Pomimo skatalogowania cech nieruchomości publicznych, w dalszym ciągu bez odpowiedzi pozostaje pytanie, czy cechą decydującą o nadaniu nieruchomości charakteru publicznego winno być podporządkowanie jej jakiemuś specyficznemu, wyodrębnionemu reżimowi prawnemu w zakresie obrotu. Jeżeli zawęzić katalog nieruchomości publicznych wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub j.s.t., to w jaki sposób sklasyfikować nieruchomość, która co prawda stanowi własność tych podmiotów, ale nie służy do realizacji zadań publicznych zastrzeżonych dla organów administracji publicznej? Problematyczne jest również określenie charakteru nieruchomości, która co prawda służy dla dobra ogółu niemniej jednak stanowi własność innego podmiotu niż Skarb Państwa i j.s.t. Innymi słowy, nie każda nieruchomość, która z punktu widzenia aktualnego lub planowanego sposobu wykorzystywania będzie traktowana jako nieruchomość publiczna, będzie posiadała taki status z punktu widzenia zasad obrotu. Tak też nie można domniemywać, że każda nieruchomość, która stanowi własność Skarbu Państwa lub j.s.t., i jako taka na gruncie przepisów u.g.n. bądź też innych aktów prawnych podlega specyficznym zasadom obrotu, będzie przeznaczona do realizacji zadań publicznych212.
Odpowiedzi na powyższe pytanie trudno poszukiwać w teorii prawa administracyjnego, w której funkcjonuje podział majątku publicznego na majątek
211 Podobne stanowisko prezentuje M. Habdas w odniesieniu do kategorii własności publicznej, zob. M. Habdas, Publiczna… s. 83
212 Co innego dochód z gospodarowania taką nieruchomością. Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) szczegółowo określają sposób jego zaksięgowania i możliwości wydatkowania.
- 74 -
skarbowy (fiskalny), majątek administracyjny i dobra publiczne213. Taka klasyfikacja nie pozwala na wyodrębnianie w ramach własności państwowej i samorządowej przedmiotów stanowiących własność prywatną i własność publiczną. Z punktu widzenia administracji majątek publiczny bywał określany mianem substratu materialnego nieruchomości, ich kompleksów lub też części, co do których wyrażała ona swoje szczególne zainteresowanie w pozostawieniu ich do swojej dyspozycji214. Podkreśla się także, iż majątkiem publicznym jest ten majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), regulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym.215 W dalszym ciągu nie przesądza to, czy pewna, wyodrębniona w ramach tej klasyfikacji kategoria majątku publicznego, która byłaby przedmiotem własności publicznej w rozumieniu wcześniej przytaczanych koncepcji, powinna podlegać specyficznemu reżimowi prawnemu. Co więcej, w dobie obecnej struktury aparatu administracji publicznej trudno jest posługiwać się przedstawioną powyżej klasyfikacją, bez wprowadzenia dodatkowego rozróżnienia na majątek stanowiący własność Skarbu Państwa oraz majątek stanowiący własność poszczególnych j.s.t. Ustawodawca w całym systemie aktów prawnych precyzyjnie określił bowiem katalog zadań państwowych należących do administracji rządowej jak i zadań j.s.t. na odpowiednim szczeblu. Pomimo, że wszystkie te zadania można określić wspólnie jako zadania z zakresu administracji publicznej, to jednak w praktyce przetransponowanie tego określenia na mienie służące do realizacji tego rodzaju zadań byłoby niezwykle trudne. Zarówno organy występujące jako statio fisci Skarbu Państwa jak i organy j.s.t. w sprawach cywilnoprawnych działają autonomicznie. W związku z tym mienie poszczególnych podmiotów publicznych jest niemalże wyłącznie wykorzystywane do realizowania nałożonych ustawowo zadań publicznych bądź pozyskiwania środków finansowych z przeznaczeniem na realizację tych zadań.
Mechanizmy ustanowione w aktach prawnych regulujących zasady obrotu
213 Zob. S. Kaszanica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 143 i nast., M Szubiakowski, Prawo administracyjne pod redakcją M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 143, J. Boć, A. Błaś, Prawo administracyjne pod red. J. Bocia, Wrocław 2007, s. 289.
