i rozwoju – oECD)1. Gośćmi specjalnymi byli Algirdas Šemeta – komisarz UE ds.
podatków i unii celnej, audytu i zwalczania nadużyć finansowych oraz Carlos da Silva Costa – prezes Banku Portugalii.
Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020
Zebranie rozpoczęło seminarium na temat wyzwań, jakie mogą pojawić się dla NoK w związku z nowym okresem finansowa-nia w Unii Europejskiej. Unijny komisarz – Algirdas Šemeta omówił przygotowania do opracowania „Wieloletnich ram finanso-wych na lata 2014–2020”, które, po przed-stawieniu propozycji przez Komisję Euro-pejską, są obecnie przedmiotem dyskusji na forum rady i Parlamentu Europejskiego2. Gość specjalny zwrócił uwagę na znacze-nie nowego rozporządzenia finansowego (wejdzie w życie z początkiem 2013 r.), gdyż wzmocni ono rozliczalność państw członkowskich; przewiduje się przedkła-danie Komisji oświadczeń w sprawie zarzą-dzania (management declarations), doty-czących wykorzystania środków unijnych (tak jak ma to miejsce w odniesieniu do polityki rolnej), wraz (opcjonalnie) z nie-zależną opinią audytora. Choć o wyborze konkretnego organu kontrolnego, który sporządzi taką opinię, będą decydowały państwa członkowskie, to komisarz UE wyraził nadzieję, że będą to najwyższe
organy kontroli. rozporządzenie szcze-gólnie zaleca uproszczenie zasad i proce-dur legislacyjnych, aby zmniejszyć ryzyko błędów popełnianych przez końcowych odbiorców środków unijnych. W związku z tym, że dwie trzecie błędów w wykorzy-stywaniu funduszy strukturalnych pole-ga na naruszeniu norm prawa krajowego, uproszczenie przepisów powinno – zda-niem mówcy – dotyczyć również prawa krajowego.
Podczas dyskusji nad wyzwaniami stoją-cymi przed NoK wobec konieczności spo-rządzenia wieloletnich ram finansowych, luigi Giampaolino – prezes trybunału obrachunkowego Włoch, przedstawił skutki, jakie dla państw członkowskich strefy euro niesie traktat fiskalny i Eu-ropejski Mechanizm Stabilności (ESM).
„traktat o stabilności, koordynacji i zarzą-dzaniu w unii gospodarczo-walutowej”
(zwany potocznie paktem fiskalnym) pod-pisało w marcu 2012 r. 25 państw człon-kowskich UE (oprócz Czech i Wielkiej Brytanii); jego zadaniem jest przeciwdzia-łanie ewentualnemu kryzysowi. Z kolei zadaniem Europejskiego Mechanizmu Stabilności jest uniemożliwienie rozprze-strzeniania się kryzysu w strefie euro, jeśli już pojawi się w którymś z państw członkowskich3. Prezes l. Giampaolino omówił szczegółowo kwestie związane z utworzeniem we Włoszech (na mocy
1 Na temat poprzedniego zebrania Komitetu Kontaktowego zob. E. Miękina: ZebranieKomitetuKontakto-wego,„Kontrola Państwowa” nr 6/2011.
2 Wieloletnie ramy finansowe określają kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania i płatności, za-wierają także wszelkie inne postanowienia wymagane do prawidłowego prowadzenia rocznej procedury budżetowej w Unii Europejskiej.
3 Więcej na ten temat patrz: E. Miękina: EuropejskiMechanizmStabilności–nowerozwiązaniadlastrefy
euro,„Kontrola Państwowa” nr 5/2012.
ustawy konstytucyjnej przyjętej w tym roku) rady Fiskalnej, która otrzymała kompetencje częściowo nakładające się na zakres działania włoskiego NoK. re-lacje między tymi dwiema instytucjami ma wyjaśnić zasada „równowagi budże-towej”, zapisana w ustawie.
rada Fiskalna działa również na Wę-grzech; z jej charakterystyką zapoznał zebranych lászló Domokos – prezes Pań-stwowej Izby obrachunkowej Węgier. Za-daniem rady jest dopilnowanie przestrze-gania zasad budżetowych zapisanych w kon-stytucji. Składa się ona z trzech członków:
przewodniczącego (musi to być ekonomista o znacznym doświadczeniu zawodowym) mianowanego przez prezydenta Węgier na okres 6 lat oraz dwóch członków ex officio:
prezesa Narodowego Banku Węgier i preze-sa węgierskiej Państwowej Izby obrachun-kowej; rada korzysta z pracy ekspertów i pracowników tych dwóch instytucji, nie zatrudnia bowiem własnego personelu4.
