Obszary problemowe

Obszary problemowe posiadają słabą skuteczność struktur społeczno-go-spodarczych i przestrzennych, które wywołują określone anomalie we-wnętrzne (w strukturze przestrzennej) oraz anormalność obszaru.

Wymagają zatem rozwiązania tych problemów poprzez planowanie i po-lityki na różnym szczeblu (S. Ciok, 1994; A. Zagożdżon, 1988).

Z kolei według Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym (Dz. U. 2003 nr 80 poz. 717) są to obszary szczególnego zjawiska z za-kresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określonych w studium uwarunkowań i kierunków za-gospodarowania przestrzennego gminy (SUiKZP) (art. 2). Dalej Ustawa określa jedynie elementy, które w szczególności mogą być ujęte w SUiKZP.

Są to:

25

• obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;

• inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie (art. 10 ust. 2, pkt 14, 16).

Podobnie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP), w zależności od potrzeb można określić:

• granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

• granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji (art. 15 ust. 3, pkt 2, 3).

Natomiast w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (PZPW), oprócz ustaleń ze strategii rozwoju województwa można określić obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne (art. 39 ust. 3, pkt 4).

Obszary problemowe można rozpatrywać w różnych skalach przestrzen-nych. Dla Polski może to być obszar tzw. Polski Wschodniej, dla którego sporządzono osobny program operacyjny. Dla województwa pomorskiego była to np. określona w nieaktualnym Planie Zagospodarowania Prze-strzennego… (2009), część wybrzeża Bałtyku. Z kolei dla miasta Gdańska, w Studium Uwarunkowań… (2007, 2012), wskazano różnego rodzaju ob-szary problemowe, wymagające przekształceń/ rehabilitacji/ rewitalizacji/

humanizacji.

Pokrewne dla obszarów problemowych są obszary kryzysowe. Pisząc o nich w kontekście społecznym, A. Karwińska (2010, s. 90) zauważa, że nie pojawiają się one przez przypadek. „Są efektem zlekceważonych lub niedo-strzeżonych procesów, (…) zachodzących w różnych obszarach rzeczywi-stości społecznej”. Autorka kolejno wymienia kreatorów negatywnych zjawisk, do których oprócz samych mieszkańców zalicza także władze lo-kalne, „które nie dostrzegły wystarczająco wcześnie symptomów deterio-racji społecznej, przestrzennej, gospodarczej lub nie zapobiegły w odpowiednim czasie narastaniu rozmaitych problemów”. Pisze również o przedsiębiorcach, którzy przenoszą swoje działalności w bardziej dogod-ne lokalizacje, a także o innych instytucjach i całym społecznym otoczeniu, które może wzmacniać negatywne osądy o danym miejscu.

Obszary problemowe są również określane jako „upośledzone”. Jednak ich definicje są ze sobą zbieżne gdyż dotyczą koncentracji niepożądanych zjawisk i procesów mających miejsce w sferze społecznej, ekonomicznej, prze-strzennej i ekologicznej (Z. Kamiński, S. Staszewska, 2012; E. Rząd, 2005).

Z obszarów problemowych można wyodrębnić obszary konfliktów. Kon-flikt można zdefiniować jako zmaganie różnych środowisk, posiadających cele społeczne i ekonomiczne, o dostęp do zasobów przestrzeni i jej walo-rów⁴ (J. Kołodziejski, 1982). Konflikty mogą pojawiać się również na

obsza-4 W odniesieniu do Śródmieścia Gdańska taka sytuacja ma miejsce na Głównym i Sta-rym Mieście w kontekście relacji mieszkaniec-turysta.

3. Od degradacji do obszarów problemowych

rze styku odmiennych bądź wykluczających się nawzajem funkcji (np. rolnictwo i transport) (J. Grocholska, 1980, 1986; R. Kulikowski, 1992).

W zróżnicowanych definicjach występujących w literaturze przedmiotu, nie dostrzega się problemu związanego z wizerunkiem obszaru. A ma on duże znaczenie dla jego rozwoju. Obszary uznane za brzydkie i niebez-pieczne nie będą odwiedzane przez mieszkańców miasta i turystów, a w konsekwencji nie będą się tam lokowały usługi (gastronomia itp.).

Dlatego, na potrzeby niniejszej książki przyjęto definicję zgodnie, z któ-rą obszary problemowe są to określone konkretnymi granicami jednostki przestrzenne, w których ma miejsce kumulacja różnych rodzajów degrada-cji, wymagających zewnętrznych działań naprawczych. Z kolei uznano, że degradacja jest to zjawisko kryzysowe, które może mieć charakter społecz-no-ekonomiczny, przestrzenno-funkcjonalny i/lub subiektywny, któremu podlega jednostka przestrzenna.