214 Zob. A. Wasilewski, Administracja publiczna wobec nieruchomości gruntowych, Kraków 1972, s. 64.
215 J. Boć, A. Błaś, Prawo... s. 290.
- 75 -
nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz j.s.t. pozwalają jednak na daleko idącą współpracę w tym zakresie. To, czy w istocie taka współpraca ma miejsce zależy jednak od polityki gospodarczo-finansowej danych podmiotów. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż działania w tym zakresie podlegają nieustannej kontroli zarówno przez organy kontroli państwowej takie jak Najwyższa Izba Kontroli a także są monitorowane przez opinię publiczną. W przypadku j.s.t. nierzadko zdarza się również, że na etapie opracowywania zasad gospodarowania mieniem danego samorządu (np.
zasobem lokali mieszkalnych) interes polityczny przedkładany jest ponad korzyści finansowe. Trudno bowiem byłoby doszukać się innego uzasadnienia dla niemal automatycznego przyznawania wysokich, sięgających niekiedy 95%
bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości na rzecz ich najemców abstrahując zupełnie od ich sytuacji materialnej oraz konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taki stan dotyczy również mienia Skarbu Państwa oraz przedsiębiorstw państwowych, niemniej jednak w dużej mierze związany był i jest on z koniecznością przeprowadzenia możliwie jak najszerszej prywatyzacji zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji tych podmiotów. Wydaje się, że skoro od daty dostosowania mechanizmów gospodarowania nieruchomościami państwowymi do zasad gospodarki wolnorynkowej, co nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r., upłynęło już ponad 20 lat, wszelkie preferencje w tym zakresie dla wąskiej grupy osób powinny zostać zniesione.
Przeznaczenie poszczególnych przedmiotów własności publicznej nie wynika z samego faktu, iż przysługuje ona podmiotom publicznym, ale ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności konkretnej nieruchomości216. Całkowite oderwanie się od podmiotu własności wydaje się jednak niemożliwe. Podmiot publiczny, z uwagi na jego szczególną pozycję prawną w znacznej mierze pełni bowiem rolę gwaranta wykorzystywania danej nieruchomości dla potrzeb ogółu. Wyrazem tej tendencji jest chociażby zaczerpnięte z prawa rzymskiego stwierdzenie viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est217. Należy przy tym mieć na uwadze, że dla członków danej wspólnoty kwestia zasad obrotu, którym podlega dana nieruchomość, ma drugorzędne znaczenie. W takim wypadku o wiele bardziej
216 P. Wagner, Własność…, s. 267.
217 Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym. Zob. J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80.
- 76 -
istotne jest kryterium przedmiotowe, czyli funkcja spełniana przez daną nieruchomość, w tym w szczególności zasady korzystania z niej oraz jego zakres. Ta druga kwestia ma ścisły związek z podziałem kompetencji w zakresie realizacji zadań publicznych pomiędzy podmioty państwowe i samorządowe oraz podmioty spoza sektora publicznego.
Rozwój cywilizacyjny społeczeństwa sprawia, że katalog zadań o charakterze publicznym stale się powiększa, a państwo oraz j.s.t. przestają mieć pozycję monopolisty w zakresie ich realizacji218. W realiach gospodarki wolnorynkowej to konsument decyduje o tym, z czyich usług chce korzystać oraz jaka jest dla niego realna wartość tych usług. Sytuację taką doskonale ilustruje przykład placówek oświatowych, czy też zakładów opieki zdrowotnej.
Pomimo bardzo rozbudowanego systemu placówek publicznych, z których korzystanie przez członków danej wspólnoty jest w znacznej mierze pokrywane z środków publicznych, w ostatnim czasie powstaje coraz więcej placówek prywatnych realizujących te zadania publiczne na zasadach komercyjnych.
W istocie zatem, mimo że takie nieruchomości poniekąd będą służyły realizacji zadań publicznych, to jednak nie przesądza to o ich statusie z punktu widzenia zasad obrotu, jakim będą one podlegać.
