Głównym celem spotkania było ustanowie-nie bliższych relacji między NOK a parla-mentami krajów sieci współpracy; cel ów został osiągnięty przez obecność wyso-kich rangą przedstawicieli tych organów, żywą dyskusję oraz kontakty nieformalne.
Konferencja umożliwiła przedstawie-nie zarówno teoretycznej koncepcji, jak i szczegółowej praktyki kontaktów mię-dzy NOK a parlamentami, przez co jej znaczenie wykracza poza obszar geogra-ficzny reprezentowanych na niej krajów.
Główne tematy dyskusji
W referatach przedstawicieli NOK kra-jów sieci współpracy oraz w dyskusji pod-niesiono między innymi, że:
• Rolą najwyższego organu kontroli w pro-cesie tworzenia i rozwoju administra-cji publicznej jest kontrolowanie, czy działa ona zgodnie z ustawami przyję-tymi przez parlament. NOK jest w sta-nie odgrywać tę rolę tylko wówczas, o ile dysponuje – na odpowiednim poziomie – niezależnością organizacyjną i finan-sową, jak też gdy zapewniona jest osobi-sta niezależność członków jego kierow-nictwa. Niezależność NOK oznacza też posiadanie odpowiednio szerokiego man-datu kontrolnego oraz możliwość nie-zakłóconego funkcjonowania, pełny do-stęp do informacji, prawo i obowiązek informowania o swojej pracy, swobo-dę decydowania o zakresie i terminie publikowania sprawozdań z kontroli, jak też istnienie skutecznego mechani-zmu monitorowania realizacji zaleceń pokontrolnych.
• Niezależność NOK wiąże się z parla-mentem, bowiem to parlament jest partnerem i naturalnym sojusznikiem
najwyższego organu kontroli. Relacja ta zakłada wzajemny szacunek i uznanie profesjonalnej niezależności partnera oraz zapewnienie odpowiednich środ-ków na działalność kontrolną, wynika z niej również uwzględnianie przez NOK potrzeb parlamentu przy określaniu te-matów i wyborze jednostek do kontro-li. Dochodzenie do tego kompromisu nie jest łatwe i wymaga respektowa-nia zasad obiektywizmu, bezstronno-ści i profesjonalizmu.
• Postulaty parlamentu i opinii publicz-nej co do zakresu i tematów kontroli są często większe niż pozwalają na to za-soby NOK. Niezależność najwyższe-go organu kontroli oznacza, że ma on prawo oceny możliwości realizacji tych postulatów. Istnieje tu dość skompliko-wana relacja, która w poszczególnych krajach przejawia się w różny sposób:
oczekiwania parlamentu i opinii pu-blicznej tworzą zobowiązanie dla NOK, lecz nie są dla niego prawnie wiążą-ce: najwyższy organ kontroli powinien starannie rozważyć wnioski i sugestie parlamentu, a w razie nieuwzględnie-nia – szczegółowo wyjaśnić powody swojej decyzji.
• Określone zadania kontrolne mogą wyni-kać wprost z przepisów prawa, na przy-kład kontrola wykonania budżetu pań-stwa. Ustanowienie przez konstytucję czy ustawę ogólnie ujętego obowiązku nie ogranicza niezależności najwyższego organu kontroli, jego autonomia może przecież zostać naruszona, gdyby pisy ustawowe zobowiązywały do prze-prowadzenia kontroli konkretnie wska-zanych jednostek czy działań. W takiej sytuacji może się zdarzyć, że NOK
będzie zmuszony realizować najpierw te właśnie zadania kosztem badania innych tematów, które mogą być waż-niejsze z punktu widzenia poprawy funk-cjonowania administracji publicznej, a których nie będzie można wykonać z powodu braku dostępnych zasobów.
• Tego rodzaju konflikt może wystąpić zwłaszcza w okresie recesji gospodar-czej i napięć społecznych, kiedy istot-nym zadaniem NOK staje się zidenty-fikowanie przyczyn problemów i za-proponowanie bardziej wydajnych sposobów wykorzystania środków pu-blicznych. Ewentualne dodanie obo-wiązków (np. kontrola przedsiębiorstw ze znacznym, lecz nie dominującym udziałem państwa) musi być zatem oparte na szczegółowej analizie i oce-nie, czy mieszczą się one w zakresie mandatu NOK i czy ma on możliwo-ści ich wykonania. Nałożenie dodat-kowych zadań powinno łączyć się ze zwiększeniem zasobów NOK, aby mógł on pozyskać pracowników dysponu-jących niezbędnymi kwalifikacjami (np. biegłych rewidentów).
• Nakładając dodatkowe zadania, parla-ment powinien brać pod uwagę, że przy-gotowanie kontroli – zwłaszcza w nowym obszarze spraw – jest procesem długo-trwałym i że od tego zależy jakość jej przeprowadzenia i rezultaty. Ważne jest też precyzyjne określenie przez parla-ment celów i założeń zleconej kontro-li oraz mechanizmu wdrażania (i mo-nitorowania postępu) zaleceń pokon-trolnych. Z kolei zadaniem NOK jest formułowanie zaleceń w sposób jasny, jednoznaczny i wymierny oraz propo-nowanie sposobu ich realizacji.
