gorsza jest jakość projektu, a co za tym idzie i budowli, niestety nie dociera do wie-lu decydentów. Można postawić tezę, że pomimo dostępu do najnowsze-go oprogramowania wspomagającenajnowsze-go proces projektowania i najnowszych materiałów budowlanych, jakość za-równo projektów, jak i wykonania wie-lu obiektów mostowych i drogowych wybudowanych w ostatnich 10 – 15 la-tach niewiele się różni od tych z
„epo-ki Gierka”, uchodzącej powszechnie za najgorszy jakościowo okres budow-nictwa w czasach PRL-u. Budowano wtedy wprawdzie dużo i szybko, ale byle jak. To właśnie obiekty powsta-łe w tamtym czasie są obecnie w naj-gorszym stanie technicznym, a wiele z nich już rozebrano albo nastąpi to wkrótce. Szaleńcze tempo projekto-wania i budowy, bezsensowna pogoń za obniżką kosztów bezpośrednich, a nie tych rozłożonych w czasie, spo-woduje niebawem destrukcję oddawa-nych obecnie do użytku obiektów.
Prawo powinni tworzyć prawni cy, ale na podstawie wymogów sformuło-wanych przez specjalistów merytorycz-nych.
Jest to truizm, ale nie w Polsce.
W praktyce robią to często oso-by przypadkowe, które znalazły się w Sejmie czy w Senacie bynaj mniej nie z powodów merytorycznych. Na posiedzeniach odpowiednich komisji sejmowych czy senackich zaprasza-ni eksperci stanowią zazwyczaj ele-ment scenograficzny sali posiedzeń.
Jeśli w ogóle dopuści się ich do głosu, to rzadko uwzględnia się ich opinie.
Z drugiej strony dyletanctwo mery-toryczne twórców wielu ustaw wyko-rzystywane jest, świadomie lub nie-świadomie, do sporządzania takich zapisów prawnych, aby można je było interpretować na wiele sposobów lub żeby zostawiać tzw. furtki. To ostat-nie stwierdzeostat-nie jest bardzo trudne do udowodnienia, ale niektóre fakty mó-wią same za siebie.
W zasadzie każdy przetarg doty-czący budowy drogi czy mostu jest w tej chwili zaskarżany do Urzędu Zamówień Publicznych i często dalej do sądu. Można stwierdzić bez więk-szej przesady, że firmy toczą między sobą wojny. Częstym zjawiskiem jest blokowanie rozstrzygnięć przetar-gów. Firmy składają protesty, urucha-miają procedury odwoławcze w UZP, a potem, bez względu na rezultat, od-dają sprawy do sądu, po czym po upły-wie pewnego czasu wycofują te wnio-ski. A czas płynie, sezon budowlany mija, pewnych robót nie wolno wy-konywać w temperaturach poniżej
+5°C ze względu na wymagania tech-nologiczne. Cykle budowlane wydłu-żają się zatem i rosną koszty społecz-ne. Kiedy doczekamy się wliczania ich w koszt inwestycji? Kiedy przedłużają-cy wykonanie zlecenia wykonawca za-cznie płacić kary umowne nie tylko zamawiającemu, ale osobom prywat-nym stojącym w korkach za spaloną benzynę, za utracone korzyści wyni-kające np. z powodu utracenia pracy, spóźnienia na pociąg czy samolot itp.
Nawiasem mówiąc, często zamawiają-cy tylko straszy spóźniającego wyko-nawcę karami, a potem ich nie egze-kwuje. Dlaczego? To temat na osobne wystąpienie.
Bardzo często zamawiający opóź-nia przekazanie terenu pod inwesty-cję z różnych powodów, ale nie zmienia terminu oddania obiektu do eksploata-cji. Dlaczego nie można określić termi-nu realizacji zlecenia nie konkretną datą, a okresem realizacji, np. 10 miesięcy od chwili podpisania umowy?!