W obecnie obowiązującym porządku prawnym ustawodawca przy określaniu szczególnych zasad obrotu nieruchomościami przyjął rozwiązanie, zgodnie z którym, to jakiemu reżimowi podlega gospodarowanie daną nieruchomością uzależnione jest od jej szczególnych cech, zarówno z punktu widzenia podmiotowego jak i z punktu widzenia przedmiotowego. Z punktu widzenia podmiotowego istotne znaczenie ma, to jakiemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, natomiast z punktu widzenia przedmiotowego należy zwrócić szczególną uwagę na sposób wykorzystywania nieruchomości oraz jej docelową funkcję czy przeznaczenie. Aspekt przedmiotowy ma bardzo istotny wpływ na kształt regulacji dotyczących obrotu nieruchomościami. To właśnie specyficzny sposób wykorzystywania danej nieruchomości bądź też jej docelowa funkcja lub też przeznaczenie częstokroć wpływają na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw od ogólnie przyjętych mechanizmów cywilnoprawnego obrotu nieruchomościami, a niekiedy nawet na poszukiwanie odmiennych form obrotu. Jako uprawnione należy więc uznać
218 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych (zarys problematyki), Państwo i Prawo, rok 1993, Nr 5, s. 4.
- 77 -
stwierdzenie, zgodnie z którym jako nieruchomość publiczną należy potraktować taką nieruchomość, która stanowi własność Skarbu Państwa lub j.s.t.219, a jej sposób wykorzystywania, docelowa funkcja lub też przeznaczenie sprawiają, że taka nieruchomość podlega szczególnym formom obrotu uregulowanym w akcie normatywnym rangi ustawowej, zastrzeżonym dla nieruchomości o istotnym znaczeniu z punktu widzenia społecznego. Do tej kategorii nie będą mogły zostać zaliczone nieruchomości stanowiące własność państwowych i samorządowych osób prawnych. Jak już wyżej wskazano, przepisy zawarte w obecnie obowiązujących aktach prawnych nie tworzą wspólnego reżimu prawnego zarówno dla Skarbu Państwa i j.s.t. jaki państwowych i samorządowych osób prawnych. Jest to wyrazem tendencji do zlokalizowania tych podmiotów całkiem poza strukturami organizacyjnymi państwa z uwagi na ich strukturalną autonomiczność220. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to w jaki sposób rozumiana będzie własność jako podstawowe kryterium podmiotowe służące do wyodrębnienia kategorii nieruchomości publicznych zależeć będzie od konkretnej formy obrotu przewidzianej przez ustawodawcę.
W niektórych przypadkach, własność należało będzie rozumieć jako własność sensu stricte, w znaczeniu wynikającym z przepisów k.c. (np. w przypadku oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste). W innych natomiast jako własność w szerszym tego słowa znaczeniu, gdzie przedmiotem obrotu mogą być również inne prawa majątkowe (np. w przypadku sprzedaży, zamiany, darowizny, przedmiotem obrotu może być nie tylko własność ale także np.
prawo użytkowania wieczystego, czy też spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu). Z istoty stosunków obligacyjnych (np. najem, dzierżawa, użyczenie) dla
219 Dla potrzeb niniejszej pracy wszelkie uwagi dotyczące nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego należy odnosić również do nieruchomości stanowiących własność związków tych jednostek, uwzględniając przy tym specyficzną konstrukcję prawną tych podmiotów. Za uprawnione należy uznać w szczególności potraktowanie nieruchomości stanowiących ich własność jako nieruchomości publicznych, o ile będą one spełniać dalsze kryteria warunkujące takie zakwalifikowanie danej nieruchomości wskazywane w niniejszej pracy. Ustawodawca niejednokrotnie zrównuje reżim prawny dotyczący nieruchomości związków j.s.t. z reżimem dotyczącym bezpośrednio nieruchomości j.s.t. Wyrazem takiego zrównania jest w szczególności treść art. 232 § 2 k.c. dopuszczającego możliwość oddania w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność związków j.s.t., czy art. 10 ust. 2 u.g.n. nakazujący odpowiednie stosowanie do związków j.s.t. przepisów dotyczących j.s.t. Na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego związki jednostek samorządu terytorialnego mogą zostać zawiązane na szczeblu gminnym – na podstawie art.
64-73a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na szczeblu powiatowym – na podstawie art. 65-72 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Możliwości takiej nie przewidują przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596ze zm.).
220 E. Drozd, (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka..., s. 21.
- 78 -
prawnej dopuszczalności powstania takiego stosunku prawnego, prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości ma natomiast drugorzędne znaczenie.