W polskich miastach kompleksowa identyfikacja obszarów problemo-wych w głównej mierze związana jest z procedurami unijnymi dotyczący-mi pozyskiwania środków na projekty rewitalizacyjne. Wydaje się, że dopiero wymogi stawiane przez Instytucje Zarządzające np. regionalnym programem operacyjnym, nakierowały włodarzy miast do kompleksowego zdiagnozowania problemów w poszczególnych jego częściach. Dotyczyło to zarówno Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regional-nego (ZPORR 2004–2006), jak i regionalnych programów operacyjnych w la-tach 2007–2013. Jest również kontynuowane w lala-tach 2014–2020. Jedną z podstaw formalnych jest stworzenie przez samorząd gminny, zgodnie z wytycznymi, tzw. Lokalnego Programu Rewitalizacji. O ile jest to pozy-tywne zjawisko, o tyle w walce o unijne dofinansowanie, można zapomnieć o obszarach, gdzie natężenie występuje tylko w jednym rodzaju degradacji.

Jest to ważna kwestia gdyż odpowiednie działania naprawcze mogą zapo-biec spirali dalszych problemów⁵.

Transformacja gospodarcza i związana z nią marginalizacja słabszych osób, wpłynęły na powstanie obszarów problemowych w postaci „stref biedy mieszkaniowej”. W polskich miastach, wyróżnia się: blokowiska z wielkiej płyty z lat 60. i 70 . XX w.; zasoby komunalne wybudowane przed 1944 r.; adaptowane na lokale mieszkalne obiekty zakwaterowania zbioro-wego (hotele robotnicze, bursy, szkoły); zasoby z dawnymi mieszkaniami zakładowymi; budynki lub ich zespoły wyłącznie z mieszkaniami socjal-nymi wzniesione po 1989 r.; obiekty tymczasowe, takie jak: baraki,

konte-5 Co więcej, wcześniejsze dostrzeżenie znaków ostrzegawczych oraz szybkie i skutecz-ne przedsięwzięcie środków zaradczych, pozwala zaoszczędzić fundusze. Gdy na da-nym obszarze wzrośnie natężenie degradacji koszt i trudności związane z poprawą sytuacji mogą być kilkakrotnie wyższe. Tak więc, władze w odpowiednim czasie mu-szą oferować mieszkańcom dotkniętego problemami obszaru perspektywy i bodźce do poprawy sytuacji (Karta Lipska…, 2007).

27

nery itp. (H. Zaniewska, M. Thiel, 2009). Szczególne znaczenie w skali całego miasta mają jednak śródmieścia. Skala zaniedbań starych, przedwo-jennych dzielnic wynika z przyczyn narastających przez lata. Do czynników egzogenicznych należą m.in. skutki II Wojny Światowej oraz niewłaściwe ich usuwanie w gospodarce socjalistycznej tj. m.in. podporządkowanie sfe-ry społecznej uprzemysłowieniu kraju, niska jakość budownictwa (związa-na z przestarzałą technologią, niedoborem materiałów), margi(związa-nalizacja własności prywatnej, niski poziom wydatków na utrzymanie i moderniza-cję zasobów mieszkaniowych. Z kolei do współczesnych czynników degra-dacji zalicza się niezgodność struktury funkcjonalnej ze strukturą zagospodarowania układu lokalnego, uwarunkowania prawne utrudnia-jące procesy inwestycyjne, złą sytuację finansową właścicieli terenów, nie-właściwe zarządzanie przestrzenią, nieefektywne metody gospodarowania majątkiem publicznym, niski poziom kapitału społecznego (W. Jarczewski, 2010b; A. Sztando, 2010).

Odrębną kategorię obszarów problemowych, będących konsekwencją zmian gospodarczych, stanowią tereny związane z przemysłem i infra-strukturą. Mogą one występować w różnych częściach miasta, w tym w dzielnicach śródmiejskich. Zalicza się do nich tereny poprzemysłowe, potransportowe i tereny powojskowe.

W przeciwieństwie do krajów Europy Zachodniej, lokalizacja zakładów przemysłowych w krajach Europy Wschodniej była uwarunkowana czyn-nikami politycznymi. Skutkiem tego była działalność produkcyjna w śród-mieściach (F. Targowska, 2006). Mimo modernizacji niektórych branż w latach 70. XX w., pozostawiono na tych terenach zakłady produkcyjne.

Dopiero transformacja gospodarcza, rozpoczęta po 1989 r. wpłynęła na ob-licze tych części miast.

