62
Rozdział II
Obywatelstwo jako instytucja prawa międzynarodowego i krajowego
1. Koncepcja sfery wyłącznych kompetencji państwa
Prawo międzynarodowe uznaje prawną instytucję materii tradycyjnie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji państwa. Już w początkach wieku XX, pracach Instytutu Prawa Międzynarodowego podkreślano, iż wyłączną kompetencją objęte są te sfery działalności państwa, w których nie jest ono związane prawem międzynarodowym, zaś zakres tych kompetencji zmienia się wraz z rozwojem prawa międzynarodowego88. Konstrukcję strefy zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji państwa odnajdujemy również w dokumentach międzynarodowych w kontekście pokojowego rozstrzygania sporów, m.in. w art. 9 I Konwencji Haskiej89 o pokojowym rozstrzyganiu sporów międzynarodowych z 1907 roku , oraz w art. 15 ust. 8 Paktu Ligi Narodów, który stanowił, że:
„Jeżeli jedna ze stron twierdzi, a Rada uzna, że spór dotyczy sprawy, którą prawo międzynarodowe pozostawia
88 Por. szerzej, W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 253 i n.
89 Art. 9 I Konwencji haskiej z 18 października 1907 roku stanowi, że „w sporach o
charakterze międzynarodowym, nie dotyczących ani honoru, ani interesów żywotnych państwa”,
a dotyczących stanów faktycznych strony będą powoływały komisje badań [tekst konwencji w: Dz. U. z 1930 roku, nr 9, poz. 64].
63
wyłącznej kompetencji tej strony, to Rada stwierdzi to w sprawozdaniu, nie zalecając żadnego rozwiązania90”. Pakt Ligi Narodów sankcjonował zatem istnienie wyłącznych kompetencji państwa, natomiast ustalenie, czy dana kwestia należy do tychże wyłącznych kompetencji państwa czy nie, nie zostało pozostawione wyłącznie zainteresowanym państwom, lecz poddane również pod osąd organu międzynarodowego, jakim była Rada Ligi. Taka konstrukcja zapobiegać miała zbyt szerokiej interpretacji pojęcia wyłącznych kompetencji przez broniące swych interesów państwa.
Zastrzeżenie wyłącznej kompetencji państw znalazło swe potwierdzenie w artykule 2 ust. 7 Karty Narodów Zjednoczonych, który stanowi:
„Żadne z postanowień niniejszej Karty nie upoważnia Narodów Zjednoczonych do wtrącania się w sprawy, które zasadniczo należą do wewnętrznej kompetencji jakiego bądź państwa, ani do domagania się od członków, żeby sprawy tego rodzaju oddawali do załatwienia w trybie przewidzianym w niniejszej Karcie; jednak ta zasada nie może stanąć na przeszkodzie zastosowania środków represyjnych, przewidzianych w Rozdziale VII91”.
90 Pakt Ligi Narodów, sporządzony w Paryżu dnia 28 czerwca 1919 roku (Dz. U. z 1920 roku, nr 35 poz. 200), tekst za: K.Kocot, K.Wolfke, Wybór dokumentów do
nauki prawa międzynarodowego, Wrocław 1978. Postanowienie art. 15 odpowiadało
w dużej mierze praktyce państw, które podobne zastrzeżenia zawierały w klauzulach arbitrażowych umieszczanych w traktatach zawieranych przed I wojną światową. Por. szerzej, R.R. Wilson, Reservation Clauses in Treaties of Obligatory
Arbitration, American Journal of International Law, Vol. 23 (1929), s. 68 i n.
91 Karta Narodów Zjednoczonych, sporządzona w San Francisco 26 czerwca 1945 roku, (tekst opublikowany w Dz.U. z 1947 roku, nr 23 poz. 90, załącznik).
64
Sformułowanie to jest sformułowaniem szerszym niż postanowienie paktu Ligi Narodów, w szczególności nie jest ograniczone do rozstrzygania sporów międzynarodowych, ma natomiast zastosowanie we wszystkich sytuacjach, w których w grę mogą wchodzić kompetencje zastrzeżone do wyłącznej właściwości państw. Nie ulega jednak wątpliwości, iż o zakresie wyłącznej kompetencji państw rozstrzyga prawo międzynarodowe, niejednokrotnie decyzją sądu międzynarodowego. Dynamiczny rozwój prawa międzynarodowego, które regulacją swoją obejmuje coraz to nowe dziedziny obrotu, sprawia, że współcześnie nieomal niemożliwym jest wskazanie dziedziny, która w całości należałaby do wyłącznych kompetencji państwa92.
