Etapy rozwoju kontaktów międzynarodowych subpaństwowych jednostek administracyjnych

Przemiany w postrzeganiu kontaktów transgranicznych subpaństwowych jednostek administracyjnych w Europie związane są nie tylko ze wzrostem znaczenia i rozszerzeniem zasięgu współpracy, ale również konkurencji. Powstaje pytanie, czy trendy w tych kontaktach można odnieść do ogólnych teorii integracji, takich jak teoria komunikacyjna (por. Konopacki, 1998 c), czy teoria funkcjonalna (Konopacki, 1998 a, b)? Teorie te zakładają, że integracja dąży do ujednolicenia struktury, czy wręcz do powstania jednego systemu. W Unii Europejskiej wciąż mamy do czynienia z nierozstrzygniętym sporem–Europa Ojczyzn czy Europa Regionów?

Rozstrzygniecie tego sporu ma zasadnicze znaczenie dla analizowanego zagadnienia w zakresie intensywności procesów. Tym niemniej wydaje się, że można wyznaczyć pewne etapy rozwoju kontaktów międzynarodowych administracyjnych jednostek subpaństwowych, prawdopodobnych w obydwu scenariuszach. Ostateczny cel zacieśniania kontaktów transgranicznych rzadko jest punktem odniesienia podejmowanych analiz.

Proponowana klasyfikacja etapów rozwoju relacji transgranicznych zawiera dwie części.

Jedna z nich dotyczy formowania się zinstytucjonalizowanej współpracy przygranicznej a druga zinstytucjonalizowanej współpracy transgranicznej w ogóle ¹.

Kontakty międzynarodowe to niekoniecznie współpraca to równie dobrze konkurencja.

Pytaniem jest też który/jaki kontakt nazwać można relacją. Odpowiedź na to pytanie jest jednak szczególnie istotna w przypadku operacjonalizacji badań nad relacjami międzynarodowymi, więc zostanie tu pominięta.

Najczęściej analizowana jest współpraca, rzadziej konkurencja, gdyż to współpraca daje najważniejsze pozytywne efekty rozwojowe w ramach kontaktów międzynarodowych. Tym niemniej, konkurencja jest również wpisana w analizowane procesy. Co więcej, niezinstytucjonalizowaną konkurencję możemy przyjąć jako pierwszy etap rozwoju relacji transgranicznych SJA (ryc. 1 i ryc. 2). To etap, w którym dla relacji przygranicznych duże znaczenie ma presja granicy i powodowane przez nią różnice w poziomie rozwoju społeczno–

gospodarczego (ryc. 1), natomiast w przypadku relacji transgranicznych w ogóle można użyć określenia presji zewnętrznej czy presji zagranicznej (ryc. 2).

W odniesieniu do współpracy przygranicznej inicjatywy podejmowane na rzecz przełamania presji granicy, dotyczą „przełamania granicy”, jako bariery administracyjnej, czyli, po pierwsze, wybudowania przejścia granicznego. Następnie możemy mówić o etapie powolnego

„poznawania się” społeczności zamieszkujących po dwu stronach granicy. W ramach tego etapu podejmowane są takie inicjatywy jak targi i misje gospodarcze, czy inicjatywy kulturowe, oświatowe i sportowe, które możemy traktować jako pierwsze formy współpracy (ryc. 1).

Następnie władze SJA podejmują się wejścia w transgraniczny „alians”–przyczyny i uwarunkowania podjęcia takiej decyzji, mogą być bardzo różne (w regionach przygranicznych są częściej bardziej oczywiste niż w pozostałych regionach). Przejawem wejścia do tego rodzaju aliansu jest podpisanie dokumentu o współpracy: listu intencyjnego, umowy o współpracy. Kiedyś były to dokumenty przede wszystkim bilateralne, współcześnie coraz częściej są to dokumenty wielostronne. W ramach aliansu podejmowane są wspólne projekty, wspólne inicjatywy, wspólne

1 W literaturze istnieją również inne tego typu klasyfikacje. jedną z najciekawszych jest klasyfikacja H. Baldersheima i K. Sthalberga (1999), którzy przedstawili tzw. drabinę współpracy zawierającą następujące szczeble: wymiana informacji–poznawanie się, wspólna analiza wybranych zagadnień (grupy robocze), dyskutowanie wspólnych problemów, wspólne stanowisko w negocjacjach, przedstawianie wspólnych opinii o możliwych rozwiązaniach, realizacja wspólnych projektów, instytucjonalizacja wspólnego wykonywania zadań, wspólny rozwój (por. Swianiewicz, 2005).

