od ponad sześćdziesięciu lat NIK uprawniona jest do przeprowadza-nia kontroli pod względem rzetelności, co wobec braku definicji ustawo-wej upoważnia ją do przyjmowania własnego rozumienia tego kryterium.
Uprawnienia Izby polegają na autonomicznym wyznaczaniu pozaprawnych standardów rzetelnego postępowania o swoistym charakterze prawnym, nierzadko niedostrzeganym lub błędnie rozumianym (np. mylonym z kry-terium legalności). Autor postawił sobie dwa cele: przeprowadzenie teore-tycznoprawnej analizy osobliwości tego kryterium oraz ustalenie, na pod-stawie dorobku wykładni praktycznej (samej NIK), rzeczywistej typologii rozumienia rzetelności. Analizy te prowadzą do konkluzji, że wyznaczanie wzorców rzetelnego postępowania ma charakter quasi-prawotwórczy, a część stosowanych w Izbie wzorców wykracza poza powszechnie przyjmowane znaczenie słowa rzetelność. W zasadzie jest to zjawisko pozytywne, o ile skuteczne są wewnętrzne mechanizmy ograniczające arbitralność wy-znaczania i stosowania tego standardu, a kontrolerzy mają świadomość wszystkich konsekwencji wypowiadania się co do rzetelności.
1 Ryszard Szawłowski stwierdził: „występujące w ustawodawstwie polskim kryterium >rzetelności< nie wy-stępuje w żadnym ze znanych mi ustawodawstw zagranicznych, jest więc prawnoporównawczo pewną
>egzotyką<”,[w:] Uwagiwsprawiekryteriówkontroliprzewidzianychwart.5projektuustawyoNajwyższej
umownego charakteru2 tudzież na wy-kazaniu podrzędności względem kry-teriów legalności i celowości3. Podej mo-wane, głównie przez przedstawicieli nauk prawnych, próby interpretacji kryterium rzetelności nie nawiązywały natomiast do dorobku samej wykładni praktycznej, się-gającego 1949 r.4. tymczasem NIK – wobec braku definicji legalnej – wielokrotnie ko-rzystała z uprawnienia do autorytatywnego określania standardów (wyznaczeń)5 rze-telnego zachowania. W artykule zwracam uwagę na doniosłość definiowania przez Izbę rzetelności w kontekście pozapraw-ności i normatywpozapraw-ności, a także przedsta-wiam wyniki analiz wystąpień pokontrol-nych siedmiu delegatur Najwyższej Izby Kontroli, wskazujące na to, że przyjmo-wane wyznaczenia nie zawsze mieszczą się w literalnym rozumieniu rzetelności podawanym dotychczas przez doktrynę.
Przedstawienie wyników badań poprze-dzę jednak pewnymi uwagami natury
ogólnej, stanowiącymi niezbędny teore-tyczny wstęp.
Definicja rzetelności
Rzetelność najczęściej wyjaśniana jest znacze-niem słownikowym, według którego oznacza
‘uczciwość, sumienność, solidność’6. Z rzetel-nością związane są takie postawy, jak: dotrzy-mywanie zobowiązań, prawdziwość, auten-tyczność, dokładność. Jan Miodek twierdzi, że kryterium rzetelności „to zbiór czynników pozwalający sprawdzić uczciwość, bezinte-resowność, sumienność i solidność danego przedsięwzięcia, działania, postępowania”7, a według Marka Szewczyka, kontrolowanie pod względem rzetelności oznacza „bada-nie, czy kontrolowana działalność jest pro-wadzona w sposób sumienny, uczciwy, nale-żyty, dokładny, prawdziwy”8. leksykalnym przeciwieństwem tego słowa jest ‘nierzetel-ność, nieuczciwość, lekkomyśl‘nierzetel-ność, brak obiektywizmu, brak powagi, demagogia, omyłkowość, zwodniczość’9.
