STEROWANIA WE WSPÓŁCZESNYM SYSTEMIE MIĘDZYNARODOWYM
2. GLOBAL GOVERNANCE A ŹRÓDŁA PROBLEMÓW FUNKCJONOWANIA SYSTEMU MIĘDZYNARODOWEGO
Powszechnie stosowane w odniesieniu do współczesnego systemu międzynarodo-wego pojęcie governance obejmuje wszelkie reguły, struktury i instytucje, które ukierunkowują, regulują, ograniczają i kontrolują zbiorowe procesy międzynaro-dowe12. Jego zakres semantyczny jest zatem o wiele szerszy niż – charakterystycz-nego dla systemów wewnątrzpaństwowych – rządzenia. Oba terminy odnoszą się niemniej do pewnych systemów sprawowania władzy. Governance jednak obejmuje zarówno formalne instytucje o cechach rządu, jak i wszystkie inne formalne i nie-formalne mechanizmy regulacyjne, zapewniające zgodność postępowania z przy-jętymi normami i regułami nie poprzez środki przymusu, ale przede wszystkim poprzez dobrowolną akceptację na gruncie wspólnych celów i interesów13.
Bazując na dość nieostrym podziale dokonanym przez Michaela Zürna, możemy wyróżnić cztery zasadnicze typy instytucji tworzące współczesne global governance.
Są to: reżimy międzynarodowe (international regimes), sieci (networks), organiza-cje międzynarodowe (international organizations) oraz instytuorganiza-cje ponadnarodowe (supranational institutions)14. Pierwsze z pojęć zostało po raz pierwszy zastosowane w 1975 r. w artykule autorstwa Johna G. Ruggiego15. Do dziś za wzorcową uznaje się natomiast defi nicję zaproponowaną siedem lat później przez Stephena Krasnera, zgodnie z którą są to „zestawy jawnych lub dorozumianych zasad, norm, reguł oraz procedur decyzyjnych, wokół których oczekiwania aktorów w odniesieniu do danego obszaru stosunków międzynarodowych upodabniają się do siebie”16. Obecnie termin ten wykorzystuje się w głównej mierze w stosunku do sfery gospo-darczej oraz ochrony środowiska naturalnego, identyfi kując np. międzynarodowe
12 M. Barnett, R. Duvall, Power in global governance, [w:] Power in Global Governance, red.
M. Barnett, R. Duvall, Cambridge 2005, s. 2; R.O. Keohane, J.S. Nye Jr., Introduction, [w:] Governance in a Globalizing World, red. J.S. Nye Jr., J.D. Donahue, Cambridge (Massachusetts)–Washington 2000, s. 12.
13 J.N. Rosenau, op.cit., s. 4–5.
14 M. Zürn, Societal denationalization and positive governance, [w:] Towards a Global Polity, red.
M. Ougaard, R. Higgott, London–New York 2002, s. 81–82.
15 Ruggie defi niował reżimy międzynarodowe jako „zestawy wzajemnych oczekiwań oraz uzgod-nionych reguł, regulacji i planów, w oparciu o które przyznawane są zdolności organizacyjne i zasoby fi nansowe”. J.G. Ruggie, International responses to technology: concepts and trends, „International Organization” 1975, Vol. 29, No. 3, s. 569.
16 S.D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,
„International Organization” 1982, Vol. 36, No. 2, s. 186.
reżimy handlowe, fi nansowe, ochrony mórz czy też przeciwdziałania zmianom klimatu. W takich samych kategoriach należy jednak traktować również równo-wagę sił czy też bezpieczeństwo zbiorowe.
Poszczególne z czterech wymienionych elementów składowych, tworzących wspólnie reżim międzynarodowy, zdefi niować można w sposób następujący:
– zasady to przekonania aktorów o faktach, przyczynowości i uczciwości innych aktorów, które wskazują cel istnienia reżimu;
– normy są ogólnymi standardami postępowania, obejmującymi zarówno prawa, jak i obowiązki;
– reguły to konkretne nakazy i zakazy dotyczące zachowania;
– procedury decyzyjne są obowiązującymi praktykami, pozwalającymi na realizację zasad i tworzenie lub modyfi kację norm oraz reguł, a tym samym dokonywanie przez aktorów zbiorowego wyboru17.
