Formuły proporcjonalne

Idea proporcjonalnej formuły wyborczej, wyrosła z przekonania, że wszelka reprezen-tacja powinna być z natury wiernym odzwierciedleniem, nie tylko poglądów większości, ale także mniejszości elektoratu189. Celem proporcjonalnej reprezentacji jest więc wyłonienie ta-kiego zgromadzenia ustawodawczego, które byłoby odbiciem szerszej część społeczeństwa. Jeśli główne podziały w danej zbiorowości mają na przykład charakter etniczny, religijny czy językowy wówczas formuła ta pozwala na odtworzenie tych podziałów wewnątrz wyłanianego organu190. Jest zresztą zgodne z powszechnie akceptowaną dzisiaj ideą liberalnej demokracji, która zakłada rządy większości z poszanowaniem praw mniejszości.

Pojęcie proporcjonalności wyborów wielokrotnie było przedmiotem zainteresowania doktryny prawa konstytucyjnego oraz nauk politycznych. Według Leszka Garlickiego „istotą zasady proporcjonalności jest dokonywanie rozdziału mandatów w okręgu wyborczym (i tem w skali kraju) proporcjonalnie do odsetka głosów, który uzyskały poszczególne partie po-lityczne czy ugrupowania konkurujące w wyborach. Tym samym nieodzowną przesłanką usta-nowienia systemu proporcjonalnego jest istnienie wielomandatowych okręgów wyborczych, a także konkurencja list wyborczych zgłaszanych przez poszczególne partie i ugrupowania”191.

187 A. Żukowski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 58.

188 B. Michalak, Większościowy czy proporcjonalny…, op. cit., s. 113-114.

189 J. Buczkowski, op. cit., s. 327.

190 K. A. Shepsle, M. S. Bonchek, op. cit., s. 220.

Uzupełniając ów wywód podkreśla też, że zasada proporcjonalności „odnosi się przede wszyst-kim do sposobu ustalania wyników wyborów”192. W dużej mierze zbieżne jest postrzeganie proporcjonalności przez Sabinę Grabowską i Konrada Składowskiego. Zauważają oni, że „sys-tem proporcjonalny, w pewnym uproszczeniu, można opisać jako sposób rozdziału mandatów, który ma prowadzić do realizacji idei proporcjonalnej reprezentacji, tzn. procentowa liczba zdobytych mandatów ma odpowiadać procentowi poparcia, jakie uzyskała dana partia. System ten może być zastosowany wyłącznie w wyborach do ciał kolegialnych przy istnieniu okręgów wielomandatowych”193. Do tego nurtu można również zaliczyć stanowisko Wojciecha Kręci-sza. W jego ocenie zasadą w systemach proporcjonalnych jest „zapewnienie każdej z partii politycznych biorących udział w wyborach powszechnych reprezentacji w parlamencie, odpo-wiadającej realnym wpływom w społeczeństwie oraz liczby mandatów proporcjonalnej do liczby zdobytych głosów. (…) Systemy proporcjonalne mogą być stosowane tylko w okręgach wielomandatowych, a warunkiem niezbędnym stosowania systemu jest zgłoszenie konkurują-cych ze sobą list kandydatów”194. Tożsame jest stanowisko Marka Zubika, który podkreśla, że na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego ustrojodawca posłużył się pojęciem zastanym, charakteryzującym się znaczącym poziomem ogólności, to jednak determinuje ona „koniecz-ność przyjęcia przez ustawodawcę wielomandatowości okręgów wyborczych, oraz zasady gło-sowania na listy wyborcze”195. Uzupełniając wywód wskazuje też, że „konstytucjonalizacja za-sady proporcjonalności legitymuje ograniczenie innej ustrojowej zaza-sady prawa wyborczego, a mianowicie zasady równości. Proporcjonalny system rozdziału mandatów ogranicza bowiem – w sposób nieunikniony – wyborcze szanse ugrupowań małych i regionalnych”196.

Pewne niuanse w podejściu do rozumienia proporcjonalności można dostrzec w stano-wisku Arkadiusza Żukowskiego. Podkreśla on, że „wybory proporcjonalne to wybory, w któ-rych kandydaci lub listy wyborcze uzyskują proporcjonalną liczbę mandatów do otrzymanej liczby głosów. Zasada ta zapewnia prawie każdej partii taką liczbę mandatów w parlamencie, jaka odpowiada jej sile i aktualnym wpływom wśród elektoratu, nawet jeśli te wpływy są

192 L. Garlicki, Uwagi do art. 96, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, pod red. L. Garlic-kiego, Warszawa 1999, s. 18.