Izbie Kontroli – materiał opracowany na potrzeby podkomisji sejmowej ds. projektu ustawy o NIK, 16 sierpnia 1994 r., cytowany przez J. Dziadonia w artykule Próba interpretacji kryteriów kontroli,
„Kontrola Państwowa” nr 6/1995, s. 17.
2 E. Ruśkowski: Ekspertyza na temat interpretacji pojęć: kryterium legalności, gospodarności, celowości
irzetelności,zawartychwart.203KonstytucjiRPiwart.5ustawyoNajwyższejIzbieKontroli, „Kontrola Państwowa” nr 4/2002 (numer specjalny), s. 51.
3 M. Szewczyk: Ekspertyzaprawnawsprawieinterpretacjipojęćkryteriumlegalności,gospodarności,ce
lowościirzetelności,zawartychwart.203KonstytucjiRPiwart.5ustawyoNajwyższejIzbieKontroli,
„Kontrola Państwowa” nr 4/2002 (numer specjalny), s. 37-38.
4 Kryterium rzetelności po raz pierwszy wymieniono w ustawie z 9.03.1949 r. o kontroli państwowej (DzU nr 13, poz. 74).
5 Wyznaczenie oznacza w tym wypadku wzorzecdziałania; por. E. Ruśkowski: Ekspertyzanatematinterpre
tacjipojęć…, op. cit., s. 53; J. Dziadoń: Próbainterpretacjikryteriów…, op. cit., s. 18.
6 Słownikjęzykapolskiego,pod red. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1985 r., tom III, s. 161.
7 J. Miodek: Ekspertyza na temat interpretacji pojęć: kryterium legalności, gospodarności, celowości
irzetelności,zawartychwart.203KonstytucjiRPiwart.5ustawyoNajwyższejIzbieKontroli, „Kontrola Państwowa” nr 4/2002 (numer specjalny), s. 9.
8 M. Szewczyk: Ekspertyzanatematinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 40.
9 A. Dąbrówka, E. Geller: Słownikantonimów, Świat Książki, Warszawa 1995 r., s. 425, cytowany przez E. Ruśkowskiego w Ekspertyzienatematinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 51.
Najbardziej precyzyjna, quasi-norma-tywna definicja rzetelności, znajduje się w „Podręczniku kontrolera” 10:
„Rzetelność obejmuje badanie wypeł-niania obowiązków z należytą staranno-ścią, sumiennie i we właściwym czasie;
wypełniania zobowiązań zgodnie z ich tre-ścią; przestrzegania wewnętrznych reguł funkcjonowania danej jednostki (w szcze-gólności określonego dla poszczególnych komórek i osób zakresu obowiązków); do-kumentowania określonych działań lub stanów faktycznych zgodnie z rzeczywi-stością, we właściwej formie i wymaga-nych terminach, bez pomijania określo-nych faktów i okoliczności”.
Choć definicja ta nawiązuje do zna-czenia leksykalnego, zawiera także ele-menty spoza zbioru powszechnie akcep-towanych znaczeń podawanych przez słowniki: ‘terminowość’ („wypełnianie obowiązków we właściwym czasie”, „do-kumentowanie określonych działań lub stanów faktycznych w wymaganych ter-minach”), ‘zupełność’ („dokumentowanie określonych działań lub stanów faktycz-nych zgodnie z rzeczywistością bez po-mijania określonych faktów i okoliczno-ści”) oraz ‘przestrzeganie wewnętrznych reguł funkcjonowania danej jednostki’.
Zauważyć można ponadto brak pełne-go rozgraniczenia rzetelności i legalności,
co postulują niektórzy przedstawicie-le nauk prawnych11. Na przykład „we-wnętrzne reguły funkcjonowania”
ustalane są w aktach kierownictwa we-wnętrznego, a ich przestrzeganie oceniać można także z punktu widzenia legalno-ści. Podobnie rzecz się ma z wyrażeniem
„wymagany termin”, które nawiązuje do jakiegoś wymogu prawnego (nie użyto np. wyrażenia „odpowiedni termin” lub
„stosowny termin”, które pozostawiało-by kontrolerom większy luz decyzyjny).
