Instytucje biorące udział w podziale środków publicznych

Za gromadzenie, a następnie podział środków publicznych są odpowiedzialne zarówno instytucje szczebla centralnego, jak i podmioty bieżąco realizujące dochody i wydatki publiczne. Podstawowym narzędziem wykorzystywanym do redystrybucji środków publicznych jest budżet państwa. Genezą sformułowania idei budżetu państwa jako zestawienia planowanych na dany rok dochodów i wydatków publicznych, przyjmowanych przez parlament, było przede wszyst-kim wskazanie, że parlament, podejmując decyzję o konkretnych daninach publiczno-prawnych oraz ich egzekucji, określa jednocześnie przeznaczenie pozyskanych w ten sposób wpływów. Dlatego nieprzypadkowo pierwowzory budżetu państwa można znaleźć na przykład w „budżecie wojskowym”, jaki uchwalono w Polsce w 1717 r. na Sejmie Niemym, oraz w budżecie uchwalo-nym w 1791 r. podczas obrad Sejmu Czteroletniego. Kiedy zaczęły wchodzić w grę podatki stałe o przeznaczeniu ogólnym, potrzebne stało się planowanie wykorzystywania środków publicznych pod kontrolą parlamentu. Kontrola ta prowadziła do wykształcenia się pierwszych form planowania budżetowego pod-legających autoryzacji parlamentu. Wyłonieniu się kompetencji parlamentu do corocznego uchwalania budżetu państwa można więc przypisać siłę sprawczą w powstaniu zaczątków prawa budżetowego.

O powstaniu instytucji budżetu państwa zadecydował zatem nie jeden, lecz wiele faktów⁴⁶. Zdaniem niektórych autorów, na fakty te trzeba patrzeć, uwzględniając ich dynamikę. Najpierw bowiem doszło do zdobycia przez par-lamenty prawa do stanowienia podatków, potem zaś prawa do rozstrzygania o wydatkach publicznych. Ukoronowaniem tych zdobyczy było umieszczenie instytucji budżetu w przepisach konstytucji państw⁴⁷. Dlatego nie można jed-noznacznie stwierdzić, w którym kraju oraz w którym roku powstał pierwszy budżet państwa, ponieważ w poszczególnych przypadkach instytucja ta pojawiała się w różnym czasie i miejscu⁴⁸. Nie można też w sposób jednoznaczny

usta-46 Por. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, ed. cit., s. 83; M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 17.

47 Zob. J. Stankiewicz, Geneza i ewolucja instytucji budżetu, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 281.

48 Zob. szerzej: N. Gajl, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1993, s. 11 i nast.; E. Kosiński, Procedura budżetowa a deficyt.

Zagadnienia prawne na tle porównawczym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 9 i nast.;

44 rozdział i

lić, jakie dokładnie okoliczności miały wpływ na powstanie instytucji budżetu państwa⁴⁹.

Według M. Podstawki, budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i wydatkowanych przez państwo w celu realizacji zadań publicznych. Gromadzenie środków w ramach budżetu jest przymusowe, wynika z atrybutu władzy i jest ściśle określone przez zasady ustro-jowo-konstytucyjne. Dochody budżetu państwa pochodzą z przejęcia środków finansowych przez sektor publiczny od podmiotów gospodarczych. Natomiast wydatki w wielu przypadkach są ściśle określone regulacjami prawnymi, dla-tego działania podmiotów sektora publicznego są w znacznej mierze z góry zaplanowane. Przepływowy charakter wydatków publicznych polega na tym, że budżet odzwierciedla przepływy publicznych środków pieniężnych oraz pokazuje transakcje kasowe, a nie memoriałowe.

W budżecie dochody są gromadzone głównie w postaci podatków od sektora prywatnego, które następnie są przeznaczane na rzecz podmiotów osiągających dochody w wysokości niepozwalającej im na zaspokajanie ich potrzeb w wystar-czającym stopniu lub na rzecz podmiotów nie osiągających tych dochodów wcale. Do tych podmiotów należą m.in. szpitale i szkoły.

Budżet państwa pełni rolę głównego narzędzia redystrybucji wewnątrz sys-temu finansów publicznych. Odbywa się to za pomocą transferów z budżetu państwa na rzecz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, funduszy ubezpieczeń społecznych i innych jednostek sektora publicznego. Redystrybu-cja w  tym ujęciu pozwala również na dokonanie przez państwo korekty zbyt wysokich dochodów najzamożniejszej części społeczeństwa, które powstają naj-częściej na skutek specyficznego działania mechanizmu rynkowego.