Po wystąpieniach na temat nowego okresu finansowania rozpatrzono propozycję Josefa Mosera – prezesa Izby obrachunkowej Au-strii, aby Komitet Kontaktowy (dalej Komi-tat lub KK) powołał „forum dyskusyjne” do wypracowania wspólnej opinii w sprawie no-wych zadań i roli NoK w świetle niedawnych wydarzeń w UE związanych z kryzysem go-spodarczym i finansowym. Szef austriackiego NoK zaproponował również, aby przekazać instytucjom unijnym stanowisko Komitetu, by zasięgały opinii KK w sprawach kontroli środków publicznych, zwłaszcza przy two-rzeniu nowych rozwiązań prawnych. Po
in-spirującej dyskusji Komitet powołał grupę zadaniową, która opracuje projekt wspólne-go stanowiska szefów NoK UE oraz Eto, dotyczącego roli i zadań NoK wobec ich ewentualnego udziału w przyszłych proce-sach legislacyjnych i przedstawi je na nad-zwyczajnym zebraniu KK w maju 2013 r.
w luksemburgu. Uchwała przyjęta przez KK w tej sprawie nawiązuje – w kontekście ewentualnej roli NoK – do propozycji wy-dawania opinii audytorskich o krajowych oświadczeniach w sprawie zarządzania, prze-prowadzania przez NoK kontroli zadłużenia jednostek publicznych, a także dochodzeń Eurostat prowadzonych w związku z mani-pulowaniem danymi statystycznymi.
Działania antykryzysowe
Druga sesja zebrania poświęcona była działaniom, jakie podjęto w Unii Euro-pejskiej w odpowiedzi na kryzys finansowy oraz doświadczeniom NoK w kontrolach z tego obszaru. W tym punkcie obrad Jacek Jezierski – prezes NIK i lone Strøm – au-dytor generalna Danii omówili działalność grupy zadaniowej do spraw zbadania moż-liwości współdziałania NoK z Eurostat i krajowymi instytucjami statystycznymi oraz uchwałę KK, będącą rezultatem jej rocznych prac. W uchwale podkreśla się, że mimo różnic między zainteresowanymi instytucjami pod względem uprawnień, obowiązków i kompetencji, istnieje wspól-ny cel, którym jest dobre zarządzanie pu-bliczne, a NoK mogą odegrać ważną rolę w zapewnianiu jakości statystyki sektora instytucji rządowych i samorządowych,
4 Więcej na ten temat patrz: J. Mazur: Nowe praktyki w organach kontroli, „Kontrola Państwowa”
nr 5/2012.
między innymi przez prowadzenie kon-troli prawidłowości danych źródłowych.
Podczas tej sesji Horst Erb – wiceprezes niemieckiej Federalnej Izby obrachun-kowej zapoznał uczestników zebrania ze stanem prac związanych z inicjatywą NoK strefy euro dotyczącą uwzględnienia kon-troli zewnętrznej NoK w przepisach Euro-pejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM).
W pierwszej wersji traktatu o utworze-niu EMS z lipca 2011 r. nie przewidziano udziału NoK w kontroli jego działalności.