W definicji nie mamy więc do czynienia z rzetelnością sui generis, to jest niezależ-ną od legalności, lecz z rzetelnością, na którą składają się zarówno elementy le-galności formalnej (zgodności z przepisa-mi) oraz legalności merytorycznej (praw-dziwego, sumiennego dokumentowania danego działania).
Niezbyt szczęśliwą figurę stylistyczną zastosowano na początku tej definicji: „rze-telność obejmuje badanie […]”, skłaniają-cą do wniosku, że definicja obarczona jest błędem przesunięcia kategorialnego, to jest wyrażenie definiowane i wyrażenie definiujące reprezentują różne kategorie ontologiczne12. Wydaje się, że sformuło-wany w taki sposób definiens nie powinien być interpretowany dosłownie, ponieważ prawodawca wyraźnie odróżnił kryteria kontroli od ustalania stanu faktycznego
10 Podręcznikkontrolera, rozdz. A.2. Standardy kontroli NIK, lipiec 2002 r., s. 9-10. Dokument dostępny na stronie:
<http://portal.nik.gov.pl/metodyki-kontroli-i-rozwoju-zawodowego/dokumenty-ogolnodostepne/
podrecznik-kontrolera-nik.html>.
11 M. Niezgódka-Medek: Ekspertyzaprawnawsprawieinterpretacjipojęćkryteriumlegalności,gospodarności,
celowościirzetelności,zawartychwart.203KonstytucjiRPiwart.5ustawyoNajwyższejIzbieKontroli,
„Kontrola Państwowa” nr 4/2002 (numer specjalny), s. 34; E. Ruśkowski: Ekspertyzanatematinterpretacji pojęć…, op. cit., s. 54.
12 P. Łukowski: Logikapraktycznazelementamiwiedzyomanipulacji, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2012, s. 158.
i oceniania kontrolowanej działalności13 (tj. czynności z zakresu „badania”), a więc należy odróżniać „kryteria kontroli” od
„stosowania kryteriów kontroli”, tak jak odróżnia się „normy prawne” od „stoso-wania norm prawnych”. Ponadto pojmo-wanie rzetelności w sensie pragmatycz-nym (jako zespół czynności) nie znalazło akceptacji w piśmiennictwie: niektórzy au-torzy inkorporujący do swoich prac defini-cje kryteriów z „Podręcznika kontrolera”, dokonali ich modyfikacji. Mam na myśli Elżbietę Jarzęcką-Siwik oraz Bogdana Skwarkę, którzy, powołując się na zawar-te w „Podręczniku kontrolera” definicje kryteriów oceny, nieco przekształcili ich treść – między innymi wyrażenie „rzetel-ność obejmuje badanie” zamienili na wy-rażenie „kontrola pod względem rzetelno-ści oznacza badanie, czy […]”14. W świetle powyższych uwag zabieg ten jest upraw-niony, ponieważ usuwa błąd przesunięcia kategorialnego.
Rzetelność jako kryterium kontroli i kryterium oceny
Kolejnym zagadnieniem, które należy poruszyć ze względu na liczne niepo-rozumienia, jest przedmiot zastosowa-nia rzetelności, konkretnie zaś problem, czy rzetelność jest kryterium kontroli,
czy też kryterium oceny i czy w ogóle zasadne jest dokonywanie takiego roz-różnienia. odpowiedź wydaje się pro-sta. Artykuł 5 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli stanowi, że Izba przepro-wadza kontrolę między innymi pod względem rzetelności. Posługiwanie się w związku z tym pojęciem „kryterium kontroli” ma swoje uzasadnienie praw-ne, a poza tym jest rozpowszechnione w piśmiennictwie15. Z drugiej strony, art. 28 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli definiuje postępowanie kon-trolne, w ramach którego Izba dokonu-je oceny kontrolowanej działalności we-dług kryteriów określonych w art. 5 tej ustawy. Uprawnione w związku z tym jest posługiwanie się pojęciem „kryte-rium oceny”, które także spotyka się w literaturze przedmiotu, stosowane za-miennie z „kryterium kontroli”16.