Doświadczenia parlamentu Litwy
Większość referatów wygłosili reprezen-tanci najwyższych organów kontroli, dla-tego z dużym zainteresowaniem przyjęto opis współpracy parlamentu i NOK przed-stawiony przez Jolitę Vaickienė – przewod-niczącą komisji ds. kontroli państwowej parlamentu litwy (Seimas).
Referentka określiła zasady wzajem-nych relacji obu organów, uznając że nie-zależność najwyższego organu kontroli to przede wszystkim prawo prowadze-nia badań kontrolnych i przedstawiaprowadze-nia ich wyników. Zarazem NOK ponosi od-powiedzialność za swoją działalność: kon-trole muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby ich rezultaty były bezstron-ne, to znaczy aby wszyscy członkowie par-lamentu – bez względu na przynależność partyjną – mieli do nich zaufanie.
Trzeba też zapewnić równowagę między niezależnością NOK a potrzebami parla-mentu: NOK przeprowadza kontrole nie dla własnych potrzeb, lecz dla zapewnie-nia kontroli i rozliczalności organów ad-ministracji, zwłaszcza rządu; tym samym głównym odbiorcą pracy NOK jest par-lament, a zwłaszcza jego wyspecjalizo-wana komisja, która rozpatruje sprawoz-dania z kontroli. Wydaje się zatem natu-ralne, że parlament może wypowiedzieć się, jakie obszary uważa za potencjalnie obarczone ryzykiem, czyli gdzie celowe może być przeprowadzenie przez NOK profesjonalnej kontroli. Parlament nie po-winien formułować wielu takich życzeń w tym samym czasie, bo może to utrudnić bieg pracy NOK i realizację jego podsta-wowych zadań, które wynikają z konsty-tucji i ustaw, równocześnie jednak NOK
powinien dostrzec, że życzenia co do prze-prowadzenia określonych kontroli, for-mułowane przez członków parlamentu, są dla nich istotne.
Do 2002 r. w parlamencie litwy nie było komisji czy podkomisji, której za-daniem byłoby rozpatrywanie sprawoz-dań z basprawoz-dań najwyższych organów kon-troli. Zwyczajowo Kontroler Generalny litwy przedstawiał na posiedzeniu par-lamentu roczne sprawozdanie z działalno-ści, które obejmowało również ważniej-sze wyniki kontroli przeprowadzonych w ciągu roku. Wyjątkowo, jeżeli zdaniem Kontrolera Generalnego ustalenia kontro-li wskazywały na potrzebę pilnego pod-jęcia działań naprawczych, sprawozdanie z kontroli było przekazywane komisji wła-ściwej z uwagi na jej przedmiot.
Dla wzmocnienia parlamentarnej kontro-li nad działalnością administracji w 2002 r.
utworzono podkomisję do spraw kontro-li w ramach Komisji Budżetu i Finansów, a w 2004 r. – odrębną Komisję Kontroli.
Relacje owej komisji z NOK litwy dotyczą głównie planowania kontroli oraz rozpa-trywania sprawozdań. Co roku Kontroler Generalny zwraca się o sugestie tematów, które mogłyby zostać włączone do planu kontroli na rok następny. Komisja Kontroli zbiera propozycje poszczególnych komi-sji i wraz ze swoimi wnioskami przekazu-je przekazu-je NOK. Owe propozycprzekazu-je nie są wiążą-ce, lecz NOK stara się je umieścić w pla-nie – czy to jako odrębne kontrole, czy też włączając do innych, szerszych tematów.
Jeśli propozycja nie zostaje przyjęta, przed-stawiane jest uzasadnienie. Niezależnie od tego, parlament może w każdym cza-sie uchwałą zlecić NOK przeprowadze-nie określonej kontroli, ale zdarza się to
rzadko. Druga dziedzina kontaktów doty-czy rozpatrywania sprawozdań z kontro-li: zgodnie z ustawą, Kontroler Generalny przedkłada Komisji Kontroli wszystkie sprawozdania z kontroli wykonania zadań oraz te sprawozdania z kontroli finansowej (kontroli zgodności), w których sformu-łowano opinię negatywną lub odmówio-no wydania opinii. Komisja Kontroli roz-patruje znaczną część tych sprawozdań, natomiast inne komisje czynią to rzadko.
Doświadczenia parlamentu Włoch
Szefowa biura komisji finansów Senatu Włoch Chiara Goretti stwierdziła, że re-lacje Trybunału Obrachunkowego Włoch z izbami parlamentu polegają głównie na przedstawianiu przez prezesa Trybunału informacji na forum Komisji Finansów i Budżetu. Powody niewielkiego zakresu tych kontaktów wiążą się z kulturą admini-stracyjną kraju. Na parlamencie ciąży tra-dycja pewnego sposobu pojmowania zasa-dy podziału władz, zgodnie z którym par-lament przyjmuje ustawy i rzadko intere-suje się ich wykonaniem. Ostatnio sytu-acja zmienia się pod wpływem mediów:
jeśli pewne przypadki złego wykorzystania środków publicznych zostaną nagłośnione, parlament musi się nimi zainteresować.
