Niestety w czasach dobrej koniunktury

pojawia się silna

presja polityczna

na zwiększanie

wydatków. Przeciwdziałanie

temu stanowi jedno

z głównych wyzwań

stojących przed polityką

fiskalną

1.

który może być definiowany jako saldo ogólne, saldo pierwotne (bez wydatków na obsługę zadłużenia), saldo skorygowane o wpływ cyklu koniunkturalnego czy saldo pomijające wydatki inwestycyjne.

2.

3.

przyrostu lub np. w relacji do wpływów podatkowych.

4.

ponadprzecięt-nych dochodów państwa.

Zdaniem MFW (2009) najskuteczniejsze w realizacji celów są reguły zrównoważone-go budżetu oparte na saldzie strukturalnym lub cyklu oraz reguły wydatkowe. Reguły fiskalne w Polsce. W Polsce obowiązującymi regułami fiskalnymi są: kon-stytucyjny próg zadłużenia, stabilizująca reguła wydatkowa, reguły długu i zrówno-ważonego budżetu wynikające z Paktu Stabilności i Wzrostu UE oraz indywidualny wskaźnik zadłużenia władz lokalnych.

Konstytucyjnemu progowi 60% PKB towarzyszą dodatkowe, wcześniejsze progi ustawowe, o rosnącej restrykcyjności. Jeżeli państwowy dług publicz-ny osiągnie poziom 55% PKB, automatycznie wchodzi w życie wiele kroków oszczędnościowych. Chodzi m.in. o zamrożenie wynagrodzeń pracowników sektora publicznego czy zobowiązanie rządu do przedstawienia planu ograni-czenia relacji długu do PKB. Konstytucja natomiast wprost zabrania zadłużania się powyżej 60% PKB („Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny prze-kroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”).

Stabilizująca reguła wydatkowa została wprowadzona w 2014 r. i ma za zada-nie ograniczać skalę wydatków publicznych w zależności od prognozowanego poziomu zadłużenia, tempa wzrostu PKB i stosunku oczekiwanego salda finan-sów publicznych względem średniookresowego celu budżetowego (ang. Medium Term Objective, MTO). Cel ten ustalany jest dla państw członkowskich UE przez Komisję Europejską. Mechanizm korygujący zapisany w regule ma za zadanie obniżać tempo wzrostu wydatków poniżej średniookresowego tempa wzrostu PKB w razie odchyleń od tego celu. Zaletą reguły jest to, że obejmuje szeroki zakres wydatków sektora finansów publicznych i poza prognozami makroeko-nomicznymi trudno nią manipulować. Reguła restrykcyjna ma klauzulę wyjścia w sytuacjach ekstremalnych (np. na wypadek klęski żywiołowej), co ogranicza bodźce do jej doraźnych zmian. Poza tym reguła wydatkowa hamuje dynamikę wydatków publicznych zarówno w złych, jak i dobrych czasach (Rozkrut, 2014). Polska, jako państwo członkowskie UE, podlega także regułom Paktu Sta-bilności i Wzrostu, który przewiduje regułę fiskalną składającą się z części (1) prewencyjnej i (2) korygującej. Część prewencyjna ocenia zgodność polityki fiskalnej ze wspomnianym wcześniej średniookresowym celem budżetowym. Natomiast część korygująca ogranicza deficyt sektora finansów publicznych do 3% PKB, a dług do 60% PKB. Przekroczenie limitów części korygującej

urucha-mia tzw. procedurę nadmiernego deficytu (ang. excessive deficit procedure), któ-ra uniemożliwia przystąpienie do strefy euro, ale nie nakłada kar finansowych na państwa spoza strefy euro.

Indywidualny wskaźnik zadłużenia na poziomie samorządów jest pośrednią regułą, oceniającą możliwość spłaty zobowiązań przez władze lokalne. Nakłada ograniczenie na udział spłacanych zobowiązań i kosztów ich obsługi w docho-dach budżetu.

