Dwuszczeblowa struktura – Czechy, Słowacja, Węgry i Rumunia

Dwuszczeblowa struktura władz lokalnych występuje w Czechach i na Słowacji (gminy i kraje) oraz na Węgrzech i w Rumunii (gminy i województwa).

Reforma administracji publicznej w Czechosłowacji po listopadzie 1989 r. była realizowana na podstawie ustaw federalnych z 1990 r.²⁵ Zlikwidowano wówczas podział na siedem regionów w Czechach i cztery na Słowacji. Liczba gmin w Cze-chach – na początku lat 90. – wynosiła 4104, natomiast na Słowacji 2824, w tym 136 miast²⁶. Należy zwrócić uwagę, iż podział kompetencji samorządu lokalnego w Czechach i na Słowacji był zróżnicowany (np. gospodarka wodą była w Czechach w kompetencjach władz lokalnych, zaś na Słowacji zadaniem administracji pań-stwowej).

W Czechach samorząd lokalny ustanowiono na szczeblu gmin w październiku 1990 roku²⁷. Ustawa miała stanowić – w opinii prawodawców – akt początkowy budowy samorządu lokalnego, kolejnym etapem byłoby utworzenie samorządowego powiatu. Od koncepcji tej jednakże odstąpiono. Po kilku latach sporów i dyskusji na mocy ustawy konstytucyjnej z grudnia 1997 roku utworzono drugi szczebel samo-rządu – 14 krajów.

Gminy w Republice Czeskiej dzielą się na miejskie i wiejskie. Wśród tych pierw-szych wyróżnia się tzw. miasta statutowe (13 najwiękpierw-szych miast, oprócz Pragi).

Miasta te w przyjmowanych statutach mogą regulować swoją organizację wewnętrzną, jak i dzielić się na obwody (dzielnice).

Najważniejszych organem gminy jest przedstawicielstwo gminy (odpowiednik polskiej rady gminy). Przedstawicielstwo obraduje nie rzadziej niż raz na 3 miesiące.

Zwoływane jest przez starostę. Do zadań przedstawicielstwa należy rozpatrywanie

25 Zob. P. Beňuška, Reforma samorządowa w Republice Czeskiej i Słowackiej, [w:] Demokracja lo-kalna…, op.cit., s. 30 oraz M. Mikolaj, Mechanizmus územenj samosprávy v ČSFR, [w:] Prawo państwo-we…, op.cit., s. 169 i n.

26 Liczba gmin w Czechach zmalała z 11.459 w roku 1950 do 4120 gmin w roku 1989 roku.

W analogicznym okresie z 3334 gmin na Słowacji pozostało 2674. Zob. Changing Territorial Admini-stration in Czechoslovakia, red. P. Dostál, M. Illner, J. Kára and M. Barlow, Amsterdam 1992, s. 22.

27 Zob. Z. Leoński, Samorząd terytorialny w Czechach, „Samorząd Terytorialny” 1993 nr 1–2, s. 101 i n.; T. Rduch-Michalik, Władza lokalna w Czechach, [w:] Władze lokalne w Europie Środkowej…, op.cit., s. 41 i n.

najważniejszych spraw podlegających kompetencjom gminy, zwłaszcza z zakresu spraw majątkowych.

W gminie działa urząd gminy, który tworzą starosta, jego zastępcy, sekretarz (fakultatywnie) i inni pracownicy. Kierowanie urzędem należy do starosty. Urząd realizuje w zakresie zadań własnych gminy czynności zlecone mu przez przedstawi-cielstwo gminne lub przez radę gminy.

W zakresie zadań zleconych urząd gminy wykonuje czynności administracji państwowej i podlega urzędowi powiatowemu. Na jego czele stoi naczelnik, którego powołuje i odwołuje rząd na wniosek ministra spraw wewnętrznych. Urzędy powia-towe stanowią organy drugiej instancji, w których w pierwszej instancji orzekały organy gminy (z wyjątkiem np. spraw szkolnych, w których występuje inny tryb odwoławczy)²⁸.