Pojawienie się w śródmiejskiej tkance terenów poprzemysłowych było związane z globalnymi trendami dotyczącymi: ochrony środowiska (eli-minowanie poza centra uciążliwych działalności), rozwoju motoryzacji (umożliwiającym lokalizowanie zakładów przy głównych, łatwiej dostęp-nych drogach), zmiany technologii transportu, produkcji, a co za tym idzie jej wielkości (np. dla niektórych działalności portowych, tereny wewnątrz-miejskie stawały się niewystarczające) oraz ogólnym zmniejszeniem roli przemysłu na rzecz usług. Natomiast, w skali lokalnej (na Pomorzu) na-stąpiły przeobrażenia strukturalne gospodarki i związany z tym upadek niektórych zakładów produkcyjnych, związanych przeważnie z działal-nością stoczniową oraz produkcją, która nie sprostała konkurencji na wol-nym rynku⁶. Miało miejsce również celowe opuszczanie terenów

6 W Śródmieściu Gdańska przykładami są: Fabryka Opakowań Blaszanych, Spółdziel-nia Pracy GedaSpółdziel-nia (zakłady produkujące ozdoby choinkowe) czy zakłady mięsne i zakłady rybne.

3. Od degradacji do obszarów problemowych

śródmiejskich i przenoszenie się w bardziej dogodną lokalizację⁷ (A. Ćwi-kałowska, 2010a).

Pod wypływem zmian technologicznych w transporcie, obsłudze ładun-ków, metodach składowania, przekształceniom uległy przestrzenie portowe w systemie miejskim, a wraz z nimi funkcje, które sprawowały. W przy-padku Gdańska, należy zwrócić również uwagę na przemiany w relacji miasto – port, wśród których można wyróżnić 3 fazy procesu. W pierwszej z nich, kiedy śródmieście przylegało do portu, funkcje egzogeniczne miasta były tożsame z przestrzenią służącą funkcjom endogenicznym. W kolejnej fazie, m.in. na skutek rewolucji przemysłowej, owa jedność funkcjonalno-przestrzenna miasta i portu przestawała istnieć. Port „wychodził poza mia-sto” tracąc wielofunkcyjny charakter przestrzeni miejskiej. Trzecia faza charakteryzuje się dwoma równoległymi tendencjami. Po pierwsze, nadal postępuje rozwój wyspecjalizowanych baz przeładunkowych, poza cen-trum na otwartym akwenie morskim; lokalizują się tam centra logistyczne.

Po drugie, następuje powrót bardziej związanych z miastem, niektórych funkcji portowych oraz rozwój funkcji usługowych w tym metropolitalnych na często zdegradowanych, opuszczonych po porcie terenach (M. Kocha-nowski, 1999).

W przypadku terenów kolejowych, ze względu na wielkość torowisk, dworce często były lokalizowane w odległości od centrum z zachowaniem możliwości dojścia pieszego. Rozwój miast i transportu kolejowego wymu-szał też relokowanie dworców na większe obszary⁸. Obok nich budowano hotele, banki, domy towarowe. W związku z rozwojem motoryzacji i trans-portu lotniczego znaczenie kolei spadało o czym może świadczyć nieodbu-dowanie wielu dworców po zniszczeniach wojennych oraz zamykanie połączeń kolejowych. Jednak od początku XXI w. obserwuje się wzrost prze-wozów kolejowych. Z pomocą funduszy UE, następuje modernizacja linii kolejowych, zakup pociągów wysokiej prędkości oraz rozbudowa programu komercyjnego na/przy/wokół dworców kolejowych (m.in. Złote Tarasy w Warszawie, Galeria Krakowska, Katowicka czy Kociewska w Tczewie).

W przypadku terenów po komunikacji miejskiej można wyróżnić zajezdnie tramwajowe (opuszczone po zamknięciu linii tramwajowej) i autobusowe (przeniesione na „mniej atrakcyjne” tereny).

Główną cechą terenów związanych z przemysłem i infrastrukturą jest ich niedostępność i wyłączenie z przestrzeni aktywności mieszkańców.

Przed 1989 r. tereny przemysłowe posiadały autonomiczność i były niena-ruszalne, a zarazem niegospodarnie zarządzane (D. Załuski, 2005). Władze

7 W Śródmieściu Gdańska przykładami są: Hydroster, Zakłady Zielarskie Herbapol, Zakłady Przetwórstwa Spożywczo-Warzywnego Dagoma, Zakłady Remontowe Energetyki, Elektrociepłownia Wybrzeże czy Elmor.

8 Pierwszy w Gdańsku dworzec Kłodno ze Starego Przedmieścia przeniesiono w obec-ne miejsce na Starym Mieście.

29

samorządowe i społeczności lokalne często nie dostrzegają tych terenów w przestrzeni miast bądź minimalizują skalę problemu. Co ważne, w prze-konaniach władz miejskich tereny poprzemysłowe nie stanowią tak dużego problemu, jak osiedla mieszkaniowe z wielkiej płyty i dzielnice śródmiejskie (W. Jarczewski, 2010b). Niemniej, „oddanie” ich miastu stanowi nowe po-dejście w rozwoju przestrzeni publicznych (M. Kochanowski, 2005).

Opisane obszary problemowe wpływają na pogarszanie warunków ży-cia mieszkańców oraz dostępność zdegradowanych obszarów, co z kolei wpływa na ich atrakcyjność osadniczą i inwestycyjną⁹.