5. Działalność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 2016 r
5.1. Działania nadzorcze
Zgodnie z art. 3 oraz art. 7 Rozporządzenia Komisji (UE) 1077/2012, dotyczącym m.in.
obowiązku opracowania strategii i Planu Nadzoru, przedstawienia ogólnych celów tej strategii oraz kryteriów decyzyjnych, Prezes UTK corocznie opracowuje dokument przedstawiający opis strategii nadzoru oraz plan nadzoru na kolejny rok. Na Plan Nadzoru składają się analizy nadzorowanych obszarów oraz rozkład czynności nadzorczych w poszczególnych zakresach tematycznych. Opis zrealizowanych działań stanowi dane wejściowe do zaplanowania czynności nadzorczych na rok następny. Całokształt tych działań – wypełniając definicję procesu – przekształca dane wejściowe, czyli wyniki działań nadzorczych, na dane wyjściowe, to jest plan działań nadzorczych. Proces ten przeprowadzany jest w sposób cykliczny, w cyklach rocznych, a uzyskana w ten sposób wiedza pozwala na identyfikację newralgicznych obszarów w systemie kolejowym i adekwatne zaplanowanie działań na kolejny rok.
Ponadto Prezes UTK prowadzi stały monitoring poziomu bezpieczeństwa ruchu kolejowego i w razie powzięcia informacji o możliwości wystąpienia zagrożenia podejmuje dodatkowe działania nadzorcze, nieprzewidziane w Planie Nadzoru. Sygnały będące motorem do podjęcia czynności doraźnych pochodzą z różnych źródeł, w tym m.in. zgłoszeń wpływających do Urzędu oraz bieżącej analizy danych dotyczących rynku kolejowego. Podkreślenia wymaga fakt, że wszystkie prowadzone przez Prezesa UTK działania nadzorcze mają na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kolejowego, jednak czynności doraźne wymagają natychmiastowej interwencji ze względu na wysoki poziom prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Realizacja pozaplanowych działań nadzorczych nie zaburza realizacji Planu Nadzoru. Dzieje się tak dlatego, że działania doraźne są nieodłącznym elementem sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu kolejowego przez Prezesa UTK. Stałe monitorowanie rynku i reakcja na negatywne trendy powoduje konieczność podejmowania działań ad hoc. Dynamika transportu kolejowego oraz zjawiska w nim zachodzące powodują, że część działań nie jest ujęta w Planie Nadzoru. Nie oznacza to, że niniejsze działania nie podlegają prognozowaniu. Na bazie długoletnich doświadczeń i wniosków wyciąganych w oparciu o analizy działań, wykonywanych w trybie doraźnym w latach ubiegłych, szacowany jest rozkład działań planowych z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności realizacji działań doraźnych. Powoduje to zachowanie odpowiedniej rezerwy zasobów
do przeprowadzenia działań nieujętych w Planie Nadzoru i daje możliwość niezwłocznej reakcji Prezesa UTK na aktualną sytuację na rynku kolejowym.
W 2016 r. Prezes UTK przeprowadził łącznie 5133 działania nadzorcze. Dla porównania w 2015 r. były to 3144 działania, a w 2014 r. – 2884. Poddając analizie powyższe dane, należy zwrócić uwagę na stałe zwiększanie liczby realizowanych czynności. Porównując wynik z roku 2016 oraz 2015 warto wskazać na ok. 63% wzrost liczby prowadzonych przez Prezesa UTK działań nadzorczych. Natomiast zestawiając rezultat z analizowanego okresu oraz z 2014 r., wartość ta jest wyższa aż o 77%. Podejmowane przez Prezesa UTK działania nadzorcze mają na celu wzrost poziomu bezpieczeństwa kolejowego oraz jakości usług świadczonych przez podmioty z branży kolejowej.
Prowadzenie tak intensywnych czynności w ramach systemu kolejowego umożliwia stałe monitorowanie stanu bezpieczeństwa tego sektora, a także bieżące analizowanie i weryfikowanie wszystkich sygnałów wskazujących na możliwość wystąpienia sytuacji potencjalnie niebezpiecznych.
W ramach wskazanych wyżej działań, w 2016 r. przeprowadzono 2064 czynności w terenie, w tym 1429 (ok. 70%) w formie kontroli, 570 (ok. 27%) czynności sprawdzających na gruncie oraz 65 (ok. 3%) oględzin w toku postępowania administracyjnego. Zauważalny jest w tym kontekście znaczący udział kontroli w liczbie wszystkich działań nadzorczych realizowanych w terenie przez Prezesa UTK. Postępowania kontrolne stanowią zasadniczą formę sprawowania przez Prezesa UTK nadzoru nad rynkiem kolejowym, a ich istotą jest przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego w granicach wytyczonych zakresem kontroli. W toku postępowania kontrolnego, upoważnieni pracownicy Urzędu Transportu Kolejowego weryfikują zgodność procesu prowadzenia działalności gospodarczej kontrolowanego w zakresie kolejnictwa z obowiązującymi przepisami.