Reżimy dotykają zatem zarówno substancji związanej z daną sferą rzeczywisto-ści międzynarodowej, jak i odnoszących się do niej procedur. Są ponadto instytu-cjami trwałymi. Obie te cechy łącznie sprawiają, iż różnią się one od sieci, będących nieformalnymi mechanizmami decyzyjnymi, mającymi na celu rozwiązywanie konkretnych i pojawiających się ad hoc problemów18.
Organizacje międzynarodowe można najkrócej określić jako reżimy „obudo-wane” fi zycznymi czy też materialnymi strukturami zapewniającymi ludzkie, fi nansowe i wszelkie inne zasoby niezbędne do ich funkcjonowania. Tak więc każda organizacja międzynarodowa jest nośnikiem pewnego reżimu, nie każdy reżim jednak przyjmuje postać organizacji. Z drugim z przypadków mamy do czynienia np. w wypadku wspomnianej już równowagi sił.
Specyfi cznym rodzajem organizacji międzynarodowych są instytucje ponadna-rodowe, kategoria – jak się wydaje – sformułowana na potrzeby wyodrębnienia Unii Europejskiej (UE) spośród grona wszystkich struktur międzynarodowych.
Jak wskazuje Zürn, instytucje takie tworzą normy i reguły nadrzędne wobec tych wynikających z prawa krajowego, a także mają własny personel, niezależny od rządów poszczególnych państw19. Ponadto normy i reguły wypracowane przez instytucje ponadnarodowe przynajmniej w części opierają się na przymusie, nie zaś wspólnocie celów i interesów. Ich swoista niezależność od państw sprawia
17 Ibidem; R.O. Keohane, Aft er Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton 1984, s. 58–59.
18 M. Zürn, Societal…, op.cit., s. 81.
19 Ibidem.
104 Michał Drgas
natomiast, iż posiadana przez nie tożsamość nie jest równoznaczna z tożsamością sumy ich członków.
Obecnie żadna z instytucji międzynarodowych mieszczących się w jednej z czterech wymienionych kategorii nie ma cech, jakie wcześniej przypisałem państwu globalnemu. Nie są one bowiem ani w pełni globalne, ani funkcjonalnie omnipotentne, ani też nie operują na najwyższym poziomie systemu międzynaro-dowego. Jedynie w odniesieniu do instytucji ponadnarodowych możemy z kolei doszukiwać się elementów suwerenności. Ponadto liczba elementów występujących we współczesnym systemie międzynarodowym, które należałoby zaliczyć do każdego z typów instytucji (z wyjątkiem być może ostatniego), jest niezwykle duża.
Trudno ją nawet w przybliżeniu oszacować, niemniej wyraźnie przewyższa ona liczbę państw. Jak np. podaje Yearbook of International Organization, w 2000 r.
w systemie funkcjonowało 263 konwencjonalne organizacje międzyrządowe, 3648 międzyrządowych organizacji o charakterze specjalnym oraz 1823 organizacje międzyrządowe określane jako „pozostałe”20. Rezultatem takiego stanu jest istnie-nie swoistej sieci zbudowanej z szeregu działających „obok” siebie struktur mię-dzynarodowych średniego rzędu. Próbując określić jego implikacje dla całego systemu globalnego należy z kolei wskazać na trzy kwestie, które określam jako:
ograniczenie przestrzenne, ograniczenie funkcjonalne oraz przestrzenno-funkcjo-nalne nałożenie instytucji międzynarodowych.
Ograniczenie przestrzenne związane jest z tym, iż żaden z poszczególnych ele-mentów tworzących łącznie global governance nie spełnia funkcji quasi-rządowych w odniesieniu do całości obszaru zajmowanego przez system międzynarodowy, lecz jedynie jego określonej części. Pewne reżimy czy organizacje, jak np. Organi-zacja Narodów Zjednoczonych (ONZ), co najwyżej zbliżają się do uzyskania zasięgu o charakterze globalnym, większość z nich jednak ma charakter bardziej selektywny i pokrywa się z terytorium zajmowanym przez kilka, kilkanaście lub kilkadziesiąt państw.