Groźba manipulacji limitami zadłużenia. Reguły fiskalne obejmują często określo-ne fragmenty finansów publicznych. Dlatego poważnym problemem jest powszechna praktyka rządów, przenoszenia wydatków do części sektora publicznego nieobjętych istniejącymi regułami fiskalnymi. Zaletą istniejącej w Polsce reguły wydatkowej jest jej relatywnie szeroki zakres. Jednak konstytucyjny limit zadłużenia w Polsce był już przedmiotem poważnych manipulacji. Przykładowo przeniesiono zobowiązania emerytalne z jawnej (popartej wyemitowanymi obligacjami) do ukrytej (niewykaza-nej w bilansie zadłużenia) części długu publicznego w toku tzw. reformy Otwartych Funduszy Emerytalnych. Poza tym progi zadłużenia dotyczą tzw. państwowego dłu-gu publicznego, który np. nie obejmuje Krajowego Funduszu Drogowego, pomimo że Eurostat liczy go do długu zarówno wg metodologii ESA2010, jak i starszej ESA95. Dodatkowo w 2013 r. rząd zawiesił pierwszy próg ostrożnościowy zadłużenia, któ-ry wprowadzał ograniczenia wydatków w przypadku osiągnięcia przez państwowy dług publiczny poziomu 50–55% PKB. Rodzi to niebezpieczeństwo, że progi i narzu-cane ograniczenia fiskalne będą istnieć tylko na papierze i mogą być zawieszane, gdy zechcą tego politycy.

Rekomendujemy wzmocnienie reguły wydatkowej

Rozdział 4. Praca

W tym rozdziale przeprowadzamy analizę zatrudnienia w  Polsce poprzez pry-zmat demografii, migracji i  wskaźnika zatrudnienia. Demografię (podrozdział 4.2) traktujemy jako daną, ponieważ większość osób, które wejdą w najbliższych 25 latach na rynek pracy, już się urodziła. Migracja (podrozdział 4.3) silnie zależy od poziomu rozwoju gospodarczego, więc będzie się kształtować jako wypadkowa innych czynników. Zatrudnienie (podrozdział 4.4) natomiast jest jedynym czyn-nikiem, na który może oddziaływać polityka publiczna, i to na jego poprawie sku-piają się rekomendacje.

Wzrost gospodarczy zależy od zmian nakładów pracy oraz zmiany jej produktywno-ści. Produktywności pracy poświęcone są dwa kolejne rozdziały, dotyczące kolejno łącznej produktywności TFP, która mówi, jak efektywnie wykorzystywana jest praca ludzi i maszyn w gospodarce, oraz inwestycji, które decydują o ilości sprzętu dostęp-nego dla pracowników. W niniejszym rozdziale koncentrujemy się na podaży pracy, którą można zdefiniować jako liczbę pracujących osób lub bardziej szczegółowo jako łączną liczbę przepracowanych godzin w danej gospodarce w określonym czasie. Na podaż pracy składają się następujące czynniki:

liczba osób w  wieku produkcyjnym, który w  Polsce obecnie jest stopniowo wydłużany z 18–59/64 lata (kobiety/mężczyźni) do 18–67 dla obu płci. W po-równaniach międzynarodowych wykorzystywana jest też liczba osób w wieku 15–64 lata lub 20–64 lata;

aktywność zawodowa osób w wieku produkcyjnym1, która mówi, jaki odsetek osób w tym wieku pracuje lub jest bezrobotnych, ale aktywnie poszukują pracy2; przeciętna liczba przepracowanych godzin na osobę pracującą.

Ponieważ nasze możliwości wpływu na demografię są ograniczone (osoby rodzące się dzisiaj na rynek pracy wejdą za ok. 20 lat), a liczba godzin w Polsce jest jedną z najwyższych w krajach OECD, więc w rozdziale tym koncentrujemy się przede wszystkim na liczbie pracujących, gdzie widzimy rezerwy dla wzrostu.

4.1 Co wpływa na poziom zatrudnienia

Funkcjonowanie rynku pracy (poziom bezrobocia i zatrudnienia, struktura kon-traktów na nim zawieranych, jakości pracy czy uzwiązkowienia) w świetle istnie-jących badań zależy od całokształtu instytucji rynku pracy (np. Arpaia i Mourre, 2005, 2009). Instytucje te wpływają na bodźce, którym podlegają pracodawcy (np.

1 Część osób pracuje także po osiągnięciu wieku emerytalnego, jednak ich liczba w większości przypadków jest bardzo ograniczona.

