Geneza wprowadzenia małego ruchu granicznego między Polską a Ukrainą

Mały ruch graniczny wbrew pozorom nie jest nową instytucją w polskim systemie prawny. Jako instytucja prawna, która ma na celu ułatwianie współpracy przygranicznej społeczności lokalnych między dwoma sąsiadującymi ze sobą państwami, znana już była w dwudziestoleciu międzywojennym. Polska zawierała stosowne porozumienia z Republiką Czechosłowacką (Konwencja między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czechosłowacką o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w Pradze w 1925 r.¹⁵⁵), Królestwem Rumunji (Konwencja między Rzecząpospolitą Polską a Królestwem Rumunii, dotycząca ułatwień w małym ruchu granicznym polsko-rumuńskim, podpisana w Warszawie w 1929 r.¹⁵⁶), Niemcami (Konwencja między Polską a Niemcami o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w Gdańsku w 1924 r.157), a następnie z Rzeszą Niemiecką (Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Rzeszą Niemiecką o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w 1931 r.¹⁵⁸)¹⁵⁹. W okresie powojennym Polska Rzeczpospolita Ludowa zawarła podobne porozumienie z Republiką Czechosłowacką (Konwencja między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Czechosłowacką o małym ruchu granicznym, podpisana w 1959 r.¹⁶⁰), a po rozpadzie Czechosłowacji zawarła oddzielne umowy odpowiednio z Republiką Czeską (Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czeską o małym ruchu granicznym, podpisana w 1995 r.161) oraz Republiką Słowacką (Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Słowacką o małym ruchu granicznym, podpisana w 1996 r.162). Umowa o małym ruchu

155 Konwencja między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czechosłowacką o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w Pradze w 1925 r., Dz. U. 1926, Nr 43, poz. 263.

156 Konwencja między Rzecząpospolitą Polską a Królestwem Rumunji, dotycząca ułatwień w małym ruchu granicznym polsko-rumuńskim, podpisana w Warszawie w 1929 r., Dz.U.1931, Nr 61, poz. 492. 157 Konwencja między Polską a Niemcami o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w Gdańsku w 1924 r., Dz.U. 1926, Nr65, poz. 383.

158 Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Rzeszą Niemiecką o ułatwieniach w małym ruchu granicznym, podpisana w 1931 r., Dz.U 1933, Nr 101, poz. 771.

159 M. Zdanowicz, Agreements on local border traffic…, op. cit., s. 77.

160 Konwencja między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Czechosłowacką o małym ruchu granicznym, podpisana w 1959 r., Dz.U. 1960, Nr 27, poz. 153.

161 Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czeską o małym ruchu granicznym, podpisana w 1995 r., Dz.U. 1996, Nr 46, poz. 207.

162 Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Słowacką o małym ruchu granicznym, podpisana w 1996 r., Dz.U. 1997, Nr 127, poz. 827.

78 granicznym została zawarta również z Niemcami (Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o małym ruchu granicznym, podpisana w 1992 r¹⁶³.). Odmienne zasady zostały przyjęte w umowie zawartej ze Związkiem Radzieckim (Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o uproszczonym trybie przekraczania granicy państwowej przez obywateli zamieszkałych w miejscowościach przygranicznych, podpisane w 1985 r.164), strony nie wprowadziły instytucji małego ruchu granicznego, a jedynie uproszczony tryb przekraczania granicy państwowej165.