Wątpliwe jest jednak, żeby w przypad-ku obu tych nazw zachodził stosunek za-mienności ich zakresów, to jest że mogą być uznane za synonimy. „Kontrola” odno-si odno-się do stosunkowo szerokiego spektrum działań, obejmujących nie tylko postępo-wanie kontrolne sensu stricto, ale także elementy poboczne, takie jak sprawoz-dawczość czy analiza skarg17. „ocena” od-nosi się natomiast tylko do jednej z faz
13 Art. 28 ust. 1 ustawy o NIK.
14 E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: NajwyższaIzbaKontroli. KomentarzdoustawyoNajwyższejIzbieKontroli, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2011, s. 48-49. Autorzy powołali się na RodzajeikryteriakontroliNIK, opublikowane [wówczas] na stronie <www.nik.gov.pl>.
15 Na przykład: M. Niezgódka-Medek: Ekspertyza prawna w sprawie interpretacji pojęć…, op. cit.;
E. Ruśkowski: Ekspertyzanatematinterpretacjipojęć…, op. cit.; M. Szewczyk: Ekspertyzanatematinter
pretacjipojęć…, op. cit.
16 „Kryterium gospodarności rozumiano w piśmiennictwie jako kryterium oceny kontrolowanej działalno ści […]”: M. Szewczyk: Ekspertyzanatematinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 36.
17 Por. E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: NajwyższaIzbaKontroli…, op. cit., s. 95-96.
postępowania kontrolnego18. Wobec tego rzetelność − w znaczeniu kryterium oceny – może być zastosowana na ostatnim eta-pie postępowania kontrolnego, w którym wyraża się osąd (opinię) na podstawie usta-lonego zakresu rozbieżności pomiędzy wzorcem a udowodnionym stanem fak-tycznym.
Należy nadmienić, że zredukowanie możliwości stosowania kryterium rzetel-ności tylko do etapu oceniania jednostki kontrolowanej nie pozwoliłoby na prze-prowadzenie żadnej kontroli pod tym względem, ponieważ już na etapie przy-gotowawczym dochodzi do mniej lub bar-dziej precyzyjnego wyznaczenia wzorca rzetelnego postępowania. Zgodnie z za-rządzeniem Prezesa NIK z 29 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad przygotowywania kontroli, zadań kon-trolerów oraz zasad sporządzania in-formacji o wynikach kontroli19 (dalej:
„zarządzenie w sprawie zasad przygotowy-wania kontroli”), w programach kontroli (§ 8) lub w tematyce kontroli (§ 11 pkt 3) zamieszcza się informacje potrzebne do dokonania oceny kontrolowanej działal-ności. Dokumenty te zawierają między innymi wskazówki metodyczne określa-jące sposób i technikę dokonania oceny ogólnej i ocen cząstkowych kontrolowanej
działalności, a także tematykę kontroli w podziale na obszary problemowe za-wierające wykaz szczegółowych zagadnień objętych kontrolą (§ 8 pkt 7-8). Zatem programy i tematyka kontroli mogą za-wierać standardy rzetelnego zachowania, oczywiście w tych sytuacjach, gdy za po-żądane uznane zostało dokonanie oceny określonego stanu faktycznego z punktu widzenia tego kryterium. Ponieważ kon-trolerzy mają obowiązek przeprowadza-nia kontroli zgodnie z programem lub te-matyką kontroli20, dokumenty te dają im zarówno podstawę do dokonania mery-torycznej oceny kontrolowanej jednost-ki, jak i ograniczają ich swobodę ocenia-nia przez związanie wzorcami rzetelno-ści. Dokonanie oceny pod tym względem wymaga więc uprzedniego ukierunkowa-nia kontrolera na podjęcie określonych czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, będącego następnie przedmiotem oceny. Rozu-mienie rzetelności powinno być przy tym konsekwentne w całym postępo-waniu kontrolnym, aby nie doszło do ta-kiej sytuacji, że do ustalonego stanu fak-tycznego nie można przypisać standardu rzetelnego zachowania i w związku z tym dokonanie oceny staje się utrudnione lub nawet niemożliwe.