W przypadku jego braku podmiot udostępniający nieruchomość co najwyżej nie będzie w stanie wywiązać się ze swojego zobowiązania. Pozostaje to jednak bez wpływu na ważność zawartej umowy. Zakładając, że z punktu widzenia przedmiotowego możliwość wykorzystywania nieruchomości publicznych zgodnie z ich przeznaczeniem musi cechować pewna trwałość, takie sytuacje będą należały do niezwykłej rzadkości.
7. Podsumowanie
Rozważania zawarte w niniejszej części pracy mają szczególnie istotne znacznie dla jej dalszego kształtu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w polskim systemie prawnym szczególny rodzaj własności jakim jest własność publiczna istnieje, choć ustawodawca nie wskazuje wprost kryteriów jej wyodrębnienia. Wyróżnienie tej kategorii własności nie wpływa co prawda na zróżnicowanie jej ochrony względem własności prywatnej. Pozwala jednak na wskazanie konkretnych wytycznych w zakresie sposobu jej wykonywania.
Niekwestionowaną istotą własności publicznej jest bowiem jej funkcja polegająca na zaspokajaniu interesów społeczeństwa. Własność publiczna w państwie demokratycznym co do zasady ma służyć do realizowania tych zadań, które przekraczają możliwości jednostki. Samo istnienie cechy
„publiczności” związane jest ze stanem, w którym jednostka łączy się w grupy o podłożu gospodarczym, ekonomicznym czy politycznym. Dopiero wtedy, obok troski o zaspokojenie indywidualnych potrzeb, wyłaniają się zagadnienia wspólne danej zbiorowości, wymagające podjęcia skoordynowanych działań, nie dających się rozwiązać w ramach środków znajdujących się w dyspozycji poszczególnych jednostek. Jest to zatem bezpośrednia konsekwencja funkcjonowania w państwie demokratycznym zasady subsydiarności wyrażonej chociażby w preambule do Konstytucji RP z 1997 r. Priorytetem przy ustalaniu przez właściwe organy administracji publicznej zasad korzystania z takiej własności winno być zatem dobro ogółu. Choć formalnie podmiotem takiej własności jest Skarb Państwa lub j.s.t. to jednak trudno byłoby przyjąć, że podmioty te przy wykonywaniu własności publicznej winny kierować się jakimś własnym, bliżej niesprecyzowanym interesem. W państwie demokratycznym
- 79 -
sposób korzystania z takiej własności zawsze będzie wyrazem ściśle określonej polityki państwa w danej dziedzinie i jako taki podlega wzmożonej kontroli ze strony społeczeństwa. Sposób wykonywania własności publicznej, z uwagi na charakter podmiotów, którym ona przysługuje i fakt iż są one zobowiązane do spełniania wobec obywateli określonych funkcji publicznych nie będzie przy tym tożsamy ze sposobem wykonywania własności prywatnej. W doktrynie można się bowiem spotkać ze stanowiskiem, że podmioty publiczne nie mogą ograniczać swobód obywateli w korzystaniu z mienia stanowiącego własność tych podmiotów bez wyraźnego upoważnienia ustawowego221.
Nieruchomości są jednym z przedmiotów własności, aczkolwiek tradycyjnie przypisuje się im szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia społecznego, gospodarczego, czy też historycznego. Treść prawa własności nieruchomości jest przy tym kształtowana przez różnorodne czynniki i trudno jest przyjąć tu jakiś obiektywny mechanizm pozwalający na sklasyfikowanie danej nieruchomości w ramach określonej kategorii. W szczególności nie jest możliwe, aby bez pełnej analizy czynników kształtujących tę treść określić daną nieruchomość mianem nieruchomości publicznej. Posługiwanie się w tym zakresie jednymi kryteriami podmiotowymi, czy też jedynie kryteriami przedmiotowymi nie daje zadowalających efektów. Dopiero po ich skonfrontowaniu ze sobą możliwym będzie określenie charakteru danej nieruchomości przez pryzmat treści przysługującego względem niej prawa własności.
221 B. Ziemianin, Służebność drogi koniecznej na gminnej drodze wewnętrznej (w:) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Warszawa 2005, s. 1562.
Autor ten wyraża pogląd, że ani Skarb Państwa ani j.s.t nie może wprowadzić jakichkolwiek ograniczeń w zakresie dostępu do drogi wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości stanowiącej własność tych podmiotów.
- 80 -