Tradycyjne podejście do kwestii regulacji obywatelstwa sytuowało ją w sferze wyłącznej kompetencji państwa. Zasadnicze znaczenie w tej materii ma rozstrzygnięcie Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej, który o wyłącznych kompetencjach państwa w sprawie obywatelstwa wypowiadał się w 1923 roku w sporze między Wielką Brytanią a Francją dotyczącym dekretów o obywatelstwie w Tunisie i Maroku. Jak zauważył Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej:
„pytanie, czy jakaś sprawa leży czy nie leży wyłącznie w dziedzinie kompetencji państwa, jest z natury kwestią względną; zależy bowiem od rozwoju stosunków międzynarodowych. Tak więc, w obecnym stanie prawa międzynarodowego kwestie obywatelstwa są w zasadzie, zdaniem Trybunału, objęte tą dziedziną zastrzeżoną (…). Może bardzo łatwo zdarzyć się, że w sprawie, która, jak sprawa obywatelstwa, nie jest w zasadzie normowana
92 Por. szerzej rozważania G. Nolte odnośnie art. 2 ust. 7 Karty Narodów Zjednoczonych, w: B. Simma (ed.), The Charter of the United Nations. A Commentary, 2nd edition, 2002, s. 156 i n.; także A. Verdross, The Plea of Domenstic Jurisdiction
before an International Tribunal and a Political Organ of the United Nations, Zeitschrift
65
przez prawo międzynarodowe, swoboda państwa manifestująca się w postępowaniu, jak chce, jest jednak ograniczona przez zobowiązania, które ma ono w stosunku do innych państw. W tym wypadku kompetencja państwa, zasadniczo wyłączona, ograniczona jest przez reguły prawa międzynarodowego93”.
Trybunał podkreślił, iż kwestie obywatelstwa należą do wyłącznych kompetencji państwa głównie z tego względu, że dziedzina ta nie była ówcześnie regulowana przez normy prawa międzynarodowego, zaś, jeśli normy takie się pojawiały, stanowiły ograniczenie wyłączności kompetencji wewnętrznej państw. Do podobnych wniosków doszedł rozstrzygający w 1924 roku w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego arbiter G. Kaeckenbeeck, który stwierdził:
„jeśli prawdą jest, iż w dziedzinie obywatelstwa kompetencja każdego państwa jest, co do zasady, wyłączna, prawdą jest również, że w przypadku, gdy nabycie obywatelstwa regulowane jest traktatem międzynarodowym, autonomia państwa jest ograniczona przez zobowiązania międzynarodowe przez to państwo zaciągnięte. Jednakże prawo międzynarodowe, które – wynikając ze zobowiązań traktatowych – implikuje pewne ograniczenia autonomii dwóch państw, nie implikuje wcale „współsuwerenności” tych dwóch państw w dziedzinie, którą reguluje traktat. Każde państwo działa i decyduje suwerennie, lecz w przypadku, gdy zawarło
93 Opinia doradcza Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej nr 4 z dnia 7 lutego 1923 roku w sprawie dekretów o obywatelstwie wydanych we francuskiej strefie Tunisu i Maroka (Wielka Brytania v. Francja), Publications of The Permanent Court of International Justice, Series B – No. 4, s. 24, angielski tekst orzeczenia dostępny również na stronie <http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1923.02.07_morocco/>.
66
zobowiązania międzynarodowe, musi działać i decydować zgodnie z tymi zobowiązaniami. W przypadku naruszenia, prawo międzynarodowe ujawnia się przez fakt, iż partner ma prawo żądać poszanowania traktatu. Jeśli zaś naruszenie nie ma miejsca, prawo międzynarodowe pozostaje niejako uśpione94”.
Orzeczenie to wyjaśnia ogólny mechanizm ograniczania wyłącznych kompetencji państwa. Decydując się na zawarcie traktatów dotyczących pewnych kwestii należących do ich wyłącznej kompetencji, z własnej woli poddają tę kwestię pod regulację norm prawa międzynarodowego, norm, którymi są związane zgodnie z zasadą pacta sunt servanda. Ta sama wola państwa, która manifestuje się przyjmowaniu legislacji krajowej leży u podstaw regulacji międzynarodowej, której celem jest przede wszystkim wypracowanie określonego standardu, zapewnienie wzajemnego respektowania swoich aktów prawa wewnętrznego, a także unikanie napięć i konfliktów między państwami, do jakich mogłoby dochodzić, gdyby przyjąć pełną, niczym nieograniczoną dowolność państw w zakresie regulowania dziedzin należących do sfery zastrzeżonej wyłącznej kompetencji państwa.
Co do zasady można zatem przyjąć, że opisany wyżej mechanizm ograniczania wyłącznych kompetencji państwa może być zastosowany w każdej dziedzinie należącej do sfery zastrzeżonej i nie powinien budzić wątpliwości co do swej legalności. Niemniej w przypadku obywatelstwa sprawa jednak jest o tyle delikatna, że dotyczy samej istoty państwowości, jaką jest określanie przez
94 Sprawa nabycia obywatelstwa polskiego (Niemcy przeciwko Polsce), sprawa rozstrzygana przez arbitra G. Kaeckenbeecka, Przewodniczącego Trybunału Arbitrażowego dla Górnego Śląska, na podstawie kompromisu zawartego w dniu 15 kwietnia 1924 roku w Berlinie. Orzeczenie zapadło w Wiedniu, 10 lipca 1924 roku [Affaire relative a l’acquisition de la nationalité polonaise (Allemagne contre Pologne), Recueil des sentences arbitrales, vol. 1, United Nations Publications, Sales Number 1948.V.2, s. 420].
67
państwo, kto należy do narodu tego państwa95. Dlatego też państwa niezwykle ostrożnie podchodzą do międzynarodowoprawnych ograniczeń swego władztwa w tym zakresie.
2. Ograniczenia kompetencji ustawodawcy krajowego do