193 S. Grabowska, K. Składowski, Podstawowe pojęcia z zakresu prawa wyborczego, [w:] Prawo wyborcze do

parlamentu w wybranych państwach europejskich, pod red. S. Grabowskiej, K. Składowskiego, Kraków 2006,

s. 19.

194 W. Kręcisz, System wyborczy, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 2000, s. 224.

195 M. Zubik, Na temat konstytucyjnych aspektów zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu RP (art. 96 ust. 2

konstytucji), „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 63.

minimalne”197. Tym samym nie wiąże on proporcjonalności wyborów wprost z konkretnym algorytmem matematycznym, podobnie jak nie wyklucza on, że wybory proporcjonalne mogą odbywać się bez występowania list partyjnych, o czym świadczy użycie funktora alternatywy zwykłej przy wskazaniu stosunkowości pomiędzy liczbą głosów oddanych na kandydatów lub listy, a liczbą mandatów w organie przedstawicielskim198.

W istotnie odmienny sposób zasadę proporcjonalności postrzega Bartłomiej Michalak, który mówiąc o zasadzie proporcjonalności oddziela ją od systemu wyborczego w wąskim zna-czeniu. Podkreśla on bowiem, że „podstawowym celem zasady proporcjonalności jest zagwa-rantowanie, aby rozkład mandatów pomiędzy poszczególne ugrupowania był maksymalnie zbliżony do rozkładu głosów, jakie na te ugrupowania padły podczas danej elekcji. W celu implementacji zasady proporcjonalności stosuje się proporcjonalne (najczęściej), quasipropor-cjonalne lub mieszane systemy wyborcze”199. W tym nurcie można również usytuować poglądy Bogusława Banaszaka. Autor ten zauważa, że „pewne elementy zasady proporcjonalności są bezsporne. Wprowadza się ją po to, aby partie polityczne w wyborach reprezentowane były w parlamencie proporcjonalnie do uzyskanego przez nie poparcia. Z drugiej strony zasada ta wiąże się ściśle z zapewnieniem demokratycznej reprezentacji różnym grupom wyborców od-zwierciedlającej różnice poglądów, postaw”200. B. Banaszak uzupełniając swoje rozważania dodaje, że zasada ta: zakazuje wprowadzania mechanizmów, które w sposób nieuzasadniony deformują stosunki pomiędzy liczbą głosów a liczbą mandatów, czyni podmiotem prawa zwią-zanego z reprezentacją proporcjonalną partię, a nie kandydata, stawia preferencje programowe wyborcy ponad preferencjami osobistymi, wyraża się w istnieniu list kandydatów oraz okrę-gach wielomandatowych (choć niekoniecznie wyłącznie), wymaga przyjęcia określonej for-muły matematycznej określającej relację pomiędzy oddanymi głosami a liczbą mandatów201.

Postulat wprowadzenia proporcjonalnego systemu wyborczego zgłosił już w 1785 r. francuski filozof, matematyk i działacz polityczny jednocześnie, Nicolas de Condorcet. Nato-miast pierwszą dopracowaną teoretycznie formułę przedstawił w 1842 r. angielski prawnik Thomas Hare202. Początkowo problem proporcjonalnej alokacji miejsc w parlamencie dotyczył nie tyle partii politycznych, ile poszczególnych terytoriów, które w organie ustawodawczym

197 A. Żukowski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 39.

198 P. Uziębło, Zasada proporcjonalności wyborów a możliwości zmian systemu wyborczego do Sejmu RP, [w:]

25 lat Demokratycznego Prawa Wyborczego i Organów Wyborczych w Polsce (1991 - 2016). Tom 1, pod red.

W. Hermelińskiego, B. Tokaj, Warszawa 2016, s. 84-85.

199 B. Michalak, hasło: proporcjonalności wyborów zasada, [w:] Leksykon prawa wyborczego…, op. cit., s. 179.

200 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 498-499.