Powód opisanego stanu rzeczy leży czasami po stronie urzędników przy-gotowujących i prowadzących przetar-gi, czasami po stronie oferentów, ale znacznie częściej wynika z marnej ja-kości prawa. Jeśliby przyjrzeć się skła-danym protestom, samym rozprawom i uzasadnieniom wyroków, to bez ryzy-ka popełnienia większego błędu moż-na stwierdzić, że przeszło 90% spraw nie dotyczy spraw merytorycznych, ale zapisów, niuansów prawnych, błędów proceduralnych. To nie inżynierowie toczą tam boje, tam walczą prawni-cy. Nieważne jest, że inwestycje są od-wlekane przez wiele miesięcy, że tysią-ce ludzi codziennie stoi w korkach, że spalane jest bez sensu tysiące ton ben-zyny, że niszczy się środowisko (na-wiasem mówiąc, dlaczego ekolodzy nie protestują przeciw korkom, a pro-testują przeciw budowie dróg i auto-strad???), ważne jest, żeby zgadzało się „w papierach”. Czasami można od-nieść wrażenie, że dlatego prawo jest złe, żeby prawnicy mieli z czego żyć.
Można by jeszcze sporo powiedzieć na temat opieszałości sądów, złej orga-nizacji ich działania, a przede wszyst-kim ich kompetencji w zakresie
tech-BUDOWA DRÓG I MOSTÓW
nicznym. Przebieg niektórych rozpraw odwoławczych od decyzji Urzędu Zamówień Publicznych sprawia wra-żenie, że niebawem to sędziowie, ad-wokaci i radcy prawni będą projekto-wać drogi i mosty. Wkraczają oni bez żenady w sprawy techniczne i nawet do głowy im nie przyjdzie, że to coś niestosownego, że się kompromitują.
Podobno tylko w 13% gmin istnie-ją aktualne plany zagospodarowania przestrzennego. Dlaczego tak się je – to osobny temat. W związku z tym zamawiający musi uzyskać decyzję lo-kalizacji inwestycji celu publicznego, a to oczywiście wydłuża proces inwe-stycyjny. Na to nakładają się protesty składane przez chciwych albo „nawie-dzonych” właścicieli działek, którzy potrafią wykup gruntów przeciągać w nieskończoność.
Kolejnym etapem jest uzyskanie po-zwolenia na budowę. Zleceniodawca nie chce bądź nie jest w stanie sam przygotować wszystkich dokumen-tów potrzebnych do ogłoszenia prze-targu i potem do wykonania projek-tów budowlanych. Dochodzi więc coraz częściej do przerzucania przez zamawiającego na projektanta obo-wiązku uzyskania pozwolenia na bu-dowę. Szczególnie ostro występuje to przy zlecaniu projektów na moderni-zację lub naprawę obiektów mosto-wych, gdzie nie jest możliwe przewi-dzenie zakresu prac. Biura projektów twierdzą, że obecnie 75% czasu reali-zacji projektu poświęcają nie na dzia-łalność merytoryczną, a na bieganie
po urzędach. Czy tak powinna wy-glądać praca inżyniera budowlane-go?! Jaka jest więc rola zamawiającego w procesie inwestycyjnym? Kto powi-nien pracować w działach przygoto-wujących inwestycje – inżynierowie, prawnicy, specjaliści od zarządzania i administracji???
Nasuwa się generalny wniosek, że znaczna liczba zamawiających nie po-trafi szybko przeprowadzać przetargów, a to ustawia ich w pozycji „dyżurnych chłopców do bicia”, choć często to nie zamawiający, a oferenci są winni opóź-nieniom w budowie dróg i autostrad.
Ciekawe jest zatem udzielenie powiedzi na pytanie, kto będzie od-powiedzialny za niewykorzystanie środków Unii Europejskiej, a także z polskiego budżetu przeznaczonych na rozwój infrastruktury. A pierwsze terminy już mijają.
Niedawno okazało się, że następ-nym czynnikiem utrudniającym, wy-dłużającym w czasie i znacznie po-drażającym rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej jest ustawa o ochro-nie środowiska, która weszła w życie 28 lipca 2005 roku. Skutki są widocz-ne już teraz. Wszystkie inwestycje, na które nie wydano decyzji lokalizacyj-nych, zostały wstrzymane. Konieczne jest wykonanie kolejnych, w dużej mierze zbędnych, opracowań, które niewiele wnoszą do meritum sprawy, ale na pewno „napędzają” pieniądze szeroko rozumianym „ekologom”. Cóż,
lobby ekologiczne jest równie, a może nawet bardziej skuteczne w działaniu jak prawnicze. Dzieje się to pod ha-słem – Unia Europejska tego wymaga.