„Relacje, konkurencja, współpraca ...” 51 inwestycje. Kolejnym etapem zwiększającym sprawność i efektywność podejmowanych działań jest tworzenie wspólnych organizacji. Wspólne organizacje zmniejszają terms of trade podejmowanej współpracy, które w warunkach międzynarodowych mają bardzo duże znaczenie dla rozwoju relacji (ryc. 1).

KONKURENCJA Poziom

zinstytucjonalizowania

relacji WSPÓŁPRACA

Formy relacji PRESJA

GRANICY „POZNAWANIE SIĘ” ALIANS REGION(?)

Rodzaje podejmowanych inicjatyw przełamanie bariery administracyjnej: przejście graniczne targi i misje gospodarcze inicjatywy kulturalne, oświatowe, sportowe dokumenty o współpracy wspólne projekty i wspólne inwestycje wspólne organizacje wspólne instytucje(?)

Ryc. 1. Formowanie się zinstytucjonalizowanej współpracy przygranicznej

Źródło: opracowanie własne

Jeżeli przychylimy się do opinii North’a (North 1990, za: Ząbkowicz 2005), że organizacje to „gracze” a instytucje to „zasady gry” i że najważniejszym bodźcem rozwoju instytucji są organizacje, to jako następny etap rozwoju tych relacji możemy wyznaczyć powstanie wspólnych instytucji. Najtrudniej odpowiedzieć na pytanie, czy oznacza to powstanie wspólnego regionu, a jeśli tak, to jaki będzie jego kształt? (ryc. 1) W literaturze przedmiotu można odnaleźć poglądy, że współpraca transgraniczna jednostek subpaństwowych doprowadzi w efekcie do powstania wielkich regionów europejskich–„supra–regionów” (por. Baldersheim, 1999). Pytaniem jest więc, czy na końcu tego procesu powstanie jakiś makro–, supra–, czy ponad–region. Jest to oczywiście uzależnione od bardzo wielu czynników zewnętrznych, tym niemniej jest to jeden z możliwych scenariuszy rozwoju obserwowanego współcześnie trendu w kontaktach transgranicznych administracyjnych jednostek subpaństwowych.

W przypadku rozwoju współpracy transgranicznej w ogóle etap „poznawania się”

nazwałabym raczej etapem promocji. Promocji opartej na wewnętrznych, a nie zewnętrznych (w stosunku do układu zaangażowanych regionów) korzyściach, gdzie obie strony przedstawiają najkorzystniejsze obszary swojego systemu społeczno–gospodarczego. Na tej podstawie szacowany jest potencjał współpracy i podejmowane, lub nie, wspólne działania. W ramach tego etapu istotne są takie inicjatywy jak: targi i misje gospodarcze oraz działalność biur przedstawicielskich w Brukseli. Następnie również mamy do czynienia z etapem aliansu, potem powołania wspólnych organizacji (ryc. 2).

Powstanie wspólnych instytucji jest w tym przypadku bardziej skomplikowane niż w przypadku współpracy przygranicznej. Możemy mówić o pewnego rodzaju wspólnych organizacjach, które powstają w ramach ugrupowania integracyjnego (np. Komitet Regionów UE).

Są one jednak dość specyficzne, gdyż ich powstanie warunkowane jest przez działania państw, a ich możliwości działania podporządkowane są rozwojowi ugrupowania integracyjnego, a nie interesom poszczególnych regionów, czy grup regionów. Nie są więc jedynie wynikiem współpracy poszczególnych regionów.

Powstają jednak na arenie międzynarodowej organizacje, powoływane przez same regiony, na przykład inicjatywa „cztery motory rozwoju” powołana przez Lombardię, Katalonię, Badenię–

Wirtembergię i Rhone–Alpes w 1988 roku, która znana jest ze swojej marki i siły przetargowej w stosunkach międzynarodowych–politycznych, jak i ekonomicznych. Pytaniem jest do jakich instytucji może doprowadzić rozwój tego typu organizacji i czy w ogóle do rozwoju instytucji

Katarzyna Szmigiel 52

prowadzi? Czy ich funkcjonowanie może być elementem formowania „Europy różnych prędkości”?

KONKURENCJA Poziom

zinstytucjonalizowania

relacji WSPÓŁPRACA

Formy relacji PRESJA

ZEWNĘTRZNA PROMOCJA ALIANS

Rodzaje podejmowanych inicjatyw targi i misje gospodarcze działalność biur przedstawicielskich dokumenty o współpracy wspólne projekty i wspólne inwestycje wspólne organizacje wspólne instytucje (?)

Ryc. 2. Formowanie się zinstytucjonalizowanej współpracy transgranicznej

Źródło: opracowanie własne

Ważnym zastrzeżeniem jest, że następowanie po sobie kolejnych etapów współpracy nie jest zdeterminowane. Proces ten może w każdym momencie zostać przerwany z różnych powodów.