W trakcie realizowanych w 2016 r. czynności stwierdzono łącznie 4969 nieprawidłowości, w tym 349 w wyniku czynności sprawdzających w formie pisemnej, co stanowi 7,02% wszystkich stwierdzonych naruszeń, w wyniku czynności sprawdzających na gruncie wskazano 462 nieprawidłowości, czyli 9,3%, w toku kontroli odnotowanych zostało 4154 naruszeń, co z kolei stanowi 83,6%, a w skutek oględzin w toku postępowania administracyjnego stwierdzono 4 nieprawidłowości, co stanowi 0,08%. Również w tym przypadku wyraźnie widoczny jest trend pierwszoplanowego udziału kontroli jako działania, w wyniku którego stwierdzana jest zdecydowana większość nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów rynku kolejowego.
Rysunek 3. Ogólne dane statystyczne w zakresie nadzoru za lata 2014–2016
Rysunek 4. Procentowy udział działań nadzorczych realizowanych w terenie w 2016 r.
2884
6100
3144
6712
5133 4969
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
Liczba przeprowadzonych działań Liczba stwierdzonych nieprawidłowości 2014 2015 2016
Szczególnie widoczny jest zasadniczy wzrost liczby prowadzonych działań nadzorczych, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby stwierdzanych w toku tych czynności nieprawidłowości. Obniżenie ogólnego wskaźnika nieprawidłowości to efekt wielu czynników, m.in. wzrostu świadomości podmiotów rynku kolejowego w zakresie bezpieczeństwa, którego przejawem jest również zwiększanie środków finansowych przeznaczanych na te cele. Niezaprzeczalny jest także wpływ sprawowania intensywnego nadzoru w obszarze bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz przestrzegania praw pasażerów, co uzasadnia kontynuację prowadzenia wzmożonych działań nadzorczych.
Poddając analizie przeprowadzone w 2016 r. czynności w terenie (tj. kontrole, czynności sprawdzające na gruncie oraz oględziny w toku postępowania administracyjnego), należy zaznaczyć, że 50,4% działań zakończyło się stwierdzeniem naruszeń, a wskaźnik nieprawidłowości wyniósł 2,24.
Poniżej przedstawione zostały dane statystyczne z podziałem na zakres realizowanych czynności. Prezentacja danych z 2016 oraz 2015 r. umożliwia przeprowadzenie analizy i wskazanie trendów w poszczególnych grupach, w których prowadzone są czynności kontrolne.
69%
28%
3%
kontrole
czynności sprawdzające na gruncie oględziny w toku postępowania administracyjnego
Tabela 2. Wybrane obszary, w których podczas działań nadzorczych stwierdzono nieprawidłowości
Szczegółowy zakres
* dane bez uwzględnienia czynności, które mają na celu wyłącznie pozyskanie informacji niezbędnych w procesie nadzoru. Czynności te nie kończą się stwierdzeniem nieprawidłowości, lecz stanowią podstawę do podjęcia dalszych działań nadzorczych.
W zdecydowanej większości obszarów wskaźnik nieprawidłowości malał w stosunku do 2015 r. Taki wynik osiągnięty został w przypadku 19 z 22 analizowanych zakresów. Wskazuje to na wzrastający poziom bezpieczeństwa w ramach systemu kolejowego, co związane jest m.in. z wdrażaniem intensywnych działań nadzorczych przez Prezesa UTK. Najbardziej znaczące zmniejszenie wskaźnika nieprawidłowości (średnia liczba nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie jednej kontroli) odnotowano w przypadku działań nadzorczych w obszarze:
− stanu technicznego i procesu utrzymania sieci trakcyjnej (-1,94);
− stanu technicznego i procesu utrzymania infrastruktury torowej i przyległych gruntów (-1,85);
− bezpieczeństwa eksploatacji bocznic kolejowych (-1,77);
− stanu technicznego, procesu utrzymania i klasyfikacji skrzyżowań linii kolejowych z drogami publicznymi (-1,44);
− wdrożenia/funkcjonowania systemu zarządzania bezpieczeństwem (-1,34);
− procesu przewozu koleją towarów niebezpiecznych (-1,02).
Z drugiej strony, wzrost wskaźnika nieprawidłowości odnotowany został w przypadku 3 zakresów, w których Prezes UTK prowadzi czynności nadzorcze:
− ośrodki szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o licencję i świadectwo maszynisty (+0,20);
− stopień przygotowania zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych do pracy w warunkach zimowych (+0,14);
− nadzór nad ciśnieniowymi urządzeniami transportowymi (+0,05).
Zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu wykonywania kontroli przez Prezesa UTK wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. Protokół taki zawiera m.in. opis stanu faktycznego ustalonego w toku kontroli, w tym opis stwierdzonych
nieprawidłowości. Ponadto dokumentem podsumowującym wyniki czynności kontrole jest wystąpienie pokontrolne. Zgodnie z §16 ust. 2 ww. rozporządzenia wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę kontrolowanej działalności, wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli.