18 Na przykład, przyjmując stanowisko E. Jarzęckiej-Siwik oraz B. Skwarki, że postępowanie kontrolne skła-da się z dwóch etapów: ustalenia i udokumentowania stanu faktycznego oraz dokonania oceny kontrolowanej działalności: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: NajwyższaIzbaKontroli…, op. cit., s. 97. E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medková, W. Robaczyński w KomentarzudoustawyoNajwyższejIzbieKontroli (Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, s. 76) wymieniają następujące fazy postępowania kontrolnego:
gromadzenie materiału dowodowego i sporządzenie protokołu kontroli (ustalenie stanu faktycznego i jego udokumentowanie) oraz sporządzanie dokumentów pokontrolnych, w tym przede wszystkim wystą-pienia pokontrolnego i informacji (dokonanie oceny kontrolowanej działalności).
19 Nr 9/2012.
20 Por. § 21 pkt 2 zarządzenia w sprawie zasad przygotowywania kontroli.
Rzetelność a legalność
Często spotyka się w Najwyższej Izbie Kontroli, zwłaszcza wśród doradców praw-nych, stricte legalistyczne podejście do kryteriów kontroli, polegające na prefe-rowaniu „twardych” ustaleń, to jest ta-kich, które odnoszą się do „jednoznacz-nych” norm prawnych. od twórców pro-gramów kontroli oczekuje się niekiedy (zwłaszcza ze strony kontrolerów prze-prowadzających kontrolę w jednostkach kontrolowanych) ukierunkowania tema-tyki kontroli na badanie wypełniania kon-kretnych obowiązków prawnych, jako ła-twiejszych do udowodnienia i obrony na etapie zastrzeżeń do wystąpienia pokon-trolnego. Presji na marginalizowanie kry-terium rzetelności towarzyszy nierzadko pogląd, że ocena pod względem rzetelności może być sformułowana tylko wówczas, gdy dana jednostka była zobligowana do rzetelnego postępowania w jakimś obo-wiązującym ją akcie prawnym. Rzetelność bywa więc traktowana jako wtórny stan-dard oceny, zawierający się de facto w kry-terium legalności.
Nie jest to podejście słuszne, a podsta-wowe znaczenie dla zrozumienia istoty rzetelności i jej odmienności od kryte-rium legalności ma teza postawiona przez Małgorzatę Niezgódkę-Medek:
„W konkretnych przypadkach ocena we-dług kryterium rzetelności będzie wyma-gała ustalenia pozaprawnego standardu należytego zachowania w określonym
stanie faktycznym objętym kontrolą, którego jednostka kontrolowana nie do-trzymała”21.
