C HARAKTERYSTYKA PUBLICZNYCH PRAW PODMIOTOWYCH

Kategoria publicznych praw podmiotowych stanowi – jak już wspomniano - konstrukcję o charakterze teoretycznym, umożliwiającą ugruntowanie koncepcji państwa prawa i analizę przyjętego porządku prawnego z punktu widzenia ochrony jednostki. Pozwala ona określić pozycję jednostki w jej stosunkach z państwem, a treść wyznaczona jest przez wiele różnych sytuacji prawnych określonych rożnego typu normami. Badanie relacji prawnych zachodzących między podmiotami prawa administracyjnego z perspektywy konstrukcji publicznych praw podmiotowych pozwala na odnajdowanie sposobów równoważenia sytuacji prawnej nierównorzędnych podmiotów tych stosunków. W tym znaczeniu publiczne prawa podmiotowe stanowią kwintesencję powszechnie obowiązującego prawa i uzasadnienie wsparcia udzielanego jednostce przez państwo w ramach zasady pomocniczości, w zakresie odpowiadającym potrzebom leżącym poza rzeczywistymi możliwościami i zasięgiem jednostki⁵⁷. Publiczne prawa podmiotowe rozumiane są jako pewnego rodzaju sytuacje prawne jednostki wobec państwa, ograniczające jego omnipotencję i pozwalające jednostce, w oparciu o konkretną normę prawną, domagać się konkretnego zachowania administracji⁵⁸. W. Jakimowicz uważa, że przez publiczne prawo podmiotowe należy rozumieć pochodną i prostą sytuację prawną podmiotu tego prawa pozwalającą na skuteczne kierowanie żądania ściśle określonego zachowania do objętego ta sytuacją prawną innego – zbiorowego – podmiotu publicznego prawa podmiotowego.

W tym miejscu wyjaśnienia wymagają kluczowe założenia konstrukcyjne publicznych praw podmiotowych, takie jak: źródła, podmiot, treść (struktura), czy cel ich formułowania.

56 J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 77.

57 Ibidem, s. 78.

58 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 160.

28

Katalog źródeł publicznych praw podmiotowych tworzą źródła prawa administracyjnego powszechnie obowiązujące o „zewnętrznym” charakterze oraz indywidualne akty administracyjne o charakterze konstytutywnym. Zatem źródłem publicznych praw podmiotowych mogą być umowy międzynarodowe oraz akty normatywne powszechnie obowiązujące w rozumieniu Konstytucji RP. W sytuacji, gdy prawo podmiotowe wynika wprost z ustawy nie ma potrzeby dodatkowego ustalania jego istnienia poprzez decyzję administracyjną. Pewna grupa publicznych praw podmiotowych powstaje w drodze skonkretyzowania przez właściwy organ w indywidualnej sytuacji norm prawa materialnego, przy czym prawa te zaczynają funkcjonować w chwili doręczenia jednostce aktu kreującego dane prawo (konstytutywnej decyzji administracyjnej tworzącej określoną sytuację prawną).

Tę grupę praw podmiotowych należy odróżnić od praw funkcjonujących z mocy samego prawa. W tym przypadku decyzje administracyjne o deklaratoryjnym charakterze należy uznać za element uruchamiający ustawowe prawa podmiotowe⁵⁹.

Źródłem publicznych praw podmiotowych nie może być wewnętrzne prawo administracyjne przybierające postać tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego, tj. dyrektyw powinnego zachowania się tworzonych i realizowanych w organizacyjnych układach kierownictwa w administracji publicznej (tj. zarządzenia, instrukcje, regulaminy, wytyczne, okólniki, zalecenia, zakazy itp.). Aktami kierownictwa wewnętrznego nie można regulować praw i obowiązków obywateli, ale realizacja tych aktów przez ich adresatów może mieć wpływ na ich sytuacje faktyczne i prawne.

Cytując W. Jakimowicza, prawo podmiotowe bez podmiotu jest kategorią pustą.