Posiadając odpowiednie umocowanie prawne w postaci

art. 13 ust. 1 Rozporządzenia 1931/2006¹⁶⁶ Rzeczpospolita Polska mogła przystąpić do negocjacji w sprawie zawarcia umowy o małym ruchu granicznym z Ukrainą. Prace nad tą umową rozpoczęły się już w 2007 r. W styczniu 2008 r. Rzeczpospolita Polska przekazała do konsultacji z Komisją pierwszy projekt umowy dwustronnej o małym ruchu granicznym¹⁶⁷. Podczas konferencji uzgodnieniowej w styczniu 2008 r. dokonano podziału zakresu odpowiedzialności pomiędzy resortami w kwestii zawarcia i wdrożenia umowy o małym ruchu granicznym. Ministerstwo Spraw Zagranicznych przyjęło odpowiedzialność w części dotyczącej prowadzenia negocjacji treści umowy, wydawania zezwoleń przez konsulów Rzeczpospolitej Polskiej, prowadzenia lokalnych rejestrów wydanych zezwoleń i przekazywania danych do centralnego rejestru prowadzonego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz przystosowania urzędów konsularnych do zadań związanych z małym ruchem granicznym. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjęło odpowiedzialność w zakresie wprowadzenia zmian legislacyjnych, określenia wzoru zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, prowadzenia centralnego rejestru wydanych zezwoleń, przygotowania rozwiązań w istniejących

163 Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o małym ruchu granicznym, podpisana w 1992 r., M.P. 2003, Nr 37, poz. 524.

164 Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o uproszczonym trybie przekraczania granicy państwowej przez obywateli zamieszkałych w miejscowościach przygranicznych, podpisane w 1985 r., Dz.U. 1986, Nr 24, poz. 114.

165 M. Zdanowicz, op. cit., s. 77.

166 Rozporządzenie 1931/2006, art. 13 ust.1. 167 J. Szymański, op. cit., s. 85.

79 przejściach granicznych oraz otwarcia nowych przejść dla potrzeb małego ruchu granicznego168.

W wyniku trzech rund negocjacji tekst umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy został uzgodniony i parafowany 4 marca 2008 r. w Warszawie przez ministrów spraw zagranicznych obu państw¹⁶⁹. W dniu 10 marca 2008 r. Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego została przekazana do Komisji Europejskiej w celu zaopiniowania, zgodnie z wymogiem określonym w art. 13 ust. 2 Rozporządzenia 1931/2006. Nie mając opinii Komisji Europejskiej, 28 marca 2008 r. w Kijowie premierzy Polski i Ukrainy podpisali umowę. Komisja Europejska pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. wyraziła swoją opinię w kwestii zgodności umowy z prawem wspólnotowym. Komisja Europejska wskazała na postanowienia umowy, które wymagają zmiany celem dostosowania do przepisów Rozporządzenia nr 1931/2006, a w szczególności dotyczyło to zasięgu strefy przygranicznej oraz pokrywania w ramach obowiązkowych polis medycznych kosztów leczenia w nagłych przypadkach przez osoby korzystające z małego ruchu granicznego. W kwestii określenia zasięgu strefy przygranicznej Komisja wskazała, iż w strefie przygranicznej mogą znaleźć się tylko takie jednostki podziału administracyjnego, których obszar w całości znajduje się między linią granicy a 30 km, a także jednostki, których obszar znajduje się częściowo miedzy linią 30 km a liną 50 km, lecz nie wykracza poza linię 50 km w głąb terytorium państwa. W związku z tym, w strefie przygranicznej nie mogą znaleźć się jednostki administracyjne, których obszar rozpoczyna się od linii granicy i przekracza linię 50 km. Kolejnym z postanowień Umowy zakwestionowanym przez Komisję, był art. 13 na podstawie którego Strony zobowiązały mieszkańców strefy przygranicznej przekraczających wspólną granicę w ramach małego ruchu granicznego, do posiadania dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia zdrowotnego (polisy ubezpieczeniowej, certyfikatu), gwarantującego placówce opieki medycznej pokrycie kosztów leczenia w stanach nagłych i następstw nieszczęśliwych wypadków oraz kosztów transportu sanitarnego, określając, że dokument taki powinien być ważny przez cały okres pobytu na terytorium państwa drugiej strony umowy, ale nie krócej niż 14 dni, oraz powinien potwierdzać wysokość sumy gwarantowanej ubezpieczenia

168 Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych z upoważnienia ministra na interpelację nr 4171 w sprawie sytuacji na granicy polsko-ukraińskiej,

http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/67D0384A, dostęp dnia 31.01.2016. 169 J. Szymański, op. cit., s.79.