201 Ibidem, s. 499-500.

miały być reprezentowane proporcjonalnie do wielkości swoich populacji. Wybory proporcjo-nalne w dzisiejszym znaczeniu tego terminu, po raz pierwszy przeprowadzono w Szwajcarii (w 1891 r.), Belgii (w 1899 r.) i Finlandii (w 1906 r.)203. Postulat wyborów proporcjonalnych jako antytezy zasady większościowej został podniesiony w związku ze społecznymi przemia-nami, powstaniem partii robotniczych i rozszerzeniem powszechnego prawa wyborczego. Par-tie robotnicze wpisały do swoich programów hasło wyborów proporcjonalnych, parPar-tie konser-watywne przejęły te żądania, kiedy w rezultacie powszechnego prawa wyborczego znalazły się w politycznej mniejszości. Wybory proporcjonalne nie były więc nigdy traktowane jako feno-men niemający następstw, lecz jako skuteczny instrufeno-ment polityczny do realizacji lub obrony interesów społecznych204.

W systemie tym, wyborca głosuje nie na konkretnych kandydatów, ale przede wszyst-kim na partie polityczne, a miejsca w organie przedstawicielswszyst-kim są rozdzielane proporcjonal-nie do poparcia udzielonego każdej z tych partii przez wyborców205. Ich główne założenie to: wielomandatowe okręgi wyborcze, zwycięstwo w okręgu nie jest warunkiem bezwzględnie ko-niecznym do uzyskania mandatu (wystarczy osiągnąć odpowiedni próg poparcia), liczba uzy-skanych mandatów stanowi bezpośrednią konsekwencję rozmiaru poparcia udzielonego przez wyborców określonym partiom politycznym206.

Formuły proporcjonalne funkcjonują w ogromnej liczbie wariantów. Można jednak wy-różnić ich dwie podstawowe odmiany: list partyjnych (najbardziej rozpowszechniony) i poje-dynczego głosu przechodniego/przekazywanego (z ang. The Single Transferable Vote – STV). W systemie list partyjnych wyborca udziela poparcia preferowanej przez siebie opcji przez oddanie głosu na listę kandydatów zgłoszoną i ustaloną przez dane ugrupowanie. Waż-nym kryterium klasyfikacji systemów opartych o listy partyjne, jest rodzaj metody używanej do dystrybucji mandatów pomiędzy te listy. W wyborach opartych na regule proporcjonalności, nie jest bowiem możliwe przyznanie wszystkim partiom uczestniczącym w wyborach dokład-nie takiego samego odsetka miejsc w parlamencie jaki wynikałby z liczby uzyskanych przez nie głosów. Do „przetwarzania” głosów na mandaty stosuje się więc formuły matematyczne, które zawsze prowadzą do uprzywilejowania jednych partii kosztem innych. W zależności od zastosowanego algorytmu, korzyści mogą odnieść partie o największym procencie poparcia

203 J. Haman, Racjonalne metody podziału mandatów w wyborach proporcjonalnych, „Studia Socjologiczne” 2000, nr 1-2 (156-157), s. 16.

204 D. Nohlen, op. cit., s. 126-127.

205 K. A. Shepsle, M. S. Bonchek, op. cit., s. 213.

wyborczego, partie które otrzymały średnią liczbę głosów, lub partie o najmniejszym odsetku poparcia.

W systemie pojedynczego głosu przechodniego/przekazywanego (STV) wyborca nie głosuje na listę partyjną ale na konkretne osoby207. Na karcie do głosowania można dokonać określenia swoich sympatii politycznych za pomocą tzw. „preferencji”. Głosujący może zazna-czyć tyle preferencji, ile jest mandatów do obsadzenia w okręgu, przy czym aby jego głos był ważny, musi on zaznaczyć co najmniej „pierwszą” preferencję. Do zdobycia mandatu ko-nieczne jest uzyskanie określonej według specjalnego wzoru (tzw. wzór Droopa) liczby „pierw-szych” preferencji. Jeżeli w ten sposób nie udało się obsadzić wszystkich mandatów, stosuje się procedurę przenoszenia niewykorzystanych preferencji (głosów) na pozostałych kandyda-tów. Celem kandydatów startujących w systemach opartych na formule STV jest mobilizacja zarówno własnych stronników, jak i próba podwyższenia swojej pozycji w rankingach wybor-ców popierających konkurentów tak, by ewentualnie pozyskać ich głosy „nadwyżkowe”208. System pojedynczego głosu przechodniego uznawany jest za stosunkowo najwierniej odwzo-rowujący preferencje wyborcze. Jedną z jego podstawowych zalet jest pozostawienie wyborcy znacznej swobody w zakresie decyzji co do tego, komu może on udzielić poparcia209. Jego wadą zaś, skomplikowana i pracochłonna procedura przyznawania mandatów na podstawie liczby poszczególnych preferencji.