Autorka wychodzi z założenia, że ocena z punktu widzenia rzetelności po-winna dotyczyć tych aspektów działal-ności jednostek publicznych i zatrudnio-nych w nich pracowników, które nie są regulowane przez prawo, lecz naruszają zasady etycznego i przyzwoitego zacho-wania22. Ich rozdzielenie jest zresztą ko-niecznością wynikającą z przyjęcia za-łożenia racjonalnego prawodawcy. o ile ustawodawca w systemie prawa nazywa kryteria odmiennie – twierdzi Eugeniusz Ruśkowski – to należy zakładać, że ich treść jest różna23. Zamieszanie związane z ro-zumieniem tych dwóch kryteriów kon-troli spowodowane jest między innymi tym, że rzetelność ma często swoje odbi-cie w przepisach prawa i wówczas kontrola oznacza jednocześnie kontrolę legalności24. Rozdzielenie obu kryteriów, pomimo pew-nych trudności, ma fundamentalne zna-czenie także z tego powodu, że wyznacza faktyczny zakres kontroli podejmowa-nych przez NIK w jednostkach, których Izba nie ma prawa kontrolować pod wzglę-dem rzetelności (tj. wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy o NIK). Skoro prawodawca nie przyznał Izbie kompetencji do kontro-lowania pod względem rzetelności pew-nych rodzajów jednostek organizacyjpew-nych i przedsiębiorców (dalej: „przedsiębior-ców”), to kryterium rzetelności musi się
21 M. Niezgódka-Medek: Ekspertyzaprawnawsprawieinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 29.
22 Jw., s. 29.
23 E. Ruśkowski: Ekspertyzanatematinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 54.
24 Por. jw., s. 66.
różnić od kryterium legalności − stoso-wanego do wszystkich jednostek podle-gających kontroli. W przeciwnym razie NIK nie miałaby de facto żadnego ogra-niczenia przedmiotowego kontroli i treść art. 5 ust. 3 nie miałaby żadnej doniosło-ści prawnej (stałaby się − mówiąc ję-zykiem Jana Dziadonia − „kryterium pustym”)25. Przyjmując założenie racjonal-ności prawodawcy, nie można w obecnym stanie prawnym podzielić dawno temu wyrażanego stanowiska niektórych przed-stawicieli doktryny (Emanuela Iserzona, lesława Martana), że rzetelność to kryte-rium pochodne od legalności oraz celowo-ści i w nich się zawierające26. W takim bo-wiem przypadku Izba automatycznie była-by upoważniona do dokonywania kontroli podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 3 także pod względem niewymienionej ce-lowo w tym przepisie rzetelności (jako od-miany legalności).
Nie należy jednak definitywnie uzna-wać stanowiska E. Iserzona i l. Martana za archaiczne i nieprzystające do rzeczy-wistości. Pomimo że aktualne piśmien-nictwo w zasadzie zgodne jest co do tego, że kontrola przedsiębiorców ograniczo-na jest do dwóch kryteriów: legalności i gospodarności27, spotykane są przypad-ki, kiedy Izba dokonuje oceny rzetelności
postępowania jednostek poddanych kon-troli na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o NIK. W toku przeprowadzanej kweren-dy natrafiłem bowiem na takie wystąpie-nia pokontrolne, w których znajdowały się explicite odwołania do rzetelności. Miało to miejsce najczęściej wtedy, gdy obowiązek rzetelnego postępowania wynikał wprost z aktu prawnego, którego przestrzeganie było przedmiotem kontroli. Na przykład, Departament Administracji Publicznej NIK napisał w wystąpieniu pokontrolnym z 30 lipca 2009 r., że „szczegółowa kontro-la rzetelności ewidencji księgowej, prze-prowadzona na próbie 8 dowodów księ-gowych […] wykazała, że nie zawierały one potwierdzenia kontroli merytorycz-nej oraz kontroli formalnorachunkowej, do czego zobowiązywał art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości oraz Zakładowy plan kont”28. W innym wystąpieniu tego departamentu (z 12 stycznia 2011 r.) na-pisano zaś, że „naruszono tym samym
§ 6 pkt 1.4 umowy dotacji, który stano-wi, że sprawozdanie końcowe z realiza-cji projektu powinno być sporządzone w sposób rzetelny i dokładny”29. Z kolei Delegatura NIK w Warszawie stwierdziła w jednym z wystąpień, że „spółka rzetel-nie prowadzi ewidencję księgową, w któ-rej odnotowane są wszystkie zdarzenia
25 J. Dziadoń: Próbainterpretacjikryteriów…, op. cit., s. 19.
26 L. Martan:Okryteriachkontroli, op. cit., s. 24-25; E. Iserzon: Kontrola„związanej”i„swobodnej”działal
nościadministracji, „Kontrola Państwowa” nr 3/1962, s. 2: „[…] >gospodarność< i >rzetelność< − to tylko stylistyczne uzupełnienie wielorakich aspektów objętych już pojęciami >legalności< i >celowości<”.