80 w kwocie co najmniej 20.000 euro. Komisja w swoim oficjalnym stanowisku z 30 kwietnia 2008 r. podkreśliła, że regulacje dotyczące małego ruchu granicznego z Rozporządzenia 1931/2006 nie wymagają dowodu posiadania środków utrzymania, wliczając w to ubezpieczenia zdrowotne, jako warunku wjazdu. Co więcej, brak konieczności posiadania dowodów potwierdzających środki utrzymania był jednym z głównych ułatwień przewidzianych w wyżej wymienionym Rozporządzeniu¹⁷⁰. Artykuły 4 oraz 9 Rozporządzenia 1931/2006 określają w sposób wyczerpujący warunki wjazdu oraz warunki wydania zezwoleń na mały ruch graniczny. Kompetencja państw członkowskich do zawierania umów o małym ruchu granicznym jest delegowana i musi być interpretowana wąsko. W związku z tym, jakiekolwiek warunki zawarte w takich umowach, które wykraczają poza to, co jest wprost lub domyślnie dozwolone, musi być traktowane jako przekroczenie przepisów prawa przewidzianych w Rozporządzaniu 1931/2006.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych powiadomiło stronę ukraińską notą z dnia 9 maja 2008 r. o stanowisku Komisji Europejskiej, informując jednocześnie o konieczności dodatkowych rozmów w celu dokonania niezbędnych zmian w umowie. Należy zaznaczyć, że strona ukraińska była wcześniej uprzedzona o procedurze opiniowania umowy pod kątem jej zgodności z prawem wspólnotowym. Negocjacje dotyczące zmiany treści umowy odbyły się w Kijowie 10 lipca 2008 r., jednak nie przyniosły zasadniczego przełomu. Strona ukraińska zgodziła się jedynie na niewielkie zmiany redakcyjne umowy. Zaakceptowała zmianę sposobu wyznaczenia strefy przygranicznej, jednocześnie podkreślając, że zmniejszenie jej zasięgu w stosunku do pierwotnych założeń nie jest rozwiązaniem satysfakcjonującym. Jako podstawową jednostkę administracyjno-terytorialną w celu wyznaczenia strefy po stronie polskiej przyjęto gminę. Wyznaczona tą metodą strefa przygraniczna, opierająca się na zasadzie „30+”, zawiera wykaz miejscowości oraz w myśl opinii Komisji Europejskiej jest zgodna z aquis Schengen¹⁷¹.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych w celu zmiany umowy podpisanej 28 marca 2008 r. przygotowało projekt protokołu między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie umowy między Rządem Rzeczpospolitej

170 Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z upoważnienia ministra na zapytanie nr 1497 w sprawie stosowania przepisów układu z Schengen, http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/44E1EDA2, dotęp dnia 31.03.2015.

171 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, opinia nr Min.MD/6555/2008/DP/ma z dnia 14.11.2008, nieopublikowana

81 Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 r., który poddano procedurze konsultacji międzyresortowych. Projekt uwzględniał uwagi zgłoszone przez poszczególne resorty, między innymi w odniesieniu do zasad udzielania pomocy medycznej osobom przekraczającym granicę w ramach małego ruchu granicznego oraz zasięgu strefy, gdzie w załącznik nr 1 do umowy zawarto listę miejscowości przygranicznych. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej pismem z dnia 14 listopada 2008 r.¹⁷² zgłosił uwagi co do treści przygotowanego protokołu zmieniającego umowę o małym ruchu granicznym między Rzeczpospolitą Polską a Ukrainą. Dotyczyły one pozostawienia bez zmian artykułu 13 Umowy dotyczącego obowiązku posiadania przez osoby przekraczające granice w ramach małego ruchu granicznego podróżnego ubezpieczenia zdrowotnego. W piśmie stwierdzono wprost, że artykuł ten nie został zmieniony zgodnie z zastrzeżeniami Komisji Europejskiej przedstawionymi w piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r. i w konsekwencji nie jest zgodny z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 4 oraz art. 9 Rozporządzenia 1931/2006. Komisja Europejska uznała, że pozostawienie wymogu przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego jest niezgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami Rozporządzenia 1931/2006 oraz stanowi nadużycie kompetencji przyznanej Rozporządzeniem państwu członkowskiemu. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej ponadto stwierdził, że w razie braku porozumienia ze stroną Ukraińską w zakresie brzemienia przepisu o obowiązku posiadania polisy ubezpieczeniowej i pozostawienie tego przepisu w pierwotnym brzmieniu, Komisja Europejska prawdopodobnie ponownie zakwestionuje Umowę w toku konsultacji. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w pismach z dnia 24 listopada 2008 r.173 oraz 2 grudnia 2008 r.¹⁷⁴ ponownie podkreślił konieczność zmiany art. 13 Umowy.