Z funkcją redystrybucyjną budżetu ściśle powiązana jest funkcja alokacyjna.

Jej istotą jest również podział dochodu narodowego. Różnice między obiema funkcjami przedstawił S. Owsiak, formułując pogląd, że funkcja alokacyjna wiąże się z wytwarzaniem dóbr społecznych i dóbr publicznych przez sektor publiczny, natomiast w funkcji redystrybucyjnej odzwierciedla się rola budżetu w procesie redystrybucji dochodów. Celem redystrybucji jest m.in. finansowanie procesów alokacji dóbr, ale wszystkie procesy redystrybucji dochodów muszą być związane z alokacją tych dóbr⁵⁰.

A. Perłakowski, M. Zubik, Budżet państwa i prawo budżetowe (ujęcie prawno-historyczne), Raport nr 182, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000, s. 5 i nast.

49 Zob. szerzej: T. Grodyński, Zasady gospodarowania budżetowego w Polsce na tle porównaw-czym, ed. cit., s. 21 i nast.; Z. Stahl, Istota budżetu na tle rozwoju historycznego i współczesnych tendencji konstytucyjnych, Towarzystwo Naukowe, Lwów 1934, s. 34 i nast.

50 S. Owsiak, op. cit., s. 118.

instrumenty zarządzania finansami publicznymi 45

Dochody i wydatki jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne, mogą być w całości włączone do budżetu państwa lub budżetu jed-nostek samorządu terytorialnego. Wtedy osiągane przez te jednostki dochody i ponoszone wydatki są również dochodami i wydatkami budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zadania publiczne finansowane bezpośrednio z budżetu państwa nazywa się metodą budżetowania brutto.

Natomiast metoda budżetowania netto jest bardziej uzasadniona w przypadku jednostek sektora finansów publicznych, które obok działalności nieproduk-cyjnej prowadzą działalność gospodarczą. Dzięki tej metodzie budżetowania jednostki te mają możliwość wydatkowania uzyskanych przychodów na pokrycie swoich wydatków i rozliczanie się z budżetem tylko z wyniku swojej dzia- łalności.

Gospodarowanie środkami publicznymi w ramach budżetu państwa może się odbywać z wykorzystaniem metody budżetowania netto lub brutto. Podmioty prawno-organizacyjne finansowane zgodnie z metodą brutto są zaliczane do jednostek działających w ramach gospodarki budżetowej, a jej podstawową formą organizacyjną są jednostki budżetowe. Natomiast jednostki organiza-cyjne finansowane zgodnie z metodą netto tworzą gospodarkę pozabudżetową.

Należą do nich m.in. agencje rządowe, fundusze i inne formy specyficzne dla danego kraju.

Reasumując, należy podkreślić, że państwo odgrywa bardzo istotną rolę w  kreowaniu procesów społeczno-gospodarczych. Ekonomistów zajmujących się badaniem zachodzących procesów ekonomicznych i roli państwa zasadniczo można, w ujęciu historycznym, podzielić na dwie grupy. Do pierwszej można zaliczyć Smitha i Friedmana głoszących poglądy o stosunkowo niewielkim udziale państwa w gospodarce. Natomiast w drugiej grupie, w której najwy-bitniejszymi postaciami byli Keynes i Wagner, wskazuje się na bardzo dużą rolę, jaką odgrywa państwo w procesach społeczno-gospodarczych przez dokonywanie redystrybucji zasobów. Zakres redystrybucji oraz instrumenty, jakimi posługuje się państwo w tym procesie, jest różny w zależności od ustroju politycznego.

Największy był udział państwa w życiu społeczno-gospodarczym w gospodarce centralnie planowanej. W gospodarce mieszanej udział ten stopniowo maleje na rzecz wolnego rynku, a w gospodarce rynkowej jest mocno ograniczony.

W gospodarce wolnorynkowej udział ten, teoretycznie, polega na wykonywaniu przez państwo funkcji alokacyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Państwo dysponuje wieloma narzędziami służącymi do redystrybucji środków publicz-nych, takimi jak dochody, przychody, wydatki, rozchody, a stosują te narzędzia instytucje na szczeblu centralnym i lokalnym.

Polska jest dobrym przykładem zmian w roli państwa, wykorzystywanych narzędzi i instytucji do redystrybucji środków publicznych w trakcie przekształ-cania gospodarki z centralnie planowanej w rynkową.

46 rozdział i