Istnienie samorządu na szczeblu kraju przewidywała konstytucja Republiki Czeskiej z 1992 roku²⁹. 14 samorządowych krajów powołano do życia dopiero z dniem 1 stycz-nia 2000 roku. Ustawa konstytucyjna określiła jednocześnie, które powiaty wchodzą w skład poszczególnego kraju. Zmiana ich granic może być dokonana tylko w drodze ustawy. Warto zwrócić uwagę, że ustawa konstytucyjna nie zawierała postanowień odnoszących się do organów kraju. Natomiast w konstytucji przesądzono, iż jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla są samodzielnie zarządzane (administro-wane) przez organy przedstawicielskie. Organem stanowiąco-kontrolnym jest przed-stawicielstwo kraju liczące w poszczególnych krajach od 45 do 65 deputowanych.

Wybierane jest w wyborach powszechnych z zastosowaniem 5% klauzuli zaporowej.

Natomiast organem wykonawczym kraju jest rada kraju (licząca od 5 do 9 członków), wybierana przez przedstawicielstwo. Na jej czele stoi hetman³⁰.

Ustrój samorządu Pragi reguluje odrębna ustawa. Miasto Praga jest gminą skła-dającą się z samorządowych dzielnic posiadających własne kompetencje. Podział zadań między dzielnice i miasto reguluje ustawa oraz statut miasta. Zadania zlecone wykonywane są zarówno przez miasto i dzielnice. Organy miasta i dzielnic są ana-logiczne do organów gmin.

28 Zob. Z. Leoński, Ustrój organów administracji lokalnej na szczeblu powiatu w Czechach, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 5, s. 63 i n.; T. Rduch-Michalik, Władza lokalna w Czechach, [w:] Władze lokalne w Europie Środkowej…, op.cit., s. 57 i n.

29 Por. K. Skotnicki, System polityczny Czech, Warszawa 2000, s. 60 i n.

30 Por. M. Barański, Samorząd terytorialny i władze lokalne w państwach Europy Środkowo-Wschod-niej w świetle standardów zachodnioeuropejskich, [w:] Europa Środkowo-Wschodnia wobec współczesnych wyzwań integracyjnych, red. A. Stępień-Kuczyńska, Łódź 2003, s. 155 i n.

Z kolei na Słowacji w 1993 roku istniało 2821 gmin³¹. Organami gminy są: gminne przedstawicielstwo oraz starosta gminy. Mieszkańcy gminy wyłaniają w drodze wybo-rów władze gminy, które na wybo-równi ze zgromadzeniem obywateli są ustrojowo podpo-rządkowane tylko parlamentowi – Radzie Narodowej Republiki Słowackiej. Powyższa zależność ustrojowa odnosi się głównie do zadań własnych realizowanych przez gminę.

Struktura władz lokalnych w miastach powyżej 200 tys. mieszkańców jest uregulowana przez oddzielną ustawę. Stolica – Bratysława oraz miasto Koszyce posiadają specjalny status. Struktura i statut tych dwóch miast ustala osobna ustawa³².

Rząd Słowacji został uprawniony do tworzenia, likwidowania oraz dzielenia gmin na podstawie wyników referendów lokalnych. W lutym 2001 roku parlament doko-nał gruntownej nowelizacji rozdziału konstytucji odnoszącego się do funkcjonowa-nia samorządu lokalnego. Ważną gwarancją funkcjonowafunkcjonowa-nia gmin było postanowie-nie ustawy zasadniczej przewidujące łączepostanowie-nie, podział lub likwidacje gmin w drodze ustawy. Konstytucyjnie przesądzono również kadencję organów samorządu (przed-stawicielskich i wykonawczych) na okres 4 lat. W przypadku organów wykonawczych dopuszczono również możliwość ich odwołania przed upływem kadencji³³.