Jego powstrzymanie jest jednak mniej oczywiste w przypadku współpracy przygranicznej.

4. Podsumowanie

W podsumowaniu odniosę się tylko do dwóch kwestii, gdyż większości z poruszanych przeze mnie zagadnień nie da się jednoznacznie podsumować. Pierwsza z nich dotyczy postulowanego rozszerzenia pojęcia relacji transgranicznych na kontakty międzynarodowe jednostek administracyjnych w ogóle. Uważam, że takie rozszerzenie, przynajmniej częściowo pozwoliłoby uporządkować panujący chaos terminologiczny. Zdaję sobie jednak sprawę, że ze względu na utarte w praktyce i nauce sposoby definiowania tego pojęcia zmiana rozumienia jego znaczenia jest bardzo trudna.

Druga kwestia dotyczy etapów relacji transgranicznych subpaństwowych jednostek administracyjnych. Proponowane powyżej etapy mogą być traktowane jedynie w kategorii zalążka dyskusji na temat systematyzacji działań regionów administracyjnych na arenie międzynarodowej.

Dyskusja taka jest jednak niezwykle potrzebna w kontekście dynamicznego rozwoju tych działań i rozwoju badań nad tego typu działaniami.

Literatura

Anderson J., O’Dowd L., 1999, Borders, border regions and territoriality: Contradictory meaning, changing significance, Regional Studies, 33, s.593–604.

Baldersheim H., Stahlberg K., 1999, Nordic region–building in a European perspective, Ashgate Publishing Ltd, Hants, Vermont.

Chojnicki Z., 1996, Region w ujęciu geograficzno systemowym, (w:) Czyż T. (red.), Podstawy regionalizacji geograficznej, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań, s. 7.

Ciok S., 2000, Pogranicze zachodnie Polski w perspektywie integracji europejskiej, Studia Regionalne i Lokalne, 2, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.

Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, Dz. U. 93.61.287 z dnia 10 lipca 1993.

Gorzelak G., Bachtler J., Kasprzyk M. (red.), 2004, Współpraca transgraniczna Unii Europejskiej.

Doświadczenia polsko–niemieckie, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.

Grzeszczak J., 1978, Teoria biegunów wzrostu, Przegląd Zagranicznej Literatury Geograficznej, 3–4, IGiPZ PAN, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk.

„Relacje, konkurencja, współpraca ...” 53 Kaczmarek T., 2005, Struktury terytorialno–administracyjne i ich reformy w krajach europejskich,

Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań.

Konopacki S., 1998a, Funkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Davida Mitrany’ego, (w:) Studia Europejskie, 2, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Konopacki S., 1998b, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernsta Haasa, (w:) Studia Europejskie, 3, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Konopacki S., 1998c, Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha, (w:) Studia Europejskie, 1, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Kowalczyk A., 1997, Współpraca transgraniczna jako czynnik rozwoju lokalnego: porównanie granicy wschodniej i zachodniej Polski, (w:) Gorzelak G. (red.), Przemiany polskiej przestrzeni, Studia Regionalne i Lokalne, Uniwersytet Warszawski, Europejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego, Warszawa.

Malendowski, W., Ratajczak M., 1998, Euroregiony. Polski krok do integracji europejskiej, Atla 2, Wrocław.

Muir R., 1975, Modern political geography, The Macmillan Press LTD.

Palmowski, T. (red.), 2007, Pogranicze polsko–rosyjskie. problemy współpracy transgranicznej z Obwodem Kaliningradzkim, Uniwersytet Gdański, Gdynia–Pelplin.

Swianiewicz P., 2005, Kontakty międzynarodowe samorządów, w: Samorząd terytorialny, 10, Warszawa.

Szul R., 2001, Uwarunkowania lokalnej współpracy transgranicznej, (w:) Polski Przegląd Dyplomatyczny, 1, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa.

Szul R., 1999, Rola granicy w gospodarce–próba ujęcia teoretycznego, (w:) Mync A., Szul R. (red.), Rola granicy i współpracy transgranicznej w rozwoju regionalnym i lokalnym, Warszawa.

Węcławowicz G., Degórski M., Komornicki T., Bański J., Korzeń J., Soja R., Śleszyński P., Więckowski M., 2006, Studia nad przestrzennym zagospodarowaniem obszaru wzdłuż granicy polsko–niemieckiej, Prace Geograficzne, 207, Polska Akademia Nauk, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. Stanisława Leszczyńkiego, Warszawa.

Ząbkowicz A., 2005, Instytucje we współczesnej ekonomii, (w:) Instytucje–fundament czy fasada polityki makroekonomicznej?, Wydawnictwo Nauk Ekonomicznych UW, Warszawa.