Przyczyny są też po stronie Trybunału:
sprawozdania z kontroli są długie, zawie-rają szczegółową analizę prawną, z reguły bez rozpatrzenia skuteczności czy wydaj-ności badanych zagadnień. Owe raporty nie zawierają streszczeń, nie ma też prak-tyki organizowania briefingów czy konfe-rencji pasowych, które zwiększałyby zain-teresowanie i ułatwiały dostrzeżenie naj-bardziej ważnych kwestii.
Doświadczenia NIK
Reprezentant NIK przedstawił współpra-cę Najwyższej Izby Kontroli z Sejmem, która na tle innych krajów wydaje się bar-dzo szeroka:
• Prezes i wiceprezesi NIK uczestniczą we wszystkich posiedzeniach Sejmu: zabie-rają głos w dyskusji, prezentują ustale-nia wybranych kontroli, odpowiadają na pytania posłów; czasem NIK wniosku-je o przeprowadzenie dyskusji Sejmu o charakterze problemowym.
• Przedstawiciele NIK biorą udział w większości posiedzeń komisji sejmo-wych, zaś posłowie traktują ich jako eks-pertów w ocenie informacji przedsta-wianych przez reprezentantów rządu bądź inne osoby uczestniczące w posie-dzeniu.
• Corocznie NIK zwraca się do Sejmu o przekazanie sugestii co do spraw i pro-blemów, które mogą być przedmiotem przyszłych kontroli; otrzymane propozy-cje są brane pod uwagę przy opracowy-waniu planu kontroli na rok następny.
• NIK priorytetowo traktuje – i w miarę możliwości uwzględnia – wnioski posłów o przeprowadzenie kontroli umożliwia-jących uzyskanie informacji
niezbęd-nych do załatwienia spraw w ramach ich obowiązków poselskich.
• NIK przedkłada Sejmowi informacje o wynikach kontroli, które dotyczą istot-nych zagadnień funkcjonowania pań-stwa; Sejm wykorzystuje je w sprawo-waniu swojej funkcji kontrolnej, a cza-sem również ustawodawczej.
• NIK przedstawia Sejmowi wnioski de lege ferenda, jakie wynikają z przepro-wadzonych kontroli, zaś przedstawiciele NIK uczestniczą w rozpatrywaniu pro-jektów ustaw i aktów Unii Europejskiej przez komisje i podkomisje sejmowe, niekiedy też na posiedzeniach Sejmu.
Mimo różnic sytuacji w poszczególnych krajach, przedstawiciele NOK i parlamen-tów krajów kandydujących zgodnie wy-rażali przekonanie o potrzebie rozwoju współpracy swoich instytucji, uznając, że od tego zależy zapewnienie rozliczalności administracji publicznej. Wstępnie posta-nowiono o opracowaniu „przewodnika do-brych relacji między NOK i parlamentem”.
dr jacek Mazur, radca prezesa NIK
eLżBieTa wojTych
Rada Europy jest międzynarodową organi-zacją rządową, skupiającą 47 państw, w tym prawie wszystkie państwa Europy oraz kilka krajów spoza kontynentu. Powstała w 1949 r. i początkowo należało do niej 10 państw, wiele innych przystąpiło po 1989 r. (Polska w 1990 r.). Organizacja zajmuje się przede wszystkim promo-cją i ochroną praw człowieka, demokra-cji i współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury. Do dzisiaj pod au-spicjami Rady Europy zawarto blisko 200 umów międzynarodowych, z któ-rych powszechnie znana jest europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r.
Do Najwyższej Izby Kontroli wpłynęło za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych zaproszenie do złożenia oferty w postępowaniu konkursowym
mającym na celu wyłonienie audytora zewnętrznego Rady Europy na 5-letnią ka-dencję, obejmującą badanie sprawozdań finansowych za lata 2014–2018. Funkcję audytora może pełnić najwyższy organ kontroli jednego z krajów członkow-skich; aktualnie jest nim Trybunał Obrachunkowy Francji. Audyt jest prze-prowadzany w siedzibie Rady w Strasburgu lub oddziałach wybranych przez audyto-ra. Sprawozdania finansowe Rada Europy sporządza zgodnie z „Międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora pu-blicznego” (IPSAS), natomiast audyt jest prowadzony według „Międzynarodowych standardów najwyższych organów kon-troli” (ISSAI).
Kandydujące na audytora najwyższe or-gany kontroli (NOK) musiały wykazać, że spełniają warunki stawiane przez organi-zację i lepiej niż inni wypełnią powierzo-ne im zadania.