W związku z tym Komitet Kontaktowy, na zebraniu w październiku 2011 r., po-parł apel najwyższych organów kontroli krajów strefy euro o podjęcie działań na rzecz zapewnienia kontroli zewnętrznej Mechanizmu i uwzględnienia roli NoK w przepisach EMS w tym zakresie. Dzia-łania najwyższych organów kontroli, pod przewodnictwem niemieckiej Federalnej Izby obrachunkowej, zostały uwieńczo-ne sukcesem i ich propozycje uwzględ-niono w projekcie przepisów wewnętrz-nych traktatu o utworzeniu EMS. traktat wszedł w życie 27 września 2012 r.
o wpływie kryzysu finansowego na stan-dardy rachunkowości, a także przydatno-ści zasad „Międzynarodowych standar-dów rachunkowości sektora publicznego”
(IPSAS5) dla państw członkowskich UE mówił Didier Migaud – szef francuskiego trybunału obrachunkowego. Zwrócił uwa-gę na to, że choć to nie NoK są odpowie-dzialne za tworzenie ram rachunkowości publicznej, to powinny promować takie
standardy, które lepiej odpowiadałyby po-trzebom użytkowników (należy pamiętać o tym, że instytucje publiczne nie mogą bezpośrednio stosować IPSAS). W tej spra-wie KK przyjął uchwałę, w której wyraził opinię, że NoK powinny wnieść profesjo-nalny wkład do dyskusji na temat standar-dów rachunkowości sektora publicznego w UE (dlatego wiosną 2013 r. odbędzie się we Francji seminarium na ten temat).
Kees Vendrik – wiceprezes Powszechnej Izby obrachunkowej Holandii przedstawił wyniki pilotażowego badania uprawnień do kontroli i dostępu NoK do głównych organów nadzoru finansowego nad sekto-rem bankowym, przeprowadzonego przez grupę roboczą KK powołaną do wskazania sytuacji, w których nowe regulacje zarzą-dzania gospodarczego UE nie zapewniają prowadzenia kontroli przez najwyższe orga-ny kontroli. Spośród trzynastu NoK6, które zaprezentowały swoje doświadczenia w tym zakresie, sześć nie ma uprawnień do kon-troli działalności głównego organu nadzoru nad rynkiem finansowym (są to najwyższe organy kontroli Estonii, Finlandii, litwy, Łotwy, Portugalii i Włoch). Z pozostałych siedmiu, mających takie uprawnienia, pięć posiada pełny dostęp do żądanych doku-mentów (choć w swoich sprawozdaniach nie mogą ujawniać informacji poufnych), a pozostałe dwa mają albo częściowy dostęp (tak jak Najwyższa Izba Kontroli), albo jest on tylko teoretyczny (holenderski NoK).
W części podsumowującej obie sesje ze-brania gość specjalny Carlos da Silva Costa
5 Ang. InternationalPublicSectorAccountingStandards
6 Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Holandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska, Portugalia, Szwecja, Włochy i Europejski Trybunał Obrachunkowy.
– prezes Banku Centralnego Portugalii za-poznał uczestników zebrania z działaniami podejmowanymi przez Unię Europejską w odpowiedzi na kryzys finansowy. Przed-stawił dotychczasowy model zarządzania w strefie euro i cztery filary tego systemu.
Są to: klauzula no bail out (żadne państwo członkowskie nie może przejąć długów inne-go); no default (brak mechanizmu restruk-turyzacji długów); no exit (nie przewidziano możliwości opuszczenia strefy euro); suwe-renność podatkowa państw członkowskich (państwa członkowskie są odpowiedzial-ne za politykę fiskalną, która wszak pod-lega wspólnym zasadom i procedurom na poziomie unijnym). Prezes zwrócił uwagę zebranych na brak jednego ważnego ele-mentu w tym zestawie, a mianowicie: unii bankowej7 oraz fakt, że powyższy model nie był do końca sprawnie wdrażany. Kryzys fi-nansowy wymusił jednak na Unii podjęcie kolejnych ważnych kroków na drodze do zreformowania ram nadzoru nad rynkiem finansowym i zarządzania gospodarczego.