Przedstawicielstwa gminne wybierają zarząd. Liczba członków zarządu może sta-nowić maksymalnie 1/3 ustawowej liczby radnych. Powołując zarząd przedstawiciel-stwo jest obowiązane zachować zasadę proporcjonalnego uczestnictwa partii politycz-nych. Jeden z członków zarządu pełni obowiązki zastępcy starosty. Do kompetencji zarządu gminy należy: pełnienie funkcji organu wykonawczego oraz kontrolnego przedstawicielstwa, a także ciała doradczego starosty gminy. Przedstawicielstwa gmin powołują komisje: stałe lub doraźne, które pełnią funkcje: doradcze, inicjatywne oraz kontrolne. Zadania i liczebność komisji ustala przedstawicielstwo. Przedstawicielstwo wybiera członków komisji spośród radnych oraz mieszkańców³⁴.

W październiku 2001 roku powołano drugi szczebel samorządu – 8 krajów.

Organy przedstawicielskie stanowią sejmiki krajowe (401 radnych) pochodzące z wyborów powszechnych. Organem wykonawczym jest przewodniczący sejmiku – żupan, także wybierany w wyborach powszechnych. Powołanie drugiego szczebla samorządu następowało w atmosferze burzliwych sporów politycznych. Partia reprezentująca mniejszość węgierską (SMK) optowała za utworzeniem 12 krajów.

31 Zob. M. Barański, Słowacja. Podstawy ustrojowe systemu politycznego, [w:] Dynamika systemów politycznych wybranych państw Europy Środkowej i Wschodniej, red. M. Barański, Katowice 1995, s. 65 i n.

32 Zob. A. Czyż, M. Barański, Słowacja, [w:] Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschod-niej, red. M. Barański i B. Pioskowik, Katowice 2005, s. 377

33 Zob. K. Skotnicki, Wstęp, [w:] Konstytucja Republiki Słowackiej, Warszawa 2003, s. 34.

34 Por. S. Capkova, Podstawowe informacje o władzach lokalnych na Słowacji, [w:] Władze lokalne w Europie Centralnej i Wschodniej…, op.cit., s. 195 i n.

Większa liczba krajów oznaczałaby dominację mniejszości węgierskiej w kilku krajach położonych na południu Słowacji. Ostatecznie rząd zdecydował się na utworzenie 8 większych terytorialnie krajów³⁵.

Samorząd lokalny na Węgrzech posiada dwustopniową strukturę: gminę oraz woje-wództwo. Na szczególnych zasadach zorganizowany został samorząd w Budapeszcie³⁶.

Między samorządem wojewódzkim a gminnym nie istnieje hierarchiczna podległość organizacyjna, a tylko więź współdziałania we wspólnym interesie. Zakres działania samorządu gminnego, wojewódzkiego oraz Budapesztu i jego dzielnic jest zróżnicowany w zależności od szczebla, od potrzeb lokalnych, a także możliwości wykonawczych.

Organem stanowiącym w gminie jest rada³⁷. Radę gminy reprezentuje burmistrz.

W strukturze rady pozostają następujące organy: burmistrz, komitety rady, urząd gminy. Część spraw rada może powierzyć swoim organom tzn. burmistrzowi, komi-tetowi, lecz ma prawo to zlecenie odwołać.

Szczególne przepisy dotyczą kandydatów mniejszości narodowych lub etnicznych.

Kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów staje się rzecznikiem tej mniej-szości na forum rady. Jeżeli natomiast nie został wybrany w skład rady, ma prawo uczestniczyć w jej posiedzeniach.

Organem stanowiącym w województwie jest walne zgromadzenie wojewódzkie.

Przewodniczący walnego zgromadzenia jest organem wykonawczym i reprezentuje samorząd na tym szczeblu. Członków walnego zgromadzenia wybierają delegaci samorządu gminnego.

Na specjalnych zasadach zorganizowano samorząd Budapesztu. Wykonuje on zadania ogólnomiejskie oraz te, których wykonanie przekracza możliwości dzielnic³⁸.