Unia rzeczywiście wymaga przestrze-gania prawa, tyle że to prawo zostało stworzone tu, w Polsce, pod silnym na-ciskiem lobby ekologicznego.
Jednym z elementów oferty składa-nej przez przyszłego, potencjalnego wykonawcę jest przedstawienie osób posiadających odpowiednie upraw-nienia, staż pracy i doświadczenie za-wodowe, które będą wykonywać zle-cenie. Nagminnym zjawiskiem jest zgłaszanie przez oferentów osób speł-niających te wymogi, a realizowanie zlecenia przez zupełnie kogoś innego.
Skutek jest jednoznaczny – gorsza ja-kość projektu czy budowli, opóźnienia w realizacji, zwiększone koszty.
W prak ty ce mało który zamawiający kontroluje, czy osoby zgłoszone w ofer cie realizują zlecenie czy tylko je firmują.
Osobnym problemem jest sprawa konkursów na opracowanie koncep-cji mostu czy trasy komunikacyjnej.
Obecnie stanowi o tym odpowiedni rozdział w prawie o zamówieniach pu-blicznych. W związku z tym w praktyce uczestnicy konkursów muszą spełniać wszystkie wymogi, jakie są stosowane w przetargach. Takie ustawienie pro-blemu eliminuje zespoły nieformalne, młodych ludzi o otwartych umysłach, ludzi z pomysłami odbiegającymi od przeciętnych, żeby nie powiedzieć sztampowych. W konsekwencji
utrud-BUDOWA DRÓG I MOSTÓW
33
STYCZEŃ 2006
Inżynier budownictwa
nia to szeroko rozumiany postęp tech-niczny w budownictwie.
Takie a nie inne usytuowanie praw-ne konkursu prowadzi do kolejpraw-nego absurdu. Wyrok sądu konkursowego, który z natury rzeczy jest decyzją me-rytoryczną, można zaskarżyć. Pracę kilku- czy kilkunastotygodniową ze-społu specjalistów, najczęściej wielu branż, kwestionuje prawnik, wyszu-kując preteksty w zapisach odpowied-nich regulaminów tworzonych na po-trzeby konkursu. Następnie sprawa staje się przedmiotem rozprawy ar-bitrażowej przed zespołem arbitrów Urzędu Zamówień Publicznych, też w ⅔ prawników. Mało tego, może być dalej zaskarżona do sądu, w któ-rym również nie ma możliwości po-wołania ekspertów merytorycznych (taka jest procedura!). Teoretycznie powinno się tam rozpatrywać pro-blemy prawne, ale w praktyce praw-nicy przedstawiają aspekty technicz-ne. Prowadzi to do kolejnej paranoi, bowiem prawnicy deliberują nad pro-blemami technicznymi, nie mając o tym pojęcia.
Inną sprawą jest to, że wielu za-mawiających nie chce organizować konkursu, bowiem ma obawy, czy jest w stanie skorzystać z jego wyniku.
W praktyce konkursy są organizowa-ne rzadko, a skutkiem tego jest „prze-ciętność” rozwiązań konstrukcyjnych.
Jakie jest rozwiązanie tego problemu?
Przede wszystkim należy jasno od-dzielić wymogi przetargowe od konkur-sowych, a najrozsądniejsze wydaje się opracowanie osobnego rozporządzenia ministra transportu i budownictwa do ustawy o Prawie budowlanym regulują-cego wszystkie aspekty organizacji kon-kursu, a przede wszystkim jednoznacz-nie oddzielające zasady przetargowe od konkursowych.
Rozbudowa i przebudowa sieci dro-gowej, w tym i mostów, jest koniecz-nością cywilizacyjną, ale przy spełnie-niu określonych wymogów jakościo-wych. Polska jest ciągle zbyt biednym krajem, aby było nas stać na byle jaką infrastrukturę. Trwałość obiektów ko-munikacyjnych powinna być jak naj-dłuższa. Wymienione problemy
nie-wątpliwie utrudniają realizację tego celu.
Jak zaradzić wielu negatywnym zja-wiskom opisanym wcześniej? Przede wszystkim należy uprościć prawo.
Trzeba je tak zmodyfikować, aby unie-możliwić odwoływanie się w nieskoń-czoność do sądów właścicieli działek, ekologów, oferentów itd., na każdym etapie procesu inwestycyjnego.
Trzeba bezwzględnie realizować procesy wywłaszczeniowe gruntów.