Są to między innymi: „sześciopak”, czyli sześć aktów legislacyjnych, które weszły w życie w grudniu 2011 r. i których celem jest wzmocnienie zarządzania gospodar-czego w UE, a szczególnie w strefie euro (przewiduje się wprowadzenie kar
finan-sowych dla państw strefy, które nie będą przestrzegały zaleceń dotyczących polityki budżetowej i zwalczania nierównowagi go-spodarczej), wspomniany wcześniej pakt fiskalny, a także „dwupak” (są to dwa dodat-kowe rozporządzenia, zaproponowane w li-stopadzie 2011 r. przez Komisję Europejską w celu dalszego wzmocnienia nadzoru nad strefą euro)8. Jednym z działań antykryzy-sowych, wspomnianych przez mówcę, jest również proces tworzenia rad fiskalnych, które odgrywają istotną rolę w promowa-niu dyscypliny fiskalnej (na początku br.
powstała rada Fiskalna Portugalii).
Współpraca i nowe inicjatywy Inguna Sudraba – audytor generalna Urzę-du Kontroli Państwowej Łotwy omówiła raport podsumowujący dobre praktyki i zalecenia dla kontroli nadzoru właści-cielskiego w spółkach państwowych i ko-munalnych. raport powstał na podstawie odpowiedzi na ankietę, udzielonych przez 21 najwyższych organów kontroli UE.
Przedstawicielka Państwowej Izby obra-chunkowej Węgier zaprezentowała wyniki seminarium na temat doświadczeń uzyska-nych podczas zamykania okresu programo-wania 2000–2006, które odbyło się w Bu-dapeszcie we wrześniu br. Seminarium
7 Komisja Europejska zaproponowała utworzenie unii bankowej, aby wzmocnić regulacje sektora banko-wego. Pierwszym elementem ma być nadzór bankowy dla strefy euro (tzw. SingleBankingSupervisory
Mechanism), w którym główną rolę będzie odgrywał Europejski Bank Centralny (umożliwia to art. 127 ust. 6 Traktatu o funkcjonowaniu UE, dotyczący możliwości rozszerzenia kompetencji EBC). Na spotka-niu w czerwcu br. Rada Europejska podjęła decyzję o zainicjowaspotka-niu procesu tworzenia tego mechanizmu;
nie wymaga on zmiany traktatu i powinien wejść w życie w styczniu 2013 r. Kolejnymi elementami unii bankowej miałyby być: europejski system gwarancji depozytów (deposit-guaranteeschemes)i europejski system rozwiązywania problemów banku w kryzysie (resolutionfund).Przyjęta przez KK na tegorocznym zebraniu uchwała w sprawie wyników badania dostępu NOK do głównych organów nadzoru finansowego w państwach UE wzywa NOK do monitorowania działań unijnych dotyczących m.in. unii bankowej.
8 Negocjacje z Radą i Parlamentem Europejskim nt. „dwupaku” zakończą się prawdopodobnie w tym roku.
cieszyło się dużym zainteresowaniem NoK (wzięła w nim udział również przedstawi-cielka NIK), gdyż zamykanie programów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych i środków krajowych stano-wi duże wyzwanie dla wszystkich państw członkowskich UE, a zwłaszcza uczestni-czących w tym procesie po raz pierwszy9. Podczas dyskusji nad nowymi inicjatywami Komitetu Kontaktowego na 2013 r. łącznik trybunału obrachunkowego Włoch omó-wił propozycję swojego urzędu dotyczącą przeprowadzenia ankiety na temat prognoz wydatków w państwach UE. Są to tzw. spen-ding reviews, których celem jest ograniczanie wydatków przez eliminację ich nieekono-micznych komponentów zamiast przepro-wadzania ogólnych cięć w wydatkach. Naj-lepsze praktyki oraz wyniki ankiety zostaną przedstawione na kolejnym zebraniu KK.
Kontrole NOK dotyczące spraw związanych z UE
Informacje o wynikach kontroli monito-rowania ryzyka, które może mieć wpływ na wydatki budżetu Holandii w kolejnych latach, przedstawił wiceprezes holender-skiego NoK. Instytucja ta zarekomendo-wała ministrowi finansów systematyczne i obszerne monitorowanie ryzyka, ocenę skuteczności gwarancji rządowych i opra-cowanie strategii, które by je zmniejszyły, a także informowanie parlamentu holen-derskiego o powyższych działaniach.