2 Zgodnie z definicją GUS osoba pracująca to taka, która w ciągu tygodnia poprzedzającego badanie przepracowała co najmniej jedną godzinę w zamian za wynagrodzenie lub dochód, pracowała w gospodarstwie rolnym, pomagała w jego prowadzeniu lub prowadziła własną działalność gospodarczą, była zatrudniona lub posiadała zatrudnienie, jednak przebywała na urlopie, zwolnieniu lekarskim itp. Z kolei osoba bezrobotna to osoba w wieku produkcyjnym nieposiadająca zatrudnienia, jednak aktywnie poszukująca pracy i gotowa do jej podjęcia w zamian za zaoferowane wynagrodzenie

chęć tworzenia miejsc pracy) i pracownicy (np. chęć podejmowania pracy za okre-ślone wynagrodzenie). Doświadczenia udanych reform w innych krajach pokazują, jak ważne jest odpowiednie kształtowanie wspomnianego systemu bodźców (Belot i van Ours, 2004; Blundell, 2004). Należy podkreślić, że istotne są nie tylko poszcze-gólne rozwiązania instytucjonalne, ale też interakcje pomiędzy nimi. Dlatego też najskuteczniejsze są kompleksowe reformy skupiające się na wielu aspektach rynku pracy (np. zmiany w opodatkowaniu pracy połączone ze zmianami w kodeksie pra-cy). W ten sposób pakiety zmian wzajemnie wzmacniają pozytywny wpływ np. na zatrudnienie (Belot i Van Ours, 2001, 2004). Dlatego w rozdziale z rekomendacjami dotyczącymi rynku pracy proponujemy przyjmowanie tych zmian właśnie w pakie-tach.

Polityka dotycząca rynku pracy. Wyniki dotychczasowych badań, zarówno teore-tycznych, jak i empirycznych, pokazują, że poziom bezrobocia wzrasta wraz hojno-ścią zasiłków dla bezrobotnych i wysokohojno-ścią opodatkowania pracy (Pissarides, 1998). Bezrobocie jest negatywnie powiązane z aktywnością polityki dotyczącej rynku pra-cy3. Istotny jest jednak typ tej polityki – nie wszystkie działania są tak samo skutecz-ne, a koszty niektórych przewyższają korzyści, które z nich płyną (Bergman i van den Berg, 2006; Card et al., 2010). Badania empiryczne nie udzielają jednoznacznej odpowiedzi na temat sku-teczności różnych aktywizujących polityk rynku pracy (z ang. ALMP – active labour market policies). Pokazują jednak, że zamiast spoglądać na całościowe wydatki na ALMP, należy analizować, na co dokładnie środki te są przeznaczane. Przykładowo polityki te są nieskuteczne, jeśli nie są skierowane do odpowiednich grup docelo-wych (przykładem nieskutecznej polityki może być po-wszechne subsydiowanie miejsc pracy). Nieskuteczne ze względu na duże koszty jest też poprawianie sytu-acji na rynku pracy poprzez zwiększanie zatrudnienia w sektorze publicznym (Algan et al., 2002).

Konieczność aktywnego poszukiwania pracy. Zmia-ny w systemie opodatkowania i zasiłków oraz organi-zacji aktywiorgani-zacji zawodowej bezrobotnych powinny być realizowane jednocześnie, aby ograniczać zachęty finansowe do pozostawania nieaktywnym zawodowo i ułatwić poszukiwanie pracy. Badania empiryczne po-kazują, że powiązanie zasiłków dla bezrobotnych z re-strykcyjnymi wymaganiami dotyczącymi aktywnego poszukiwania pracy pozwala na ograniczenie efektu zniechęcenia do podjęcia zatrudnienia (np. Hasselpflug, 2005; Andersen, 2008). Jakkolwiek zasiłki dla bezrobot-nych nie są w Polsce wysokie, to w połączeniu z innymi świadczeniami oraz rela-tywnie wysokim opodatkowaniem dochodów z  pracy mogą zniechęcać do podej-mowania legalnego zatrudnienia. Dotyczy to najmniej zarabiających, np. samotnych rodziców (Boulhol, 2014). W związku z tym ważną rolę odgrywają służby

pośrednic-3 Poprzez aktywne polityki rynku pracy (ang. active labour market policies, ALMP) należy rozumieć programy państwa podejmujące interwencję na rynku pracy w celu ograniczenia zjawiska bezrobocia i wsparcia przepływu osób ze stanu

Zmiana w systemie