Głównym argumentem na rzecz stosowania metod proporcjonalnych jest to, że dają one bardziej „sprawiedliwy” podział mandatów, który lepiej odzwierciedla rozkład sympatii wy-borczych. Dzięki temu zwiększa się poziom reprezentatywności wyłonionego w ten sposób or-ganu210. Zdaniem jednego z wybitniejszych zwolenników zasady proporcjonalności A. Lijpharta, system ten umożliwia uzyskanie reprezentacji nie tylko mniejszościom politycz-nym, ale również religijnym. Do zalet tej formuły, Lijphart zalicza również to, że elektorat ma możliwość wyłonienia swoich przedstawicieli, spośród dużej liczby kandydatów. Małe jest także prawdopodobieństwo, iż na wyniki w okręgu wpłynie niewielka, przypadkowa liczba

207 Zdaniem Kennetha A. Shepslea i Marka S. Boncheka, system STV należy określić jako większościowy, a nie proporcjonalny. Decydującym kryterium ma być zdaniem autorów fakt, że wybór dokonywany jest większością głosów (zob. K. A. Shepsle, M. S. Bonchek, op. cit., s. 218). Z kolei w polskiej literaturze system ten zaliczany jest do kategorii formuł półproporcjonalnych (por.: A. Żukowski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 65; A. Anto-szewski, R. Alberski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 233). Marek Bankowicz określa go nawet jako niepartyjną metodę reprezentacji proporcjonalnej (zob. M. Bankowicz, hasło: przesuwania pojedynczych głosów metoda, [w:]

Słownik polityki, pod red. M. Bankowicza, Warszawa 1996, s. 223).

208 K. A. Shepsle, M. S. Bonchek, op. cit., s. 219.

209 A. Antoszewski, R. Alberski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 236.

głosów. Formuła proporcjonalna ogranicza również możliwość manipulowania granicami i kształtem okręgów wyborczych w celu poprawienia lub pogorszenia rezultatów określonych ugrupowań (geografia wyborcza)211. Jednocześnie w przypadku ich zastosowania, korzyści uzyskane z tego procederu są bez porównania mniejsze, niż w wyniku analogicznych działań dla systemów opartych o formułę większościową.

Dużą wadą ordynacji proporcjonalnych (przede wszystkim tych opartych o formułę list partyjnych) jest nadmierna rola partii politycznych (a w praktyce ich aparatu) w doborze i se-lekcji osób startujących w wyborach. Po pierwsze, w większości to właśnie partie polityczne zgłaszają kandydatów do wybieralnych organów. Decydują w ten sposób o tym, kto w ogóle będzie miał możliwość ubiegania się o mandat w danym okręgu. Po drugie, decydując o kształ-cie list partyjnych i kolejności umieszczonych na nich nazwisk, decydują w wielu przypadkach o tym, kto tak naprawdę zostanie wybrany. Zdaniem przeciwników reprezentacji proporcjonal-nej, wypacza to cały proces wyłaniania i naboru elit politycznych, o którym w warunkach pań-stwa demokratycznego powinni rozstrzygać wyborcy, a nie partyjni notable212.

Jako poważne mankamenty ordynacji proporcjonalnej, wymienia się także niedosta-teczną więź kandydata wybranego z listy partyjnej z wyborcami, sprzyjanie fragmentaryzacji systemu partyjnego i niestabilności politycznej rządów, brak możliwości oddziaływania elek-toratu na kształt i skład sojuszy politycznych zawiązywanych po wyborach. System ten nie sprzyja również wytyczaniu jasnej i przejrzystej linii oddzielającej opozycję od rządzących213. Efektem różnorodności politycznej parlamentów wyłonionych na podstawie tak skonstruowa-nych ordynacji jest konieczność utworzenia koalicji gwarantującej większość głosów w organie ustawodawczym214. Tak zawierane porozumienia, nie zawsze uwzględniają interesy i poglądy poszczególnych elektoratów. Często też ulegają w czasie trwania kadencji parlamentu różno-rodnym zmianom. Nierzadko, w ramach tzw. „arytmetyki parlamentarnej” powstają doraźne układy i sojusze celem zrealizowania określonych interesów politycznych. Koalicje tego