Z kolei audytor generalna Danii omówiła wstępne wyniki kontroli koordynowanej systemów handlu uprawnieniami do emisji
dwutlenku węgla. W kontroli tej, koor-dynowanej przez NoK Norwegii i Danii, biorą udział również przedstawiciele NoK Finlandii, Łotwy, litwy i Najwyższej Izby Kontroli. raport końcowy ma być gotowy w grudniu bieżącego roku.
Informacje
o pozostałych sprawach
W końcowej części zebrania prezes austriac-kiej Izby obrachunkowej przedstawił dzia-łania Międzynarodowej organizacji Naj-wyższych organów Kontroli (INtoSAI), które doprowadziły do uchwalenia 22 grud-nia 2011 r. przez Zgromadzenie Narodo-we oNZ rezolucji w sprawie niezależności NoK („Promowanie wydajności, rozliczal-ności, skuteczności i przejrzystości admi-nistracji publicznej przez wzmocnienie najwyższych organów kontroli”). Doku-ment ten jest niezwykle ważnym krokiem na drodze do propagowania niezależności NoK, które – jak zapisano – „mogą wypeł-niać swoje zadania obiektywnie i skutecz-nie tylko wtedy, gdy pozostają i skutecz-niezależne od jednostki kontrolowanej i są chronione przed wpływami zewnętrznymi”10.
Kolejne zebranie Komitetu (oprócz nad-zwyczajnego spotkania w maju 2013 r.) za-planowano na październik 2013 r. w Wilnie.
Do tego czasu przewodniczącą KK będzie Giedrė Švedienė – audytor generalna litwy.
Ewa Miękina,
Departament Strategii NIK
9 Materiały z seminarium dostępne są na stronie węgierskiego NOK < www.asz.hu>.
10 Zob. <http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/0_news/2012/UN_Resolution_A_66_209_E.pdf>.
PrzEMySław dowgiało
W czerwcu 2012 r. Najwyższa Izba Kon-troli została wybrana do pełnienia funk-cji audytora zewnętrznego Europejskiej organizacji Badań Jądrowych (CErN) w Genewie. Wybór nastąpił w wyniku oceny ofert złożonych przez NIK i trzy inne najwyższe organy kontroli (NoK) oraz głosowania na forum rady CErN.
Kontrkandydatami Polski były NoK Hisz-panii, Norwegii i Szwajcarii. NIK będzie sprawowała tę funkcję w latach 2013–2015 (z możliwością przedłużenia kadencji na kolejne dwa lata), zastępując najwyższy organ kontroli Włoch. Jest to niezwykle prestiżowe zadanie dla Najwyższej Izby Kontroli – pierwszy audyt w instytucji międzynarodowej.
Europejska organizacja Badań Jądro-wych (fr. Organisation Européenne pour la Recherche Nucléaire – CErN) jest ośrod-kiem naukowo-badawczym, położonym
na północno-zachodnich przedmieściach Genewy, na granicy Szwajcarii i Fran-cji. Powstała w 1954 r. i obecnie zrzesza 20 państw; Polska w 1991 r. została jej pełnoprawnym członkiem. Poszczególne kraje członkowskie mają swoich przedsta-wicieli w radzie CErN, która jest naj-ważniejszym organem tej organizacji, za-twierdzającym między innymi budżet. od 1 stycznia 2013 r. funkcję przewodniczącej rady CErN będzie pełniła prof. Agniesz-ka ZalewsAgniesz-ka z Instytutu Fizyki Jądrowej PAN w Krakowie. Bieżącą działalnością organizacji kieruje rolf Heuer – dyrektor generalny. W 2008 r. w CErN urucho-miony został największy na świecie akce-lerator cząstek – tak zwany Wielki Zde-rzacz Hadronów (Large Hadron Collider).
okres obrachunkowy organizacji trwa od 1 stycznia do 31 grudnia, walutą stosowa-ną w rachunkowości jest frank szwajcar-ski. W 2011 r. wpływy do CErN z kon-trybucji państw członkowskich wyniosły