27 E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: NajwyższaIzbaKontroli…, op. cit., s. 49; E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medková, W. Robaczyński: Komentarzdoustawy…, op. cit., s. 34; M. Szewczyk: Ekspertyza natematinterpretacjipojęć…, op. cit., s. 40.
28 Wystąpienie Departamentu Administracji Publicznej NIK z 2009 r. (KAP-410-01-8/2009), s. 3.
29 Wystąpienie Departamentu Administracji Publicznej NIK z 2011 r. (KAP-4101-05-04/2010), s. 4.
gospodarcze”30, zaś Departament Nauki, oświaty i Dziedzictwa Narodowego wy-kazał niedopełnienie wymagań określo-nych w „ogólokreślo-nych warunkach umów dotacji”, na podstawie których „sprawoz-danie finansowe powinno być sporządzo-ne w sposób rzetelny”31.
Przykłady te skłaniają do uznania, że Izba czuje się uprawniona do wypowia-dania się o rzetelności podczas przepro-wadzania kontroli w jednostkach wy-mienionych w art. 2 ust. 3 wtedy, gdy kontrola ukierunkowana jest na ocenę przestrzegania rzetelności jako obowiązku wynikającego explicite z przepisów praw-nych (a więc gdy rzetelność jest odmianą legalności). Ponadto praktykuje się używa-nie słowa rzetelność jako figury stylistycz-nej − swego rodzaju zamiennika innych określeń właściwych do opisu stanu fak-tycznego ocenianego de facto pod wzglę-dem legalności. Na przykład, wystąpienie pokontrolne Delegatury NIK w Gdańsku, w którym stwierdzono, że „spółdzielnia rzetelnie rozliczyła się z pomocy finanso-wej” (odnosząc się do rozliczenia otrzy-manych kwot zgodnie z warunkami okre-ślonymi w umowach), równie dobrze mo-głoby brzmieć „spółdzielnia rozliczyła się z pomocy finansowej zgodnie z warunka-mi umów”32. Przykłady te potwierdzają tezę główną, że rzetelność, o której mowa w art. 5 ustawy o NIK, nie może być rzetel-nością rozumianą jako odmiana legalności,
ale także jako zespół wzorców stanowią-cych nowość normatywną (i takich wła-śnie wzorców Izba nie może stosować do podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy o NIK).
Pozaprawność rzetelności
Wypada w tym miejscu wyjaśnić ter-min „pozaprawność rzetelności”. Przede wszystkim nie należy mylić „pozaprawno-ści” z „bezprawnością”. Konkretyzowanie rzetelności jest bowiem konstytucyj-nym uprawnieniem Izby (wynikają-cym z art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), zwłaszcza że ani suweren, ani pra-wodawca nie zdecydowali się na jej zdefiniowanie. Ustalanie standardów na-leżytego zachowania, to jest wzorców, do
Wypada w tym miejscu wyjaśnić ter-min „pozaprawność rzetelności”. Przede wszystkim nie należy mylić „pozaprawno-ści” z „bezprawnością”. Konkretyzowanie rzetelności jest bowiem konstytucyj-nym uprawnieniem Izby (wynikają-cym z art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), zwłaszcza że ani suweren, ani pra-wodawca nie zdecydowali się na jej zdefiniowanie. Ustalanie standardów na-leżytego zachowania, to jest wzorców, do