Pomimo przedstawionych powyżej zastrzeżeń co do projektu protokołu, 22 grudnia 2008 r. w Warszawie podpisano Protokół między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu

172 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, opinia nr Min.MD/6555/2008/DP/ma z dnia 14.11.2008, nieopublikowana.

173 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, opinia nr Min.MD/6862/2008/DP/ma z dnia 24.11.2008, nieopublikowana.

174 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, opinia nr MIN.MD/2912/08/DP/ma z dnia 2.12.2008, nieopublikowana.

82 granicznego podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 r175. W jego treści znalazły się trzy artykuły. Artykuł 1 zmienił treść art. 3 ust. 1 lit. c Umowy, zaś art. 2 zmienił treść art. 5 ust. 1 lit d Umowy. Treść obu zmian dotyczy katalogu mieszkańców strefy przygranicznej, którzy mogą odpowiednio przekraczać granicę w ramach małego ruchu granicznego oraz którym może zostać wydane zezwolenia na przekraczanie granicy. Zmiany dotyczyły tylko drobnych poprawek redakcyjnych treści umowy. Artykuł 3 protokołu zmienił z kolei treść Załącznika nr 1 do Umowy, gdzie enumeratywnie zostały wymienione miejscowości objęte przepisami umowy o małym ruchu granicznym, w tym miejscu Umowa została zmieniona zgodnie z instrukcjami Komisji Europejskiej dotyczącymi zakresu strefy przygranicznej.

W lutym 2009 r. Polska poinformowała Komisję Europejską o wprowadzonych do Umowy zmianach. Fakt, że Umowa nie została zmieniona w zakresie wymogu posiadania podróżnego ubezpieczenia medycznego, nie pozostał niezauważony przez Komisję Europejską. W marcu 2009 r. wezwała ona Polskę do wprowadzenia zmian w odpowiednich częściach umowy176. Pomimo wezwania Komisji do wprowadzenia zmian w umowie w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego strona polska nie dokonała stosownych poprawek.

Rząd Rzeczpospolitej Polskiej dnia 14 stycznia 2009 r. podjął Uchwałę nr 3/2009 w sprawie przedłożenie Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 r. oraz Protokołu, podpisanego w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego podpisanej w Kijowie dna 28 marca 2008 r., Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej do ratyfikacji, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Następnie 6 marca 2009 r. Sejm przyjął Ustawę o ratyfikacji powyższych aktów prawnych przez Prezydenta177. W dniu

175 Protokół, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009 nr 103 poz. 858.

176 J. Szymański, op. cit., s.79

177 Ustawa z dnia 6 marca 2009 r. o ratyfikacji Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, oraz Protokołu, podpisanego w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem

Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, Dz.U. 2009 nr 66 poz. 555.

83 5 czerwca 2009 r. wyżej wymieniona umowa i protokół zostały ratyfikowane przez Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Zgodnie z oświadczeniem Rządowym z 20 czerwca 2009 r.¹⁷⁸ Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisana w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, oraz Protokół, podpisany w Warszawie dnia 22 grudnia 2008 roku, między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zmianie Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o zasadach małego ruchu granicznego, podpisanej w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku179(dalej jako Umowa o małym ruchu granicznym) weszły w życie 1 lipca 2009 r.

2.2.2. Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów