KRAKÓW, 18 LISTOPADA 2010 R

18 listopada 2010 r. odbyło się IV Seminarium Naukowe Katedry Prawa Sa-morządu Terytorialnego UJ, poświęcone problematyce nadzoru nad samorządem terytorialnym a granicami jego samodzielności. Problematyka ta została zapre-zentowana w formie panelu dyskusyjnego, zarówno teoretyków prawa admini-stracyjnego (w seminarium wzięli udział pracownicy naukowi z uniwersytetów w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Łodzi, Rzeszowie i Warszawie, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Kra-kowie, Krakowskiej Akademii im. A. Frycza Modrzewskiego, Państwowej Wyż-szej Szkoły Zawodowej w Tarnobrzegu oraz WyżWyż-szej Szkoły Humanitas w So-snowcu), jak i praktyków (przedstawicieli Regionalnych Izb Obrachunkowych, Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Wydziału Prawnego i Nadzoru Ma-łopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Starostwa Powiatowego w Krakowie). Koordynatorem meryto-rycznym seminarium był dr Marek Mączyński (Katedra Prawa Samorządu Tery-torialnego UJ).

174 MONIKA AUGUSTYNIAK

Obrady otworzył prof. dr hab. Mirosław Stec, kierownik Katedry Prawa Sa-morządu Terytorialnego UJ. Po nim wystąpił prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewia-domski (kierownik Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie), który wygłosił referat „Nadzór nad planowaniem przestrzennym a zagrożenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego”. Przedstawił on problematykę nadzoru nad planowaniem przestrzennym w ujęciu podmioto-wym i przedmiotopodmioto-wym, konkludując, że nadzór nad planowaniem przestrzen-nym, z ustawowo kształtowanymi podstawami, celem, zakresem i kryterium tego nadzoru, jest elementem standardowych rozwiązań i jako taki, nie stanowi zagro-żenia dla samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. A contrario jest gwarantem tej samodzielności. Podkreślił, że zagrożeniem dla samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, m.in. w sferze planowania przestrzenne-go, jest rozmijanie się deklaracji ustrojowych z przepisami prawa materialnego oraz tendencja do rozszerzającej interpretacji uprawnień nadzorczych państwa w praktyce, której to interpretacji zasadnie przeciwstawia się orzecznictwo sądów administracyjnych.

Następnie referat („Nadzór w zakresie polityki fi nansowej a granice sa-modzielności jednostek samorządu terytorialnego”) wygłosiła dr hab. Joanna Salachna, prof. Uniwersytetu w Białymstoku, która wykazała, że przeprowa-dzona analiza normatywnego wzorca samodzielności samorządu terytorialnego w zakresie prowadzonej polityki fi nansowej (w kontekście dotychczasowej prak-tyki i prezentowanych poglądów w doktrynie) skłania do wniosku, iż istnieje uzasadniona potrzeba zrewidowania dotychczasowych poglądów dotyczących zakresu swobody/samodzielności legislacyjnej jednostek samorządu terytorial-nego (w szczególności w przypadku gmin). Podniosła również kwestię ustalenia zastępczego budżetu podkreślając, że niezależnie od niewątpliwych przesłanek pragmatycznych, Regionalne Izby Obrachunkowe nie powinny ingerować po-nad to, co wynika z przepisów prawnych, głównie z tego względu, iż nie są one organami zarządzającymi wspólnotami samorządowymi i w związku z tym nie ponoszą w tym zakresie odpowiedzialności za prowadzenie gospodarki fi nanso-wej jednostek samorządu terytorialnego.

Dr hab. Tomasz Bąkowski, prof. Uniwersytetu Gdańskiego, w wystąpieniu „Nadzór nad aktami prawa wewnętrznego a granice samodzielności samorządu” wskazał na potrzebę zmiany przepisów w zakresie problematyki nadzorczej do-tyczącej aktów wewnętrznych.

Mec. Mirosław Chrapusta z Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskie-go Urzędu WojewódzkieMałopolskie-go („Zarządzenia organów wykonawczych gmin jako przedmiot nadzoru bieżącego wojewodów”) poruszył problematykę zarządzeń podlegających nadzorowi wojewody. W doktrynie i w orzecznictwie zwrócił uwagę na zagadnienie zarządzenia w sensie materialnym i formalnym. Powstaje bowiem pytanie, w stosunku do których zarządzeń ingerencja nadzorcza zgodnie

175 NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM...

z przepisami ustawy o samorządzie gminnym będzie miała miejsce. W opinii referenta, obowiązek przedkładania wojewodzie zarządzeń dotyczy tych zarzą-dzeń, które charakteryzują się określonymi cechami, m.in. zostały wydane na podstawie prawa, mają władczy i wewnętrzny charakter albo zawierają przepisy powszechnie obowiązujące.

Dr Joanna Jagoda (Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego, Uniwersy-tet Śląski) podniosła problem niewypracowania przez doktrynę jednoznacznego stanowiska odnośnie do podmiotowego zakresu „rozstrzygnięcia nadzorczego” („Sądowa kontrola aktów nadzoru”). Dlatego w zależności od tego, którą opcję przyjmie się za właściwą – pojęcie rozstrzygnięcia w znaczeniu szerokim lub wąskim – można mówić o szerszym lub węższym zakresie sądowej ochrony sa-modzielności samorządu terytorialnego. Zwróciła uwagę, że ustawy samorządo-we przewidują możliwość złożenia skargi jedynie na rozstrzygniecie nadzorcze. Tymczasem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi przewiduje, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na „akty nad-zoru” nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Referentki, desygnaty pojęcia „rozstrzygniecie nadzorcze” zawierają się w desy-gnatach pojęcia „akt nadzoru”.

W wystąpieniu pt. „Skarga obywatelska a granice samodzielności samorzą-du powszechnego”, dr hab. Paweł Chmielnicki, prof. Uniwersytetu Humanistycz-no-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kielcach, wskazał, że obecne regulacje poszerzają swobodę decyzyjną organów samorządowych w stosunku do takich rozwiązań, które mogłyby być uznane za realizację idei „skargi oby-watelskiej”. Podkreślił, że praktyczne zamknięcie dostępu do schematu działania osobom, które chciałyby wnosić skargę w interesie wspólnym, nie na własną korzyść, ale na korzyść zbiorowości powoduje, że osoby te zdane są na działanie środkami dużo bardziej skomplikowanymi i mniej efektywnymi niż referendum czy wybory. Stwierdzić więc należy, że istniejące rozwiązania wzmacniają model przedstawicielski a nie obywatelski.

Dr Stefan Płażek (Uniwersytet Jagielloński) w referacie „Skutki aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym w sferze stosunków pracy – kolejne pro-blemy”, przedstawił kwestię zależności między instrumentami nadzoru nad sa-morządem terytorialnym a stosunkami pracy w samorządzie. Podkreślił, że co do istniejącego w tej mierze stanu prawnego, należy zgłosić szereg uzasadnionych zastrzeżeń i konkretnych propozycji zmian. Wskazał, że aktami organów jedno-stek samorządu terytorialnego, wobec których w największym stopniu znajdują zastosowanie instrumenty nadzoru, są uchwały i zarządzenia (znakomita więk-szość zarządzeń wójta dotyczy bezpośrednio spraw związanych ze stosunkami pracy). W stosunku do tych ostatnich brak jest w ustawach ustrojowych regulacji, które by wskazywały wyraźny ogólny termin, w którym zarządzenia miałyby być przedkładane organowi nadzoru (wyjątek stanowią zarządzenia zawierające

176 MONIKA AUGUSTYNIAK

przepisy porządkowe). Wywołuje to wątpliwości, czy i w jakim terminie owe zarządzenia zyskują walor niewzruszalności. Referent przedstawił również nowe problemy w zakresie funkcjonowania instytucji nadzoru.

Po części merytorycznej zainicjowano dyskusję nad kwestiami budzącymi wątpliwości w zakresie problematyki przedstawionej przez referentów. Stwier-dzono, że zagadnienia dotyczące nadzoru, zwłaszcza w aspekcie granic jego sa-modzielności, wymagają zmian w obowiązujących regulacjach prawnych.

Podsumowując IV Seminarium Naukowe, prof. dr hab. Mirosław Stec podziękował referentom za przygotowanie wystąpień a uczestnikom obrad za aktywny udział w dyskusji i atmosferę rzetelnej, naukowej debaty. Wyraził rów-nież nadzieję na spotkanie w ramach przygotowywanego seminarium na temat problemów w administracji publicznej. Tematy referatów i wystąpień zostaną opublikowane w opracowaniu pokonferencyjnym Katedry Prawa Samorządu Te-rytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.