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, w wystąpieniu pokontrolnym wskazuje się przepisy, które zostały naruszone oraz umieszcza się uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia we wskazanym terminie. Do podstawowych zaleceń wydawanych w przedstawionym trybie należą m.in.:
− usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w toku realizacji kontroli oraz wskazanie terminu ich usunięcia;
− dokonanie analizy wskazanych nieprawidłowości w analogicznych obszarach oraz usunięcie tych uchybień;
− podjęcie odpowiednich działań zgodnie z posiadanym Systemem Zarządzania Bezpieczeństwem, które będą miały na celu nadzór nad poziomem ryzyka, związanym z prowadzeniem działalności;
− poinformowanie Prezesa UTK o wykonaniu uwag i wniosków oraz przedstawienie stosowanych dowodów dokumentujących zrealizowane działania/usunięte nieprawidłowości w określonym terminie.
Wydawanie zaleceń oraz proces weryfikacji ich wykonania umożliwia monitorowanie usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz podjęcia przez podmiot działań naprawczych i profilaktycznych we właściwych obszarach.
W przypadku stwierdzenia niezgodności prowadzonej przez podmiot działalności z przepisami prawa, poza sformułowaniem wniosków i zaleceń ujętych w wystąpieniach pokontrolnych, wdrażane są też stosowne postępowania administracyjne. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, a postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym, w odróżnieniu od postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, nie nadają uprawnień lub nakładają obowiązków wobec podmiotu. W związku z tak ukształtowaną zależnością postępowań kontrolnego i administracyjnego, Prezes UTK został umocowany do wydawania decyzji administracyjnych zmierzających do poprawy bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego.
Należy zwrócić szczególną uwagę na znaczący wzrost liczby przeprowadzonych przez Prezesa UTK działań nadzorczych, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby nieprawidłowości stwierdzanych w toku ich realizacji. W większości szczegółowych zakresów działania, odnotowano spadek wskaźnika nieprawidłowości w odniesieniu do 2015 r. Szczególnie wyraźne zaobserwować można to w przypadku obszarów należących do priorytetów nadzorczych Prezesa UTK takich jak:
nadzór nad stanem technicznym i eksploatacją infrastruktury kolejowej, nadzór nad stanem technicznym i procesem utrzymania infrastruktury torowej i przyległych gruntów, nadzór nad stanem technicznym i eksploatacją pojazdów kolejowych oraz realizacją procesu przewozowego, nadzór nad podmiotami funkcjonującymi w oparciu o System Zarządzania Bezpieczeństwem czy System Zarządzania Utrzymaniem.
Wyniki analiz wskazują na wzrost dbałości podmiotów działających w ramach rynku kolejowego w zakresie bezpieczeństwa, tj. prowadzenia działań na rzecz ograniczania występujących naruszeń, w celu poprawnego funkcjonowania przedsiębiorstw, a co za tym idzie całego systemu kolejowego. Jest to również wynik prowadzonych przez Prezesa UTK stałych działań nadzorczych oraz skupienie uwagi na zagadnieniach związanych z profilaktyką, w tym m.in. kulturą bezpieczeństwa w transporcie kolejowym.
Z drugiej strony największy wzrost wskaźnika nieprawidłowości w latach 2016/2015 został odnotowany w przypadku nadzoru nad ośrodkami szkolenia i egzaminowania. Taki stan rzeczy stanowi uzasadnienie dla realizowanego przez Prezesa UTK wzmożonego nadzoru w tym zakresie
oraz wprowadzenia dodatkowych działań, które umożliwią poprawę bezpieczeństwa na tej płaszczyźnie.
Prezes UTK w ramach prowadzonych działań nadzorczych wydaje decyzje administracyjne w dwóch obszarach, tj. decyzje dotyczące stwierdzonych naruszeń oraz decyzje dotyczące postępowań prowadzonych przez komisje kolejowe.
W wyniku stwierdzonych naruszeń, w 2016 r. wydane zostały decyzje administracyjne, w tym m.in. dotyczące:
− wyłączenia z eksploatacji lub ograniczenia eksploatacji pojazdu kolejowego – 495 decyzji;
− stwierdzenia naruszeń w zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego wraz z nakazem ich usunięcia - 145 decyzji;
− wstrzymania lub wprowadzenia ograniczeń ruchu kolejowego – 39 decyzji;
− cofnięcia lub zawieszenia certyfikatu – 5 decyzji;
− nałożenia kary pieniężnej – 66 decyzji.
W 2016 r. zostały również wydane decyzje w zakresie przedłużenia terminu zakończenia postępowania prowadzonego przez komisję kolejową (81 decyzji) oraz inne, w tym dotyczące zmiany ostatecznej decyzji (12 decyzji).
W analizowanym okresie wydano łącznie 843 decyzji administracyjnych.
W przypadku postepowań administracyjnych, dotyczących nałożenia kar pieniężnych, 52 postępowania zakończyły się nałożeniem takiej kary – łączna suma nałożonych kar wyniosła 160 020,20 zł.
Opis działań nadzorczych nad poszczególnymi zagadnieniami, opisanymi w kolejnych rozdziałach sprawozdania, znajduje się na końcu tych rozdziałów.