211 W tym kontekście najczęściej przywołuje się dwa anglojęzyczne określenia malapportionment (czyli wynika-jące najczęściej ze zmian demograficznych nierówności poszczególnych okręgów wyborczych pod względem liczby mandatów przypadających na jednego wyborcę) i garrymandering (tj. wytyczanie lub zmiana granic okrę-gów wyborczych w taki sposób, by sztuczne przesunięcia w strukturze elektoratu doprowadziły do zmiany prefe-rencji wyborczych w całym okręgu). Zob. A. Żukowski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 148-157.

212 Zob. A. Kamiński, Państwo do remontu. Interes partii czy obywateli, „Rzeczpospolita”, 15 marca 2003.

213 A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne…, op. cit., s. 225.

214 Na 396 gabinetów utworzonych w Europie Zachodniej w latach 1945-1995, 135 to gabinety jednopartyjne (z tego tylko 59 z nich miało zagwarantowaną większość głosów w parlamencie), a 261 koalicyjne. Zob. A. An-toszewski, R. Alberski, Systemy wyborcze…, op. cit., s. 313-314.

rodzaju mają zwykle krótkotrwały, czasowy charakter i nie zawsze pokrywają się z aktualnym podziałem między rządzącymi a opozycją.

System proporcjonalny nie daje gwarancji utworzenia stabilnego rządu. Wyłoniony w wyniku wyborów skład parlamentu może nie być zdolny do skonstruowania rządzącej więk-szości. Co więcej, nie da się wykluczyć sytuacji, w której partia o najlepszym wyniku wybor-czym, posiadająca najliczniejszą reprezentację w parlamencie (a więc predystynowana do spra-wowania władzy) pełni rolę opozycji. Wszystko to powoduje, że czasami trudno jednoznacznie wskazać, kto tak naprawdę jest zwycięzcą, a kto przegranym.

Stosowanie ordynacji proporcjonalnej opartej o system list partyjnych może prowadzić do licznych paradoksów. Mechanizm działania jednego z nich można było zaobserwować pod-czas polskich wyborów parlamentarnych z 2001 r. Wówpod-czas posłowi Janowi Łącznemu do zdobycia mandatu w okręgu nr 41 wystarczyło zaledwie 498 głosów, podczas gdy np. poseł Marek Borowski startujący w okręgu nr 19 otrzymał ich aż 149 233, czyli prawie trzysta razy więcej! Dzieje się tak dlatego, że o tym kto zyskuje mandat decyduje liczba głosów oddanych łącznie na całą listę partyjną, a nie indywidualny wynik poszczególnych startujących. W ten sposób, dzięki bardzo dobremu rezultatowi wyborczemu jednego tylko kandydata (tzw. „loko-motywy”), mandaty poselskie mogą uzyskać osoby dysponujące znikomym stopniem poparcia głosujących.

Systemy proporcjonalne chociaż zapewniają wyższy stopień reprezentatywności w po-równaniu z formułami większościowymi, to jednak nie czynią tego w sposób jednakowy215. Stosowanie wysokich klauzul zaporowych (progów wyborczych), małych (kilkumandatowych) okręgów wyborczych, metod alokacji mandatów sprzyjających silnym wyborczo partiom oraz innych mechanizmów dyskryminujących w praktyce „małe” ugrupowania (np. blokowanie list, dodatkowa pula mandatów dla największych ugrupowań, itp.), prowadzi do podważenia jed-nego z podstawowych założeń tej formuły, a mianowicie jej proporcjonalności. Krytycy tych systemów nie bez słuszności argumentują, że ordynacja proporcjonalna, nie tylko że nie ma nic wspólnego z zasadą proporcjonalności, to na dodatek jej stosowanie wcale nie gwarantuje uzy-skanie przez mniejszości swojej reprezentacji216.

Zwolennicy tych formuł przekonują jednak, że zjawiskom tym można skutecznie prze-ciwdziałać zwiększając rozmiar okręgów wyborczych, wykorzystując w procesie rozdziału

215 A. Antoszewski, Ewolucja systemu wyborczego…, op. cit., s. 54.

mandatów metody „neutralne”, wprowadzając mechanizm wyrównawczej alokacji mandatów, itp.217.