W Rumunii samorząd lokalny występuje na szczeblu gmin i miast³⁹. Organami przedstawicielskimi są rady lokalne oraz burmistrzowie. W celu realizacji usług

35 Zob. Słowaccy Węgrzy protestują przeciw nowemu podziałowi administracyjnemu kraju, „Gazeta Wyborcza” z 6 lipca 2001 oraz Węgrzy odchodzą, „Rzeczpospolita” z 10 lipca 2001.

36 Zob. E. Olejarczyk-Szałowska, Zadania i ustrój samorządu terytorialnego na Węgrzech, „Samorząd Terytorialny”1992, nr 9, s. 54 i n.; W. Brodziński, System konstytucyjny Węgier, Warszawa 2003, s. 68 i n.; H. Donath, Wstęp, [w:] Konstytucja Republiki Węgierskiej, Warszawa 1993, s. 16.

37 W projekcie konstytucji Węgier opracowanej w styczniu 1989 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości zapisano: „Organami przedstawicielskimi samorządów terytorialnych są rady. Wszechstronna, nowoczes-na, nowa regulacja postanowień konstytucyjnych w przedmiocie rad wiąże się nierozłącznie z decentra-lizacją władz, z jak najefektywniejszym włączaniem samorzutnej działalności obywatelskiej w pracę nad rozwiązywaniem lokalnych zadań publicznych”. Zob. Podstawowe założenia Konstytucji Węgier. Prawno-porównawcze zagadnienia prawa konstytucyjnego, oprac. H. Donath, Warszawa 1989, s. 55.

38 Warto odnotować, iż od 1992 roku funkcję nadburmistrza Budapesztu pełni Gabor Demsky (SzDSz).

39 Zob. M. Farcas, Podstawowe informacje o władzach lokalnych w Rumunii, [w:] Władze lokalne w Europie Centralnej i Wschodniej…, op.cit., s. 165 i n.; W. Brodziński, System konstytucyjny Rumunii, Warszawa 2006, s. 58 i n.

publicznych o znaczeniu wojewódzkim powoływana jest rada wojewódzka jako organ władzy administracji publicznej do koordynacji działalności rad gminnych i miejskich.

Rady wojewódzkie wybierane są w wyborach pośrednich. Radnych województwa wybierają elektorzy z wybranych członków rad miast i gmin danego województwa.

Rady miast i gmin wybierają spośród radnych komisję regulaminową, której zadaniem jest uznanie lub unieważnienie mandatów radnych. Rady wybierają komisje w określonych dziedzinach, zgodnie z lokalnymi potrzebami.

Rady wojewódzkie wybierają spośród radnych Stałe Przedstawicielstwo (5–7 radnych), przewodniczącego rady oraz jego zastępców. Przewodniczący rady woje-wódzkiej kieruje administracją publiczną województwa.

Dla każdego województwa oraz dla miasta wydzielonego – Bukaresztu rząd mianuje prefekta. Prefekt jako przedstawiciel rządu na szczeblu lokalnym kieruje zdecentralizowanymi służbami publicznymi ministerstw oraz pozostałych urzędów centralnych w jednostkach administracyjno-terytorialnych⁴⁰.

Na mocy nowelizacji konstytucji w 2003 roku ustalono, iż w jednostkach samo-rządu lokalnego zamieszkałych ze znacznym udziałem mniejszości narodowych (np.

Węgrzy w Siedmiogrodzie) zapewnia się używanie ich własnego języka narodowego – w mowie i piśmie⁴¹.

Tab. 2. Struktura samorządu lokalnego

Państwo Szczeble samorządu Organ wykonawczy Kadencja Organ nadzoru

Bułgaria gminy wójt (kmet) 4 lata naczelnik obwodu

Czechy gminy kraje

Starosta

Rada Kraju z hetmanem 4 lata urząd powiatowy, Rząd Republiki

Słowenia gminy burmistrz 4 lata Rząd Republiki

Węgry gminy

41 Por. W. Brodziński, System konstytucyjny Rumunii, Warszawa 2006, s. 60.