Jeśli dana działka znajduje się na tere-nie zarezerwowanym na potrzeby in-westycji drogowo-mostowej w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji lokalizacyjnej, to powin-ny móc na nią wkroczyć natychmiast ekipy budowlane. Aby zminimalizo-wać protesty w sprawie kosztów wy-kupu, konieczne jest ustawowe przy-jęcie zasady, że proponowana cena jest wyższa o 10 – 15%, niż obowią-zuje w danej okolicy. Jeśli komuś ta zasada nie odpowiada, to może pro-cesować się z państwem lub samorzą-dem tak długo, jak ma na to ochotę, ale to nie wstrzymuje inwestycji.
Należy ustalić bardzo wysokie od-szkodowanie za nieuzasadnione skła-danie protestów oraz wprowadzić bar-dzo wysokie wadia przy składaniu odwołań. Muszą to być kwoty skutecz-nie hamujące pieniactwo, np. 20 – 30%
wartości robót przetargowych.
Kolejnym zagadnieniem, wymaga-jącym rozwiązania, jest termin roz-poczynania procedur przetargowych.
W obecnym stanie prawnym można rozpoczynać postępowanie przetargo-we dopiero wtedy, gdy zabezpieczone są środki finansowe na nią. Jak wiado-mo, budżety państwa i samorządowe są uchwalane dopiero późną wiosną, a sezon budowlany zaczyna się już w marcu, a obecnie potrafi trwać cały rok. Co stoi na przeszkodzie, aby te dwa zagadnienia traktować rozłącz-nie. Przecież przetarg można rozstrzy-gnąć i rozpocząć realizację inwestycji później, np. w ciągu dwóch lat, bo tyle są ważne uzgodnienia projektu bu-dowlanego.
Osobnym problemem jest prawo o ochronie środowiska. Obserwowany od wielu lat nacisk środowisk „ekolo-gicznych” nie tylko utrudnia, ale i
po-draża inwestycje drogowo-mostowe.
Koszt budowy autostrad w Polsce jest średnio wyższy od budowanych w Europie Zachodniej od 8 do 15%.
Niestety, wielu zamawiających z braku wiedzy i ochoty do walki nie jest w sta-nie przeciwstawić się tym naciskom.
Rozsądny fachowiec nie chce niszczyć środowiska, nie chce obniżać komfor-tu życia ludziom. Ale wymagania eko-logów dotyczące np. ilości przejść dla zwierząt przez autostrady czy wysoko-ści konstrukcji mostów podwieszonych czy łukowych, nie mówiąc o kolorach olinowania, pokazują, że przekroczo-no już granicę absurdu. Przykładowo, nie ma żadnych naukowo uzasadnio-nych wyników badań, na podstawie których można jednoznacznie stwier-dzić, że ptaki rozbijają się o liny mo-stów, a tym bardziej, że lepszy jest czerwony czy pomarańczowy kolor lin niż biały czy szary. Natomiast wia-domo, że te pierwsze są o 20% droższe niż te drugie. Często wymogi stawiane przez ekologów są po prostu widzimi-się tego czy innego nawiedzonego albo żyjącego z protestowania działacza.
Zamawiający powinni żądać od ekolo-gów naukowych opracowań dowodzą-cych prawdziwości stawianych tez.
Jak widać, rozwój infrastruktury na-potyka wiele trudności, z których tyl-ko część można uznać za obiektyw-ne. Wiele z nich można usunąć szybko i bez żadnych nakładów inwestycyjnych.
Potrzebna jest tylko chęć przeprowadze-nia zmian i determinacja w ich wprowa-dzaniu. Nie są one nie do przezwycię-żenia. Dobrze byłoby również, aby do świadomości tzw. decydentów dotarła oczywista prawda, że w tworzeniu pra-wa powinni uczestniczyć także ci, którzy mają wiedzę merytoryczną w danej dzie-dzinie życia.
Jeśli opisane zjawiska nie zostaną zlikwidowane, to sami na własne ży-czenie doprowadzimy kraj do kryzysu gospodarczego, którego skutki będzie-my odczuwać nie tylko będzie-my, ale i przy-szłe pokolenia.
prof. dr hab. inż. HENRYK ZOBEL kierownik Zakładu Mostów Politechniki Warszawskiej, członek Zarządu Związku Mostowców RP