Ograniczenie funkcjonalne wynika z tego, iż wszystkie instytucje międzynaro-dowe są tworami w mniejszym lub większym stopniu wyspecjalizowanymi pod względem funkcji, jakie spełniają, co w przypadku reżimów znajduje odzwiercie-dlenie nawet bezpośrednio w ich defi nicji. Odnoszą się one niekiedy do kwestii niezwykle wąskich, jak połów wielorybów, ochrona niedźwiedzi polarnych,
20 Za: T. Łoś-Nowak, Organizacje międzynarodowe – ewolucja w kierunku samodzielności w po-lityce i stosunkach międzynarodowych, [w:] Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota – mechanizmy działania – zasięg, red. T. Łoś-Nowak, Wrocław 2004, s. 39.
wykorzystanie widma spektroskopowego, działania podejmowane na obszarze Antarktydy czy też wykorzystanie dna morskiego w celu poszukiwania surowców21, czasem natomiast dotyczą większej, ale nadal ograniczonej, sfery aktywności międzynarodowej, jak np. handlu22. Podobnie organizacje międzynarodowe czy instytucje ponadnarodowe mogą być przypisane do jednego reżimu (np. Organi-zacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego) lub obejmować kilka z nich, jak ma to miejsce w przypadku ONZ czy UE. Niemniej pomimo regulowania przez niektóre z nich wielu sfer rzeczywistości międzynarodowej żadna nie ma kompe-tencji w stosunku do wszystkich.
Przestrzenno-funkcjonalne nałożenie wynika natomiast z tego, iż różne i nieza-leżne od siebie instytucje regulują te same kwestie w odniesieniu do tych samych części systemu. Za przykład może posłużyć w tym wypadku chociażby dziedzina handlu, w ramach której funkcjonują zarówno regionalne ugrupowania integra-cyjne, takie jak NAFTA czy Mercosur, jak i bardziej globalna Światowa Organiza-cja Handlu (WTO).
Podobne do strukturalnych efektów global governance zjawisko, związane z decentralizacją władzy w systemie, dostrzegają badacze zainteresowani wielopo-ziomowym zarządzaniem w ramach federalnych systemów państwowych. Bruno S. Frey i Reiner Eichenberger sformułowali w celu jego nazwania akronim FOCJ, oznaczający funkcjonalne, zachodzące na siebie i rywalizujące kompetencje (Func-tional, Overlapping, Competing Jurisdictions), wskazując jednocześnie na szereg korzyści i jedynie „rzekome” problemy wynikające z takiej właśnie struktury sys-temu23. Należy jednak podkreślić, iż modelu FOCJ nie można w bezpośredni sposób ekstrapolować na grunt systemu międzynarodowego o rozproszonej sieci struktur. Został on bowiem stworzony na bazie systemu centralnie sterowanego przez federalny rząd, który w systemie międzynarodowym nie ma odpowiednika, a zatem wszelkie konsekwencje jego braku, o których piszę w kolejnej części, nie mają miejsca. Ponadto w przypadku modelu Freya i Eichelbergera rywalizacja
21 O.R. Young, International Cooperation. Building Regimes for Natural Resources and the Envi-ronment, Ithaca 1989, s. 13, 109–144.
22 Należy również mieć na uwadze, iż posługiwanie się kategoriami takimi jak handel, ochrona środowiska, bezpieczeństwo itd. w odniesieniu do funkcji instytucji jest pewnego rodzaju uprosz-czeniem, są to bowiem kategorie złożone. Niekoniecznie więc instytucje związane np. z bezpieczeń-stwem będą spełniały funkcje w zakresie wszelkich jego aspektów.
23 Zob. B.S. Frey, R. Eichenberger, Th e New Democratic Federalism for Europe. Functional, Over-lapping, and Competing Jurisdictions, Cheltenham–Northampton 1999, s. 3–4; B.S. Frey, Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions: Redrawing the Geografi c Borders of Administration, „European Journal of Law Reform” 2005, Vol. 5, No. 3–4, s. 546–551.
106 Michał Drgas
pomiędzy poszczególnymi strukturami oznacza zabieganie o kolejnych „konsu-mentów” (uczestników systemu pod postacią jednostek ludzkich) zgodnie z mode-lem wolnorynkowym, a zatem w pewnym sensie odnosi się do ich kompetencji przestrzennej, nie zaś funkcjonalnej. Ponieważ konsumenci ci muszą wybierać pomiędzy różnymi funkcjonalnie podobnymi strukturami, państwa z kolei mogą podlegać wielu z nich, w pierwszym przypadku nałożenie przestrzenno-funkcjo-nalne występuje jedynie formalnie, w drugim zaś także faktycznie. Jedyne podo-bieństwo pomiędzy obydwoma modelami dotyczy zatem występowania w obu z nich struktur ograniczonych pod względem funkcji, jakie spełniają.
3. BRAK KOORDYNACJI I ZRÓŻNICOWANIE PROCESÓW