Przyjmując, że publiczne prawo podmiotowe jest kategorią pochodną wobec ogólnie rozumianego prawa podmiotowego, to jest oczywiste, że każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest jednocześnie osobą wyposażoną w ogólną podmiotowość prawną.

Podstawowym podmiotem prawnym, w tym podmiotem publicznych praw podmiotowych jest jednostka – osoba fizyczna. Podmiotami praw i wolności konstytucyjnych są także osoby prawne, gdyż korzystają one tak jak osoby fizyczne, z przymiotu zdolności prawnej⁶⁰. Przekazanie przez jednostki organizujące się w większe zbiorowości części swojej podmiotowości większym wspólnotom z jednoczesnym wyrażeniem zgody na możliwość władczej ingerencji tych organizacji w życie indywidualnych jednostek wyposażyło z kolei w podmiotowość publicznoprawną najogólniej rozumiane osoby prawne prawa publicznego.

59 Zob. J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 81; tak też W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 190-191.

60 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 197.

29

Z tego względu do kategorii podmiotów publicznych praw podmiotowych zaliczyć należy również państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego (przy czym ich podmiotowość publicznoprawna wynika wyłącznie wprost z norm prawa przedmiotowego, a nie jak w przypadku jednostek z ich przyrodzonych praw). Podmiotami publicznych praw podmiotowych nie mogą być organy administracji, które w drodze decyzji konkretyzują sytuacje obywateli. Nie mogą być także podmiotami publicznych praw podmiotowych z tego względu, że nie mają własnych interesów.

Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie musi mieć inny niż cywilnoprawny charakter⁶¹.

Roszczenie na gruncie prawa administracyjnego jest to dany przez prawo instrument umożliwiający skuteczne domaganie się od ściśle określonego podmiotu, tj. państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, od obywatela albo obywatela od państwa, jednostki samorządowej, bądź państwa od jednostki samorządowej lub jednostki samorządowej od państwa - ściśle określonego zachowania się zgodnie z treścią prawa podmiotowego.

Roszczenie stanowi instrument realizacji publicznego prawa podmiotowego. Publiczne prawo podmiotowe bez roszczenia nie istnieje. Roszczenie w prawie administracyjnym nie jest tożsame z publicznym prawem podmiotowym, chociaż przesądza o jego bycie. W ujęciu teorii prawa roszczenie rozpatrywać można zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Z jednej strony roszczenie ma swoje źródło w przepisach prawa materialnego i służy wyegzekwowaniu określonego w tym prawie żądania. Z drugiej strony może ono wynikać także z norm prawa procesowego.

Różnica pomiędzy prywatnymi a publicznymi prawami podmiotowymi leży w zakresie roszczenia, które w przypadku praw konstruowanych w prawie prywatnym skierowane jest do innej jednostki, w innym zaś wypadku formułowane są względem państwa, lub związku publicznego⁶². Prywatne prawa podmiotowe są skuteczne względem innych osób, zaś publiczne prawa podmiotowe w stosunku do państwa. Zbyt ogólna wydaje się argumentacja, że prawa prywatne są formułowane w prawie prywatnym, a publiczne w prawie publicznym.

61Ibidem, s. 219.; a także A. Monarcha-Matlak, Publiczne prawa podmiotowe a obowiązki i uprawnienia, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 834, Acta Iuris Stetinensis 2014, nr 7, s. 69-82.

62P. Górecki, Ochrona publicznych praw podmiotowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Polsce, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 2006, Prawo i administracja LXXIV s. 154.

30

Kryterium treści pozwala wyodrębnić wśród publicznych praw podmiotowych prawa o treści negatywnej i prawa o treści pozytywnej. Publiczne prawa podmiotowe o treści negatywnej polegają na roszczeniu do administracji o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego⁶³. Publiczne prawa podmiotowe o treści pozytywnej polegają na żądaniu od organu administracji określonego, aktywnego zachowania się i dają jednostce roszczenie wobec państwa (jednostki samorządowej), aby zapewniło ono jednostce korzystanie z przysługujących jej świadczeń. W przypadku publicznych praw podmiotowych o treści pozytywnej można żądać tylko tego, co wprost wynika z normy prawnej.

Treść publicznego prawa podmiotowego często jest wyjaśniana za pomocą wspomnianej już wcześniej tzw. triady Bernatzika, określającej relacje, w jakich może znaleźć się jednostka względem związku publicznoprawnego. W jej skład zalicza się interes faktyczny, interes prawny oraz publiczne prawo podmiotowe⁶⁴.

Interes faktyczny należy kwalifikować jako stan, w którym jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (tak jak w przypadku interesu prawnego), ale nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i uprawniałby ją do żądania stosownych czynności organu administracji⁶⁵. Interes prawny określa się jako kwalifikowany interes faktyczny.

Jest to zatem interes, który został wzięty pod uwagę w normach obowiązującego prawa⁶⁶. Kryje on w sobie prawo jednostki do określonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, mające umocowanie w normie prawa materialnego, umiejscowione pomiędzy prawem podmiotowym a interesem faktycznym. Jak podkreśla J. Trzewik można więc przyjąć, że pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, którymi dysponują wobec danego podmiotu⁶⁷.

W doktrynie prawa administracyjnego jako przykład istnienia interesu prawnego podaje się między innymi następujące sytuacje:

63 M. Kulesza (red.), Materiały do nauki prawa administracyjnego (z orzecznictwa sądowego), op. cit., s. 135.

64 Zob. J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968., s. 24,39; zob. również J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 85.

65 J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 86; zob. też postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r., I FZ 292/10, LEX nr 742801.

66 Zob. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 41-43.

67 J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 85.

31

1. po stronie organu brak jest bezwzględnego obowiązku zaspokojenia roszczenia, lecz musi on dać mu pierwszeństwo przed innymi interesami prawnymi – sytuacja ta ma charakter pośredni pomiędzy interesem prawnym, a publicznym prawem podmiotowym, przez co określa się ją jako tzw. specjalne prawo proszenia,

2. jednostka pozbawiona jest roszczenia o uzyskanie konkretnej korzyści, lecz przysługuje jej możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu,

3. interes prawny dotyczy sfery nieobjętej regulacją administracyjną,

4. dotyczy to tzw. prawa refleksowego – wywodzonego z uprawnień innego podmiotu – aktualizującego się w sytuacji, gdy prawo wykonywane przez osobę uprawnioną prowadzi do naruszenia interesu innej osoby, sprawiając w konsekwencji, że staje się ona stroną postępowania administracyjnego⁶⁸.

W przypadku publicznego prawa podmiotowego organ administracji zobowiązany jest do zachowania zgodnego z treścią tego prawa. Z publicznym prawem podmiotowym mamy do czynienia wówczas, gdy jednostka może żądać od administracji uwzględnienia jego interesu prawnego i podjęcia określonego działania (zaniechania), a w razie odmowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego, który uwzględni skargę, w sytuacji stwierdzenia naruszenia publicznego prawa podmiotowego⁶⁹. Podstawowym czynnikiem różnicującym publiczne prawo podmiotowe i interes prawny jest stopień ukształtowania przez normę prawną sytuacji jednostki. Publiczne prawo podmiotowe jest instytucją silniejszą od interesu prawnego, jako że jest ono zabezpieczone roszczeniem znajdującym swe podstawy w prawie publicznym.

Wyróżnia się cztery dziedziny publicznych praw podmiotowych, tj. prawa wolnościowe, prawa polityczne, prawa do świadczeń państwa, prawa osobowe⁷⁰.

Cechą publicznego prawa podmiotowego jest niedopuszczalność zrzeczenia się tego prawa. Niedopuszczalność zrzeczenia się publicznego prawa podmiotowego podkreśla jego związek z konkretną osobą, będącą podmiotem tego prawa. Nie istnieje możliwość sukcesji publicznych praw podmiotowych jako sytuacji ściśle związanej z indywidualnie określonymi podmiotami. Niezbywalność publicznych praw podmiotowych gwarantuje równość obywateli wobec państwa i wyklucza możliwość dokonania jakichkolwiek manipulacji w zakresie

68 Tak też M. Stahl, Cel publiczny, interes publiczny i dobro wspólne [w:] Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, Warszawa 2013, s. 77; zob. też J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 86.

69 A. Mednis, Prawo do prywatności a interes publiczny, Warszawa 2006, s. 100.

70 J. Boć, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 507.

32

relacji jednostki wobec państwa⁷¹. Nie jest dopuszczalne zrzeczenia się publicznego prawa podmiotowego, ale jednostka (zachowując swe prawa) ma możliwość dobrowolnego z nich skorzystania. Innymi słowy obywatel może zdecydować czy z prawa tego skorzystać, czy nie skorzystać (zależy to wyłącznie od uznania i chęci podmiotu uprawnionego).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rzeczywiste znaczenie publicznych praw podmiotowych ujawnia się dopiero w prawnych gwarancjach ochrony tych praw. To właśnie ochrona i jej kształt czynią celowym wyróżnienie kategorii publicznych praw podmiotowych.

Publiczne prawa podmiotowe dotyczą relacji zachodzącej pomiędzy nierównorzędnymi podmiotami, za podstawę ich konstruowania trzeba uznać konieczność równoważenia sytuacji prawnej jednostki oraz wspólnoty publicznoprawnej. Konstrukcja publicznych praw podmiotowych spełnia zatem przede wszystkim rolę ochronną wobec podmiotu słabszego w relacji jednostki z państwem, co następuje poprzez gwarancje określone w systemie sądownictwa (w tym sądownictwa administracyjnego), a także Trybunału Konstytucyjnego, jak również Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem doktryny brak uwzględnienia takiej ochrony czyniłby konstrukcję publicznego prawa podmiotowego wyłącznie „figurą teoretyczną”⁷². Wykonywanie publicznych praw podmiotowych służy przymuszeniu podmiotu publicznego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tj. do zrealizowania uwzględnionej w publicznym systemie prawa dyspozycji określonej normy prawnej. Zatem jak podaje doktryna za podstawowy cel konstrukcji publicznych praw podmiotowych trzeba uznać chęć zapewnienia ochrony indywidualnego interesu jednostki z punktu widzenia interesu publicznego⁷³.

Reasumując rozważania i powtarzając za W. Jakimowiczem „publiczne prawo podmiotowe to pochodna i prosta sytuacja prawna, tj. określona przez normę prawa stanowionego, powszechnie obowiązującego i powstająca bądź bezpośrednio na podstawie normy tego prawa, bądź dodatkowo wymagająca dla swojego bytu wydania właściwego aktu indywidualnego, mająca w przypadku osób fizycznych swoje pierwotne źródło w przyrodzonych prawach człowieka, a w przypadku jednostek organizacyjnych, wyłącznie w normach prawa przedmiotowego, której podmiotem jest osoba fizyczna albo jednostka organizacyjna, jaką jest państwo lub jednostka samorządowa, wyposażająca ten podmiot w roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne

71 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 242-243.

72 J. Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe w systemie prawa ochrony środowiska, op. cit., s. 88.

73 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, op. cit., s. 239-241.

33

żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacja prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego⁷⁴”.

Dokonana charakterystyka publicznych praw podmiotowych prowadzi do wniosku, że teoretyczne konstruowanie publicznych praw podmiotowych odpowiada istocie prawa administracyjnego i wydobywa podstawowy cel, jakiemu to prawo ma służyć.

Kategoria publicznych praw podmiotowych stanowi także realne narzędzie służące podmiotom tych praw do realizacji ich prawnie chronionych interesów.

1.3. Prawo do świadczeń rodzinnych jako publiczne prawo